第一篇：鄉鎮綜合配套改革調研報告

鄉鎮綜合配套改革調研報告

于2007年8月6日至10日對我區鄉鎮綜合配套改革，尤其是 “轉變鄉鎮職能，更新鄉鎮事務的管理理念”工作進行了系統回顧、考察和剖析。鄉鎮綜合配套改革調研后，我們認為，全區按照服務主體社會化、項目運作市場化、監督管理系統化、考核評價規范化、經費保障制度化的要求，進一步完善了“以錢養事”的運行模式，即“農民點單、政府買單、服務競單、農民驗單”模式；抓好制度建設，構建包括準入機制、競爭機制、責任機制在內的長效機制，用制度規范新機制的運行；保障“以錢養事”資金，落實到每個具體的公益服務項目和服務主體，做到專款專用；加強農村公益服務隊伍建設，提高服務推廣隊伍的整體素質?？偟奶攸c是：我區鄉鎮綜合改革方向明確，進度較快，質量很高，程序規范，措施得力，效果明顯。

一、基本情況：鄉鎮的地理未知，經濟情況省略，請大家酌情添加

鄉鎮綜合配套改革工作于2005年5月啟動，按照“先班子后機關，先行政后事業”的基本思路，分四步實施改革。到05年底，全區鄉鎮綜合配套改革工作基本結束，取得了初步成果，達到了“六個到位”的改革目標。即領導班子職數調整到位、機構設置規范到位、鄉鎮事業單位整體轉制到位、分流人員精簡到位、全員養老保險到位、“以錢養事”新機制建立基本到位。在2006年4月全省鄉鎮綜合配套改革考核檢查中，考核組給予了充分肯定。在2006年全省“以錢養事”檢查中，被評為優秀等次，***委、區政府被評為全省鄉鎮綜合配套改革先進單位。在2007年全省農村綜合改革考核評估中，被評為優秀等次。

二、主要做法

（一）鄉鎮機構改革情況。在鄉鎮機構改革中我們做到了四個堅持：

1、事業單位改革堅持做到“兩轉三建”。即轉變單位性質，轉換人員身份，建立社保制度，建立“以錢養事”機制，建立公益性服務考評機制。2005年改革時，全區13個鄉鎮場直屬事業單位由166個精簡到13個，減幅92%，有143個原事業單位轉為自主經營、自負營虧的服務組織；原事業單位1681人（在編在崗、含延伸派駐機構）中有1387人轉換身份、退出事業編制，減幅76%，并全部參加基本養老保險。

2、機關改革堅持做到“一個規范三個精簡”。即規范鄉鎮機構的設置，精簡領導職數、內設機構和工作人員。全區13個鄉鎮場領導機構全部按“三辦一所”的規定設置到位；領導職數由170名調整到113名，精簡職數57人，減幅33.5%；機關內設機構由63個精簡到37個，減幅41.3%；行政機關由770人精簡到431人，精簡339人，減幅44%。行政機關人員編制全部上網公布，接受社會監督，杜絕了編外借、聘用人員。

3、延伸派駐單位堅持做到“兩定三統一”。即定機構、定職能，統一定編、定崗、定員。通過改革，全區13個鄉鎮場共核定延伸派駐單位編制205人。其中：國土資源管理所編制52名，林業管理站編制13名，交通管理站核定編制40名，水利管理站編制33名，血吸蟲病防治工作編制36名，動物防疫監督工作編制31名（實際上崗21人）。通過公平競爭，擇優錄用，共有195人上崗（動物防疫監督工作崗位暫時空缺10人），564人轉制分流，并按政策得到妥善安置。

4、財政所、經管站合并堅持做到“一個比例兩個落實”。即由原財政所和經管站在編在崗人員按同比例實行競爭上崗，落實競爭上崗人員、落實人員分流政策。改革前，全區原財政所、經管站共有437人，其中財政所213人，經管站224人。通過競爭上崗，確定了200名上崗人員，最終原財政所上崗91人，經管站上崗109人。上崗人員按照規定合并，統一了工資標準，統一了工資發放渠道，統一了工作任務；237名落崗人員按政策分流，財政所和經管站改革后的分流人員，原來經組織、人事部門明確，具有公務員或參照公務員管理身份的，按照機關分流政策執行；原來屬事業單位人員的，按轉制事業單位人員分流政策執行。

（二）“以錢養事”新機制的運行情況：從2005年底，在全面完成規范機構設置、人員定崗分流等改革任務后，我區開始全面轉入轉變鄉鎮政府職能、探索農村公益性服務“以錢養事”新機制。經過2006年一年的探索,全區農村公益性服務“以錢養事”新機制已基本建立。在建立“以錢養事”新機制過程中，我們著眼“以錢養事”新機制的服務主體建設，在面向市場、實行整體轉制，人員退編、實行聘用制的基礎上，把服務主體從一開始就推向市場，實行制度化管理、規范化運作。

1、是合理安排項目，統籌安排資金，確保本級“以錢養事”經費比上年增加。我們狠抓了2006年和2007年本級財政預算，確保本級“以錢養事”經費比上年增加，確保省補資金全部到項目。由于經費保障有力，全區“以錢養事”工作中的物化投入、服務報酬、養老保險全部落實到位。2006年，全區共安排公益性服務 1120項，涉及8個行業和部門。2007年共安排公益性服務1180項，比去年增加60項。2006年全區“以錢養事”經費共計909.7萬元，比上年實際數增加364.6萬元，增長66.9％。其中，鄉鎮本級實際支出624.7萬元，比上年實際數增加79.61萬元，增長14.6％。省撥“以錢養事”補助資金275萬元、區級安排朱湖農場補助資金10萬元，均于2006年底前全部撥付到公益性服務項目。2007年全區本級“以錢養事”經費預算640.3萬元（不含省補資金），比2006年實際數增加15.6萬元，增長2.5 ％。對照省定標準，從我區實際執行情況看，做到了“兩個高于”：

1、高于省定標準。其中，種植業平均每畝2.24元，畜牧防疫平均每戶2.97元，水利平均每畝1.7元，農機平均沒畝1.96元，其他項目也全部高于省定標準(省定標準：種植業每畝不低于1元，畜牧防疫每戶不低于2元，社會事務服務項目按鄉鎮、育齡婦女人數和優撫、特困、五保、低保對象人數確定養事金額；文體廣播電視服務項目按全區總人口數確定養事金額，文化體育每人不低于0.5元)；

2、高于上年支出。本級所有項目經費全部高于上年實際支出。

具體作法：一是以統籌保來源。農村公益服務實行區鄉財政分級預算，在不改變所有權、不改變資金使用性質的基礎上實行區鄉財政專戶儲存、專帳管理、?？顚Ｓ茫_保服務經費兌現有足夠的資金保障。二是以項目定預算。區里出臺了關于“以錢養事”的文件，明確了經費來源，并由人大審議列入預算，專門下發了《關于***2006年度“以錢養事”經費預算的批復》的文件（孝南常字[2006]6號）。明確規定，政府對農村各項公益性服務經費的投入必須高于上年，實行減人不減經費，而且根據農村經濟發展的需要不斷地加大投入。在服務內涵上，明確農村公益性服務由鄉鎮政府組織實施，財政籌措經費；在服務的內容上，明確以鄂發[2006]14號文件中列出的農村公益性服務項目為基本內容，在此基礎上各鄉鎮場結合實際，進一步細化；在程序上，明確規定由鄉鎮政府和區直業務主管部門提出鄉鎮公益性服務內容，對于突發性、不可預見性的公益性服務項目，臨時安排。

2、強化服務中心內部工作人員責任，實行競爭制、準入制和合同制，做到“三制”配套。為了提高中心服務人員服務水平，增強服務人員責任心，各服務中心內部一是實行競爭

上崗制度。2005年12月全區統一組織了競爭上崗考試，擇優錄取825人進入服務中心。二是實行準入制度。由區人事局和各主管局共同組織，面向社會公開進行。凡符合下列規定條件之的，發給相應的《***農村公益事業執業資格證書》，沒有《執業資格證書》者無資格參加農村公益性服務項目的承包?！秷虡I資格證書》一證管三年，實行滾動管理。每年由區人事局和業務主管部門共同免費審驗，審驗不合格或逾期不參加年審者，一律取消執業資格。全區第一批已發給相應的資格證472份，其余人員經過考試合格后也分批頒發相應的證書。三是實行合同管理制度。除鄉鎮與服務中心簽定委托服務合同外，各服務中心還與中心服務人員簽訂服務合同或勞務合同，對服務內容、質量、數量、報酬、獎懲等作出了具體約定。服務中心根據服務人員工作能力、工作強度、工作范圍與服務人員簽訂合同，約定雙方責任和義務。合同規定，按日歷進度完成工作任務、不出現重大事故的，發給基礎報酬，基礎報酬一般占合同約定報酬的80-60%（各鄉鎮不等），并預留20-40%的績效報酬，按年終考核結果兌現。

3、建立和完善“以錢養事”新機制，確保資金使用到項目。在建立和完善“以錢養事”新機制工作中，我們始終牢牢抓住合同簽定、項目確定、考評細則、農民簽字、專班考核和獎懲兌現等關鍵環節，不斷完善“以錢養事”新機制，確保了省補資金和本級資金到項目。農村公益性服務的項目，全部由鄉鎮場與服務中心簽訂合同，明確約定雙方的責任、權力和義務，包括服務內容、經費標準、時間要求、考核估算、兌現辦法等事項。2006年的所有服務合同在2005年12月底前簽訂完畢，全區共簽訂“以錢養事”服務合同84份，簽訂勞務合同825份；2007年服務合同也續簽到位。各鄉鎮場與區直業務主管部門共同擬定了具體考核辦法，做到了三結合，即：定時考核和隨機抽查相結合，全體服務對象和服務對象代表結合，鄉鎮與主管部門結合。日常考核以鄉鎮政府為主，年度考核由區直業務主管部門和鄉鎮政府聯合進行。探索建立了村民代表、專業技術人員和領導小組相結合的考核評價機制，推行服務對象簽字登記制度、服務項目臺帳管理制度和考核評價結果公示制度?？己吮仨氂蟹諏ο蠛炞终J可。對服務對象簽字根據項目實際，采取服務對象直接簽字認可制和農民代表簽字認可制。實行農民代表簽字認可制的農民代表應具有公認性、平等性、廣泛性、責任性、義務性。2006年全區平均對每個服務中心完成了8次不同層次的考核，從考核結果看，服務質量，服務效果都比改革前有明顯進步，受到95%以上服務對象認可。在年終考評中30個服務中心達到了優秀等次，54個達到了合格等次。

4、轉制人員和延伸派駐單位人員全部辦理養老保險，建立保障機制。按照《***鄉鎮事業單位參加基本養老保險實施意見》（孝南政辦發［2005］60號的規定），通過宣傳發動，公開繳費政策，公示測算結果，完善參保手續，及時發放保險證等措施，對全區符合條件的13個鄉鎮場及6個垂直延伸單位人員實行了全員投保。采取年初列入預算，年末具體落實的辦法，保證續保工作形成長效機制。

2005年應參保2305人，應補繳個人賬戶資金2120.6萬元（單位1040萬元、個人1080.6萬元），實際參保2305人，實際補繳個人賬戶資金2120.6萬元（單位1040萬元、個人1080.6萬元）。參保率、繳費率、發證率均達到100％。2006年新增退休32人，調出、死亡5人，算斷分流247人，應續保2021人，應征收保費2021人，實際征收保費596萬元（單位425.8萬元，個人170.2萬元）；實際續保2021人，實際征收保費596萬元（單位425.8萬元，個人170.2萬元），續保率達到100％。

三、改革經驗

在建立“以錢養事”的新機制工作中，我們分三個層面進行了探索，取得初步經驗。

在鄉鎮場對“服務中心”層面上，我們堅持做到“一個標準，兩塊支付，三方認可”，一個標準即以事多少為標準核定養事金額，兩塊支付即分月按進度支付和年終按考核結果兩部分支付，三方認可即農戶、政府和業務主管部門考核后確定合同完成情況。

在服務中心內部管理層面上，我們堅持做到“兩設兩取”，即：因事設崗，根據服務中心事情多少設置崗位類別和數量；因崗設分，根據崗位工作任務設置分數；按崗取人，服務中心內部公開競爭崗位，定崗定人；按分取酬，依據個人所得分數換取報酬。具體操作，一是確定項目。畜牧防疫、水利建設、計劃生育、廣播電視、文化體育、水產、農機等農村公益性服務項目，分別劃分成若干個具體項目，進行統一規范，突出“養事不養人”，全部推行服務項目化管理。二是競聘上崗。通過申報崗位、公開招考、中心運作等辦法，科學整合和有效配置“服務中心”人力資源，解決好項目服務的技術力量，保證政府委托的服務能夠真正做到“規范化運作、制度化管理”。三是嚴格考評。嚴格按規范程序進行服務業績考評，確?？荚u結果公平公正。在考評主體上，區、鄉、村三級分別成立考評工作領導小組和工作專班；在考評辦法上，實行中心、農戶、鄉鎮、主管部門四級綜合考核；在考評監管上，建立考核評價工作責任制、全程公開制、責任追究制，加強對項目事前、事中、事后的監管。四是按質取酬。嚴格按市場經濟的辦法規范“服務中心”人員的收入分配，形成按勞取酬、按質取酬與獎勤罰懶、獎優懲劣相結合的分配格局，既鼓勵多勞多得，又實行過錯賠償、責任追究，保證服務質效。

在面向市場層面上，我們堅持引入市場競爭機制，建立一個面向市場的社會化農村公益事業服務體系，即“變以錢養人”為“以錢養事”，促進了基層干部的緊迫感和責任感，增強了工作主動性。全鄉基層干部都充分認識到，改革是一種手段，也是長期的過程，只有自身嚴格要求，增強緊迫感和使命感，增強工作的主動性和積極性，認真學習，努力工作，才能適應改革和發展的需要，才能不被改革的洪流所淘汰。另外，引導干部職工觀念發生了變化，一些學有專長的干部職工重新調整對人生價值的認識，認為論身份不如論價值，被動等待改革分流不如早點主動自謀職業。

四、問題

1、人員多，專業技術人員嚴重缺乏。由于農村服務中心對員工有一定的專業技術要求，而新增人員沒有經過任何專業培訓和學習，沒有相關專業技能，由此在人員多的狀況下，又不得不請有專業技能及特長的臨時工，從而形成了有位子的無能上崗，能上崗的無位子。

2．分流人員政策不明，事業單位轉制難以到位。事業單位進行轉制和更名，政策不夠明確，轉制難到位；對“以錢養事”的具體方案不明確。分流下崗人員沒有救助預案，再就業渠道狹窄，對現在工作積極性有負面影響。建議對分流人員繼續完善養老保險機制，為分流再就業創造良好的條件，制定相應的優惠政策，激發他們重新創業的熱情，幫助他們拓寬再就業渠道，使改革積極穩妥進行。

3、債務多，不良債務難以處置。當前，我區鄉級不良債務共16929萬元，鄉平1209萬元，在農村稅費改革特別是綜合配套改革后，鄉、村難以通過自身努力對兩級不良債務進行消化。一是造成鄉、村運轉困難，二是有的不良債務會激化矛盾，形成不安定因素。

五、建議

1、進一步明確主體思想，切實轉變觀念。鄉鎮綜合配套改革全面啟動，其事業單位的事業機構編制被取消，實行集體轉制，變為自主經營、自負盈虧的服務組織，原單位職工全部退出事業單位編制，轉變為社會人、企業人，應該沉著冷靜的思考，積極主動迎接挑戰，制訂適合發展服務事業的方法和措施并著力執行。改進工作作風，充分發揮職工的主觀能動性，以改革為契機，確實轉變觀念，破除以前的吃大鍋飯思想和“等、要、靠”思想，樹立主人翁意識，發揚主人翁精神，以飽滿的工作熱情，昂揚的工作斗志去適應社會主義市場經濟的發展和變化。

2、實施市場化融資戰略，加快事業的發展和建設。一是采用租賃、承包和出讓經營權等方式，將企業經營權從資產中剝離出來，通過協議形式出讓經營權，使其在相應的約定期限進行發展經營；二是積極爭取國家和各級領導部門的資金支持，開發公益事業等基礎設施建設項目，重點是解決好站址建設；三是吸引社會各界力量來關注事業的發展，為農村服務事業發展籌積更多的資金。

3、加強隊伍建設，全面提高綜合素質，爭取在企業效能建設上有新突破。單位轉型后，面對日益激烈的市場競爭，需要較強的競爭實力和長足的發展后勁。這就需要樹立時不我待的學習意識，樹立為民服務也是為自己服務的發展大局意識，樹立與時俱進的創新意識。企業的競爭實力不是喊口號就具有了，它需要全體成員心不斷的學習和充電，學習新技術吸取新經驗運用新成果，注重個人綜合素質訓練與培養，提高專業技能，提升實踐能力。沒有良好的服務意識，也就失去了全局意識，事業的發展將會功虧一簣。在今后的工作中要自覺地把服務意識放在第一位，從大局意識出發，從大處著眼、從小事著手，實實在在為群眾服務，為用戶排憂解難，服務做好了、到位了，必然會樹立良好的形象，贏得良好的信譽，在市場中的競爭優勢也會不斷的提升。

4、建議上級政府加大對鄉村兩級的轉移支付力度，進行逐年消債，緩解基層的矛盾和壓力。

第二篇：某鄉鎮綜合配套改革調研報告

按照省委省政府統一安排，我們于2007年8月6日至10日對我區鄉鎮綜合配套改革，尤其是“轉變鄉鎮職能，更新鄉鎮事務的管理理念”工作進行了系統回顧、考察和剖析。調研后，我們認為，全區按照服務主體社會化、項目運作市場化、監督管理系統化、考核評價規范化、經費保障制度化的要求，進一步完善了“以錢養事”的運行模式，即“農民點單、政府買單、服務競單、農民驗單”模式；抓好制度建設，構建包括準入機制、競爭機制、責任機制在內的長效機制，用制度規范新機制的運行；保障“以錢養事”資金，落實到每個具體的公益服務項目和服務主體，做到?？顚Ｓ?；加強農村公益服務隊伍建設，提高服務推廣隊伍的整體素質?？偟奶攸c是：我區鄉鎮綜合改革方向明確，進度較快，質量很高，程序規范，措施得力，效果明顯。

一、基本情況

***鄉鎮綜合配套改革工作于2005年5月啟動，按照“先班子后機關，先行政后事業”的基本思路，分四步實施改革。到05年底，全區鄉鎮綜合配套改革工作基本結束，取得了初步成果，達到了“六個到位”的改革目標。即班子職數調整到位、機構設置規范到位、鄉鎮事業單位整體轉制到位、分流人員精簡到位、全員養老保險到位、“以錢養事”新機制建立基本到位。在2006年4月全省鄉鎮綜合配套改革考核檢查中，考核組給予了充分肯定。在2006年全省“以錢養事”檢查中，被評為優秀等次，***委、區政府被評為全省鄉鎮綜合配套改革先進單位。在2007年全省農村綜合改革考核評估中，被評為優秀等次。

二、主要做法

（一）鄉鎮機構改革情況。

在鄉鎮機構改革中我們做到了四個堅持：

1、機關改革堅持做到“一個規范三個精簡”。即規范鄉鎮機構的設置，精簡職數、內設機構和工作人員。全區13個鄉鎮場領導機構全部按“三辦一所”的規定設置到位；領導職數由170名調整到113名，精簡職數57人，減幅33.5%；機關內設機構由63個精簡到37個，減幅41.3%；行政機關由770人精簡到431人，精簡339人，減幅44%。行政機關人員編制全部上網公布，接受社會監督，杜絕了編外借、聘用人員。

（二）“以錢養事”新機制的運行情況。

從2005年底，在全面完成規范機構設置、人員定崗分流等改革任務后，我區開始全面轉入轉變鄉鎮政府職能、探索農村公益性服務“以錢養事”新機制。經過2006年一年的探索,全區農村公益性服務“以錢養事”新機制已基本建立。在建立“以錢養事”新機制過程中，我們著眼“以錢養事”新機制的服務主體建設，在面向市場、實行整體轉制，人員退編、實行聘用制的基礎上，把服務主體從一開始就推向市場，實行制度化管理、規范化運作。

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第三篇：某鄉鎮綜合配套改革調研報告

按照省委省政府統一安排，我們于2007年8月6日至10日對我區鄉鎮綜合配套改革，尤其是“轉變鄉鎮職能，更新鄉鎮事務的管理理念”工作進行了系統回顧、考察和剖析。調研后，我們認為，全區按照服務主體社會化、項目運作市場化、監督管理系統化、考核評價規范化、經費保障制度化的要求，進一步完善了“以錢養事”的運行模式，即“農民點單、政府買單、服務競單、農民驗單”模式；抓好制度建設，構建包括準入機制、競爭機制、責任機制在內的長效機制，用制度規范新機制的運行；保障“以錢養事”資金，落實到每個具體的公益服務項目和服務主體，做到?？顚Ｓ?；加強農村公益服務隊伍建設，提高服務推廣隊伍的整體素質?？偟奶攸c是：我區鄉鎮綜合改革方向明確，進度較快，質量很高，程序規范，措施得力，效果明顯。

一、基本情況

***是1993年5月撤地建市后，孝感市設立的唯一市轄區。全區現轄8鎮3鄉2場4街和1個開發區，共有村民委員會468個。國土面積1020平方公里，稅改核定計稅面積46.56萬畝?？側丝?4.7萬人，其中農業人口61.92萬人，農村勞動力28.62萬人。13個鄉鎮場（8鎮3鄉2場）計稅面積46.25萬畝，總人口61.72萬人，其中農業人口58.79萬人。2006年，全區實現地區生產總值46.16億元，同比增長11.3%；地方一般預算收入1.25億元，自然增長15.9%；全社會固定資產投資15.5億元，同比增長25.2%；城鎮居民人均可支配收入8635元，同比增長10.1%；農民人均純收入3654元，同比增長10%。

***鄉鎮綜合配套改革工作于2005年5月啟動，按照“先班子后機關，先行政后事業”的基本思路，分四步實施改革。到05年底，全區鄉鎮綜合配套改革工作基本結束，取得了初步成果，達到了“六個到位”的改革目標。即領導班子職數調整到位、機構設置規范到位、鄉鎮事業單位整體轉制到位、分流人員精簡到位、全員養老保險到位、“以錢養事”新機制建立基本到位。在2006年4月全省鄉鎮綜合配套改革考核檢查中，考核組給予了充分肯定。在2006年全省“以錢養事”檢查中，被評為優秀等次，***委、區政府被評為全省鄉鎮綜合配套改革先進單位。在2007年全省農村綜合改革考核評估中，被評為優秀等次。

二、主要做法

（一）鄉鎮機構改革情況。

在鄉鎮機構改革中我們做到了四個堅持：

1、機關改革堅持做到“一個規范三個精簡”。即規范鄉鎮機構的設置，精簡領導職數、內設機構和工作人員。全區13個鄉鎮場領導機構全部按“三辦一所”的規定設置到位；領導職數由170名調整到113名，精簡職數57人，減幅33.5%；機關內設機構由63個精簡到37個，減幅41.3%；行政機關由770人精簡到431人，精簡339人，減幅44%。行政機關人員編制全部上網公布，接受社會監督，杜絕了編外借、聘用人員。

2、事業單位改革堅持做到“兩轉三建”。即轉變單位性質，轉換人員身份，建立社保制度，建立“以錢養事”機制，建立公益性服務考評機制。2005年改革時，全區13個鄉鎮場直屬事業單位由166個精簡到13個，減幅92%，有143個原事業單位轉為自主經營、自負營虧的服務組織；原事業單位1681人（在編在崗、含延伸派駐機構）中有1387人轉換身份、退出事業編制，減幅76%，并全部參加基本養老保險。

3、財政所、經管站合并堅持做到“一個比例兩個落實”。即由原財政所和經管站在編在崗人員按同比例實行競爭上崗，落實競爭上崗人員、落實人員分流政策。改革前，全區原財政所、經管站共有437人，其中財政所213人，經管站224人。通過競爭上崗，確定了200名上崗人員，最終原財政所上崗91人，經管站上崗109人。上崗人員按照規定合并，統一了工資標準，統一了工資發放渠道，統一了工作任務；237名落崗人員按政策分流，財政所和經管站改革后的分流人員，原來經組織、人事部門明確，具有公務員或參照公務員管理身份的，按照機關分流政策執行；原來屬事業單位人員的，按轉制事業單位人員分流政策執行。

4、延伸派駐單位堅持做到“兩定三統一”。即定機構、定職能，統一定編、定崗、定員。通過改革，全區13個鄉鎮場共核定延伸派駐單位編制205人。其中：國土資源管理所編制52名，林業管理站編制13名，交通管理站核定編制40名，水利管理站編制33名，血吸蟲病防治工作編制36名，動物防疫監督工作編制31名（實際上崗21人）。通過公平競爭，擇優錄用，共有195人上崗（動物防疫監督工作崗位暫時空缺10人），564人轉制分流，并按政策得到妥善安置。

（二）“以錢養事”新機制的運行情況。

從2005年底，在全面完成規范機構設置、人員定崗分流等改革任務后，我區開始全面轉入轉變鄉鎮政府職能、探索農村公益性服務“以錢養事”新機制。經過2006年一年的探索,全區農村公益性服務“以錢養事”新機制已基本建立。在建立“以錢養事”新機制過程中，我們著眼“以錢養事”新機制的服務主體建設，在面向市場、實行整體轉制，人員退編、實行聘用制的基礎上，把服務主體從一開始就推向市場，實行制度化管理、規范化運作。

1、是合理安排項目，統籌安排資金，確保本級“以錢養事”經費比上年增加。我們狠抓了2006年和2007年本級財政預算，確保本級“以錢養事”經費比上年增加，確保省補資金全部到項目。由于經費保障有力，全區“以錢養事”工作中的物化投入、服務報酬、養老保險全部落實到位。2006年，全區共安排公益性服務1120項，涉及8個行業和部門。2007年共安排公益性服務1180項，比去年增加60項。2006年全區“以錢養事”經費共計909.7萬元，比上年實際數增加364.6萬元，增長66.9％。其中，鄉鎮本級實際支出624.7萬元，比上年實際數增加79.61萬元，增長14.6％。省撥“以錢養事”補助資金275萬元、區級安排朱湖農場補助資金10萬元，均于2006年底前全部撥付到公益性服務項目。2007年全區本級“以錢養事”經費預算640.3萬元（不含省補資金），比2006年實際數增加15.6萬元，增長2.5％。對照省定標準，從我區實際執行情況看，做到了“兩個高于”：

1、高于省定標準。其中，種植業平均每畝2.24元，畜牧防疫平均每戶2.97元，水利平均每畝1.7元，農機平均沒畝1.96元，其他項目也全部高于省定標準(省定標準：種植業每畝不低于1元，畜牧防疫每戶不低于2元，社會事務服務項目按鄉鎮、育齡婦女人數和優撫、特困、五保、低保對象人數確定養事金額；文體廣播電視服務項目按全區總人口數確定養事金額，文化體育每人不低于0.5元)；

2、高于上年支出。本級所有項目經費全部高于上年實際支出。

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第四篇：鄉鎮綜合配套改革調查報告

取消農業稅費后，如何鞏固稅費改革成果，從根本上遏制農民負擔反彈？湖北省谷城縣實施的鄉鎮綜合配套改革以鄉鎮機構和人員精簡為突破口，大大轉變了農村基層政府職能，探索出一條與農村稅費改革制度相適應的鄉鎮機構改革新路。

最近三年來，谷城縣鄉鎮機關干部減少６４％，機構編制大大壓縮。同時，把鄉鎮事業單位整體轉制為公共服務組織，通過規范服務方式，明確公益職能、量化考核指標等方式，構建起農村新型公共服務體制。

－－鄉鎮機構臃腫　農民負擔沉重

谷城縣位于湖北省西南部，全縣有１０個鄉鎮，４３萬畝耕地，５５萬人口。據谷城縣委常委、組織部長陳啟合介紹，２０*年，谷城縣一般鄉鎮財政供養的人口少則５００人，多則上千人。記者在調查時了解到，綜合配套改革前，紫金鎮僅鄉鎮一級的領導干部就有２２人，城關鎮僅鎮財政所就有７０多人，就連谷城縣石花鎮城建所的在冊工作人員都達到９９人。襄樊市委常委、谷城縣委書記周霽說，稅費改革后，這些人依然在打擦邊球，不收費就沒有辦法生存。過去上面有一個部門、下面就要對應一個，機構龐大，行政效率不高、鄉鎮機構職能不清晰，必須把鄉鎮黨政機關人員壓縮，合理設置機構布局，才能鞏固稅費改革成果。

－－四大措施推進鄉鎮機構改革

從２０*３月開始，經過兩輪改革，谷城縣在四個方面全面推進鄉鎮綜合配套改革：

一是整合鄉鎮機構設置，統一設立“三大辦”：黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室和社會事務辦公室。根據農村稅費改革后鄉鎮工作的實際，谷城縣重新界定了鄉鎮機構職能，劃分了職責范圍，撤銷了鄉鎮政協機構。改革后，鄉鎮機關內部拉開了收入檔次，以農民是否滿意為標準，每年工作最好的機關干部與一般的機關干部相差１５００元。

二是縮減鄉鎮機關人員編制?，F在，谷城縣１０個鄉鎮共核定行政編制３９５名，實際在崗３５３人，分流６４６人，比改革前全縣鄉鎮機關干部減少了６４％，同時，后勤服務一律實行市場化、社會化運作。

三是精簡領導班子。通過實行領導班子交叉任職，鄉鎮領導干部得以全面壓縮。同時，縣里對超配領導干部進行調整，其中改任鄉級助理、干事４５人。以紫金鎮為例，改革后的領導職數只有書記兼鎮長、副書記兼副鎮長、副書記兼人大主席團主席、副書記兼紀檢委書記，兩位黨委委員兼副鎮長、宣傳委員７人。

四是分流人員待遇落實到位。分流的鄉鎮機關干部中，很多在４０－５０歲之間，上有老、下有小，既沒有出去闖蕩的年齡優勢，又沒有達到退休年齡。為此，谷城縣決定，對鄉鎮機關分流人員的基本生活費統一按其檔案工資標準的６０％發放。同時，對主動分流的干部按７０％發放檔案工資。整個改革建立在大家可以承受的范圍內，始終把思想政治工作放在首位，把政策交給大家，沒有出現大的波動。幾年的實踐證明，改革實現了既定的“減人、減事”的目標，成效非常明顯。

－－鄉鎮事業單位整體轉制

談起改革前鄉鎮事業單位的狀況，城關鎮黨委書記兼鎮長周云說：“基本上是人心散了，黨委、政府為農民服務的線斷了。”城關鎮畜牧獸醫服務中心主任楊國政說：“我們不知道干什么，收入也沒有保障?！碑敃r，農民群眾對政府的公共服務很不滿意，例如，農民購買假種子、假肥料等情況沒有人能去進行真正有效的管理。

按照谷城縣鄉鎮事業單位改革的整體部署，谷城縣將全縣鄉鎮事業單位整體轉制，以促進農村公共服務水平的提高。各鄉鎮把財政所和經管站合并，民政所撤銷，職能轉到鄉鎮社會事務辦公室。撤銷鄉鎮殘聯、黨校、社會保障服務所，其他站所整體轉制為中介組織。目前，全縣１０個鄉鎮共有計生、城建、文化、廣播、農水、農技、農機、獸醫等８類站所７１個事業單位順利實現轉制。

為解除鄉鎮事業單位等被改革對象的后顧之憂，谷城縣在全縣鄉鎮事業單位內，全面推行全員參加養老保險工作。谷城縣勞動和社會保障局副局長魏開杰告訴記者，到２００５年底，全縣鄉鎮事業單位的２７６８名職工全部參加了養老保險，單位應繳的１２５０萬元和個人應繳的１２１３萬元全部收繳入庫，職工參保率、基金收繳入庫率、養老保險手冊發放率全部達到了１００％，確保了鄉鎮事業單位改革的穩步推進。

－－三方面舉措構建公共服務新體制

在構建農村新型公共服務體系方面，谷城縣主要有三項舉措：

一是規范服務方式，明確公益職能。除各鄉鎮畜牧獸醫中心實行縣級行政主管部門派出制外，其他服務中心一律實行委托服務制。縣里在廣泛征求各方面意見的基礎上，確定了鄉鎮站所轉制后承擔的４３項公益職能。對公益職能，政府購買服務，預撥１０％至２０％的財政投入，最后考核通過、農民認定后，一起算總賬?，F在由各鄉鎮站所轉制而成的服務中心充滿朝氣。這些單位的職工，過去每月平均收入只有３００元左右，現在大多數提高到６００多元。

二是各鄉鎮和縣直主管部門，將各項服務活動量化成具體考核指標，在與各服務中心充分協商的基礎上，簽訂委托服務合同，明確雙方的責權利、服務要求、經費數額和考核兌現辦法等事項。制度的創新使服務中心員工的工作態度有了巨大的轉變。比如鄉鎮農機站的工作人員過去只是在辦公室里等著農民來，現在必須下到田里去直接服務農民。只有農民接受了服務，滿意簽字，農機服務單位才能收到政府的撥款。

三是重新界定農村公益投入標準，打足經費，實行資金直達。過去全縣１０個鄉鎮每年共下撥農技推廣費用２８萬元，而現在按照全縣４３萬畝耕地，每畝１元多的標準，將全縣農技推廣費用總額提高到４０多萬元。在結算方式上，縣財政對這些轉制后的服務單位實行年初預撥款、半年一考核、年終結總賬的辦法。目前，谷城縣已按照全年預算２０％的比例，向各服務中心預撥了啟動經費，保證了農村新型服務體系的運轉。２０*年谷城縣鄉鎮公益事業經費預算為６２７萬元，與２０*年相比，增長了約３０％。

－－政府工作效能明顯增強　新機制活力顯現

鄉鎮綜合配套改革完成后，谷城縣鄉鎮機關和事業單位的職能得到了重新界定，基層政權結構得到了優化。陳啟合告訴記者，鄉鎮綜合配套改革斬斷了亂收費的根子，切斷了隨意進人的源頭。改革到位后，機關干部普遍增強了危機感?，F在，縣里設立了鄉村干部尋訪問事制度，變農民的上訪為干部的下訪，主動與群眾溝通，解決群眾的各種問題。

襄樊市委副秘書長、市農辦主任吳長華說，谷城縣鄉鎮政府職能轉換的效應是顯而易見的。目前留下來的鄉鎮干部隊伍，素質比較高，用引導、服務、示范的方式發展經濟和社會事務的能力大大增強。現在谷城縣農民與政府之間的關系空前密切，黨在農村基層的執政地位得到了進一步加強，圓滿完成了改革之初確定的各項目標。

周云告訴記者，以前鎮里各站所在資金上是“以錢養人，一年缺半年的糧”。２０*年，縣財政對城關鎮各服務中心的投入，比改革前多投２８萬元，全面實現了“以錢養事”。

縣鄉兩級財政對農村公益事業投入的大幅增加，為服務中心增加收入、服務人員提高待遇創造了條件。新型考核體系的建立，特別是通過推行服務內容和服務效果農民簽字認可制度，讓農民有了更大的發言權。

第五篇：蘇州市統籌城鄉發展綜合配套改革調研報告

蘇州市統籌城鄉發展綜合配套改革調研報告

2009年9月，國家發改委體改司、國家發改委體改所與中澳管理項目辦公室相關專家聯合調研組就蘇州市推進統籌城鄉發展改革的基本情況進行了實地調研。調研組與蘇州市委、市政府領導和相關部門進行了座談，對相城區、昆山市等地區進行了實地考察，對蘇州市經濟社會基本情況、城鄉一體化發展、綜合配套改革等方面的內容進行了調查了解，研究探討了蘇州市進一步深化綜合配套改革、促進城鄉一體化的工作重點和突破點。本報告就以上調研情況進行整理匯報并就進一步深化改革提出相關建議。

一、蘇州市基本情況

蘇州市位于江蘇省南部，東臨上海，南接浙江，西抱太湖，北依長江，既是我國的歷史文化名城和重要的風景旅游城市，也是長江三角洲重要的中心城市。全市國土面積8488平方公里，其中市區國土面積1650平方公里。全市戶籍總人口624.43萬人，其中市區人口235.31萬人。全市下轄張家港市、常熟市、太倉市、昆山市、吳江市五個市，吳中區、相城區、平江區、滄浪區、金閶區、虎丘區六個區和蘇州工業園區、蘇州高新區兩個開發區。2008年全市國內生產總值6701億元，地方一般性預算收入668.9億元，城鎮居民人均收入23867元，農民人均純收入11789元。

改革開放以來，蘇州市經濟社會發展成就令人矚目，經濟總量、財政收入、城鄉居民收入在長三角州乃至全國已經成為最發達的地區之一。蘇州市不僅在城市改革與發展方面一直處于領先地位，而且在農村改革與發展方面同樣處于領先地位，蘇州模式既具有典型性又具有指導性。上世紀八、九十年代的“蘇南模式”，通過鄉鎮企業發展帶動城鎮化，為全國農村改革和發展提供了足可借鑒的經驗。近年來蘇州市充分發揮城市化和工業化對農村發展的帶動作用，在工業化、城鎮化、經濟國際化和農業現代化幾個方面取得了很大進展。黨的十六大以來，蘇州市以科學發展觀統領全局，按照統籌城鄉發展要求，堅持“三農”（農村、農民、農業）和“三化”（工業化、城鎮化、經濟國際化）互動并進，整體上推進城鄉一體化發展，在政策制度創新、新型集體經濟、農村社會保障、新農村建設、城鄉公共服務等方面進行了有益的探索，為全面推進綜合配套改革、促進城鄉一體化發展，積累了經驗，創造了條件，奠定了基礎。

二、蘇州市統籌城鄉發展推進綜合配套改革的主要做法

蘇州市是長江三角洲地區經濟最為活躍的城市之一，隨著經濟社會的發展，蘇州市統籌城鄉也在不斷深化。上世紀八九十年代鄉鎮企業異軍突起，奠定了城鄉一體化發展的基礎。九十年代后期和本世紀初，開發區建設帶動了開放型經濟蓬勃發展，為工業化、城鎮化和經濟國際化創造了條件。近年來，蘇州市按照統籌城鄉發展要求，確定了綜合配套改革促進城鄉一體化發展的戰略目標，從觀念更新、制度創新、完善工作機制、大力發展農村經濟，破解城鄉二元結構等多個層面進行了探索，采取了一系列行之有效的做法，取得了較好的效果。蘇州市的做法可以概括為以下六個方面。

（一）確定了城鄉一體化發展的戰略目標

蘇州市地處東南沿海，改革開放一直走在全國前列。隨著農村經濟的發展和城鎮化的推進，在統籌城鄉綜合配套改革和促進城鄉一體化發展方面做了大量的有益的探索。十七大以來蘇州市積極貫徹落實中央關于統籌城鄉發展的新要求，在戰略的高度進一步確定了城鄉一體化發展的總體目標和工作重點，明確了全面推動綜合配套改革促進城鄉一體化發展方向。

蘇州市的總體目標是：通過一段時間的努力，使蘇州農村既保持魚米之鄉優美的田園風光，又呈現先進和諧的現代文明，逐步建設成為基礎設施配套、功能區域分明、產業特色鮮明、生態環境優美、經濟持續發展、農民生活富裕、農村社會文明、組織堅強有力、鎮村管理民主的蘇州特色的社會主義新農村，加快形成農民持續增收長效機制、農村新型集體經濟發展動力機制、協調發展和構建和諧社會制度環境、城鄉公共服務均等化運行體系、城鄉一體行政管理體制，率先實現城鄉發展規劃、資源配置、產業布局，基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理一體化新格局。

按照總體目標，蘇州市制訂了城鄉一體化發展綜合配套改革三年實施計劃。2009年是重點突破年，著力推進23個先導區的先行先試工作。2010年是整體推進年，整體推進“三形態”、“三集中”、“三置換”工作。2011年為“全面提升年”，建立較為完善的城鄉一體化發展推進機制，全面提升“三形態”、“三集中”、“三置換”工作水平。

（二）初步形成了城鄉一體化的政策制度框架

蘇州市以構建政策制度框架為關鍵，強化改革的整體設計和系統安排，制定出臺了促進城鄉一體化的一系列政策安排，形成了基本的綜合配套改革的制度框架。

十七大以后，蘇州市以城鄉一體化發展為基點，在保持政策連續性的基礎上，先后制定出臺了《關于深化農村改革促進城鄉一體化發展的意見》、《關于城鄉一體化發展綜合配套改革的若干意見》、《關于貫徹落實黨的十七屆三中全會和省委十一屆五次全會精神加快推進農村改革發展的意見》、《蘇州城鄉一體化發展綜合配套改革三年實施計劃》等規范性文件，在政策層面構建了城鄉一體化發展框架，為深化綜合配套改革完善了制度安排。概括而言有十個方面。

1、按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，完善農村土地管理制度。

2、穩定和完善農村基本經營制度，推動土地股份合作制改革，促進土地承包經營權流轉，提高農業規?；洜I水平。

3、鼓勵和支持社區股份合作、土地股份合作、農業專業合作等三大合作，增加農民財產性收入，壯大新型集體經濟。

4、統籌城鄉就業、創業機制，引導農民進城，減少農民，致富農民。

5、加快被征地農民納入城保的銜接，逐步建立城鄉統一的最低生活保障制度，提高保障水平。

6、推動農村金融體制改革，構建多元化農村金融組織體系。

7、建立生態環境補償制度。

8、按照城鄉一體化要求，加快教育、衛生、文化、社會治安等公共服務體系建設。

9、按照精簡統一效能原則，探索縣級市設區、中心鎮區鎮合一的行政管理體制，健全基層社會管理體制，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接。

10、健全城鄉一體的領導體制和工作機制。

（三）基本建成了城鄉一體化工作機制

城鄉一體化發展事關蘇州率先基本實現現代化的全局，是一項城鄉聯動，多部門協作的系統工程。蘇州市在推進綜合配套改革促進城鄉一體化工作機制上開拓創新，探索和完善了一套有效的工作機制。主要包括以下幾點：

1、爭取把蘇州市列為江蘇省城鄉一體化發展綜合配套改革試點區，取得了先行先試權，為深化改革奠定了基礎。

2、制訂了蘇州市城鄉一體化發展綜合配套改革方案和三年規劃，明確了改革發展的方向和任務。

3、建立了城鄉一體化專門工作機構，協調部門之間，上下之間動作，為推進城鄉一體化發展暢通了工作通道。

4、建立四套班子領導聯系試點區的工作機制，強化了領導職責。

5、明確了相關部門工作任務，形成了整體推進的工作格局。

（四）“三農”與“三化”互動，農村經濟社會快速發展

促進城鄉一體化發展，關鍵是農村發展。蘇州市以工業化、城鎮化和農業現代化為戰略方向，緊緊圍繞農民增收，農村發展，不斷解放思想，創新機制，促進農村經濟社會快速發展。

1、堅持富民優先原則，發展“三大合作組織”，構建農民持續增收長效機制。蘇州市一直把“富民強村”、增加農民的收入作為推進城鄉統籌發展改革的出發點和落腳點。蘇州市農民的收入一般由幾部分構成：傳統農業收入、工資收入、政策性收入和財產投資性收入，其中財產投資性收入是改革開放以來增加農民收入的重要部分。蘇州市在穩定增加農業收入、工資收入、政策性收入的同時，創新機制，不斷增加農民的財產投資性收入。增加財產投資性收入主要途徑是推進“三大合作”。“三大合作”指“社區股份合作制”、“土地股份合作制”和“農民專業合作經濟組織”三種農村新經濟組織。蘇州市推進三種股份合作從2001年開始，經過近十年的發展，現在蘇州全市三種股份合作組織累計達2768家，持股農戶占農戶總數的90%，2008年收益分配24億元。三種新經濟組織既增加了農民的財產投資性收入，又壯大了農村集體經濟規模。2008年底，全市農村集體總資產665億元，村級集體總資產303億元，村級總收入48億元，村均收入339萬元。全市84.5%的村收入超過100萬元，79個村超過1000萬元。張家港永聯村、長山村，相城渭西村、靈峰村、采蓮村和吳江盛澤漁業村村級可支配收入超3000萬元。全市農民人均純收入連續六年實現兩位數增長，2008年達11789元，其中財產投資性收入比重已達30.5%。吳中區木瀆鎮在全市率先開展股份合作制改革，去年村均收入超1000萬元，金星村戶均股份分紅達1.6萬元。以三種股份合作為載體，蘇州市農民增收長效機制正在逐步建立，農民開始走上一條“戶戶有資本、家家成股東”的新的共同富裕之路。

2、因地制宜推進“三形態”，促進農村產業升級換代。

蘇州市以城鄉規劃一體化為載體，打破傳統城鄉分割規劃舊格局，強化城鄉聯合和市域整體意識，在農村產業布局上，因地制宜，突出推進三種形態。第一類是地處工業和城鎮規劃區的行政村,以現代服務業為主要發展方向,加快融入城市化進程。第二類是工業基礎較強、人口較多的行政村，以新型工業化為主要發展方向，加快就地城鎮化步伐。第三類是地處農業規劃區、保護區的行政村，以現代農業為主要發展方向，推動一次產業與二、三次產業融合發展，加快農業現代化步伐。通過幾年的推進，蘇州市農村三種產業形態已經初步奠定了基礎，產業布局趨于合理，正在形成村村有產業，產業有特色的格局。

3、推動“三集中”，節約集約利用土地，實現土地資源的整合優化?！叭小本褪窃诳傮w規劃框架下，工業企業向規劃區集中，因地制宜，推進“退二進三”、“騰籠換鳥”，或“退二還一”、異地置換工作；農業用地向規模經營集中，鼓勵農戶間規范自由流轉，推動土地股份合作社建設，發展規模現代農業；農民居住向新型社區集中，換房進城進鎮，或就地集中居住。目前蘇州全市已有75%的農村工業企業集中到工業園，有近40%的承包耕地實行了規模經營，有近35萬戶農戶搬遷到860個集中居住點居住?！叭小笔罐r民生產、生活、居住方式發生了根本性變革，是實現城鄉一體化發展的有效途徑，實踐證明“三集中”是一種有效的城鎮化運作模式。

4、實行“三置換”，保障農民利益和長效收入。“三置換”就是：集體資產所有權、分配權置換社區股份合作社股權；土地承包權、經營權通過征地置換基本社會保障或入股換股權；宅基地使用權可參照拆遷或預拆遷辦法置換城鎮住房（或二三產業用房，或置業股份合作社股權），或者直接進行貨幣化置換。通過置換機制，建立土地資源增值收益共享效益，實現“資源資產化、資產資本化、資本股份化”，最終保障了農民的長期收益。

5、打造農業示范區，發展現代農業和鄉村旅游業。蘇州市突出“優質糧油、特色水產、高效園藝、生態林業”四大特色，啟動實施了四個百萬畝“現代農業規模化示范區”建設工程，建成了30個市級現代農業示范區，建成高效農業163.2萬畝，設施農業31.7萬畝，農業規模經營比重達到52.8%。示范區和規模經營農業促進了現代農業的發展和農業標準化建設步伐，以綠色無公害為特征的特色農產品快速發展，總數達到1295個，蘇字號精品農產品在市場上的競爭力和影響力正在明顯提升。2008年規模以上農業龍頭企業實現銷售收入744億元，其中23家省級以上農業龍頭企業實現銷售收入280億元。規模農業帶動了生態觀光農業發展，已建成全市生態觀光農業基地150多個，2008年鄉村旅游人數超過1000萬，直接經營收入17億元。

（五）著力在城鄉公共服務均等發展上提升新水平，推動城鄉一體化進程

首先，2003年以來，蘇州市打破長期形成的城鄉二元建設體制，以解決交通與環境基礎設施為重點，統一規劃，統一布局，統一建設，統一管理，在基礎設施網絡建設方面取得突破，推進了城鄉交通、環保、林業一體化進程。其次，以農村社區服務中心為重要載體，為農村、農民提供與城市居民均等的公共服務。教育方面，在教育資源配置、中小學校公用經費兩方面消除城鄉差別。醫療衛生事業，一方面推動鄉鎮醫療機構向社區衛生服務中心轉型，一方面實施大醫院與鄉鎮醫療機構合作，提升醫療水平，為農村提供高水平的醫療服務。再次，健全農村社會保障體系，探索城鄉社會保障對接機制。目前蘇州市已經基本建立起醫療保險、就學保障、就業幫扶、創業扶持、最低生活保障、基本養老保險等針對農民的社保體系，為農民提供了與城市居民基本均等的社會保障。特別是農村居民的基本醫療制度，突破了農村合作醫療框架，走在全國前列。

（六）建立城鄉一體化發展綜合配套改革試點工作先導區，充分發揮示范引導作用

隨著蘇州統籌城鄉各方面工作取得明顯成效，涌現出張家港市永聯村、常熟市蔣巷村、太倉市偉陽社區、昆山市晟泰村、吳江市新樂村等30個新農村建設典范，以及一大批示范村和現代農業園區，有效提升了城鄉統籌、城鄉一體化發展水平。在此基礎上，蘇州市決定張家港市金港鎮等23個鎮（建設片區）為市城鄉一體化發展綜合配套改革試點工作先導區。各試點工作先導區在原有基礎上，加強組織領導，建立健全工作班子，明確試點工作職責。力爭實現“一年一個樣、三年象個樣”的目標，為蘇州市推進城鄉一體化發展提供經驗，充分發揮示范引導作用。

三、蘇州市統籌城鄉綜合配套改革總體判斷

（一）蘇州市促進城鄉一體化發展是經濟發達地區統籌城鄉綜合配套改革的有益探索

蘇州市是長江三角洲地區重要的經濟發達地區，改革開放以來，蘇州市以解放思想為先導，始終堅持城鄉協調發展戰略，城鄉經濟社會獲得了迅速發展。進入新世紀，特別是黨的十六大以來，蘇州市堅持以科學發展觀統領經濟社會全局，按照城鄉統籌發展的要求，“三農”與“三化”互動，在綜合配套改革推進城鄉一體化發展方面進行了卓有成效的探索，農村經濟和農民收入結構、農村經濟體制和運行機制、農村生產生活條件和環境面貌、農民權益保護和基層政權建設等方面都發生了積極地變化。城鄉統籌、城鄉一體化發展已經成為蘇州新的發展階段的重要特征和戰略選擇。蘇州關于綜合配套改革城鄉一體化發展的探索為經濟發達地區積累了經驗，具有一定的借鑒意義。

（二）蘇州市城鄉一體化發展的戰略選擇是經濟發達地區擴大發展空間和解決“三農”問題兩個方面的必然要求

蘇州經濟發達，面臨的主要問題是發展空間不足。蘇州市土地資源緊缺，人均耕地不到半畝，農戶分散居住，土地規模經營不足。有限的土地資源沒有得到充分利用，城市發展空間受限。城市要發展，必然要求拓展發展空間，統籌城鄉，通過土地集約，擴大城市發展空間是必然的選擇。另一方面，盡管蘇州城鄉居民的收入比大大低于全國平均水平，但城鄉收入差距仍在1倍以上，城鄉之間收入差距還很明顯。而且在農村耕地資源日趨減少和財政政策性轉移基本到位的前提下，農民持續增收的潛力不足，解決“三農”問題仍然是蘇州經濟社會發展的長期的戰略任務。兩個原因決定了蘇州市統籌城鄉，實現城鄉一體化發展的必然性。當前，我國正處于工業化、城鎮化的進程中，拓展城鎮發展空間不僅是經濟發達地區的必然要面臨的問題，也是欠發達地區發展面臨的重要問題，蘇州市推進城鄉一體化發展所采取的“三形態”、“三集中”、“三置換”可以較好的解決土地資源的合理配置和集約利用，既能夠解決城市發展空間不足問題，也可以較好的解決農民增收、農村發展問題。這些措施具有較強的操作性。

（三）經濟發達地區統籌城鄉一體化發展具有明顯的操作優勢

城鄉一體化發展，一方面要大力發展農村經濟，增加農民收入，另一方面要發揮城市帶動農村、工業反哺農業的重要作用。經濟發達地區可以依靠較好的經濟實力為城鄉一體化發展所必須推進的基礎設施建設、公共服務、農民就業、社會保障等事項，提供較強的資金支持。蘇州市經濟發達，在推進城鄉一體化發展中具有明顯的操作優勢。經濟欠發達地區統籌城鄉發展一方面要依靠體制機制創新，另一方面還是要發展經濟。只有經濟發展了，城鄉一體化的實現才有堅實的基礎。

四、蘇州市深化綜合配套改革，促進城鄉一體化發展存在的幾個問題

蘇州市在城鄉一體化發展方面做了大量工作，取得很大成效，無論是城鄉居民收入差距、農村集體經濟實力，還是農村社會保障水平、基礎設施建設，在全國都處于領先地位。但深層次分析，蘇州城鄉空間布局不到位、資源配置不完善、政策法律不配套、農民增收相對緩慢仍然是城鄉一體化發展的主要障礙和難題，需要通過深化綜合配套改革，逐漸加以克服和消除。

（一）發展的不平衡性比較突出

不平衡性主要表現在：第一，城鄉居民收入水平還有差距。盡管蘇州城鄉居民的收入比大大低于全國平均水平，但城鄉居民收入差距仍在1倍以上。而且，在農村耕地資源日趨減少和財政政策性轉移基本到位的前提下，農民持續增收的潛力不夠明顯，城鄉居民收入差距有進一步拉大趨勢。第二，城鄉社會事業建設還有差距，公共服務相對滯后。近年來各級財政加大了農村社會事業投入，但是由于歷史欠賬較多，農村教育、文化、醫療、環境、衛生等方面相對滯后，難以提供與城鎮相同的公共服務。第三，城鄉基礎設施建設還有差距。主要是部分偏遠或純農業地區的農村，路、橋、電、燃氣、公交及污水垃圾處理等公共基礎設施建設還較薄弱。在一些規劃編制需動遷的非保留村莊，基礎設施老化和不配套，已經嚴重影響了農民生產生活。

（二）農村規劃相對滯后

蘇州市立足城鄉一體化發展，突破城鄉地域分割，規劃延伸到鎮村，基本實現市域規劃全覆蓋。但是規劃實施還存在一些問題。第一是規劃的協調性差。比如，全市各地都按向城鎮集聚的原則，規劃編制了集中居住點，但由于城鎮建設規劃與土地利用規劃沒有有效銜接，致使除項目動遷農戶可以向規劃居住點集中外，其他需要建房的農戶難以向居住點搬遷，不僅影響了農民生活，也影響了城鎮化發展。第二是規劃嚴肅性不夠。有些地方因領導變動或招商項目，隨意變動規劃。比如，有些地方近幾年僅農民集中居住點規劃就數次變動。還有，農業產業規劃往往讓位于二、三產業發展，造成基礎設施投入的嚴重浪費。第三是規劃整體性不足。主要是市與各市區域之間、各建設領域之間的規劃仍缺乏整體性。在產業布局上，缺乏全市宏觀規劃。在基礎設施建設上缺乏配套性，重復建設比較普遍。

（三）二元制度設計依然存在

蘇州市把消除二元結構作為城鄉一體化發展的突破口，在制度建設上進行了大膽探索，取得了一定的成效。但是一些制約城鄉統籌發展的二元制度設計還有表現，特別是一些瓶頸性制度依然存在。第一是農民的“三大產權”。宅基地的使用權、集體資產所有權、承包土地經營權，其產權關系尚未明晰，農民還不能將其進入市場進行交易和流轉，限制了農民進城就業和居住，影響了城鎮化的推進。農民“三大產權”不能合法處置，農民就難以減少，減少農民、致富農民的目標就難以實現。第二是戶籍制度。城鄉二元戶籍制度沒有革命性突破，依附在戶籍制度上的政治、經濟、社會待遇的二元性也將繼續存在。

（四）農村居民分散居住制約著城鄉一體化發展推進

蘇州推進城鄉一體化發展既已具備了一定經濟和社會發展條件，但是農民居住分散嚴重制約著城鎮化進程和城鄉一體化發展。蘇州全市共有自然村莊20914個，平均每個村莊不到40戶，近40萬戶農戶經營耕地，平均耕種土地在3畝左右。蘇州在全國已成為村莊規模最小、農民居住最分散、耕種土地最細碎的地區之一。由于農民土地分散，經營面積過小，農民難以實現規模經營，資源難以得到有效配置，影響了農民有效增收，難以縮小城鄉居民收入差距。也是由于農民居住分散、村莊規模偏小，道路、水電、網絡、管網污水等基礎設施投入成本大、利用效率低，造成多數農村難以享受城鎮相等的基礎設施條件。同時，農民居住分散，社區公共服務中心相對集中，一部分農民難以就近享受醫療衛生、文體活動、便民超市等公共服務。農民居住過于分散，已客觀上影響了蘇州城鄉一體化發展的有效提升。

五、在蘇州進行項目試點的建議

蘇州作為中澳管理項目的試點之一，在綜合配套改革統籌城鄉發展方面進行了有益的探索，積累了一些經驗，在下一步推進項目試點和更長遠的實際工作中，應當重點從土地管理制度、社會保障制度以及就業制度等方面的改革進行創新和突破。

（一）以提高土地集約利用水平為目標，推進土地管理制度改革

蘇州地少人多是現實，必須要通過土地的集中利用，既要能保證城市發展、又要發展現代農業，更要保證農民利益。結合目前蘇州在土地制度方面已有的探索和經驗，試點改革可在以下方面開展。

1、建立適合現代農業發展的農用土地流轉機制，保證農民通過土地流轉制度獲得穩定收益。積極鼓勵和引導農戶將集體土地承包經營權置換成股份合作社股權，進一步加快土地股份合作改革步伐，促進土地承包經營權流轉，提高農業規?；洜I和組織化水平。

2、完善集體非農建設用地使用權流轉機制。在嚴格執行土地利用總體規劃和用途管制的前提下，進一步明確農村非農集體用地使用權流轉范圍、程序和方式，建立和完善城鄉統一的建設用地市場，將非農集體建設用地使用權全面納入土地有形市場。積極探索建立和完善集體經濟組織、農民參與和共享集體建設用地收益合理分配機制。

3、繼續試行城鄉建設用地增減掛鉤辦法。在實現項目區內建設用地不增加、耕地面積不減少、質量不降低前提下，加快農民居住向中心村鎮集中、工業向園區集中、土地向適度規模經營集中步伐，節約集約利用建設用地，促進城鄉用地布局更加合理。

4、穩妥推進農村宅基地換商品房工作。積極鼓勵和引導農戶將宅基地及住房置換成社會保障和城鎮住房，通過建立置換機制，探索宅基地退出機制，促進城鄉之間土地要素的流動，改善村鎮用地結構，優化各類用地布局，提高土地集約利用水平。

（二）以實現全民社會保障為目標，加快城鄉社會保障制度一體化建設

蘇州目前社會保障體系已經覆蓋城鄉居民及全體勞動者，在此基礎上，應加快將勞動年齡段被征地農民及非農產業就業的農村勞動力納入城鎮養老保險，推進新型農村合作醫療制度向居民醫療保險制度銜接，進一步完善農村社會保障制度，提高農村社會保障水平。具體工作可以在以下方面開展。

1、完善農村居民和被征地農民納入城鎮社會養老保障的政策體系。第一，加快城鄉一體化的社會養老保障體系建設，將勞動年齡段的被征地農民和農村勞動力納入城鎮企業職工基本養老保險制度，逐步實現城鄉社會養老保障制度的一元化。第二，將在城鄉各類企業務工并與之建立勞動關系的農村居民，全部納入城鎮企業職工基本養老保險體系。第三，鼓勵農戶將集體土地承包經營權、宅基地及住房置換成社會保障、商品房，對置換社會保障的農村居民，在勞動年齡段內的，通過采取免費培訓、崗位補貼、社保補貼等扶持政策，引導和鼓勵其就業創業，納入城鎮社會保障體系。

2、建立養老保障待遇標準的正常調整機制，逐步完善各類社會保障制度，提高各類保障對象的待遇水平。

3、建立統一的社會基本醫療保險制度。按照覆蓋范圍、保障項目、待遇標準、醫療救助和管理制度“五統一”原則，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度，逐步完成新型農村合作醫療和社會基本醫療保險制度的銜接，穩步提高醫療保障水平。

（三）以實現社會充分就業為目標，健全城鄉就業服務體系

隨著工業化、城鎮化進程，大量的農民將脫離土地和農業生產，轉變為城鎮生活生產方式。農村勞動力的就業問題是城鄉一體化發展的重要內容，必須以健全就業服務體系為重點，推進城鄉一體化就業工作，具體可

以在以下四個方面開展。

1、建立健全城鄉統一的社會就業、失業登記制度。

2、完善城鄉統一的就業困難人員就業援助制度。包括鼓勵用人單位吸納農村就業困難人員就業，對招用農村就業困難人員的用人單位給予補貼，為失業登記的農村居民提供免費職業介紹和職業培訓服務，用地企業按比例吸納農村勞動力就業；以及招用就業困難人員和失地農民用人單位給予稅收優惠等內容。

3、建立完善安置和鼓勵農民多渠道多形式就業的機制。建立城鄉一體化創業推動工作機制和協調機制，對有創業愿望和具備創業條件的農村勞動力及被征地農民進行免費創業培訓，提供政策咨詢、專家評析、項目推介、創業孵化、融資服務、開業指導、后續服務。農村勞動力自辦實體的，享受與城鎮人員同等的扶持待遇，安排農村勞動力創業的創業孵化基地，給予減免租金等優惠政策。鼓勵農村居民靈活就業。將公益性崗位的范圍延伸至行政村，對就業困難人員實行援助安置，安排農村就業困難人員就業，符合條件的公益性崗位，可享受社會保險補貼和崗位補貼。

4、完善城鄉統一的職業培訓制度。將農村勞動力培訓納入城鄉社會培訓體系，完善城鄉一體的職業技能培訓普惠制；建立企業內部外來勞動力和農村勞動力崗位職業技能提升培訓機制，開展農村勞動力崗位職業技能提升培訓試點的企業，可享受政府相關培訓經費補貼政策。增加地方財政對本地農村勞動力培訓的投入。

（四）關于中澳管理項目試點選點

根據項目要求，經和地方領導、專家充分溝通，改革試點將在蘇州市全行政區推開。在此背景下，課題組將選擇區域內一到兩個具有代表性的地點進行重點跟蹤和問卷調研。我們為使跟蹤和調研所得數據更具代表性，除蘇州市外，在其所轄五市八區中，選擇了一市一區，分別是相城區和常熟市。在相城區內，將主要對其下轄渭塘鎮進行重點跟蹤，渭塘鎮靠近蘇州中心城區，城鄉結合部社區普遍，而且城鄉統籌工作開展較好，有代表性。在常熟市內，將主要對其下轄經濟開發區進行重點跟蹤，常熟經濟開發區地處蘇州遠郊，開發區內聚集大量來自蘇州各區縣的農民工，有利于降低調研對象的區域集中度。在蘇州市主要關注當地政府機關公務員對蘇州統籌城鄉發展的看法和意見等。