第一篇：淺論鄉鎮人大與村民自治的銜接

文章標題：淺論鄉鎮人大與村民自治的銜接

根據我國憲法、地方組織法，鄉、民族鄉、鎮（以下統稱鄉鎮）設立人民代表大會，在本行政區域內居于最高地位；而根據憲法和村民委員會組織法，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治性組織。村民委員會與鄉鎮政府的關系主要有兩點：第一，鄉鎮人民政府對村民委員會的工作給予指

導、支持和幫助；第二，村民委員會協助鄉鎮人民政府的工作。

村民委員會由村民會議選舉產生并對之負責；鄉鎮政府由鄉鎮人大選舉產生并對之負責。相關法律注意到了協調村民委員會與鄉鎮政府的關系，卻忽視了鄉鎮人大與村民會議的關系，而在法理上，這兩個機構應該要重要得多，因為它們分別是鄉鎮政府與村委會的“母體”。協調鄉鎮政府與村委會的關系，本質上應當是協調鄉鎮人大與村民大會的關系。筆者認為，對這個重要關系的忽略，影響了鄉鎮人大與村民會議作用的發揮；導致村民委員會與鄉鎮政府的關系無法厘清；導致村民委員會在行使權力時容易失控。本文擬就鄉鎮人大與村民會議之間的關系做一些探討。

（一）

按**的看法，民主是個人把自己的自治權讓渡出來，通過契約組成一個共同體，個人服從這個共同體的同時也就是在服從他自己，從而使得個人的自由獲得最大的保障。一般認為，由于每個人的獨特性，因而由一個人來代表另一個人總是不完整的,甚至可以說，代表本身就是不可能的。直接民主是優于間接民主的，而且間接民主的層次越多，那么它距離民主的本意也就越遠。但是直接民主受諸多條件的限制，現代國家由于疆域大、人口多、事務雜，很少有直接民主的實例。以中國目前的社會經濟條件，推行直接民主是不可想象的。那么，應當如何逐步擴大直接民主的范圍呢？一種理想的路徑是，在基層社區，由于其范圍小、事務具體、人們相互熟悉，有推行直接民主的條件，因此應當在這些小型社區中實行民主自治，培養人們民主政治的習慣和技能，然后逐步向大型社區推廣。村民自治就是在這樣的思想背景下推出的。但是，由于改革開放后，人口流動性增大，農村青壯年勞動力大量外出，農村中僅留下老弱婦孺，人們除了春節之外少有團聚，從而形成農村的空心化。由于經濟來源不在村中，導致人們對村莊事務的關注度下降；而且在當前的經濟發展水平下，人們從經濟活動中獲利的可能性遠遠大于從村莊政治活動中獲利的可能性，這就進一步加大了村莊政治生活的困難。在西部大部分農村社區，一年召集一次村民大會也非常不容易；即使耗費了很大的人力、物力、財力組織一次，村民也多半派些老弱病殘去參加，投票表決十分隨意，其結果是組織者與被組織者雙方都不滿意。

為了應付這個困難的局面，各地發展出了一些代議制民主形式，有的叫“村民代表會”，有的叫“村民議事會”，有的叫“村民理財（監督）小組”等，名稱繁多，但組織形式卻大同小異，通常是由村民選舉一些品德清譽、有辦事能力、熱心為民服務的人組成一個常設的、不領薪酬的小組，人數從數人到數十人不等。一旦村委會有重大決定或人們對相關問題有疑問，即可由他們去交涉，其意見被人們視同村民大會意見。如村民代表會與村委會爭執不下，即可由村民代表會議決定召集村民大會。順便指出，這種做法不符合《村民委員會組織法》的規定。該法認為應由村民委員會負責召集村民大會。這條法律規則授權被監督者啟動監督程序，不但有違法理，也實在有違常識。雖然《村民委員會組織法》第十八條同時也規定：“有十分之一的村民提議，應當召集村民會議。”但是這個門檻比較高，難以啟動。所以村民會議事實上的召集者常常就是村民委員會。法律上并未規定村民代表會有權召集村民會議。實踐啟發我們應該修改制度安排，但未修改之前卻只能服從它。

“村民代表會”從形式上看非常類似村民大會的常委會。不過，如前所述，啟動村民大會畢竟是十分不易的事情。能不能夠同時賦予村民代表會議另外一種法律性質，使它能夠更方便地實現對村委會的監控呢？可以的，辦法就是把它作為鄉鎮人大的一個代表團，使鄉鎮人大與村民自治緊密銜接起來。

（二）

村民自治與鄉鎮政府的關系是基層自治的一個難點問題。

于村委會與鄉鎮政府的關系，即使在立法上使用的概念也是含混的，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”所謂“指導、支持和幫助”是不確定的概念，村委會可不可以拒絕這種“指導”呢？“協助”又是一個什么概念？如果村委會就某一事項與鄉鎮政府意見相左而“不予協助”呢？“屬于村民自治范圍內的事項”其實也是一個不確定的概念。立法者不可能以有限的條文去窮盡無限的事實，也不可能預見到將來可能發生的一切事件，那么關于某一具體事項是否“屬于村民自治范

圍內的事項”必然可能發生爭議。

相對來說，由于鄉鎮政府控制了大量資源，而且是高度組織化的，而村民則缺少資源，而且組織化程度也較低，村委會一旦夾在這二者之間，通常都會選擇順從鄉鎮政府的意志，除了少數例外。法諺說：“法律并不作精確之規定，而委諸優秀之人作出判斷。”在當前形勢下，就鄉鎮政府與村委會之間的權利義務關系作出精

確規定是不可能的，那么就應當有一群“優秀之人”來作出判斷。事實證明村委會與鎮政府均不可以承擔這一任務，那么村民大會可否來作出判斷呢？也不可以。因為村民大會只有判斷村委會行為的權利，它不可能去判斷鄉鎮政府的行為。所以，只有鄉鎮人大可以對村委會與鄉鎮政府之間的爭議作出判斷。鄉鎮人大是本區域內的最高權力機關，這就意味著，它當然可以撤銷并確認鄉鎮政府的不當決定。而人大是全體人民當家作主行使公共權力的地方，當然也就是村民行使當家作主權利的地方。這就意味著，用某種形式把村民自治（一種更小范圍內的人民當家作主）和鄉鎮人大聯系起來至少在法理上是可行的。最簡單的方法是把村民代表會議看成鄉鎮人大的一個代表團。

當前村民自治的另一個問題是對村民自治內部法律問題的解決。假如不能通過召開村民大會來解決問題，村民同村委會之間的財產爭議應當如何定義？它們的地位是不平等的，因此不是民事案件；村委會不是行政機關，因此不是行政案件。對類似案件，法院在受案的時候非常困難。村官的權力雖小，卻事關老百姓的衣食住行，“誰來監督五百萬村官”并不是一個小問題。如果村民自治同鄉鎮人大能有效地結合起來，村民遇到類似情況，就可以比較妥善地解決。如果是普遍性的問題，可以召開村民大會解決；如果是個別性的問題，則可以向鄉鎮人大的本村代表團作出申訴，以鄉鎮人大的名義作出裁決。這實際上是賦予鄉鎮人大某種憲法裁決的權力，在今后的民主政治實踐中將具有深遠的意義。

（三）

把鄉鎮人大同村民自治銜接起來似乎是順理成章的事情。而村民委員會組織法卻只花了很少筆墨來描述二者的關系。這恐怕同我們長期以來忽視人大建設有關，也同我們潛意識里把村委會看成一級行政機關有關系。村民委員會組織法具體涉及鄉鎮人大與村委會關系的法條只有第十五條：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。”眾所周知，選舉權和被選舉權是公民的基本政治權利，破壞選舉是對公民基本權利的侵犯。依刑法規定，如果在各級人大選舉中有上述行為者，嚴重的可以處以刑罰。而在村委會選舉中，卻只是規定可以向鄉鎮人大反映，而事實上鄉鎮人大又根本無此權限：它既不能宣布選舉結果無效，也不能對當事人進行任何處罰。選舉中的賄選舞弊等行為，人大應該享有兩項權力：宣布選舉無效、宣布重新組織選舉。而對當事人的懲罰，則應該交給司法機關處置。與此相反，規定村委會與鄉鎮政府關系的法條卻不少，除了總綱性的第四條確立了鄉鎮政府對村委會工作給予指導、支持和幫助，而村委會對鄉鎮政府應予協助而外，還有第二條規定村委會的權限包括“向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議”；第八條規定：“村委會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準”；第二十條規定村民會議制定和修改的自治章程、村規民約應當“報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案”。可見，鄉鎮及縣級政府實際上對村委會享有廣泛的上位性權利。事實上，村委會不僅應當有權向政府反映村民的意見和建議，而且村民還應當有權向鄉鎮人大反映自己的意見。當前的鄉村人大代表不能承擔這個任務。村委會的撤并恐怕還是慎重些，由鄉鎮人大提出，由縣級人大決定為宜。至于村規民約，則帶有立法的性質，報鄉鎮人大備案可能更妥當一些。

就在鄉鎮人大閉會期間同村民自治事實上全無法定聯系的情況下，第二十八條卻規定：“地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保障村民行使自治權利。”立法意圖不錯，但立法者卻沒有考慮，縣和鄉鎮人大以什么實際上可用的權限去“保證”和“保障”村民自治？由于法律授權過于空洞，現實的情況，只能是鄉鎮人大扮演旁觀者的角色。現行法律之所以作出這種規定，可能是基于兩種考慮：一是擔心過分削弱鄉鎮黨委、政府對村民自治的控制會導致社會管理難度的增加。我國的國家正式權力從建國以后一直垂直深入到農戶，一旦稍微后退，管理者的擔心不難理解。就我國的政治傳統來說，農村的政治管理一直是“兩條腿走路”，一是通過保甲制度盡力使國家權力向下延伸；另一方面通過家族的自治功能來維持農村社會共同體。家族的自治基礎，在五四以后，由于個人意識和國家意識的雙重覺醒，一直在不斷弱化[1]；而實行村民自治之后，國家對個人的計劃性控制力也不存在了，取而代之的是市民社會的不斷成長。而在自治的市民社會成熟之前，可能存在社會控制的真空。所以法律為鄉鎮政府保留了一些控制手段。這可以看做是一種妥協和折中。但是，這種妥協也造成了村民自治的停滯不前。

二是懷疑鄉鎮人大的工作能力。現階段法律文本上對鄉鎮人大權限的承認多是一種承諾。事實上，鄉鎮人大本身的條件確實也不允許它去承擔同時控制鄉鎮政府和村委會這樣繁重的任務。鄉鎮人大不設常委會，只設立主席團，至少在目前，主席團的成員多半是兼職性、榮譽性，其主動工作的動力不足，鄉鎮人大即使設有專職主席也不過是“一張報紙一杯茶”。有人通過實地調研指出：“目前鄉鎮人大履職的現狀是：一方面法律規定賦權不夠，另一方面既定權能也不能充分發揮。”[2]鄉鎮人大許多代表事實上也是“戴帽安排”的，代表履行職務的積極性不高，人民對他們的認知度、認同度也不高。要加強鄉鎮人大的建設，首先就應當加強人大代表的素質，其次要加強鄉鎮人大的實際權力和工作任務，避免它們現在這種“說起來重要，事實上無事可干”的尷尬境地。而加強鄉鎮人大代表的素質，除了加強學習培訓以外，最重要的是通過公開、公平、公正的選舉把那些有能力、有愿望為人民辦事的人選出來。當前農村選舉繁多，村委會選舉、人大代表選舉、村民代表選舉、黨支部的“兩推一選”，實際效果卻并不理想。把村民代表選舉和鄉鎮人大代表的選舉結合起來，既加強了鄉鎮人大，又完善了村民自治、節省了選舉成本，不失為一個一舉幾得的方案。

（四）

村民委員會組織法考慮到了農村情況千差萬別，因而不易召集村民會議的情況，故在第二十一條中規定：“人數較多或居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按照每5戶至15戶推選1人，或者由各村民小組推選若干人。”本條規定要求“人數較多”或“居住分散”的村才可以推選村民代表，實無必要。第一，何謂“人數較多”、“居住分散”，各地情況懸殊，實難統一。第二，之所以要求召集村民代表會議，本質原因在于村民會議召集不易，而不易召集的原因很多，不必限于“人數較多”或“居住分散”。某些省的規定涉及了村民代表會議與人大代表的關系問題。有的省份是贊成兩者兼容的。比如廣東省規定：村民代表會議由村民代表，村民委員會委員和居住在本村的各級人大代表構成。陜西省也有類似的規定。但是也有人持反對意見，認為：“村民代表會議既然名為村民代表的會議，應當只有村民的代表組成，其他人一律不能參加。其他人即使參加，也只能列席會議，而不能享有表決權。”[3]并接著舉云南省為例，“不是村民代表的村民小組成員，居住在本村的各級人大代表和政協委員可以列席村民代表會議。”

在此不得不辨的一個問題是，村民代表和人大代表這兩個身份可否兼容？人大代表是人民選舉產生的，代表人民行使管理國家權力的，是受人民監督并可以被人民罷免的。簡言之，他代表了選民的利益。而村民代表也是由村民選舉的，討論決定村莊的各類事項，他也代表了選民的利益。因為鄉鎮人大代表和村民代表的利益是同一的，所以兩者的兼容應該沒有問題。另外，根據我國選舉法，代表是按選區產生的，而選區“可以按居住狀況劃分，也可以按生產單位、事業單位、工作單位劃分”。即我國是以地域代表制為基礎的地域代表制和職業代表制的結合；而職業代表制由于可能引起議會內部的劇烈沖突，所受到的批評是比較多的[4]。這樣，假定鄉鎮人大以村這個居住狀況來劃分的話，那么鄉鎮人大代表同村民代表相重合是合法、合理、合情的鄉鎮人大監督鄉鎮政府是毫無疑問的。問題在于，鄉鎮人大監督村民自治是否會破壞村民自治的獨立性？我們認為，自治并非絕對的獨立于其他權力，自治只能是在憲法的框架下人民當家作主的實現。不利于人民當家作主的山高皇帝遠式的自治是有害的。而根據憲法的規定，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。各級人民代表大會是人民行使當家作主權利的機構。人民自治應當是人民代表大會制度的應有之義。人民自治受

到人民代表大會制度的規范和制約，長遠來看是最有利于人民當家作主的。如果人民自治真的成了一種不能制約的權力，最后受到損害最大的一定是人民的權利。因為任何權力總是傾向于自我擴張，一直擴張到它不可逾越的邊界為止。假定每個行政村，下劃10個村民小組，每個村民小組推選2名村民代表（同時也是鄉鎮人大代表），每個行政村共選舉村民代表20人，從規模上看是比較合適的。如果按照每5戶或15戶推選1人，則將導致村民代表會規模過大而召集不易，失去村民代表會制度設計的意義。鄉鎮人大代表與村民代表會代表兩次選舉可以一次完成，效率較高。這個模式的優越性在于：

第一，每個村民小組中選取2名代表，可以有效避免家族勢力或大的利益集團對村政的過度操縱。因為大家族或大的利益集團一般聚居于某些小組，受每一個小組村民代表名額的限制，大家族或大的利益集團可以獲得的代表人數是有限的；其他的族姓在全村范圍內可能是小姓，但在特定的小組內則可能占相對的多數。

第二，可以有效監督村委會。它一旦發現村委會的不法行為，既可以召集村民大會議決，也可以以鄉鎮人大代表團名義，向鄉鎮人大或上級人大申訴，當然，前提是人大的權限要落實。現行的村委會組織法規定：“村民委員會可以召集村民代表開會”（第二十一條），除此以外沒有規定村民代表會的其他召集途徑，這對于發揮村民代表會的監督作用是十分不利的。村民代表會應當可以根據當時的情況選擇最有效的監督途徑。

第三，可以有效解決鄉鎮政府同村民自治之間含糊不清的關系。因為村民代表會一旦對鄉鎮政府的決定有異議，即可以鄉鎮代表團的名義要求鄉鎮人大對鄉鎮政府的決定進行確認、變更或撤銷。這樣也避免了村委會必須在鄉鎮政府和村民之間作出抉擇的尷尬局面。同樣，鄉鎮政府如果認為本身決定是合法的而村委會拒絕執行，也可以提請鄉鎮人大議決，通過村民代表會啟動村民大會來解決爭議，而不必直接同村委會進行爭論甚至強迫村委會服從。這樣做，雖然表面上使問題復雜化了，但是，由于村委會和鄉鎮政府的行為和爭議都被納入了可操作的法律框架之內，對我國的民主法制無疑具有重大意義。

第四，由于各村的村民代表同屬于鄉鎮人大，而他們對本村村委會又具有法律控制力，那么，凡是屬于跨村的問題，比如修筑道路、治理污染、社會治安、水源管理，都可以在鄉鎮人大的體系內協商解決。這就解決了村民自治范圍過小，不能解決重大問題的弊端，也為將來的鄉鎮自治奠定了基礎；同時也可以把多數民主同協商民主結合起來，實現民主形式的多樣化。

第五，還可以有效地改善和加強鄉鎮人大。由于人大代表由村民小組直接選出，鄉鎮人大的基礎更為堅實，人民對鄉鎮人大的工作也更為了解；而鄉鎮人大通過在鄉鎮政府與村委會之間充當仲裁者，同時擁有了對鄉鎮政府和村民自治的監督權限，也可以使自己的權力實化，擺脫目前可有可無的橡皮圖章形象。鄉鎮人大權力實化之后，再以鄉鎮人大為依托，把民主自治的范圍擴大到鄉鎮，使鄉鎮自治與鄉鎮人大建設重合起來，從而解決目前所謂鄉鎮自治沒有憲法依據的問題。

注釋：

[1]袁紅濤：《在“國家”與“個人”之間——論20世紀初的宗族批判》，載《天府新論》2004年第5期。

[2]張斐松：《論鄉鎮人大主席的履職與人大制度的完善——浙江省鄉鎮人大調研報告》，載《人大研究》2006年第3期。

[3]王禹：《村民選舉法律問題研究》，北京大學出版社2002年版，第60頁。

[4]周葉中主編：《憲法學》，高等教育出版社、北京大學出版社2000年版，第290頁。

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第二篇：村民自治推薦材料

龍角鎮村民自治推薦材料

“為群眾提供最優質的服務，讓群眾滿意，才是我們工作的宗旨和根本。”龍角鎮龍堰村計劃生育協會會長蒲東培這樣說。

2011年龍角鎮龍堰村成為重慶市首批“計劃生育村民自治示范村”之一，代表著該村計劃生育村民自治工作得到上級計生部門的肯定。計劃生育村民自治一直是穩定農村低生育水平、統籌解決人口問題的一項重要的基礎性工作。龍堰村計生協會成立以來，堅持以“為群眾服務”為宗旨，做到了事事為群眾著想。

“多虧了我們村里的計生協會，我今年才可以納入農村計劃生育家庭部分獎勵扶助對象呀”，龍堰村5組的村民謝長中這樣說到。原來謝長中在2010年按照龍角鎮移民政策后靠移民，戶口由原來的農業戶口轉成了非農業戶口，但是一直卻沒有辦理城鎮居民養老保險，按照最新的重慶市農村計劃生育家庭部分獎勵扶助政策，由于政策原因戶口轉非，并一直沒有享受城鎮居民社保的獨生子女戶或雙女戶家庭，可以界定為農業戶口，繼續享受農村計劃生育獎勵扶助政策。龍堰村計生協會了解到這件事情后，及時向鎮計生辦說明此事，并提交了申請，跑前跑后為謝長中完善了申報材料，并在截止日期之前通過了審批，成為2012年龍角鎮農村計劃生育家庭部分獎勵扶助對象之一。

為群眾服務的同時也嚴格按照制度辦事。根據龍堰村村民自治規范，凡村內涉及違法生育的家庭一律必須先到相關部門接受處理，主動繳納違法生育社會撫養費。龍堰村自成立計生協會以來一直堅持

宣傳國家計劃生育政策，并對出現的違法生育現象嚴格如實上報。龍堰村1組村民余洋，2006高中畢業以后就隨家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的時候，已經生育小孩，但二人還沒有達到結婚年齡，屬于非婚生育，按照相關規定應該繳納一定的社會撫養費。余洋卻以不打算給小孩上戶口為由一直不到鎮計生辦接受處理。村計生協會知道這件事情以后，派出協會會員對他們進行了半個月的宣傳教育，終于說服這家人辦理了相關手續。龍堰村一直都是龍角鎮違法生育案例較少的村居，村民主動繳納違法生育社會撫養費的比例也居全鎮之首。

龍角鎮龍堰村人口與計劃生育工作一直以關注民生、維護民利，讓群眾滿意為宗旨，以共享陽光、共建和諧為主題，經過鎮、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“陽光計生”管理服務新機制，使廣大群眾充分享有知情權，參與權和監督權，大大提高了群眾對人口計劃生育工作的滿意程度。2012年龍堰村計劃生育村民自治目標任務就是，組織和帶領村民制定并落實本村的人口與計劃生育發展規劃、工作計劃，完成鎮下達的人口與計劃生育責任目標。不斷地促進村民婚育觀念的轉變，教育推動群眾自覺履行計劃生育的義務。

第三篇：論鄉鎮行政管理與村民自治的關系

河北廣播電視大學

“人才培養模式改革和開放教育試點”行政管理專業

本科畢業論文

論鄉鎮行政管理和村民自治的關系

學生姓名： 學 號： 指導教師： 年 級： 分校/學院： 提交日期：

目 錄

一、鄉鎮行政管理和村民自治制度的演進????????????????????2

（一）鄉鎮職能的基本狀況????????????????????????2

（二）“社改鄉”及鄉鎮體制的建立?????????????????????3

（三）我國村民自治的發展過程???????????????????????3

二、鄉鎮政權與村民自治關系的現狀、存在問題及原因分析????????????5

（一）鄉鎮政權與村民自治關系的法律界定??????????????????5

（二）鄉鎮政權與村民自治關系的現狀及問題?????????????????5

（三）影響鄉鎮政府與村民自治關系的原因分析????????????????7

三、理順鄉鎮行政管理與村民自治關系的措施建議????????????????8

（一）解放思想，轉變觀念????????????????????????8

（二）完善制度，規范運行????????????????????????9

（三）因勢利導，多措并舉???????????????????????10

摘 要

我國的村民自治組織既是一個實行“四大民主”的自治組織，又是一個必須聽命于上級政府的行政組織，其在其誕生之日起就已經深刻地打上了早幾年瓦解掉的人民公社“政社臺一”的烙印。實踐表明，在我國推行了多年的以實行基層民主政治為宗旨的村民自治制度，盡管其培養和訓練了農民的民主意識和民主程序，并為中國現今的民主政治建設打下了基礎，但是在鄉政村治模式下，鄉村治理存在著鄉鎮行政管理權與村民自治權兩種權力的沖突。在觀念層面上，政府需要轉變傳統的管制行政理念，村民需要轉變片面的過度自治理念；在制度層面上，要明確界定鄉鎮政府與村民委員會、村民委員會與村黨支部之間的關系；從制度外因素來看，可發揮民間組織的作用協調鄉鎮行政管理與村民自治之間的矛盾，還可通過鄉鎮干部與村干部之間的私人感情聯絡改善鄉鎮行政管理與村民自治的關系。

關鍵詞：鄉鎮職能；行政管理；村民自治；理順關系

論鄉鎮行政管理和村民自治的關系

改革開放以來，農村基層管理體制發生了重大的變化，由從前的公社管理過渡到現行的鄉鎮管理與村民自治的二元并存的模式。這樣，在基層農村管理體制中并存在著兩個處于不同層面且相對獨立的權力載體：一是代表國家自上而下行使行政管理權的鄉鎮政權，二是代表村民行使基層社區自治權的村民委員會。鄉鎮行政管理更多從最基層一級政府管理的角度來思考，而村民自治是從一個村的范國內，如何更好地實現村民自主管理村內事務的問題。這種二元并存的現象導致了權力的重疊，而權力在本質上具有強烈的排他性。鄉鎮行政管理要求強化對農村基層社會的行政控制，弱化村民自治權力；而村民自治權則必然通過村民和自治組織要求減少行政干預，甚至力求擺脫鄉鎮行政管理的控制。因為上述原因，兩種權力之間的對抗和矛盾長期存在，這樣既不利于鄉鎮政治文化的建設，也不利于發揮村民自治優勢，更影響到建設社會主義新農村事業。因此，深入研究、有機處理鄉鎮行政管理與村民自治的關系，對于我國基層民主政治發展和社會主義新農村建設具有重要的政治意義和現實意義。應當努力尋求一條旨在發揮兩種組織本質精神的路徑，既要充分體現村民對村務的決定權，又要充分體現基層黨組織在村民自治過程中的領導、監督和表率作用。通過合理措施，使二者有效地互相融合，共促發展。

一、鄉鎮行政管理和村民自治制度的演進

為了更好的理解鄉鎮政府和村民自治之間的關系，更有機地協調二者關系，必須搞清楚鄉鎮行政管理與村民自治的歷史背景、意義以及職能所在。

（一）鄉鎮職能的基本狀況 我國鄉鎮政府職能主要體現在：

1、服務職能。負責為所轄區域內的農村和社區提供充足而優質的公共產品和服務。如農村基礎設施的建設和維護，包括飲水安全工程，道路、電網改造，飲水、小型水利灌溉等。另外還有農業技術研究與指導、良種的培育、市場開發及供求信息等。接近城市的鎮還應該執行許多屬于城市的職能。例如排污、清理垃圾、防火籌。

2、協調職能。縣級政府職能部門在鄉鎮一級大都設有多個派出機關。為使這些部門互相配合、統一行動，需要鄉鎮政府發揮其綜合協調的作用。鄉鎮政府還要協調駐鄉鎮各單位、各行各業、各村、各經濟組織以及個人與國家、集體之間的關系。

3、指導職能。主要是指導村民委員會開展工作。這在《村民委員會組織法》第四條 中有明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事。”這種指導主要是：根據本地的實際情況。依法對村委會的建制進行必要的調整；對村委會創辦的某些生產、服務項目進行協調、幫助和指導；對村委會的機構設置、村委會成員的選舉等進行指導；對村委會日常工作的指導。

4、監督職能。主要是指對本行政區域內的各行各業、各部門及各項經濟活動進行監督，使其遵守黨和國家的法律法規，遵守財政制度和紀律，監督各企業、各經濟組織及村民個人的生產經營活動，使其遵守國家政策、法律法規和有關部門制定的規章制度，做到遵紀守法、照章納稅、合法致富，保證經濟的順利發展。

5、教育職能。加大對農民的再教育、再培訓力度，提高其吸收科技知識和駕馭市場的能力，增強法律意識和誠信道德觀念，通過教育和引導來規范農民的行為，提高其整體素質。要加強對先進文化的引導，開展多種形式的、農民喜聞樂見的文化活動。加大投入，盡力滿足農民的各種文化需求，避免文化阻滯經濟發展后勁。

（二）“社改鄉”及鄉鎮體制的建立

1978年12月，中國共產黨召開的十一屆三中全會，決定“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來”，實現了偉大的歷史性轉折，標志著黨和國家開始進入了改革開放的新時期。隨著農村經濟體制改革的不斷深入，中國億萬農民以前所未有的極大熱情關注自己的切身利益，要求用政治上的民主權力來保障經濟上的物質利益。在這種情況下，“政社合一”的人民公社體制已失去了權威基礎，而變得“無法容忍新興的社會力量，無法協調和統帥社會”，造成“農村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態，致使許多事情無人負責，不良現象在滋長蔓延”。

1982年12月，第五屆全國人民代表大會第5次會議通過了《中華人民共和國憲法》，其中第95條規定“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”，第107條規定。鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作”，第110條規定“農村接居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，從此確立起“鄉政村治”體制模式。1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》中指出，“當前的首要任務足把政社分開，建立鄉政府。同時按鄉建立鄉黨委，并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織。”至此，“人民公社”終于退出了中國歷史舞臺。

（三）我國村民自治的發展過程

村民自治是中國農村改革的三大創造之一，也是一個政治和社會層面的重大創造。作 為農村基層民主的重要形式，村民自治開啟了新時期民主政治建設的序幕，也是新農村的一個重要主題。

新中國建國后逐步確立的人民公社制度是適應社會主義國家整合鄉村社會需要的一種治理體制。包產到戶提高了農民生產的積極性，但是人民公社的退場卻使農村社會秩序陷入了一定程度的混亂，農村社會整合組織的缺失呼喚新的適應現代國家整合鄉村社會需要的組織和機制。經濟和政治環境的變化，促使廣大農民迫切要求用政治上的民主權利來保障經濟上的自主權利。

1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位。1983年中共中央、國務院發出《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，明確要求在農村建立由村民選舉產生的村委會，并對村民委員會的設立、職能、產生方式進行了初步規定。此后，全國普遍撤銷生產大隊設立村民委員會。到1987《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布為止，村民自治的初創時期主要解決了以村委會組織為載體的組織建設問題，明確了村委會的群眾自治組織性質，并初步探索了如何用民主自治辦法選擇村委會干部、管理村級公共事務的形式。自此，以建立村委會為標志的村民自治活動，在全國范圍內開展起來，我國農村走上了一條在家庭聯產承包制基礎上組織領導農民、發展農村基層民主的新路子。

隨著1998年以來《村組法》正式通過和全面貫徹實施，全國31個省（區、市）全部制定了村委會組織法實施辦法，一些省還制定了《村委會選舉辦法》和《村務公開辦法》等地方性法規和實施細則，為村民自治提供了法律保障和制度保障，標志著村民自治工作正式進入一個依法建章立制、全面提高村民自治水平的新時期。村民自治在依法治國的原則下，呈現出行政和法律兩強推動的格局。此后，村民自治的不斷深化，普遍建立了村民代表會議制度，基本實行了民主決策村中重大事項；建立了以村務公開欄為主的多種公開形式，實行了民主監督制度；制定了村民自治章程和村規民約，實行了民主管理村中事務。村民自治的制度體系逐步完善，自治組織逐步健全，民主形式更加多樣，民主自治理念更加深化，技術程序愈益完備，在改善農村社會治理，促進民主政治發展方面都發揮了重要作用。

總的來說，我國農村社會和農民經由村民自治的政治實踐和訓練，已經基本上實現了農村社會的組織重建；村民自治不僅有利于農村社會的發展和穩定，而且可以切實保障農民的民主權益，并對現代化的社會主義民主政治建設產生良好的基礎性作用和示范作用。村民自治也在政治上初步解決了現代化進程中如何將鄉村改造和社區重建有機結合起來的難題。經過30多年的艱苦努力，村民自治制度正內化為億萬農民群眾不可剝奪和不可 轉讓的民主權利。

二、鄉鎮政權與村民自治關系的現狀、存在問題及原因分析

（一）鄉鎮政權與村民自治關系的法律界定

關于村民自治背景下鄉鎮政府與村民委員會的關系，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。第四條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”這些規定明確界定鄉鎮政府與村民委員會的關系。首先，鄉鎮政府與村民委員會不是領導與被領導的關系，不是簡單的上對下的行政命令關系。村民委員會是鄉村基層民主自治的制度載體，而不是國家行政機關的體制延伸；村民委員會向村民會議負責，而不是向鄉鎮政府負責，村委會有權自行處理自治范圍內的村級事務，不受鄉鎮政府的干預，鄉鎮政府不能把大量的行政工作壓給村民委員會，代替村民委員會決定問題。其次，鄉鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助；村民委員會協助鄉鎮人民政府開展工作。這兩者是相輔相成、缺一不可的。這是因為村民自治工作非常繁重，如果沒有鄉鎮政府的指導、支持和幫助，村民委員會很難圓滿自治完成。鄉鎮政府作為基層行政機構，有責任把國家的法律、法規和黨的方針政策落實到農村社區，而村民委員會是實現鄉鎮政府與群眾溝通的橋梁，有義務協助基層政府完成這一任務。

（二）鄉鎮政權與村民自治關系的現狀及問題

在實際中，村委會雖然不是鄉鎮黨委和政府的附屬機構，而鄉鎮的許多工作都要通過村委會在行政村里得到貫徹實施。村委會在很大程度上必須有上級政府的支持才能搞好自治范圍內的事務，村委會擔負的這一部分由上級下達的工作包括：計劃生育、征兵、協助維護社會治安等。這種現象導致了關系更加復雜化。有些地方未處理好這個關系，因此出現：鄉鎮干部抱怨說，上面還是老規矩，命令一級一級壓，對下卻有了基層民主，不能再把命令往下壓，他們受夾板氣；村干部則說，現在村民自治，鄉鎮管不了我們。這些言論表明他們都沒有擺正自己的法律位置，沒有準確把握《村民委員會組織法》及有關法律規定的精神。現實中的鄉鎮行政權與村民自治權關系常常與法律法規存在著種種偏離，突出表現在以下兩個方面：

1、鄉鎮政府對村民自治組織的頻繁干預與過度控制。鄉鎮政府把村民委員會當作自己的下屬機構進行行政領導，布置各項任務并下達行政指令，從而將鄉鎮行政權應承擔的責任和費用轉嫁于村民自治組織和村民，造成國家行政權與村民自治權的空擋與錯位。一 般表現為以下四種方式：

（1）政府直接干預，按照《村民委員會組織法》規定，村民委員會成員由村民民主選舉產生，對村民會議負責，鄉鎮政府無權任免。但實際操作中鄉鎮政府往往通過在選舉中對村民委員會成員資格進行限制等方式，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。將村民自治組織的“當家人”轉變成鄉鎮政府的“代理人”，造成村民自治組織角色錯位。表現為鄉鎮政府對村委會人、財、物等屬于村委會管轄事務的干預，雖然便利了鄉鎮政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往壓制了村民民主權利實現的構想與向往，實質上是對村民自治權的一種侵害。

（2）間接干預，村黨支部或村委成了鄉鎮政府的代言人。通過對村黨支部的領導，在相當的領域擠占或侵占了作為村民自治組織的村委會的小區治理功能。在現行壓力型體制下有時鄉鎮政府為了實現其行政管理職能，不僅是對村委會進行“指導”，它還直接“領導”村委會；要村民完成鄉鎮政府布置的各項任務，村委會僅僅協助是不行的，必須由村委會“負責”完成。所以實踐中村委會承擔著諸多鄉鎮政府應該履行的職能，使村委會成為“準政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務而無暇顧及村務的局面當中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。在具體事項中，往往通過直接插手包辦村務來控制影響村委的工作，而不是發揮思想政治、組織的優勢支持村委會開展自治活動，導致有的村民認為現在農村是黨支部自治，而不是村民自治。

（3）基層鄉鎮干部依法行政的能力與村民自治的發展不適應。一些鄉鎮干部傳統的“以官為本”、“以權為本”、“為民作主”思想已經形成思維定勢。“官”管“民”的意識在一些干部頭腦中積淀很深，他們將鄉鎮政府與村委會的關系定位在“領導與被領導”的層次上，擔心村民“自治”以后會出亂子，在具體工作中不知如何依法指導村委會的工作，或存在一定畏難情緒，不知如何下手，沒有正確發揮出鄉鎮的指導、幫助作用。

2、村民自治實踐與法律法規的偏離。主要存在四方面的問題：

（1）集體經濟自我造血能力薄弱，無實力自治。集體經濟薄弱導致的直接后果是不能保證村級組織的正常運轉，嚴重制約村級組織職能的充分發揮。不少村出現了“五難”現象，即干部隊伍難穩定、農村工作難開展、干群關系難協調、上級任務難完成、農村社會難穩定。

（2）民主決策、民主監督和民主管理不足。按照《村民委員會組織法》規定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節。但大部分村在村民自治運行過程中，只注重強調民主選舉，認為“對大多數村民而言，自治權利不過就是在三年中 參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環節運行；自治組織結構中除村民自治中的執行環節存在村民委員會這個“實在”機構之外，民主決策環節及相關的民主監督和民主管理等環節都是“虛位”的，因此，在自治實際運作中出現失衡現象，造成村民自治呈偏斜狀態運行，使村務管理實踐中出現大量的非理性決策行為和損害村民利益的現象，降低了村民自治的實效。

（3）自治程度的限制性。不少制度、措施在相當程度上只是停留在制度條文層面。如村務公開、財務公開、村務一事一議等，不少村是為了應付檢查、或者平息民聲而不得不公開，完全沒有村民自治的理念。村民會議制度、村民代表大會、村務懇談等制度成了擺設。

（4）村委會內部矛盾嚴重，無能力領導自治。有的村委干部當選者與落選者之間的矛盾，村黨支部與村委會的權力之爭，造成對群眾利益訴求不重視、不解決、不是依法支持和組織村民發展經濟和管理屬于村農民集體所有的本村土地和其它財產，而是熱衷于拉關系、謀私利，完全聽命于上級部門和鄉鎮政府。

（三）影響鄉鎮政府與村民自治關系的原因分析

1、經濟基礎的制約。經濟因素是村民自治的存在與發展的基礎，經濟發展水平與民主之間是一個正相關系，鄉村關系受鄉鎮經濟制度及經濟發展水平的直接影響，在村民自治的過程中，經濟因素不僅影響著村民的政治參與，進而影響到鄉鎮政府的行為及鄉村關系。在經濟較落后的地區，村民的文化素質也相應較差，民主意識也明顯偏低，鄉鎮的管理工作也就更加有難度。

2、鄉鎮政府的行政壓力過大。從宏觀上講，隨著社會主義市場經濟的確立和地方權力的增大，鄉鎮政府自身承擔的管理職能不斷增多。同時，作為最基層國家行政機關，上級政府、各職能部門將任務層層下達到鄉鎮，嚴格要求貫徹執行。筆者在鄉鎮政府調研時，鄉鎮普遍反映有“四多”：一是“中心工作多”。無論是黨的建設、發展經濟，還是精神文明，到了基層，都是中心工作，一項都松懈不得。二是硬任務多。如計劃生育、社會治安、安全生產、環境整治等都是硬任務，一件也不能馬虎。三是群眾熱點問題多。一些地方矛盾和問題錯綜復雜，如個別村群眾上訪問題等，處理起來十分棘手，牽動鄉鎮政府大部分精力。四是責任狀多。對許多工作，上級有關部門都明確要求鄉鎮政府簽訂責任狀，并明確要求“黨政一把手負總責”，實行“一票否決”制。一個鄉鎮，要簽訂計劃生育、社會治安、安全生產、環境保護、黨的建設等各種責任狀。鄉鎮政府要完成這些任務，往往要面對來自村民的阻力，如果沒有村民委員會的積極配合，單靠鄉鎮政府的人手，是根本無法實現的。于是，鄉鎮只好想盡一切辦法盡可能對樹干部進行控制和約束，把村民委員會 作為準行政機關，利用村的公共權力來完成行政任務。行政壓力過大，足鄉鎮政府干涉村民自治，導致支配型鄉村關系形成的主要根源。

3、法律制度不健全。對于鄉鎮政府和村民委員會的關系，《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定是原則性的。這種規定過于簡略，使鄉鎮干部和農民難以有效把握。如對于“指導”關系，不同的人就有不同的理解。法律規定鄉鎮政府和村民委員會之間是指導、支持和幫助的關系，其所表述的都是軟約束，但行政管理需要的是強制力，基層政權如何將管理落實、下延到村和村民，法律沒有規定，這也是各地鄉鎮政府在指導村民委員會工作對產生困惑的根源所在。從實際工作考慮，村民委員會的哪些工作需要鄉鎮政府的指導、支持和幫助；這些指導、支持和幫助是必須的，還是可有可無的；如果鄉鎮政府或村民委員會違反了相應的規定，該如何處置。這些應該根據實踐不斯探索和完善，并形成相關制度加以規范。法律制度上的模糊，為鄉鎮政府和村民委員會關系的不協調提供了巨大的空間。

4、部分鄉鎮干部管理觀念落后。由于我國村民自治的發展周期還不長，民主氛圍還不強，而且對于眾多的農村干部和村民來講，人民公社時期公社與生產大隊上下級行政隸屬關系的影響是根深蒂固的。不少鄉鎮干部沒有分析理解黨中央、國務院推進村民自治的初衷，習慣于用行政命令的方式來推進工作，而不是積極推動政府職能轉變，沒有把工作重心放在如何加強服務、指導、幫助上來。觀念的陳舊，表現在工作方法上，就是對村干部和村民的命令多，說服，教育、討論、協商少；在工作態度上，強調政府權威多，調查研究鄉鎮與村的工作在新形勢如何有效銜接少；在對形勢的評價上，則認為村民自治后，政令沒有過去那么暢通了，懷念舊的農村管理制度，要求強化對村干部、農村的行政管理。鄉鎮干部觀念的滯后，是鄉村關系不協調的主觀原因。

三、理順鄉鎮行政管理與村民自治關系的措施建議

雖然鄉鎮行政管理與村民自治現狀不夠理想，關系不夠協調，時常存在沖突，但是鄉鎮政府要實現農村的有序治理離不開村民自治機構的支持和配合，而村落要獲得發展、要提高農民生活水平也離不開政府的支持和幫助，兩種權力的合法行使缺一不可，理順鄉鎮行政管理與村民自治的關系不僅是必要，而且是可行的。兩者都以為人民服務為目的，行政管理權定位于國家的長治久安，村民自治權定位于農村社會的有序治理。

（一）解放思想，轉變觀念

1、政府需要轉變傳統的管制行政理念。

（1）政府工作人員要充分認識村民自治的意義，不能將村民自治視看作是對基層政權的挑戰。村民自治是黨領導下的依法自治，是億萬農民依法直接行使民主權利的政 治制度，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。政府工作人員應該順應民主政治發展的趨勢，充分尊重村民自治權利，積極發揮其作用。

（2）政府工作人員應轉變觀念，改變以往對村民自治反對或懷疑的態度。從目前實際情況看，村民自治制度下的村民熟悉村里的公共事務和公益事業，對黨和國家的有關農村的政策法律制度也有一定程度的了解，政府工作人員要相信廣大農民有民主自治能力，不能一味地認為村民素質太低，無法實現村民自治。

（3）政府工作人員應改變思維方式，以服務型政府的理念為指導開展工作。不能將村民委員會視為鄉鎮政府的下屬機構而想方設法加以控制，要從上下級隸屬的觀念轉變為民主協商和服務的觀念，要著力轉變鄉鎮政府職能，由管制型政府向服務型政府轉變。

2、村民需要轉變片面的過度自治理念。

（1）轉變過度自治化的傾向。有的農民認為村民自治是不受任何約束的自治，是想做什么就做什么，黨和政府管不著，國家法律和政策也管不著，力求擺脫鄉鎮政府的行政管理，置政府的支持、指導、幫助于不顧。這是一種過度自治化的傾向，與村民自治的初衷背道而馳。

（2）擯棄對村民自治的悲觀情緒。在偏遠農村地區，個別村民自治被異化為村干部自治。宗族勢力產生不利于村民自治的沖擊，甚至在不成熟的村民選舉中黑惡勢力也可能披上合法的外衣。這在某種程度上扭曲了村民自治，使村民對之喪失信心。但是，這畢竟只是個別現象，隨著農村經濟社會的發展，特別是市場化、城鎮化的推進，政府指導下的村民自治將回到村民的自我管理、自我教育、自我服務。

（3）提高農民的自治意識和能力。一方面，要通過宣傳教育，培養村民和村委會成員的民主意識，引導他們正確認識村民自治與黨的領導、鄉鎮政府的行政管理的關系，自覺抵御各種因素對村民自治的侵蝕和干擾;另一方面，要提高村民自治主體的自治能力和協助鄉鎮政府做好各項工作的能力，使農民學會正確行使權力，實現真正意義上的村民自治。

（二）完善制度，規范運行

1、明確界定鄉鎮政府與村民委員會的關系。鄉鎮行政管理與村民自治之間的矛盾，最關鍵的在于現行法律沒有明確劃分鄉鎮政府與村委會的權利義務。大致看來，包括《憲法》和《村民委員會組織法》在內的一系列法律都規定了鄉鎮政府與村民委員會這兩個相對獨立的權力主體之間在工作上是指導與被指導、協助與被協助的關系。這表明鄉鎮政府對村民委員會不是領導與被領導的行政隸屬關系，這種關系的確認和維持無疑是村 民自治正常、規范運作的基本前提和根本保障。然而，在實際操作中，這種原則性、抽象性的規定并未起實際的作用。

《村民委員會組織法》第四條規定鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支待和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。但是該法并沒有明確規定哪些是村民自治范圍內的事項，哪些是村民委員會協助鄉鎮開展的工作。從法律實施層面看，法律也沒有規定鄉鎮政府侵犯村民自治權應承擔什么責任，村民如何尋求救濟。由此，應通過《村民委員會組織法》的修改合理劃分鄉鎮行政管理與村民自治的權限，并增設救濟途徑和懲罰性條款

2、明確界定村民委員會與村黨支部之間的關系。鄉鎮政府對村民委員會的行政管理和實際控制在很大程度上是通過村黨支部來取得合法性的，即鄉鎮通過對村黨支部的領導實現對村民委員會的領導，而不是指導。由此，明確界定村民委員會與村黨支部之間的關系是理順鄉鎮行政管理與村民自治的重要內容。

《村民委員會組織法》第三條規定:中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨黨章進行工作，發揮領導核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。這個規定過于模糊，在實際操作中容易產生矛盾。一方面，《村民委員會組織法》承認村民選舉產生的村委會是村民自治機構，另一方面，《村民委員會組織法》又確認了村黨支部的領導核心作用，賦予了村黨支部對村務的決定權。許多村民認為村民委員會是村民自治機構，其成員是全村村民通過海選的形式民主選舉出來的，代表著村民民意，幾千人選出的村主任理所當然要比只由幾十人選出的村黨支部成員更有權威。由此，部分村民和村委會成員不愿意服從黨支部的領導。并且，如果村內事務的大政方針由黨支部決定，村委會就只是執行機構，那么自治權主要掌握在黨支部手里，村民自治會只有自治形式而無自治實質，與立法意圖相違背。由此，應通過對《村民委員會組織法》的修改，合理而明確地劃分兩者的權限，既保證村民自治權得到實現，又保證堅持黨的領導的實現。本文認為，在村民自治中，黨組織應在政治上、思想上發揮領導作用，作為自治機構的村民委員會應在法律規定的范圍內管理具體事務。

（三）因勢利導，多措并舉

1、通過發揮民間組織的作用協調鄉鎮行政管理與村民自治之間的矛盾。隨著農村市場化進程的推進和農民生活水平的提高，農村社會的民間組織逐漸增多。這些組織一般都是農民自發組織起來的，各自聯系著一部分群眾，代表一部分人的利益，在促進農村經濟發展、維護農村社會穩定、繁榮農村文化等方面發揮著重要的作用。從農村社會 管理角度看，政府可以指導和支持民間組織開展活動，民間組織也可以幫助政府實施社會管理和服務，可以在政府力量所難以有效達到的事務中發揮作用。當政府的某些政策或權力可能對民間組織中的部分群眾的利益造成損害時，民間組織可能充當利益代言人的角色，為群眾利益據理力爭，這樣也可能調動農民參與自治的積極性，實現政府管理與農民參與之間的良性互動。

2、通過制度外的私人感情改善鄉鎮行政管理與村民自治的關系。當前的農村社會仍然以熟人社會為基礎，主要依靠熟人倫理調控社會關系。鄉鎮行政管理與村民自治的銜接在某些場合可能通過制度外形式的介入更容易實現。在現有鄉土社會環境下，私人感情仍可以作為改善鄉鎮行政管理與村民自治關系的一個因素來考慮。

四、總結

理順鄉鎮行政管理與村民自治的關系，是在我國“黨的領導、人民當家作主、依法治國”政治框架中，充分利用現有政治空間基礎上誕生的創新實踐，可有效促進農村和諧穩定、村民利益最大化、鄉鎮行政成本最小化、有利于加強黨的領導。關鍵是要強化黨和政府與鄉村社會的積極合作與互動：一方面，基層政府要重塑治理理念、轉變政府職能、提升治理能力，把更多的關注放至鄉村公共服務方面，將具體鄉鎮管理真正的轉交給村民自治組織及村民，并注重法治、公平與民主，來增強治理鄉村的民意基礎；另一方面，村民自治力量要不斷壯大，村民的自治、民主意識要不斷增強，在村務范圍內真正實現自我管理、自我服務、自我教育。可以說，理順鄉鎮行政管理與村民自治的關系是鄉村治理良性發展的重要路徑之一。

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第四篇：鄉鎮計劃生育“村民自治”工作經驗交流材料

充分發揮計生協會作用

不斷提高計劃生育“村民自治”工作水平

xx鎮位于紅花崗區西南郊，總面積50.2平方公里，轄4個村31個村民組，總人口12408人，是一個典型的農業鎮。長期以來，由于受地理位置、環境條件等制約和經濟發展的限制，農民思想觀念轉變緩慢，人口與計劃生育工作長期掛末，成為全鎮工作的一個薄弱點。為改變現狀，自2002年以來，鎮黨委、政府經過深入調研，認真分析總結，以開展計劃生育“村民自治”試點工作為切入點，在試點工作取得一定成效的基礎上，不斷加強學習培訓、總結經驗，逐步在全鎮推行計劃生育“村民自治”工作。通過幾年的努力，提高了全鎮人口與計劃生育工作水平，有力地促進了全鎮三個文明建設，取得了一定的成績，連續兩年獲得全區綜合目標考核二等獎、人口與計劃生育工作目標考核二等獎。

一、提高認識，加強領導，推動計劃生育“村民自治”扎實開展

幾年來，鎮黨委、政府認真分析總結，深刻地認識到：要扭轉我鎮人口與計劃生育工作長期掛末的現狀，結合新時期人口與計劃生育工作的要求，必須加快改革步伐，切實轉變工作思路和工作方法，推進計劃生育“村民自治”，提高群眾的參與率、自治意識和自治能力，建立計劃生育管理新機制。為此，鎮黨委、政府提出了“強鎮升位”的目標，先后召開了動員會、宣傳會、培訓會，使各級干部充分認識推行計劃生育“村民自治”工作的重要性和必然性，統一了鎮、村、組干部的思想，提高了認識，專門成立了以鎮黨委書記任組長，鎮長、分管領導任副組長，其他黨政領導及相關人員為成員的計劃生育“村民自治”工作領導小組，各村也成立了領導小組，制定切合實際的具體工作方案。把計劃生育“村民自治”工作納入目標考核的一項重要內容。鎮、村、組三級層層簽訂目標責任書，實行責任到人、明確職責、定期檢查、督促落實、獎優罰劣，促進計劃生育“村民自治”工作扎實有效開展。

二、把握關鍵，分類指導，逐步提高“村民自治”工作水平

計劃生育“村民自治”《章程》、《公約》、《計劃生育合同》是實行計劃生育“村民自治”的關鍵，也是規范依法管理服務和群眾婚育行為的準則。我們在指導各村制定《章程》、《公約》時，堅持五個原則：即內容合法性原則、權利和義務對等原則、制約措施和優惠獎勵相結合原則、可操作性原則、程序合法性原則，取消了過去在《章程》、《公約》中以行政手段為主的一些霸王條款和不切合實際的內容，使群眾認識到在計劃生育工作中他們不僅要履行義務，還充分享有權利，增強了群眾參與計劃生育的意識，提高了他們參與的積極性和主動性。為把計劃生育“村民自治”工作落到實處，我們把村委會和育齡群眾在計劃生育法律法規和《章程》、《公約》規定的權利和義務，通過合同的形式具體確定下來，實行合同管理，使村干部增強依法行政的意識和服務的觀念，讓群眾感受到實行“村民自治”的好處，知道了自己的權利和義務，自覺地實行計劃生育，為“村民自治”鋪平了道路。

由于我鎮各村工作基礎不一，根據各村實際工作水平，將四個村分別定為基本合格村、合格村和先進村。幫助各村認真查找工作中存在的不足、了解各村的實際困難，進行分類指導，協助、指導、督促各村根據實際情況及時調整工作思路，改進工作方法，推進計劃生育“村民自治”工作。針對各自的工作重點和職責要求，通過舉辦培訓班和利用計生宣傳日、活動日、計生例會、調度會等機會分別對各村村支書、村主任、村專干、村駐會會長及育齡婦女自管小組長加強業務培訓，互相交流經驗，提高他們的工作能力和業務水平。嚴格要求鎮計生辦、服務站、計生協會工作人員堅持“三到位”。即進村督查指導工作到位，到組召開群眾會等宣傳培訓教育到位，入戶調查了解群眾需求、提供服務到位。針對存在的問題，認真分析、及時加以改進，不斷提高工作水平。

三、整建協會，健全網絡，為實現“村民自治”提供組織保證

實行計劃生育“村民自治”，從根本上講，要依靠有效的組織和載體建設，廣泛發動群眾積極參與。計生協會具有聯戶到人的網絡優勢、發揮“五老人員”的威望優勢和人才優勢，因此成為協助村支兩委實行計劃生育“村民自治”的最佳載體。鎮黨委、政府高度重視計劃生育協會建設，使計生協會組織充分發揮群體作用、主導作用、群眾骨干作用和示范帶頭作用。

2003年，鎮黨委著手組建協會工作，先認真調查了解、物色人選，把五名有能力、有文化、有責任心和有工作熱情的退休干部、老黨員作為考察對象，組織專人對這五個同志進行考察，認真篩選，選舉了鎮協會駐會會長和秘書長，圍繞協會五項職能，全面開展計劃生育協會工作。2004年底，根據有關精神和鎮情實際，全鎮開展并村并組工作，將原9個村86個村民組合并為4個村31個村民組之后，結合并村并組，鎮協會于2005年3月22日進行換屆，選舉了一名文化素質高、工作能力強的退休干部擔任駐會會長，負責鎮協會工作，同時認真指導各村選舉有文化、有素質、熱心計劃生育工作的同志擔任村協會駐會會長，配備一支樂于奉獻、群眾信賴的育齡婦女小組長，培養一批計生協會骨干會員，成立了計劃生育協會評議監督小組、履約小組、生產互助小組，建立健全基層計生協會組織網絡，切實履行協會工作職責。

我們把維護群眾合法權益作為我們工作的出發點和落腳點，還權于民、惠利于民，通過形式多樣的活動和優質的服務，增強協會的凝聚力和吸引力。首先，抓好宣傳教育工作。并村并組后，鎮協會、計生辦、服務站工作人員協同各村協會、村專干到各村民組召開育齡婦女群眾會，重新依法討論修訂《章程》、《公約》，全鎮民主選舉育齡婦女小組長78人，在原149人的基礎上精簡近一半，育齡婦女小組長的工資補助由原120元/年增加到240元/年，進一步提高育齡婦女小組長的文化素質和工作積極性，樹立了育齡婦女小組長的主人翁意識，充分發揮其宣傳職能和帶動作用，提高群眾參與率、知曉率，調動群眾積極性。兩年來，鎮協會到各村民組召開育齡群眾會議累計170余場。在宣傳內容上，從單一的計劃生育政策法規宣傳轉向到以計劃生育相關知識與種植、養殖、農機、衛生等技術相結合。在宣傳形式上，充分利用村民議事會、村民代表會、廣播、宣傳欄、現代遠程教育網絡、鎮、村圖書室開展宣傳教育活動；在開展群眾宣傳培訓會的同時，采取現場有獎知識搶答，并發放洗衣粉、香皂等小獎品。其次，監督評議小組定期召開評議會，認真對鎮、村人口和計劃生育工作全面進行監督和評議，提出意見和建議，并對整改情況跟蹤監督、納入年終目標考核。第三，履約小組根據監督評議小組的評議，具體負責《章程》、《公約》、《合同》規定的村委會、群眾職責的落實。第四，生產互助小組切實做好服務工作，幫助解決群眾在生產、生活方面的實際困難。

四、搞好服務，加大幫扶力度，促進整體工作水平提高

充分發揮計生協會的載體作用，定期或不定期深入群眾，采用問卷調查、入戶走訪、現場了解等多種形式，認真開展群眾需求調查，了解他們在生產、生活、生育等方面的實際困難和需求，及時向鎮黨委、政府報告并提出意見和建議；鎮黨委、政府通過匯總分析，根據實際情況，調整工作思路、改進工作方法，積極主動為育齡群眾提供相關服務，幫助解決困難。一是實施“少生快富”工程，幫助群眾發展經濟，增加農民收入，帶領群眾脫貧致富，提高群眾參與計生工作的積極性和主動性。在鎮計生協會的帶動下，全鎮先后成立了中山辣椒種植協會、中山肉牛養殖協會、沙坪養豬協會、云臺葡萄種植協會、八卦折耳根種植協會等專業協會組織，由鎮黨委、政府為他們提供技術支持和聯系協調銷售；重點幫助經濟狀況不好，缺乏啟動資金的計生戶，幫助他們協調貼息貸款。兩年來，鎮政府為群眾協調貸款52.5萬元，貼息42337.2元，解決了他們發展經濟無啟動資金的難題；二是認真落實群眾依法應當享受的各項計劃生育優惠政策。對全鎮所有辦理《獨生子女父母光榮證》的夫婦發放一次性獎勵和保健費，自2003年以來，全鎮共計兌現一次性獎勵費41800元，保健費20625元。三是為獨生子女戶和兩女絕育戶實行農稅減免和學雜費補助。2004共計減免農稅2910元和補助學雜費3440元；四是認真組織開展好一年一次免費婦科病普查和優惠普治。每年財政預算13000元左右作為此項工作的專用資金；五是針對處于不同時期的育齡群眾的具體需要，開展個性化的各種上門服務，例如對符合政策新生嬰兒的夫婦，每戶贈送兩斤白糖和一包奶粉，兩女戶加送一包奶粉；六是切實改變鎮服務站技術服務人員缺乏的問題，調入兩名技術服務人員，為群眾提供優質的技術服務。

對流動人口，我鎮結合自身實際，自2004年底開始，開始在全鎮逐步推行流動人口個案追蹤管理服務機制，對外出四種重點管理服務對象（即：大齡未婚青年、持一孩服務手冊或二孩準生證人員、婦檢對象和無措施對象）實行個案追蹤管理服務，將四種重點對象分別落實到鎮包村領導和干部、村干部、組干部頭上，督促追蹤管理服務到位。各村成立了流動人口生產互助小組，對育齡夫婦外出務工后，家中缺少勞動力的家庭，在農忙季節幫助生產。同時，以村、組為單位制作了育齡婦女戶分布圖，分別注明不同的標記，便于管理服務。并制定相關獎懲制度，根據實際工作情況，嚴格兌現獎懲。今年，我鎮對符合辦理《獨生子女父母光榮證》外出的夫婦，專程寄信到他們手中，告知他們國家有關獎勵優惠政策，請他們辦理相關手續，共計12例。另外，我鎮將流入人口納入常住人口范疇，享受同等宣傳、服務待遇。

通過幫扶、服務工作，帶領群眾走上了脫貧致富的道路，轉變了群眾的生育觀念。例如xx村獨生子女戶xxx、xxx夫婦，自身懂得一些辣椒種植技術，在鎮黨委、政府的支持下逐步發展辣椒種植，獲得經濟效益后，在鎮計生協會的協調下，組建了辣椒種植協會，群眾一致推選xxx擔任該協會會長。通過鎮黨委、政府協調聯系，請來了農業技術學校的老師專門為該協會會員講課，并安排鎮農業服務中心技術人員具體指導，通過努力，帶動了當地經濟的發展，增加了農民收入，得到了群眾的好評和上級部門的認可。xxx本人也被評選為2004年全區農村計劃生育示范戶。開展“村民自治”工作以來，全鎮領取《獨生子女父母光榮證》共計163戶，其中放棄政策性二孩生育29戶。通過服務工作，密切了黨群干群關系。過去，群眾只要看見計生干部甚至其他干部，都趕緊關門閉戶，或遠遠躲開，現在，只要計生干部走村串戶，到處都是熱情的面孔招呼喝茶、喝水、吃飯的場景，在民意測試中對計生干部的滿意率直線上升。

五、收獲和體會

推行計劃生育“村民自治”工作后，增強了干部群眾計劃生育法律意識，激發了依法實行計劃生育的自覺性；通過群眾參與討論、制定事關自己切身利益的《章程》、《公約》、《合同》，真正體現了群眾是計劃生育的主人，還權于民，確立了群眾在計劃生育工作中的主人翁地位，調動了他們參與計劃生育工作的積極性；調動了村級抓計劃生育工作的積極性，促進了計劃生育工作重心下移；全面落實計劃生育優惠獎勵扶助政策，提高服務水平，樹立了計劃生育工作者的良好形象，推動了人口與計劃生育工作的全面發展，促進了全鎮整體工作水平的提高。

計劃生育“村民自治”工作的重點和難點在于如何組織群眾積極主動參與，我們的體會是：加強領導，精心組織是實現“村民自治”的關鍵；抓好網絡建設，讓計生協會唱主角是“村民自治”的重要途徑；依靠群眾和相信群眾，尊重群眾主人翁地位是搞好“村民自治”的基礎；注重宣傳教育，增強依法自治意識，還權于民是實行“村民自治”的重要保證；搞好優質服務，惠利于民，讓群眾滿意是實行“村民自治”的目的。

在計劃生育“村民自治”工作中，我們雖然取得了一定成效，積累了一些經驗，但還存在一些問題和不足。實現計劃生育“村民自治”是一項長期的工作，不能一勞永逸，必須常抓不懈。在今后的工作中，我們要深入貫徹黨的十六大、十六屆三中、四中全會精神，按照“三個代表”重要思想的要求，勇于實踐，敢于創新，真抓實干，扎實推進，把全鎮計劃生育工作整體水平再上新臺階。

第五篇：發動村民自治 共創平安鄉鎮

發動村民自治

共創平安鄉鎮

——xx鎮鄉風文明“綜治積分銀行”探索基層治理新模式

去年以來，xx鎮針對群眾內生動力不足、村級各類矛盾突出、民事糾紛時有發生的現狀，以鄉風文明“綜治積分銀行”為社會治理的切入點，圍繞如何破難補短，推動基層社會治理的現代化進程，探索發動村民自治、共創平安鄉鎮的基層治理新模式，促進了村風民風的好轉，成為鄉村振興中一道靚麗的風景。

一是共商共建讓村民有了話語權。

鄉風文明“綜治積分銀行”是一個在黨支部領導下，對村民綜治行為進行考核打分和獎懲的公益性組織，是發動群眾、依靠群眾、借鑒銀行儲蓄和支取的經營模式。具體為，按照自愿原則，為參與矛盾糾紛調處、網格巡查、環境整治等的村（居）民發放一本綜治積分存折，然后每月根據村民德治、法制、自治等方面的表現給予加減分，每月張榜公布，每季度可進行一次積分獎勵兌換物品，到年終則公布全年的積分，對突出的群眾再給予綜合表彰。綜治積分銀行在村“兩委”領導下開展工作，村（居）選出代表進行監管，對加減分的情況定期審核。通過綜治積分銀行的做法帶動群眾對其它工作自治管理，使原來由幾個村干部操心的事變成了村民共管。綜治積分銀行的建立，有效延伸了農村工作的“觸角”，激活了基礎組織的“神經末梢”，疏通了農村治理的“毛細血管”，得到了村民的信賴和支持。

二是以德治村推動文明水平大提升。

鄉風文明“綜治積分銀行”立足于將基層治理工作與弘揚社會主義社會主義核心價值觀結合在一起，在潛移默化中加強村民的道德教育，為。所有積分獎勵的設置都和村（居）的日常生活息息相關，主要積分歸類為：參與平安鄉村創建、基層黨建、綠色殯葬、垃圾處理、文明道德模范等與基層治理有關的5個方面22個子項目，通過制定積分細則和章程，讓群眾積“德”成“分”，再通過積分兌換商品，高效快捷的引導群眾了解應該做什么、不能做什么。同時設立鄉風文明綜治積分銀行專項基金，資金來源主要有三個途徑：一是積極發動社會愛心人士、本村鄉賢主動捐贈，二是綜治幫扶單位支持，三是村集體經濟收入兜底保障。通過基層組織引導、社會力量協助、群眾自發參與，達到齊抓共治的效果。鄉風文明“綜治積分銀行”試點后，全鎮已經有1500多戶主動報名參與，全鎮各村通過積分銀行開展各類綜治活動240多次，退一步“海闊天空”的村風民風在一些村逐步醞釀成型。

三是成效顯現帶動平安鄉村品牌創建。

在今年抗擊疫情中，xx鎮的鄉風文明綜治積分銀行發揮了獨特作用，全鎮有300多名村民加入志愿值班、服務行列，為疫情防控和社會穩定作出貢獻，獲得了綜治銀行加分。同時，xx鎮將綜治積分銀行管理和網格化建設結合起來，在19個村（社區）劃分56個網格，建起了280人的網格輔助員隊伍和935人的綜治積分銀行志愿者隊伍，按照“讓網格長多操心，讓群眾少跑腿”的工作要求，以群眾需求為服務導向，精細精準為群眾服務，今年以來化解各類糾紛100多件，網格員上報事件6440件，辦結率目前達到99.3%。通過將網格員工作成效和綜治積分掛鉤，使一大批基層網格員更有激情，大量鄰里糾紛及時化解在基層一線，做到了小事不出組、大事不出村，深受百姓認可。