第一篇：稅費改革、村民自治與強干弱支

稅費改革、村民自治與強干弱支----歷史的經驗與現實的選擇

并稅式改革與“黃宗羲定律”

近年來“農民負擔”問題日益成為決策層、理論界和社會大眾關注的對象。而“減負”年年講，“負擔”逐年增，已成為我國經濟繁榮中搶眼的暗點之一。為此人們從純財政角度提出并實踐了許多對策，如絕對量控制、負擔率控制、發放負擔卡、壓縮財政開支等等，而“并稅除費”的征收方式改革則似乎是人們講得最多的，一些論者還稱之為治本之策。

我是贊成在一定條件下“并稅除費”的，因為當前“稅輕費重”之弊的確十分突出。但應當強調的是：“并稅除費”決不是治本之策，而且如無其他改革配合，它的“治標”效果也不能期望太高，甚至在某種制度環境下它的中長期效果可能是適得其反的。在這方面，我國歷史上的教訓不少，財政史上所謂的“黃宗羲定律”就很發人深省。

被稱為中國“啟蒙思想家”的明清之際大儒黃宗羲，在那個錦衣衛、東西廠的特務政治和“清歌漏舟之中，痛飲焚屋之內”的痞子世風葬送了明王朝、儒生們的抗清也已完全失敗后，痛定思痛，不僅對明王朝而且對整個傳統體制都進行了深刻反思。他以“天下為公”的儒家信條為武器，不僅對專制君主制，而且對秦以來兩千年間的“法制”、政治上的內外朝之制、科舉選官及胥吏之制、軍事上的兵志與方鎮之制、經濟上的土地制度與賦役制度、以及后宮宦官制度、學校制度等，都進行了系統的評論。其中，他批判一條鞭法而要求恢復賦役分征，似乎顯得頗為“保守”。但只要我們不抱有越晚近的東西越“進步”的先入之見，就應當承認他的批判是極有洞見的，而且他的評論實際上遠遠超出一條鞭法本身，對傳統帝國千年以來“農民負擔問題”及其解決方法的根本缺陷，也堪稱認識深刻。他的這些話對我們今天面臨的同類問題，也不無啟示意義。

包括一條鞭法在內的歷代“并稅式改革”，連同“易知由單”這樣的配套措施，在中國歷史上都是屢屢出現。由于我國傳統賦役歷來就有“明稅輕、暗稅重、橫征雜派無底洞”的弊病，而在專制王朝費用剛性增長的條件下，財政安排只能“量出制入”而不能“量入為出”。為克服胡征亂派之弊、減少稅收中途流失和官吏層層貪污中飽，并稅—除費—簡化稅則，就成為主流的改革思路。僅在明清兩代，便搞過“征一法”、“一串鈴”、“一條鞭”、“地丁合一”等等。其宗旨都是要求把從朝廷到基層的明暗正雜諸稅（賦、役）“悉并為一條”，“一切總征之”。并同時下令不得再征他費,往往還給農民發放“易知由單”（法定稅目表），允許農民照單納稅并拒納所列稅目以外的雜派。

一般說來，上述改革大都可以在短期內使“向來叢弊為之一清”。然而它的中長期效果卻無例外地與初衷相反。原因很簡單：原來稅種繁多時雖有官吏易于上下其手之弊，但這些稅種包括了能夠“巧立”的一切“名目”，也使后來者難以再出新花樣。如今并而為一，諸名目盡失，恰好為后人新立名目創造了條件。時間稍移，人們“忘了”今天的“正稅”已包含了以前的雜派，一旦“雜用”不足，便會重出加派。黃宗羲精辟地把它總結為“積累莫返之害”，他說：

唐初立租庸調之法，有田則有租，有戶則有調，有身則有庸。租出谷，庸出絹，調出繒纊布麻，……楊炎變為兩稅，人無丁中，以貧富為差。雖租庸調之名渾然不見，其實并庸調而入于租也。相沿至宋，未嘗減庸調于租內，而復斂丁身錢米。后世安之，謂兩稅，租也，丁身，庸調也，豈知其為重出之賦乎？使庸調之名不去，何至是耶！故楊炎之利于一時者少，而害于后世者大矣。有明兩稅，丁口而外有力差，有銀差，蓋十年而一值。嘉靖末行一條鞭法，通府州縣十歲中，夏稅、秋糧、存留、起運之額，均徭、里甲、土貢、雇募、加銀之例，一條總征之。使一年而出者分為十年，及至所值之年一如余年，是銀力二差又并入于兩稅也。未幾而里甲之值年者，雜役仍復紛然。其后又安之，謂條鞭，兩稅也，雜役，值年之差也。豈知其為重出之差乎？使銀差、力差之名不去，何至是耶！故條鞭之利于一時者少，而害于后世者大矣。萬歷間，舊餉五百萬，其末年加新餉九百萬，崇禎間又增練餉七百三十萬，倪元璐為戶部，合三餉為一，是新餉練餉又并入于兩稅也。至今日以為兩稅固然，豈知其所以亡天下者之在斯乎！使練餉、新餉之名不改，或者顧名而思義，未可知也。……嗟乎！稅額之積累至此，民之得有其生者亦無幾矣。

這意思是說：唐初的租庸調制度本來分為土地稅（即“租”，征收谷物）、人頭稅（“庸”，征收絹）和戶稅（“調”，征收麻布）。晚唐楊炎改革為兩稅法，全都以貧富（即占有土地的多少）為標準來征收，雖然沒有了戶稅和人頭稅的名目，其實這兩項征收已經并入了土地稅中。相沿至宋朝，一直沒有從中減去戶稅和人頭稅，然而卻在此之外重又開征新的人頭稅目（“丁身錢米”）。后人習以為常，認為“兩稅”只是土地稅，“丁身”才是戶稅和人頭稅，其實那是重復征收的。如果當初不把庸、調之名目取消，何至于此？所以

第二篇：建設新農村與村民自治制度的改革

建設新農村與村民自治制度的改革(1)新農村建設，從制度創新看，應主要解決土地制度改革、公共服務體制建立和鄉村治理結構建設這三大問題。撰寫本文的目的則是通過對村民自治制度問題的探討，力圖在公共服務體制建立和鄉村治理建設這兩個目前學界討論的比較少的關鍵問題上尋找到新農村建設在理論上的突破口和著眼點，以為學界的進一步研究打下基礎。不當之處，歡迎批評指正。

我國的村民自治作為一種基層民主政治的實踐已經進行了18年了。這18年來，村民自治制度也像當年的聯產承包責任制一樣，無論是政府、學界還是自治組織的當事人——農民自己，對它的熱情、期冀，以及對它本身的實踐作用的評價都經歷了一個由勃然高漲到逐步消退的過程。目前，即使是政府，在對外宣傳和實踐中繼續堅持村民自治的現有制度模式的同時，也開始組織課題考慮如何改革這個制度以使之適應建設新農村和在農村建立和諧社會的需要了。為此，人們不禁要問：這一切到底是怎么回事呢？

一、問題的提出

這些年來的實踐表明，這個當年曾被舉國一致寄予基層民主建設厚望的村民自治，非但沒有幫助我們找到我國政治體制改革的突破口，并更好地維護農民權益，促進農村社會和經濟的發展，相反，我國的三農問題還隨著這個村民自治制度和聯產承包制度的實踐和推行反而日益地惡化和嚴重起來了。也就是說，我國推行了這么多年的以實行基層民主政治為宗旨的村民自治制度，盡管其在培養和訓練農民的民主意識和民主程序方面立下汗馬功勞，并為中國現今的民主政治建設打下了一個良好的基礎，歷史功績不容否定，但它并沒有給我國發展農村經濟、提高農民的經濟收入和社會地位帶來實質性的好處。這表明，我國的村民自治在實踐中陷入困境已成為一個不爭的事實。然而，這是一件多么令人遺憾的事情啊！

歸納一下目前學界的研究觀點就可發現，盡管一部分學人將村民自治的困境主要歸因于我國的或傳統文化落后，或村民素質低下，或農村宗族勢力強盛，或政府公共服務能力薄弱等因素的制約，但更多的學人還是認為我國村民自治步入困境的主要原因是因為黨-村關系和鄉-村關系無法理順并愈趨緊張所致。

所謂黨-村關系，就是指中共的村級黨組織——村支部委員會與村民自治組織——村民委員會之間的關系；而所謂鄉-村關系，則是指鄉（鎮）政府與村民自治組織——村民委員會之間的關系。學界普遍認為，黨-村關系不順主要是由于黨的基層組織黨支部和村民自治組織村委會在基層事務管理上存在著一種權力重疊，而且前者的領導核心地位也會很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而鄉-村關系的愈趨緊張則主要是因為在鄉（鎮）政府與村自治組織之間在各種利益，主要是經濟利益的分配上的對立和沖突所致。我們如果再往深處分析就可發現：根據黨章和法規，村黨支部和鄉（鎮）政府兩者都必須服從鄉（鎮）黨委的統一領導，所以，在村里作為法定領導核心的村黨支部執行的上級黨委下達的工作指令在實際內容上也必然與鄉鎮政府下達給村委會的行政性政令具有高度的一致性。從這個意義上說，黨-村關系與鄉-村關系其實完全可以被歸納為一種關系，即鄉（鎮）黨委和政府與村自治組織之間的關系。下面為便于論述和分析，我們便將黨-村關系和鄉-村關系合并簡化一下，統稱作一種關系，即政府與自治組織之間的關系，或叫作政-村關系。前述的黨-村關系和鄉-村關系愈趨緊張，其實就是指政府與自治組織之間的關系，也即指政-村關系愈趨緊張了。

大家知道，鄉（鎮）政府是一級行政組織，而村委會則是村民自治組織。這兩者之間的關系在《村民組織法》中都已經有了比較明確的界定。比如，該法規定鄉（鎮）政府“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”按照該法上述規定，政-村關系明明白白就是一種指導與協助的關系。這兩者之間原本井水不犯河水，可在實踐中為什么又會普遍出現關系緊張呢？

學界有人將這歸結于上級通過黨的系統，即村支部，以及黨的下級服從上級的組織原則來干預甚至壓制村委會的自治工作導致的。這種分析不能說不符合實際。但是，上級黨委和鄉鎮政府為什么要冒違法之大不韙來干預村自治組織的運作呢？或者說，為什么村民自治組織會普遍遭受到來自鄉（鎮）政府的干預和制約呢？有人分析說，這是我國的宏觀體制，也即強勢政府體制及其衍生的行政沖動所致，所以必須有賴于我國整個宏觀政治體制的改革方可使村民自治擺脫困境。對此，我持不同意見。

我不否認強勢政府及其缺乏制約的行政沖動的確會導致村民自治的困難，也是造成目前政-村關系緊張的一個重要原因，所以宏觀政治體制的改革也的確將會有助于改善這種政-村關系。但是人們要問了，那為什么同樣是強勢政府，在它們面對其它各種類型的社會和經濟組織，如各種社會團體、公益組織、公司企業以及其它非企業性的社會和經濟組織（無論民營還是國有）時，其行政沖動就沒有這么強烈，行政干預也沒有這么多發和直接呢？比如，面對公司和企業這類經濟組織，不要說是民營的了，即使是說那些資產屬于國有的企業，其所屬的那一層級的黨委和政府卻為什么很少直接干預或通過企業黨組織來間接干預其經營工作呢？為什么政府單單在面對自治組織時就會有那么多的行政沖動呢？有人說，你企業有《公司法》保護。可是我們的村民自治不也是有《村民委員會組織法》保護嗎？而且該法比《公司法》頒行和修訂得更早，當然相對而言也更完善些才對啊！

所以我認為，我們在分析政-村關系緊張，也即村民自治的困境時，應該既要從村民自治的外部的體制環境中尋找原因，也要從村民自治的內部，即從這個組織的性質和制度本身上來尋找原因。否則，我們就不可能發現為何用法律形式給予了那么多民主的村民自治會陷入困境的真正的原因所在，并找到正確的解決途徑。因此，我們有必要從分析村民自治組織的性質以及這個制度的設計結構上入手進行深入研究，以便于找到正確的改革方向。這不光是學術研究立論本身的需要，也是我國政治體制的進一步改革的客觀需要。

二、是自治組織還是其它什么性質的組織？

那么，我們當初設計的這個村民自治組織——村民委員會究竟是一種什么性質的自治組織呢？是行政組織，還是社會組織，抑或是經濟組織？對此問題，無論是1987年試行的《村民委員會組織法（試行）》，還是10年后的正式頒行的《村民委員會組織法》，都沒有正面予以回答。該法在第二條中是這樣規定的：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”也就是說，當初設計村民自治制度時我們只將其確定為一種自我管理、教育和服務的基層群眾性自治組織，其運作方式是“四個民主”。但這里我們卻忽略了用法律規定一個非常重要的問題，即，這些在各個方面都體現了基層民主精神的所謂村民自治組織——村民委員會將帶領它們的村民進行什么樣的自治呢？是行政自治？社會自治？還是經濟自治？是單一自治還是全面自治呢？

（作者：3COME未知本文來源于爬蟲自動抓取，如有侵犯權益請聯系service@立即刪除）

第三篇：村民自治_回顧與展望

年 第期 調查與研究

村 民 自 治 ：回 顧 與 展 望

郝濤

十七大報告指出，擴大基層民主，保證人民群眾 直接行使民主權利，依法管理自己的事情，是社會主 義民主最廣泛的實踐，是社會主義民主政治建設的基 礎性工作民主的發展離不開一定的社會基礎，更離 不開基層群眾的廣泛參與，基礎不牢地動山搖，村民 自治作為基層民主的重要組成部分，在鄉村治理中發 揮了積極作用，也影響著我國社會主義民主政治的發 展，因此，有人認為村民自治是一場 靜悄悄的革命 一 村民自治的發展歷程及特征

我國的村民自治發端于 世紀 年代初，這一 新生事物在黨和國家的支持下逐漸成熟完善，現已成 為基層民主政治制度建設的重要內容

（一）村民自治的發展歷程 起步階段 改革開放后，人民公社逐步退出了歷史舞臺，三 級所有，隊為基礎的農村管理制度發生了變化，農村 開始實行家庭聯產承包責任制，農民一下子從過去高 度集中的政社合一的管理體制中釋放了出來，積極性 得到了極大發揮，農村有了前所未有的發展活力 然

而，舊制度退出歷史舞臺時，新的制度并沒有 及時建構起來，于是鄉村社會陷入了舊制已亡 新制 未立的制度真空狀態，由此造成的一系列問題也浮 出了水面社會的急劇轉型讓農民無所適從，以個人 為中心的價值觀逐漸取代了集體主義的價值觀由于 失去了掌控農民的制度資源，一些村級組織處于癱 瘓 半癱瘓狀態，鄉村治理的管理功能不斷弱化，村組 織再也不像過去那樣無所不能了，農民的命運逐漸掌 握在自己手中

在此背景下，一些地方的農民自發建立了村民委 員會，這一新的社區管理組織在國家的認可下，迅速

在全國推廣開來通過總結各地的經驗，年修改

憲法時，把村民委員會這一組織形式寫進了憲法條

文，明確規定了村民委員會的性質和任務，從而在法 律上確認了村民委員會的合法性地位，這為其此后的 進一步發展奠定了法律地位

探索階段

村民委員會的建立填補了人民公社解體后的組 織真空，其在鄉村治理的獨特作用得以充分體現，不 僅得到黨和政府的重視，也受到了農民的歡迎

年第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過 了村民委員會組織法（試行），該法律是在總結村民 委員會建設的基礎上出爐的，自此之后，村民自治走 上了法制化規范化道路，也開啟了我國自下而上的 民主化改革，在社會主義民主政治建設中具有十分重 要的意義

伴隨著村民委員會組織法的試行，全國各地的 農民踴躍參與了村自治，尤其在村民委員會選舉中，農民表現出了極大的政治熱情，一改過去事不關己 高高掛起的政治冷漠態度所以，這一時期是村民自 治不斷探索的時期，各地農民充分結合自身的實際，創造了一些很有價值的村民自治形式

完善階段 通過村民自治的民主實踐，農民參與民主的意識 日益提高，也掌握了一定的參與技巧，這意味著村民 委員會組織法的試行促進了村民自治在農村的迅速 發展，并在實踐中不斷完善在總結過去 年試行的 經驗教訓基礎上，年，村民委員會組織法正式 頒布實施，村民自治迎來了發展的春天，農民作為村 莊的主人，參與村莊治理的積極性空前高漲，對村莊 事務更加關心，民主選舉民主監督民主決策和民主

調查與研究

黨 政 干 部 論 壇

管理的制度不斷完善

（二）村民自治發展的特征

世紀 年代以來，村民自治從產生到發展經

歷的時間并不長，其間有過挫折，甚至遭到很多人的 質疑，但村民自治仍在徘徊中艱難前行，其發展歷程 具有特殊的歷史性和鮮明的時代特征

一是外在性二戰以來，世界民主化浪潮席卷全 球，民主成了衡量政治正確性的標準之一，否則，就會 在國際主流話語中處于劣勢地位肇始于 世紀 年代的村民自治無疑也契合了這一國際背景

二是自下而上性 世紀 年代末 年代初，東歐劇變，蘇聯解體，國內外的形勢使我國面臨巨大的 改革壓力，如何進行政治體制改革成為一個難題 高層 改革牽一發而動全局，如果一步走錯，就會釀成難以挽 回的損失，我國社會主義民主建設必須另辟蹊徑，于是 黨和國家著手從基層進行改革，開始在農村實行村民 自治，希冀通過這種自下而上的民主改革方式，提高民 眾的民主意識，鍛煉民眾的參與能力，提高民眾的參與 技巧，待條件成熟時逐步進行更高層次的改革 三是農

民的首創性村民自治最早是由農民創造的，其后來的發展也始終沒有離開農民的首創精神，從這個意義上說，農民為我國基層民主乃至整個國家 的民主建設做出了重大貢獻

四是政府的主導性農民是村民自治發展的首創 者，政府是村民自治的主導者，如果農民對村民自治 的實踐沒有得到政府的認可，村民自治也不可能蓬勃 發展，更不可能在全國得以普遍推廣一直以來，政府 在村民自治的發展中扮演了主導者角色，它在總結村 民自治經驗教訓的基礎上，制定了村民委員會組織 法等法律法規，從而使村民自治的發展沿著法律的 軌道進行

二 影響村民自治的主要因素

是村民的自治組織，組織性質上的截然不同使兩者關 系難以協調根據村民委員會組織法的規定，鄉鎮政 府與村委會不是領導與被領導的關系，而是指導與被 指導的關系，這一模棱兩可的規定僅具有理論上的意 義，實際操作起來難度很大，村民自治不可避免地陷 入尷尬的境地，走向兩個極端

一是村干部只對鄉鎮政府負責 在實際工作中，由 于指導與被指導的關系缺乏操作性，鄉鎮政府更多的 在領導著村委會，村委會成為執行鄉鎮政府命令的下 級機構，僅有自治之形，而無自治之實從村民自治制 度運作過程來看，目前村民自治中出現的問題主要源 于村干部偏離其應然角色，即作為村民利益代表者與 維護者 調查發現，很多鄉鎮政府把政治觸角延伸到 了村里，年初會讓村干部簽訂工作責任狀，年底對村干 部進行考核 在考核壓力下，村干部往往背離村民自治 的目標，僅對鄉鎮政府負責，不對村民負責

二是村干部游離于鄉鎮政府的管理之外有些村 干部認為自己是村民選舉出來的，不是鄉鎮政府任命 的 可以不服從鄉政府的管理在調查中，一位村主任 就表達了這樣的想法：想齒它就齒，不想齒就不齒，反正我是老百姓選出來的 按照誰授權向誰負責 的政治學原理 村干部的這個想法并沒有錯，也是可 以理解的但問題是，村干部游離于政府的管理之外，既不利于國家基層政權建設，又將使鄉鎮政府在政務 管理上陷入困境 因為村民自治的范圍也是有限度 的，村莊內部的事務可以自行解決，而有些事務不僅 是村莊內部的事情，更是關系到整個國家宏觀管理的 大問題，比如計劃生育是我國的基本國策，農民應該 積極響應國家的號召

在鄉政村治格局下，村干部究竟代表誰的利 益？看來不同的場景會有不同的表現形式，這一獨特 現象還會在鄉村關系中長期存在經過幾十年的發展，村民自治取得了舉世矚目的

（二）兩委之間的制度張力 兩委指的是村黨支部委偉大成就，已經成為我國民主政治建設的一道靚麗的 員會和村民委員會，兩者

風景 正是基于村民自治等制度的逐漸成熟和完善，之間的制度張力主要表現為書記與主任關系的緊張 十七大把基層群眾自治制度作為我國的政治制度寫 根據村民委員會組織法的規定，村主任是由村民自 進了黨的報告從調查來看，村民自治的發展也不是 己選舉出來的，而村黨支部書記大多是由鄉鎮黨委任 一帆風順的，其發展受到了不少因素的制約 命的 村黨支部委員會是黨在農村的領導核心，貫徹落

（一）鄉政村治 格局的鄉村關系 人民公社解體實黨的大政方針，主任和書記的合法性來自于不同的 后，鄉鎮政府以及村民委員會登上 系統，這就難以避免地出現了一個困境 即究竟誰是一 歷史舞臺，填補了農村社會管理的組織真空，以研究 把手 有人認為主任是全村村民選舉出來的，書記應該 基層民主政治著稱的張厚安等學者稱此為 鄉政村 服從主任，又有人認為共產黨是執政黨，主任應該服從 治格局 也就是說，鄉鎮政府屬于我國最基層的政 書記如何協調好二者之間的制度張力成為影響村民 權組織，是政府管理序列的神經末梢，而村民委員會 自治發展的制約要素 一些地方也嘗試探索解決之道，年 第期 調查與研究

比如湖北隨州的 兩票制 就是這方面的典范

（三）鄉村社會內部的制約力量 在鄉村社會，有很多因素影響著村民自治的健康 發展從調查來看，當前有兩個方面的制約因素值得 重視

一是宗族勢力少數服從多數是民主的主要游戲 規則，在村民自治中，人數多就是政治優勢表現得淋 漓盡致，宗族勢力較大的候選人往往在選舉中占據優 勢，而宗族勢力較小的候選人就很難當選 同一宗族 的人，可以充分利用本宗族的人脈資源，通過串聯，共 同選舉本宗族的候選人，以合法的方式控制村委會的 組成 從一定意義上說，這也是一種不平等和暴政，人數決定選舉的政治邏輯剝奪了宗族勢力較小的候 選人的權利

二是宗教勢力近年來，宗教在農村得到迅速發 展，越來越多的農民加入信教的隊伍究其原因，可謂 錯綜復雜，比如農民缺少豐富多彩喜聞樂見的精神 文化生活，或者遇到天災人禍，就把希望寄托在神靈 的身上等，加之宗教有組織地幫助農民解決一些生活 實際困難，這為農村的傳播奠定了社會基礎，以至于 有些地方出現了農民相信宗教組織，卻不相信基層組 織，嚴重影響了村民自治的健康發展

三 村民自治的發展與展望 面對村民自治的困境，需要從多方面進一步發展 和完善，下面幾個主要方面應引起重視

（一）處理好鄉鎮與村之間的關系 鄉鎮人民政府

與村民委員會的關系問題，是推進 村民自治的首要問題之一，也是農村基層政治體制和 管理體制中的重大問題 實行自下而上的村民自治 無疑具有十分重要的民主價值，農民通過自主參與村 莊治理，可以提高參與的意識，增強政治參與的責任 感，鍛煉參與的能力，掌握參與的技巧，與此同時也需 要頂層設計，因為僅僅靠農村基層改革，而上面巋然不 動的話，村民自治的積極功能終究會消耗殆盡

因此，在發展村民自治的同時，只有從宏觀上進 行政治體制改革，理順村民自治與上面的關系，才能 真正彌補鄉村關系的制度張力

（二）破解兩委關系的困境 村黨支部具有政治領導 思想領導和組織領導 的職能，而村民委員會則是自我管理自我服務自我 教育的群眾性自治組織，兩者的權力來源不同，前者 的 權 力 來 源 是 中 國 共 產 黨 農 村 基 層 組 織 工 作 條 例，而后者的權力來源則是村民委會組織法 如何協調好兩者之間的關系，直接決定著村民自治的實踐效果，基于現實法律和政治的考量，破解兩者困 境的主要路徑有兩個方面 一是完善法律制度，使兩委

能在法律規定的范圍 內，各司其職，各負其責正如黃海所言：兩者的部分 內容交錯重疊是造成兩委職權沖突 的根本原因，因 此，完善相關的法律制度才是解決兩委緊張關系的治 本之路

二是大膽創新，積極探索兩委關系的新形式實 際上，一些地方的農民也創造了不少好經驗比較典 型的有兩推一選以及湖北省隨州市 的兩票制 兩會制；山東威海等地為了避免二者的沖突，干脆 實行書記 主任 一肩挑

（三）培育農民的公民文化意識 黨的十七大報告明確要求：加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治自由平等公平正義理念 列寧也指出：文盲是處在政治之外的，必須先教他們 識字不識字就不可能有政治，不識字只能有流言蜚 語謊話偏見，而沒有政治 因此，培育農民的公民 文化意識，關鍵在于教育通過教育從根本上提高農 民的整體素質，增強參與的權利意識和責任意識，實 現農民由動員式參與為主向自主式參與為主的轉變

參考文獻 張厚安：中國農村基層政治建設，四川人民

出版社 年版 陳永剛畢偉：村干部代表誰，應然視域下村 干部 角色與行為的研究，蘭 州 學 刊 年 第 期

劉雪華 田玉麒：農村宗族勢力的時代變遷對

村 民 自 治 的 影 響 以山東省臨沂市河灣 村 為個案，行政與法 年第期

王文惠：實行村民自治后鄉鎮人民政府的行政

管理問題探究，貴州師范大學學報 社會科學版

年第期

曹利：村民自治的困境與出路，廣東社會科 學

年第期

黃海：化解農村兩委矛盾需要從制度入手，中國改革報 年 月 日 胡錦濤：高舉中國特

色社會主義偉大旗幟，為

奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗，人民日報

年 月 日

列寧全集第 卷，人民出版社 年版，第 頁

（作者單位湖南省張家界市委黨校）

（責任編輯楊慧）

第四篇：村民自治與農村基層民主建設探討

村民自治與農村基層民主建設探討

摘要：中國是一個農村人口占絕大多數的國家，農業、農村和農民問題在中國的政治、經濟以及社會發展中起著舉足輕重的作用。自1987年《中華人民共和國村民委員會組織法》實行以來，村民自治在廣大農村不斷發展完善。并受到越來越廣泛的關注，其在維護農村社會穩定，改善黨群干群關系，促進農村基層民主建設方面具有積極的意義。自改革開放以來，隨著基層農民民主意識的不斷增強，農村基層民主建設取得了長足的發展，它不僅維護了農村社會的發展和穩定，而且給中國民主政治的發展帶來了深遠的影響。在“村民自治”格局下進行的農村基層民主實踐，給農村社會帶來了前所未有的創造力，與此同時，民主建設面臨的困境也使“村民自治”格局遭受著諸多的質疑。我國的基層民主政治發展也在這一格局下取得了很大成就，同時為構建和諧新農村提供了穩固的政治基礎。

關鍵詞：村民自治;農村基層民主；社會主義新農村建設

Villager's autonomy and the village grass-roots democracy construction

inquiry into

Student:Yang Binguides a teacher:Chai Mei

Abstract: China is a nation that the village population shares great majority, the agriculture, village and farmer problem have a prominent function in the political, economic and social development of China.From 1987 《the committee organic law of the People's Republic of China villager 》practice, the villager autonomy continuously develops in the large village perfect.Also be subjected to more and more extensive concern, it is supporting a village society stability and improve a parties dry cluster of relation and help the village grass-roots democracy construction to have aggressive meaning.Since the reform opened, along with grass-roots farmer democracy consciousness of continuously to build up, the village grass-roots democracy construction obtained a substantial development, it not only supported the village social development and stability, but also brought the development of Chinese democracy profound influence.The village grass-roots democracy fulfillment that carries on under “villager's

autonomy” structure and form gave village social to bring unprecedented creative power, at the same time, the democracy construction faces of the predicament also make “villager's autonomy” structure and form suffered to query manily.The grass-roots democracy development of our country also obtained very great achievement under this structure and form, in the meantime for set up the political foundation that the harmonious and new village provided a firmness.Key words: Villager's autonomy;The village grass-roots democracy;The socialism new village constucts

一：選題的背景和研究意義

中國是一個農村人口占絕大多數的國家，我國農村有八億人口，農業、農村和農民問題在中國的政治、經濟以及社會發展中起著舉足輕重的作用。伴隨改革開放，我國農業和農村經濟取得了舉世矚目的成就，農村基層民主建設也有了很大的發展，它經歷了一個從局部試驗到大面積推廣實施的艱難歷程。但總體來看，農村面貌依然落

后，“三農”問題依然是關系到黨和國家事業發展的全局性、根本性問題。黨中央從全面落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的戰略高度，提出了建設社會主義新農村的歷史任務。從上個世紀８０年代開始，隨著家庭聯產承包責任制的推行和人民公社體制的解體，傳統行政支配型的鄉村關系逐步被“鄉政村民自治”的治理格局所取代，在實踐中，這種格局充分體現了國家與社會的分化與統一，適應了農村經濟發展的需求，為農村民主建設和社會發展注入了強大的生命力。加強農村基層民主建設，實行村民自治，已經成為保證農村基層群眾直接行使民主權利的一項重要政治制度。然而，在深化農村基層民主建設的過程中，“鄉政村民自治”格局面臨著鄉村、黨組織與村委會關系不順暢等方面的問題，影響了農村基層民主建設的健康發展。由于我本人就是在農村長大，對當今農村村民自治的實際運行狀況了解頗多，感悟頗深，我認為這一系列問題的產生不僅來自于規范化制度的供給短缺，也與利益的分化、行政體制改革滯后以及封建思想根深蒂固密切相關。由于村民自治的實行一直伴隨著諸多的疑慮，面對“鄉政村民自治”格局中的困難，我們就更加迫切地需要認識到這種格局對于農村基層民主建設的重要意義，只有以制度創新去改善和解決目前面臨的困難，把自己的目光投向中國農村村民自治這一基本政治格局與基層民主建設的基本內容，試圖通過梳理二者之間的相互關系，發展歷程，分析取得的成就及存在的問題，尋求解決問題的對策，才能夠保障農村基層民主建設的健康發展，為新農村建設和社會主義民主法治建設作出應有的貢獻。

二、國內外研究現狀

我國農村村民自治是中國共產黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義政治的偉大創造。國內關于村民自治與基層民主建設的研究起步較晚。改革開放以前，研究多集中在對黨的方針、政策的事后詮釋、論證、宣傳上。改革開放以后，對農村政治的研究得到恢復和發展并取得長足的進步。研究的內容不斷得到拓展，研究方法不斷創新，研究成果不斷豐富。一批學者運用治理和善治理論的分析模式和國家――公民社會的分析模式對中國社會治理變遷、中國民主治理的現狀進行研究，對村民自治的研究較有影響的，俞可平教授是其中的代表。由他主編的中國民主治理案例研究叢書，將中國的村民自治與基層民主建設成果展示在世界同行的面前，推動了學界對中國基層民主治理模式的研究。

從目前已有的文獻來看，對村民自治的研究領域不斷得到拓展，方法不斷創新、研究論文、著作數量逐漸增多、質量不斷提高。縱觀這些著作、論文我們可以看到學界對村民自治的研究多集中在對它的功能的設定、它的動力機制以及對農村治理機制的設想與具體對策，村民自治的績效等方面。其研究的出發點主要體現在如何完善農村的政治管理民主化制度：如何提高村民自治組織的自治能力；如何使鄉鎮政權的權力行使與村民自治組織的自我治理機制協調、順暢地發展并發揮最大的政治效力，使廣大村民得到最大實惠。其目的在于讓人民群眾的意志和利益在和諧的政治管理中得到充分體現，保證我國的政治基礎穩定、持續和協調發展。對村民自治的研究已取得不少成績，具體體現在以下幾個方面：

（一）實證性的個案研究和調研報告逐步增多，國內在不長的時間內出版了不少的譯、編、著的有關專著。其代表性的論著有《村民自治進程中的鄉村關系》（徐勇、項繼權主編，２００３）、《鄉村政治――中國村民自治的調查與思考》（張厚安、徐勇、項繼權等，2000）《村民選舉觀察》（李連江主編，2001）《村民自治的村莊基礎——來自全國十個省市的村民自治的調查報告》（范渝、賀雪峰著，2002）以及其他一些學術雜志上的相關文獻，這些研究成果為村民自治研究的進一步深化打下了堅實的基礎。

（二）從理論上研究村民自治的地位、價值意義及運行機制，代表性的論著有《中國農村村民自治》（徐勇主編，1997）《村民自治的理論與實踐》（陳浙閩，2000）《中國村民自治的理論與實踐探索》（王振耀，2000）、《村治變遷中的權威與秩序》（吳毅，2002）等。其中徐勇著《中國農村村民自治》是一本國內少見的、比較系統研究中國農村村民自治制度的專著，值得關注當今中國村民自治的人士的重視。該著作注重從宏觀上對村民自治制度產生的背景、基本制度框架的把握，又從微觀方面深入實地調查進行研究，使本書在國內同行中產生很大的影響。

（三）從法理學和具體法律制度上研究村民自治與農村基層民主建設的發展狀況。其代表性的論著有崔智友的博士論文《中國村民自治制度研究》和王禹的《村民選舉法律問題研究》和《我國村民自治研究》。崔智友的《中國村民自治制度研究》對我國村民自治制度的有關法理和具體法律制度進行了初步考察和分析，分別討論了村民自治的定義、要素、原則和功能。王禹的《村民選舉法律問題研究》將我國的村民選舉納入憲法學研究的范圍，并以注釋法律的形式闡述了村民選舉的法律問題。其《我國村民自治研究》則運用憲法學原理，對村民自治實踐中實現的各種制度建設問題進行理論和實證研究。

（四）從村民自治發展史的角度，歷史性地考察村民自治的發展、成就與問題代表性的論著有《村民自治通論》(趙秀玲、白剛主編，2004)，《中國農村基層建制的歷史演變》（張厚安、白益華，1992）《村民自治、農村民主與中國政治發展》（胡永佳，2000）等，這些理論成果對村民自治的研究起到了推動作用。

西方學術界一直到90年代初期才開始觀察分析改革時期中國鄉村自治的變化，徐維恩和丹尼爾?凱利爾等學者認為，經濟改革使農民階級發生了分化，過去農村中建立在地方共同體基礎之上的社區利益保護機制被削弱了，其結果是農民更大程度地暴露于國家的直接控制之下，國家在農村地區的滲透和統治能力大大地加強了。戴慕珍和喬納森?昂格爾等則認為，農村社區中存在著干部與干部間的庇護關系，這種特殊的利益關系在毛澤東時代曾削弱過國家在農村地區的政策執行能力，使農村干部們得以在更大范圍內謀求自身利益結果出現一種新形式的庇護型政治關系。這些論斷盡管各有其道理和解釋力，卻似乎忽視了一個影響深遠的政治現象，即一種國家倡導的、有限的、但卻是真正的鄉村自治組織在中國農村的逐漸興起和擴散。近年來，鄉村中國的這一新的政治發展開始吸引西方學者。一些人做了實地考察之后發表論文認為，這是一場真正的民主試驗。應邀到中國觀摩鄉村地方選舉的國際考察團也表示，這一基層民主實踐是“整個國家向民主的政府邁進的重要的一步”。

結論：從目前的總體情況看，國內外對村民自治與基層民主方面研究仍存在許多不足：對理論方面的研究還需進一步深入；對村民自治具體處境與農村基層民主建設關系及影響的研究仍值得學界進一步重視。中國農村的發展極不平衡，村民自治的發展，各地會呈現出巨大的差異，因而一些理論假設常常可能得出不同的結論。作為一個關注農村民主政治發展的學生，自覺加入研究村民自治與農村基層民主建設隊伍的行列之中是我義不容辭的責任，在本文中我將采用理論分析與案例論證相結合的研究方法，對當前農村民主政治現狀進行深入分析，從宏觀和微觀角度進行理論分析，既有理論研究，又有實地考察，把理論研究與實證研究結合起來，在對村民自治情況與基層民主建設間的關系進行現狀考察的基礎上，分析村民自治取得的成就與存在的問題及對農村基層民主建設健康發展的相應對策，以使村民自治與基層民主建設理論研究得到進一步拓展。為我國的基層民主政治發展盡一份綿薄之力。

參考文獻：

[1]何澤中著.當代中國村民自治[M].長沙：湖南大學出版社，2002

[2]徐勇著.中國農村村民自治[M].武漢：華中師范大學出版社，1997

[3]范渝，賀雪峰.村民自治的村莊基礎——來自全國十個省市的村民自治的調查報告.西北大學出版社，2002

[4]湯庭芬，基層民主與基層組織建設.人民出版,2001

[5]張厚安，白益華.中國農村基層建制的歷史演變.四川人民出版,1992

[6]彭勃.鄉村治理——國家介入與體制選擇[M].北京：中國社會出版社

[7]弗朗西斯?福山大分裂：人類本性與社會秩序的重建.中國社會科學出版社，2003

[8]初慶林.我國村民自治存在主要問題及對策[D ].北京：中國政法大學，2006

[9]段紅紅，陰洪池.村民自治存在的問題及對策研究[J].齊齊哈爾大學學報，2004（7）：56-58.[10]胡永佳.村民自治、農村民主與中國政治發展[J].政治學研究，2000（2）：21-23

[11]L.Baker: Doing Social Research, New York: McGraw-Hill,Inc.1998.51

[12]Harry Hearder, taly: A Sort History, New York: Cambridge University press,1990.39

第五篇：農村人口與計劃生育村民自治探討

龍源期刊網 http://.cn

農村人口與計劃生育村民自治探討

作者：張建恩

來源：《新農村》2012年第02期

【摘要】計劃生育村民自治是指村民依據計劃生育政策、規章及村民自治章程，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的形式，對村民自己婚姻、生育、節育和接受生殖保健服務等行為進行自我管理、自我教育和自我服務的一種計劃生育管理機制。通過村民自治，使農村的計劃生育政策落到實處，體現以人為本，從而提高群眾的滿意度。

【關鍵詞】計劃生育；村民自治 ；對策及措施

引言

我國農村實行“村民自治”是政治文明建設的關鍵一步。計劃生育村民自治是村民自治的重要內容,是由群眾依法管理自己的生育行為,是國家計生委為促進農村經濟持續、穩定、健康發展，全面建設小康社會創造良好人口環境的重要舉措。

一、計劃生育村民自治是農村經濟社會發展的必然趨勢

1、實行計劃生育村民自治是法制社會的要求

為保證計劃生育工作依法開展，我國頒布了《中華人民共和國人口與計劃生育法》。對依法實行計劃生育的公民，規定了一系列獎勵保障措施：一是對獨生子女的父母發給《獨生子女父母光榮證》，按規定給予獎勵。二是建立健全基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度。國家鼓勵保險公司舉辦有利于計劃生育的保險項目，以促進計劃生育工作的順利開展。三是公民晚婚晚育，給予延長婚假、生育假的獎勵或者其他福利待遇；公民實行計劃生育手術，享受國家規定的休假，地方人民政府可以給予獎勵；對農村實行計劃生育的家庭，給予資金、技術、培訓等方面的支持、優惠；對實行計劃生育的貧困家庭，在扶貧貸款、以工代賑、扶貧項目和社會救濟等方面給予優先照顧。四是建立健全計劃生育技術服務網絡，為公民提供計劃生育、生殖保健的咨詢、指導和技術服務，育齡夫妻免費享受國家規定的基本項目的計劃生育技術服務等等。

2、推行計劃生育村民自治是人口和計劃生育工作新時代的要求

人口和計劃生育工作50年代剛認識，60年代剛起步，70年代重視，80年代抓緊，90年代形成一系列政策措施。經過幾十年努力，中國人口再生產類型已由高出生、低死亡、高增長過渡到了低出生、低死亡、低增長。出現了較好的局面。為防止人口出生反彈，國家計生委提出推進計劃生育村民自治，順應了改革的歷史潮流，也是新形勢下穩定低生育水平的重要舉措。

3、實行計劃生育村民自治是密切干群關系的要求

20世紀80年代基本上是高壓政策強力推行的時期，這一點從90年代初出臺的七不準文件中可見端倪。過去的干群關系之所以一度扭曲，就在于無法可依的情形下政府行為。在相當長的時間里，在相當大的范圍里，我國控制生育的機制基本上就是一條腿走路，就是依靠社會制約機制發揮作用，靠基本政策的影響力和嚴厲的行政處罰手段過日子。但隨著社會的進步，這種做法越來越不可行了。從社會心理承受力的角度看，老讓群眾“理解的要執行、不理解的也要執行”，這種做法早晚是要終結。

推行計劃生育村民自治是人口計生部門堅持群眾觀點、走群眾路線、尊重群眾主人翁地位的具體體現，也是人口計生部門切實轉變職能，由管理型向服務型轉變的實際行動。幫助村委會依法制定計劃生育自治章程，完善合同管理，納入村務公開，接受群眾監督。加強基層計劃生育協會建設，發揮廣大會員在基層計劃生育工作中的主力軍作用。只有實行計劃生育村民自治才能贏得群眾的信任，才能進一步密切黨群干群關系。

二、計劃生育村民自治可能存在的問題

1、認識上的誤區。一些干部可能認為村民文化水平普遍不高、民主意識不強、自治的自覺性不高，村民不可能自己管得好自己的計劃生育。另一些干部認為計劃生育村民自治是一項要求很高的工作，只能在群眾民主意識強、村級經濟條件好、計劃生育工作基礎較好的地方推行。還有人認為推行計劃生育村民自治應有一個漸進的過程，現階段在欠發達農村全面推行，條件不成熟，缺少推行計劃生育村民自治的群眾基礎，現階段全面推行，不符合中國國情。以上這些認識上的誤區直接影響計劃生育村民自治的開展。

2、農民存在后顧之憂。在舊生育觀念的影響下，沒有男孩的家庭總想生個男孩傳宗接代。有些干部對一孩戶多是深表同情，不想管、不愿管、不敢管。養老依靠兒子,這從根本上影響了村民參與計劃生育自治工作。

3、管理體制不完善。黨和政府部署的無論哪一項農村工作，最終還是由村委會和廣大村民去落實，計劃生育工作更是如此。加上鄉鎮級基層管理體制的原因，經濟上自身難保，難以全力支持計劃生育村民自治，計劃生育這一原本就十分敏感、難度大的工作，村委會一但失去鄉鎮的支持就很難開展工作。

4、無人帶頭開展計劃生育村民自治。一些村民只忙著外出經商、務工，對一些政治問題漠不關心，文化水平稍高一些的青壯年多是外出打工了，有些村都很難找到一個文化稍高的合適的村干部，無人帶頭開展計劃生育村民自治。加上基層干部和群眾的文化素質和法律意識不高。沒有較高素質的村干部直接影響計劃生育村民自治的開展。

三、計劃生育村民自治應具備的條件?

開展計劃生育村民自治必須具備的條件是：一是有良好的計生工作基礎。在具體操作制定《計劃生育村民自治章程》和《村規民約》時要廣泛征求村民意見，將國家有關計劃生育的方針政策、法律法規原原本本交給群眾，直接由群眾討論自己該做什么，不該做什么。通過自定的這一制度可以有效規范村級干部的行政行為和村民的婚育行為。二是有以村黨支部為核心的強有力的村級領導班子。三是村計生協會組織健全。廣泛發動群眾關心、支持計劃生育工作，讓群眾在計劃生育村民自治過程實現自我教育、自我管理、自我服務。四是村級經濟有一定實力，能夠足額落實計劃生育各項獎勵和優惠政策。五是有技術服務室，具有基本的計生技術服務設施和條件，開展經常性的生殖保健服務；有人口學校，能夠經常性開展宣傳活動。六是村干部和村民有較強的“參政”、“議政”意識，有實行計生村民自治的積極性。應當接受鄉鎮人民政府的指導，并協助鄉鎮人民政府開展工作。

四、貧困地區農村計劃生育村民自治的對策及措施

一是建全組織，明確職責。首先成立了計劃生育村民自治領導小組，由黨委書記擔任領導小組組長。計生辦、衛生、民政等有關單位的領導為成員，主要職責是指導村民自治工作。試點村領導小組組長由支部書記擔任；村主任、協會副會長為副組長；計生專干、協會理事為成員。主要職責是領導本村的村民自治工作。這樣形成了黨支部、村委會、協會三位一體的領導體制和以計生專干、宣傳員、協會小組長(中心戶長)三位一體的活動網絡。職責是做好育齡婦女宣傳服務工作。?其次，村兩委班子根據本村情況，落實創建村民自治示范村的具體實施辦法，并對班子成員進行了分工，除兩委班子一把手具體負責外，還明確一名德高望重、群眾威信高的退休干部為計生協專職副會長。村委會本著公平、公正、公開的原則，在已婚育齡婦女中采取自愿報名、業務考核及面試、村委把關、群眾選舉的方法，選出了10名高中畢業的年輕育齡婦女為村計劃生育宣傳管理員和10名自覺遵守計劃生育政策，熱愛計生工作，愿意為群眾服務的村民自治小組長。并按方便群眾學習、生活、生產的原則，建立了以多個育齡婦女為中心的學習戶，每月10日中心戶組織學習。

二是宣傳發動，統一認識。在市、縣、鄉的指導下宣傳發動群眾，提高對村民自治工作的認識。相繼召開“兩委”班子會、黨員會、群眾代表會、協會理事和會員會，層層動員，廣泛發動，認真組織廣大黨員、干部、群眾學習《村民組織法》、《計劃生育村民自治工作方案》等有關文件，同時，還通過舉辦村干部培訓班、村民培訓班；發放宣傳資料、文藝演出等多種形式的宣傳，營造了良好的計劃生育村民自治社會氛圍，消除誤解，達成共識，把思想統一在廣大群眾參與計劃生育工作是穩定低生育水平的有效工作機制上來。

三是民主定章程，誠信簽協議。《計劃生育村民自治章程》是搞好村民自治工作的核心。在縣鄉兩級的指導下，根據村里的實際情況及群眾意愿，制定《計劃生育村民自治章程》、《村規民約》、《已婚育齡夫婦計劃生育合同》、《服務承諾》等，做到有章可循。同時，育齡夫婦也應履行計劃生育義務；在實施中主要涵概了計劃生育管理方面的內容，即學習教育內容、生育管理內容、民主監督內容、避孕節育內容、流動人口內容、民主監督和政務公開內容等；在獎勵與限制方面，規定對自覺落實計劃生育政策的村民給予獎勵和表彰，對違犯計劃生育政策給予處罰。同時《章程》規定對有困難育齡夫婦提供生產上的幫助和生活上的照顧。在組織職責中，明確黨支部、村委會、計生協會的職責，明確村計生宣傳員和協會組長的職責，并簽訂責任目標管理。在誠信的基礎上，按照《章程》規定的內容與育齡婦夫簽訂計劃生育協議。把兩者之間的責任、義務、利益、緊密地結合起來，實行法制化管理。