第一篇：桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和社會保障一體化專題規(guī)劃

桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和社會保障一體化專題規(guī)劃

隨著我市經濟和社會持續(xù)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)居民生活水平的迅速提高，加快推進城鄉(xiāng)一體的勞動和社會保障體系建設已成為推動全市經濟社會發(fā)展的必然選擇。“十一五”時期是我市全面建設小康社會，率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的關鍵時期。為了切實貫徹落實科學發(fā)展觀和我市“十一五”規(guī)劃，鞏固“十五”發(fā)展成果，指導和推動我市的勞動就業(yè)和社會保障體系建設，促進經濟社會協(xié)調發(fā)展，特制定本專題規(guī)劃。

一、推進城鄉(xiāng)一體化勞動和社會保障體系建設的基礎條件 近年來，在市委、市政府的高度重視下，在各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和有關部門的共同努力下，我市勞動保障體系建設得到了迅速發(fā)展，特別是“十五”期間，全市社會保險、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)、城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)合作醫(yī)療制度都取得了新的發(fā)展，為建立健全城鄉(xiāng)一體化的勞動和社會保障體系打下了堅實的基礎。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）社會保險體系框架基本形成。

我市的社會保險事業(yè)經過十多年的改革、發(fā)展，取得了長足的進步，社會保險體系建設取得了突破性的進展，已基本形成了以養(yǎng)老為龍頭，醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷保險比較完整的社會保險體系。社會保險的管理體制已經理順，各項社會保險基金具有一定的抗風險能力，社會保險的服務功能進一步完善。截止到2004年底，養(yǎng)老保險的參保總人數達到17.67萬人，其中職工基本養(yǎng)老保險12.34萬人、事業(yè)養(yǎng)老保險1.35萬人、農村養(yǎng)老保險3.98萬人；職工基本養(yǎng)老保險基金積累5.45億元，支付能力達38.11個月。職工醫(yī)療保險參保總人數達到5.26萬人，統(tǒng)籌基金和個人帳戶收支平衡；農村合作醫(yī)療的參保人數43萬人，占全市農民的80%以上。失業(yè)保險參保人數4.93萬人，失業(yè)保險基金實現(xiàn)了收支平衡并略有結余。工傷、生育保險覆蓋范圍進一步擴大，參保人數分別為3.5萬人和1.6萬人。

1、職工基本養(yǎng)老保險擴覆取得顯著成績。早在1994年，我市就突破國有企業(yè)、縣以上集體企業(yè)界限，將鎮(zhèn)辦企業(yè)納入了職工基本養(yǎng)老保險，1997年，我市及時將個體工商戶、城鎮(zhèn)自由職業(yè)者也納入了職工基本養(yǎng)老保險。近年來，我市還陸續(xù)解決了鄉(xiāng)村醫(yī)生、村委會干部、城鎮(zhèn)退伍兵、農村計劃生育夫婦等群體的養(yǎng)老保險問題。2002年以來，我市根據省、嘉興市部署，大力推進職工基本養(yǎng)老保險擴覆工作，提出用三年時間完成省政府下達的擴覆目標任務。根據省政府下達的目標任務，桐鄉(xiāng)市在職參保總人數至少要達到10.5萬人，實際繳費人數達到在職參保總人數的90%以上才能完成任務。市政府高度重視，切實加強領導，強化責任制，每年都下發(fā)文件，召開全市性會議對擴覆工作進行部署，利用宣傳、輿論、法律、經濟、服務等措施促使企業(yè)參保。同時，我市還建立和完善養(yǎng)老保險基金征管新模式。1999年初，我市開始推行“地稅征、財政管、社保依法支付和業(yè)務管理”的養(yǎng)老保險費征收新模式，切實提高征繳率，確保應收盡收，2000年以來，我市已連續(xù)獲全省養(yǎng)老保險基金征管先進。養(yǎng)老保險基金征繳一直保持99%以上的征繳率。截止到2004年12月底，職工基本養(yǎng)老保險在職參保總人數達10.59萬人，其中，實際繳費人數9.8萬，完成了省政府下達的指標。全市2.1萬離退休人員都按時足額領到了養(yǎng)老金，且全部實現(xiàn)了社會化發(fā)放。

2、建立被征地農民社會保障制度。隨著城市化和工業(yè)化進程推進，解決被征地農民的社會保障問題尤為迫切。2002年，我市出臺政府第24號令，對市區(qū)城建規(guī)劃區(qū)內的被征地農民采用養(yǎng)老保險的辦法進行分流安臵。2003年底，根據省、嘉興市部署，出臺了（《關于建立被征地農民社會保障制度的實施意見》桐政發(fā)[2004]2號），對全市所有被征地農民參照職工基本養(yǎng)老保險的“兩低辦法”納入社會保險，目前正在組織實施。到目前為止，被征地農民安臵人數達2.32萬名，其中參加養(yǎng)老保險的15883人，其中有5022人按月領取養(yǎng)老金。

3、農村養(yǎng)老保險逐步起步。我市自1996年建立農村社會養(yǎng)老 保險制度以來，截止2004年底，農保參保人數達到3.9萬人，已有432人按月領取養(yǎng)老金。2004年，我市開始對原有的農保參保人群進行全面的清理整頓，完善了臺帳資料，并進行了廣泛的調研活動，著手研究新形勢下農保發(fā)展的新思路，拓展農保發(fā)展的新空間。

3、推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險和失業(yè)保險制度改革。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險在國家、省的統(tǒng)一部署下，本著“積極慎重、穩(wěn)步推進”的原則，從2002年4月起開始運行，原勞保醫(yī)療和公費醫(yī)療逐步向城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度并軌。到2004年底，全市醫(yī)療保險參保總人數達到5.26萬人。同時，我市還加強“兩個定點”管理，進行量化考核，加大宣傳力度，完善醫(yī)保政策和服務，努力確保城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險平穩(wěn)運行。目前，參保范圍和對象已擴大到各類機關企事業(yè)單位及其職工和個體工商戶、自由職業(yè)者。工傷、生育、失業(yè)保險覆蓋面不斷擴大，相關政策和管理辦法逐步完善。

4、逐步建立了新型的合作醫(yī)療制度。2002年以來，我市實施了新型農村合作醫(yī)療制度，其覆蓋面在逐步擴大，從原來的農民逐步擴大到未享受醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)居民，個人籌資從20元增加到25元，各級財政及集體籌資從6元增加到30元。提高了基金抗風險能力和受益面。截止到今年6月底，全市參加合作醫(yī)療的農民已達48萬多人，參保率近90%。城鎮(zhèn)居民參保已達2.2萬余人。合作醫(yī)療籌資總額達到2700多萬元。

（二）就業(yè)形勢基本穩(wěn)定，新型就業(yè)格局基本形成，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)開始起步。

近年來，市委、市政府把就業(yè)再就業(yè)工作作為關系民生的頭等大事來抓，堅持就業(yè)優(yōu)先方針，積極貫徹落實上級黨和政府的就業(yè)再就業(yè)政策，制定出臺了全面、完善的就業(yè)再就業(yè)政策，健全責任制，落實各項措施，確保就業(yè)形勢基本穩(wěn)定。結合我市產業(yè)結構調整，把加快農村勞動力轉移，調整農村就業(yè)結構，推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展擺上重要位臵，列入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃。強化就業(yè)再就業(yè)、職業(yè)技能培訓。成立農村勞動力轉移 培訓領導小組，開展萬名農民培訓工程。同時，在全市范圍推進就業(yè)制度改革，加強勞動力市場建設，為勞動力合理有序流動創(chuàng)造良好的服務平臺，取得了一定成效。

1、基本建成了統(tǒng)一開放的的勞動力市場。經過多年建設，我市勞動力市場建設成效明顯，運作平穩(wěn)有序，為勞動者求職和用人單位招工搭建了良好的交流服務平臺，對建立健全“企業(yè)自主用人、勞動者自主擇業(yè)、政府促進就業(yè)”的市場競爭就業(yè)機制起到了重要作用。市勞動保障部門加強對市場的監(jiān)管，切實貫徹《浙江省勞動力市場管理條例》等法律、法規(guī)，完善市場管理制度，規(guī)范職介行為。

2、就業(yè)形勢基本穩(wěn)定。近年來，我市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終保持在4%左右，2002年為3.89%，2003年為3.9%，2004年為3.7%。面對企業(yè)改制、大中專畢業(yè)生大量增加等嚴峻形勢，市委、市政府想法設法促進就業(yè)再就業(yè)，努力開辟就業(yè)崗位，加大職業(yè)技能培訓工作力度，落實就業(yè)再就業(yè)資金，完善就業(yè)服務，確保就業(yè)形勢基本穩(wěn)定，同時，大力開展再就業(yè)援助行動，對城鎮(zhèn)失業(yè)人員中的“4050”等就業(yè)困難人員采用優(yōu)惠政策和政府購買公益性崗位等措施幫助就業(yè)。

3、進一步完善了勞動用工管理制度。對在城鄉(xiāng)各類企業(yè)就業(yè)的勞動者依法簽訂勞動合同。截止到2004年底，勞動合同簽訂率達到87%以上。完善了勞動保障監(jiān)察機制，把城鄉(xiāng)各類企業(yè)納入勞動保障監(jiān)察范圍，協(xié)調各部門建立了勞動保障綜合監(jiān)管聯(lián)席會議制度，對重大的勞動保障違法行為實施有效監(jiān)管。同時，組織實施欠薪預警和保障金制度，勞動爭議案件得到妥善及時處理。

4、加快農村勞動力轉移步伐。我市重視農村勞動力和被征地農民轉業(yè)轉崗工作，市政府把農村勞動力轉移作為政府實事工程來抓，成立了農村勞動力轉移培訓領導小組，切實加強對農村勞動力轉移工作的領導。從提高農村勞動力和被征地農民的職業(yè)技能素質和競崗能力入手，積極開展政策宣傳和就業(yè)形勢教育。2004年開始，開展萬民農民素質培訓工程，加大職業(yè)技能培訓工作力度，采用訂單式培訓等方法，提高農民培訓 后的就業(yè)率。2004年培訓農村勞動力1萬余名，其中職業(yè)技能培訓5100余名，幫助農民轉崗就業(yè)4621人。對于被征地農民，我市還免費提供職業(yè)指導和職業(yè)介紹，并從2004年3月起，對符合條件的被征地農民免費發(fā)放《就業(yè)培訓券》，進行免費培訓。同時，采取靈活機動的培訓方式進行培訓，開展有針對性、實用性的培訓，想方設法提高職業(yè)技能培訓效果。到目前為止已經發(fā)放《就業(yè)培訓券》5780張，參加培訓的人員4271人，實現(xiàn)再就業(yè)2300多人。

（三）完善社會救助體系。

弱勢群體的社會救助工作是完善社會保障體系的重要組成部分，也是一項難點。經過多年探索，已基本建立起比較完善的社會救助體系：一是實行城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。在1997年初就出臺了《桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度暫行辦法》，按照城鄉(xiāng)一體、制度統(tǒng)一、標準有別和公開、公正、公平的原則，整體推進，實現(xiàn)應保盡保。截止到2004年底，全市累計列入低保39055人次，發(fā)放低保金1776.6萬元。其中，農村35383人次，發(fā)放低保金1465.6萬元。同時，按照社會經濟的發(fā)展，逐步調整保障標準，目前，農村為月人均150元，城鎮(zhèn)為月人均250元。二是建立城鄉(xiāng)困難人員醫(yī)療救助制度。去年出臺了《桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)困難人員醫(yī)療救助暫行辦法》，從2005年1月起對城鄉(xiāng)低保家庭、城鎮(zhèn)特困職工家庭及其他城鄉(xiāng)困難家庭實施醫(yī)療救助。切實解決城鄉(xiāng)困難人員因病致貧、因病返貧問題。三是廣泛開展結對幫扶。全市上下把扶貧幫困作為一項經常性的工作，市四套班子領導、市級機關各部門，團市委、市婦聯(lián)、工會等都積極參與，通過提供就業(yè)機會、提供服務、送溫暖、送技術、扶貧建房、發(fā)教育券等形式多渠道幫助困難群體。四是建立慈善總會。2002年，我市建立了慈善總會，并廣泛動員社會各界參加慈善捐款，目前共籌集資金1830萬元，為1710余人發(fā)放救助款300余萬元。

二、推進城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和社會保障一體化建設目前面臨的困難和問題 雖然我市的勞動就業(yè)和社會保障工作取得了一定的成績，但是，因為城鄉(xiāng)二元結構、思想認識、歷史原因等多方面因素影響，城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系建設還任重道遠，存在的主要問題有：

1、城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度不利于建立統(tǒng)一的社會保障制度。以養(yǎng)老保險為例，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策完備，并具有法律的強制性和操作的規(guī)范性，而農村養(yǎng)老保險全省還沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定，仍遵循農民自愿參保的原則，純農民因戶籍原因被排斥在職工基本養(yǎng)老保險制度之外；在醫(yī)療保險方面，目前機關、事業(yè)和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已組織實施基本醫(yī)療保險，待遇水平較高，而農村現(xiàn)行的合作醫(yī)療制度，醫(yī)療費用報銷比例較低；再如失業(yè)保險，至今仍沒有延伸到農村農民群體。

2、社會保險覆蓋面不大，沒有實現(xiàn)應保盡保。近年來，我市養(yǎng)老保險擴面工作取得了很大的成績，但根據有關數據，我市的企業(yè)總數5000余家，職工總數20多萬人，到2004年底，參加職工基本養(yǎng)老保險的企業(yè)3026家，在職參保還很低，全覆蓋的任務仍然艱巨。2002年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度啟動后，進展速度很快，截止到2004年底，醫(yī)療保險參保總人數5.26萬，但大多數非公有制企業(yè)尚未納入基本醫(yī)療保險。農民養(yǎng)老保險的參保率還不足10%。農民的醫(yī)療保障水平偏低，受益面僅5%左右。失業(yè)保險仍沒有把農村剩余勞動力納入其中，不計算在失業(yè)率之內，不利于客觀分析我市就業(yè)狀況，也不利于就業(yè)的城鄉(xiāng)一體化建設。

3、職業(yè)技能培訓教育投入不足，技術工人整體素質不高。2003年，勞動保障部門就技術工人素質狀況作過一項專項調查，根據統(tǒng)計，截止到2003年底，桐鄉(xiāng)市共有企業(yè)從業(yè)人員19萬多，按技術工人數應占工人總數的40%比例計算，全市應有各類技術工人7.6萬多人，但我市持有職業(yè)資格證書的技工僅1.5萬多人，還不到企業(yè)需求技工總數的五分之一。一些企業(yè)急需的中高級技工更是匱乏，技術工人整體文化水平也偏低，工種結構不合理，嚴重制約了我市企業(yè)的持續(xù)健康快速發(fā)展。因為思想觀念、現(xiàn)有技術人才培養(yǎng)制度、評價體系等影響，企業(yè)以及社會對職業(yè)技能培訓教育重視程度不夠，投入不足。這和我市推行“工業(yè)立市”戰(zhàn)略，建設經濟強市，打造先進制造業(yè)基地有很大差距。

4、農村剩余勞動力轉移有一定難度。根據農經部門統(tǒng)計，我市剩余勞動力在6萬人左右。隨著近年來工業(yè)化和城市化進程的快速推進，大量農民的土地被征用，被征地農民數量急速增加，截止到2004年底，被征地農民總人數約4.5萬人左右，而且，在被征地農民中也存在相當數量的“4050”人員，就業(yè)難度不小。

5、勞動保障服務體系還不完善。近年來，我市雖然在勞動保障服務體系完善方面做了一些工作，進行了一些有益的探索，比如2003年我們在全市各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道的村組配備了就業(yè)信息聯(lián)絡員，在各社區(qū)配備了勞動保障管理員，但各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和開發(fā)區(qū)社會保障事務所至今尚未建立。公共就業(yè)和社會保障服務功能還不完備。

三、推進城鄉(xiāng)一體化勞動和社會保障體系建設的總體目標

積極推進我市城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系的建設，既是進一步加快城市化進程、促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的需要，更是進一步提升城鄉(xiāng)人民保障水平，切實實踐“三個代表”重要思想的需要。我市是浙江省經濟基礎較好的縣市之一，連續(xù)多年躋身全國百強縣前50強。因此，桐鄉(xiāng)建立統(tǒng)一的勞動就業(yè)和社會保障體系，既是經濟建設和社會發(fā)展的需要，又有現(xiàn)實的可能。推進城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系建設的指導思想：以“三個代表”重要思想、黨的十六大和十六屆三中全會精神為指導，圍繞富民強市，全面建設小康社會，提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標，深化勞動就業(yè)、社會保障等一系列改革，努力縮小城鄉(xiāng)差別，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)的相互融合和協(xié)調發(fā)展，力爭到2010年建立統(tǒng)一、規(guī)范和完善的與經濟發(fā)展水平相適應的勞動就業(yè)和社會保障體系。

總體目標是：

1、建立多層次的社會養(yǎng)老保險體系。

2010年底，所有用人單位和職工實現(xiàn)養(yǎng)老保險全覆蓋，達到 應保盡保的目標；2007年底，勞動年齡段以上城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋面達到60%；2010年底，勞動年齡段以上城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋面達到90%以上。農村養(yǎng)老保險的保障水平略高于農村居民最低生活保障線水平。

2、深化失業(yè)保險制度改革。

根據我國失業(yè)保險的有關規(guī)定，失業(yè)保險的保障對象是有工資收入的勞動者。城鄉(xiāng)一體化后，農村個體工商戶、工商企業(yè)從業(yè)人員都可以參加失業(yè)保險。城鄉(xiāng)居民享受同等的失業(yè)保險。發(fā)揮失業(yè)保險保障生活、促進再就業(yè)的雙重功能，加強失業(yè)保險與城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的銜接，做到應保盡保。

3、實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障一體化。

積極推進醫(yī)療保險制度改革，用人單位和職工在參加養(yǎng)老保險的同時，必須參加基本醫(yī)療保險。建立完善以大病統(tǒng)籌為主的新型城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療制度。到2005年，建立基本覆蓋城鄉(xiāng)居民應保對象的合作醫(yī)療保險制度。爭取到2010年，城鄉(xiāng)合作醫(yī)療保險與職工大病保險基本接軌，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會醫(yī)療保障一體化。

4、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)體系。

政府各部門協(xié)調配合，在拓展就業(yè)渠道，開發(fā)城鄉(xiāng)就業(yè)崗位以及戶籍、土地、教育等相關配套政策方面建立起比較完善的政策體系，并制定促進城鄉(xiāng)就業(yè)的規(guī)劃，全面形成市場導向、城鄉(xiāng)一體、公平競爭的就業(yè)機制。建立并不斷完善農村剩余勞動力轉移的政策框架。從事第一產業(yè)的本地農村勞動力調整到20%以下，第二、三產業(yè)的就業(yè)人員達到50%以上，實行統(tǒng)一的勞動用工管理制度。2005年完成全市基層勞動保障服務平臺建設。同時，加快戶籍制度改革，徹底打破城鄉(xiāng)居民二元化的身份制度，清理所有的歧視或不合理的規(guī)定，對農民的社會保障、勞動就業(yè)、職業(yè)培訓等問題，在政策、制度、服務等方面逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

5、建立和完善城鄉(xiāng)一體化的新型社會救助體系。

結合我市實際，從解決困難群眾最關心、最迫切的問題入手，加快構建以最低生活保障為基礎，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等專項救助為輔助，以其他救助、救濟和社會幫扶為補充，逐步形成城鄉(xiāng)一體化、組織網絡化、管理社會化、保障法制化的與經濟社會發(fā) 展水平相適應的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系。擴大城鄉(xiāng)保障面，逐步提高保障標準，達到應保盡保。要逐步形成政府負責、民政主管、部門盡職、社會參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施、敬老院承辦的五保供養(yǎng)管理體制。

四、推進城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系建設的工作措施

（一）實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)政策體系。

1、全面形成市場導向、城鄉(xiāng)一體、公平競爭的就業(yè)機制。建立和完善農村剩余勞動力轉移的政策框架。農村剩余勞動力通過離土離鄉(xiāng)、離土不離鄉(xiāng)和從事家庭來料加工等多種形式得到比較充分的就業(yè)，使就業(yè)結構不斷優(yōu)化。實行統(tǒng)一的勞動用工管理制度，對在城鄉(xiāng)各類企業(yè)就業(yè)的勞動者依法簽訂勞動合同，依法實行用工備案登記。完善勞動保障監(jiān)察機制，城鄉(xiāng)各類企業(yè)納入勞動保障監(jiān)察范圍，并建立有效的企業(yè)工資支付監(jiān)控制度。

2、建立城鄉(xiāng)失業(yè)狀況監(jiān)控制度。實現(xiàn)城鄉(xiāng)登記失業(yè)率向城鄉(xiāng)調查失業(yè)率統(tǒng)計監(jiān)控方式的轉變。本市城鄉(xiāng)勞動者，在城鎮(zhèn)就業(yè)或在農村承包土地經營以及外出經商務工的均納入就業(yè)統(tǒng)計范圍，凡勞動年齡內的城鎮(zhèn)失業(yè)人員，農村土地被征用勞動者和自愿向二、三產業(yè)轉移的農村剩余勞動力均實行失業(yè)登記。城鄉(xiāng)調查失業(yè)率控制在6%－7%之間。

3、統(tǒng)一就業(yè)服務內容和標準。城鄉(xiāng)勞動者在求職、職業(yè)指導、職業(yè)介紹等方面，按照統(tǒng)一的服務內容和標準，接受統(tǒng)一的就業(yè)服務。

4、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場。加快市場硬件建設，加快桐鄉(xiāng)市人力資源市場建設，做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)有網點，街道社區(qū)有窗口，基本形成市區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、社區(qū)（村）的勞動力市場三級框架體系。同時要加快信息網絡建設，職業(yè)介紹和就業(yè)服務實現(xiàn)計算機管理，市區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、社區(qū)實現(xiàn)信息聯(lián)網，形成面向城鄉(xiāng)所有用人單位和勞動者的市場信息網絡，實現(xiàn)政府、市場、用工單位相通開放的勞動力資源和就業(yè)用工崗位信息共享的目標。

5、積極發(fā)展職業(yè)教育，努力提高勞動者文化素質、技能水平和創(chuàng)業(yè)能力。加大政府資金投入，動員全社會力量，建立靈活有效、覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓網絡，增強勞動者就業(yè)、再就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的實際能力。特別要加大對農民的培訓力度，農村剩余勞動力和就業(yè)弱勢群體實行免費培訓。經過培訓，第一產業(yè)從業(yè)人員初步掌握現(xiàn)代農業(yè)技術，第二、三產業(yè)從業(yè)人員獲得相應的職業(yè)技術資格。全面推行勞動預備制度和就業(yè)準入制度，提升職業(yè)資格和職業(yè)技能證書的社會地位，加快高技能人才培養(yǎng)步伐。

6、基層勞動保障平臺建設不斷完善。加快和完善鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道社會保障事務所（站）的建設，2005年完成全市基層勞動保障平臺，以適應就業(yè)和保障工作的需要，形成覆蓋城鄉(xiāng)的勞動保障服務三級網絡。

（二）建立多層次養(yǎng)老保險體系，推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險協(xié)調發(fā)展。按照“一體系、多層次、廣覆蓋”的原則，實行與目前實際相吻合，又便于向城鄉(xiāng)整體目標過渡的社會保險制度，擴大農村社會養(yǎng)老保險覆蓋面。

1、實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全覆蓋。不斷加大工作力度，落實政府責任，完善部門聯(lián)動機制，加強督查，采用輿論、行政、法律等手段促進用人單位參保。改變基金征繳辦法，全面貫徹省政府188號令《浙江省社會保險費征繳辦法》。加快推進“金保工程”，實施“五保合一”全新征繳模式。制定保面擴面措施，建立退保審核制度，做到參保人數“退一補一”，完善長效機制。強化基金征繳，多渠道籌資充實基金，提高基金支付能力。重視企業(yè)解除、終止勞動關系的職工養(yǎng)老保險續(xù)保工作。

2、積極探索和完善以農村社會養(yǎng)老保險為龍頭的保險制度，堅持以參保人員家庭為主、集體經濟補助與地方財政適當扶持為輔，權利與義務相統(tǒng)一原則。采取基金積累模式，實行個人帳戶與社會統(tǒng)籌相結合的制度，繳費水平應與農村居民的收入現(xiàn)狀和承受能力相適應；待遇水平應與個人繳費相掛鉤，與農村經濟發(fā)展水平、農村居民最低生活保障水平和基金承受能力相適應，確實發(fā)揮農保養(yǎng)老的作用，最終減少農村低保人數，減輕政府的長期保障壓力，并隨社會經濟的發(fā)展，逐步建立養(yǎng)老待遇正常的調整機制。注重農村養(yǎng)老保險辦法與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險辦法相互轉換和銜接，實現(xiàn)社會保險制度城鄉(xiāng)一體化。

3、不斷完善我市被征地農民社會保障的辦法，切實保障被征地農民的合法權益。一是被征地農民社會保障實行基本生活保障和社會保險相結合的辦法，并建立被征地農民養(yǎng)老生活保障風險準備金；二是采取分步走的辦法逐步建立被征地農民的醫(yī)療保險，先實行城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療辦法，并逐步向大病醫(yī)療統(tǒng)籌過渡，最后與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險并軌；三是進一步完善促進被征地農民就業(yè)的扶持辦法，為符合條件的被征地農民發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》，給予享受城鎮(zhèn)集體企業(yè)失業(yè)人員同等政策優(yōu)惠。鼓勵被征地農民自主就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。

4、實現(xiàn)退休人員的社會化管理。在做到“兩個確保”，搞好養(yǎng)老金社會化發(fā)放的基礎上，加快研究制定我市退休人員社會化管理的有關政策，從健全機構入手，在各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和各社區(qū)設立工作機構，并確保人員、經費、場地等各方面工作的落實，盡快辦理移交手續(xù)，逐步完善制度，實現(xiàn)退休人員的社會化管理，把退休人員生活、學習、娛樂等都納入社區(qū)管理范圍。

（三）深化醫(yī)療保險改革，擴大合作醫(yī)療保險覆蓋面。

1、深化改革，擴大覆蓋。一方面要加強定點醫(yī)療機構和定點零售藥點的管理服務工作，提高備藥率，降低醫(yī)療和藥品費用支出，完善結算辦法；另一方面要不斷深化醫(yī)療保險制度改革，努力擴大基本醫(yī)療保險覆蓋面，加快完善城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保險、單位醫(yī)療補助和社會醫(yī)療救助等多層次的醫(yī)療保障體系，滿足各類人群不同水平的醫(yī)療保險需求。

2、城鄉(xiāng)并舉，完善保障。圍繞全面建設小康社會的目標，進一步加快完善城鄉(xiāng)居民新型合作醫(yī)療制度。要切實按照上級政府有關文件精神，積極組織引導城鄉(xiāng)居民應保對象參加以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療制度，實行農民個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制，逐步增加政府資助的比例。要建立有效的農民合 作醫(yī)療管理體制和社會監(jiān)督機制。

（四）努力擴大工傷、生育、失業(yè)保險覆蓋面。

圍繞國務院《工傷保險條例》的宣傳貫徹落實，抓好工傷保險制度的完善，把各類用人單位和與之建立勞動關系的人員全部納入工傷保險。完善工傷保險政策，規(guī)范工傷認定的程序，嚴格落實受工傷職工的工傷保險待遇，有效分擔參保單位的工傷風險。同時，研究浮動費率機制，加強工傷保險在工傷預防、職業(yè)康復的投入，有效調動用人單位參保積極性，更好發(fā)揮工傷保險在事前預防和事后補救的功能。

認真貫徹《浙江省生育保險暫行規(guī)定》，擴大覆蓋面，從規(guī)模以上企業(yè)著手，逐步覆蓋到各類用人單位，統(tǒng)一和規(guī)范管理辦法，積極探索生育保險和醫(yī)療保險協(xié)同推進的新辦法。

全面貫徹《浙江省失業(yè)保險條例》，進一步規(guī)范管理辦法，逐步實現(xiàn)失業(yè)保險全覆蓋。

（五）改革城鄉(xiāng)社會救助制度，建立城鄉(xiāng)一體化社會救助體系。

1、完善農村低保制度。一是在全市范圍內開展專題調查研究，確定特困農民家庭的標準，摸清處于特困農民家庭的數量、分布等情況，弄清楚造成特困家庭的原因，各種原因的比例等，以便分別處理。二是完善農村低保動態(tài)管理制度，不斷完善低保申請、評議、審定和發(fā)放程序，接受群眾監(jiān)督，努力做到應保盡保。三是逐步提高農村低保標準，縮小城鄉(xiāng)低保標準距離。四是低保制度與失業(yè)保險制度、被征地農民保障等工作相結合，對失業(yè)保險到期仍未實現(xiàn)再就業(yè)及被征地農民未實現(xiàn)就業(yè)的符合低保條件的困難群眾給予最低生活保障。五是制定有關政策建立健全社會救助工作體系。針對不同原因采取相應措施，從根本上進行扶貧幫困。六是充分動員社會力量，形成全社會扶貧幫困的良好風氣，把社會主義精神文明建設與實施低保制度有機地結合起來，切實幫助貧困城鄉(xiāng)居民解決生活困難，充分體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，推進城鄉(xiāng)社會救助一體化。

2、抓好城鎮(zhèn)三無對象和農村五保對象集中供養(yǎng)工作。首先，對已擴建未到位的敬老院逐步進行改建，以達到標準要求。第二，政府主導，鼓勵和引導社會力量參與，進一步落實福利事業(yè)的扶持優(yōu)惠政策，建立多元化投入機制，多渠道興辦、多形式供養(yǎng)、加快推進福利事業(yè)社會化、產業(yè)化。第三，分級分擔，健全保障機制。合理確定集中供養(yǎng)出資比例，明確責任主體，健全穩(wěn)定的經費保障機制，確保集中供養(yǎng)政策落實到位。市、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道承擔供養(yǎng)對象生活保障救助經費，設財政專戶，專款專用；村、組負擔五保對象吃、穿、醫(yī)、葬的部分費用。第四，尊重供養(yǎng)對象意愿，入院自愿，出院自由。對愿意集中供養(yǎng)的供養(yǎng)對象，按個人申請、身體檢查、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道批準，與敬老院簽訂協(xié)議的程序辦理入院手續(xù)。在強調集中供養(yǎng)的原則下，對患有精神病或傳染病而不宜集中供養(yǎng)的供養(yǎng)對象，全額補助低保金，并確保糧食衣物等各項基本生活供應；對不愿集中供養(yǎng)的，由鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道、村和供養(yǎng)對象三方共同簽訂協(xié)議，實行分散供養(yǎng)，并應經常上門看望、走訪、慰問。第五，完善管理體制，形成工作合力。要建立健全統(tǒng)一、協(xié)調的組織網絡和管理機構，形成“政府負責、民政主管、部門盡責、社會參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實施、單位承辦”的供養(yǎng)管理體制，條塊結合，以塊為主。第六、加強領導，嚴格考核。各級政府、各有關部門要將供養(yǎng)對象集中供養(yǎng)工作列入重要議事日程，由主要領導負總責，分管領導具體抓。要建立年度目標考核制度，對集中供養(yǎng)工作進行專項考核。各級財政要努力調整財政支出結構，進一步加大對供養(yǎng)對象集中供養(yǎng)的保障投入。

3、加快完善城鄉(xiāng)重大疾病救助等制度。城鄉(xiāng)特困人員重大疾病醫(yī)療救助制度，能有效緩解患重大疾病城鄉(xiāng)特困人員的醫(yī)療負擔，維護特困人員的基本生活權益，進一步健全我市城鄉(xiāng)社會救助體系。根據對社會經濟發(fā)展趨勢的分析和建設城鄉(xiāng)一體化社會救助體系的需要，我們認為，隨著城市化進程的日益加快和城鄉(xiāng)差別的縮小，無論是城市還是農村的特困人員，都應當切實享受到大病醫(yī)療救助，為此，應打破城鄉(xiāng)二元結構的現(xiàn)實壁壘，實行城鄉(xiāng)一體化大病醫(yī)療救助制度。凡是有本市城鄉(xiāng)常住戶口、享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障、農民最低生活保障或農村特困戶救濟待遇、且未參加基本醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)居民，在本市各醫(yī)療保險定點醫(yī)院接受指定病種治療的均可以享受醫(yī)療救助。

4、加快推進社會救助制度化、規(guī)范化。按照醫(yī)療、住房、教育等專項社會救助的特點，分別確定救助對象，實行具體救助措施，切實解決低收入群眾醫(yī)療難、就學難、住房難等問題，保障貧困家庭子女入學，擴大住房救助范圍，使各種專項救助真正發(fā)揮實際效能。同時，為進一步完善最低生活保障制度，體現(xiàn)低保對象權利與義務對等關系，要建立健全低保對象參加公益性社會服務制度，參加社區(qū)或村范圍內的保潔、保綠、保安等公益性服務勞動。探索建立公益性服務勞動的激勵機制，對參加公益性服務勞動表現(xiàn)優(yōu)秀的低保對象，給予適當的獎勵，并優(yōu)先提供就業(yè)信息、免費就業(yè)培訓、安排就業(yè)崗位等。

牽頭領導：張文華

參與領導: 徐八斤 吳娟芬

課題組成員：祖建國 陸建東 吳惠坤 張 偉

陳健偉 萬葉青 張緒江

第二篇：城鄉(xiāng)社會保障一體化

淺析城鄉(xiāng)社會保障一體化

摘要：城鄉(xiāng)一體化是經濟社會協(xié)調發(fā)展的必然要求，也是社會保障事業(yè)發(fā)展的一個重要方面。近年來，隨著我國城市化發(fā)展步伐加快，以及城市化迅速崛起，使大批沒有社會保障基金，尤其是社會保險基金積累的農村居民在轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民后給城鎮(zhèn)社會保障體系帶來巨大的沖擊。因此，我們必須準確把握經濟發(fā)展與社會保障的平衡點，構建社會保障可持續(xù)發(fā)展的基本框架，進一步提升社會保障的經辦管理能力。

關鍵詞：社會保障 城鄉(xiāng)社會保障 社會保障一體化 建立和完善城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，是全面建設小康社會的必然要求，是解決城鄉(xiāng)二元結構矛盾的重要環(huán)節(jié)，是應對我國社會人口老齡化挑戰(zhàn)的迫切需要，也是構建和諧社會的基本要求。因此，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障模式可以更好地借助政府的力量，在完成風險有效分散和損失分攤的基礎上實現(xiàn)社會穩(wěn)定，在最大范圍內通過社會保障達到社會的公平和穩(wěn)定。

一、城鄉(xiāng)一體化是一種高級的經濟社會結構形態(tài)。城鄉(xiāng)一體化的基本涵義是在生產力、城市化水平發(fā)展到一定階段，城市與農村逐步實現(xiàn)結合，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)補城，互為資源，互為市場，互相服務，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟、社會、文化、生態(tài)的協(xié)調發(fā)展。城鄉(xiāng)社會保障一體化是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，目的是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的推進機制，實質是消除城鄉(xiāng)二元結構，加速城鄉(xiāng)融合，使城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代物質文明與精神文明。推進城鄉(xiāng)社會保障一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的重要途徑，是貫徹落實科學發(fā)展觀的必然選擇，是優(yōu)化經濟社會結構，提高資源配置效率，進一步提升我國綜合實力和競爭力的重要舉措。

1．建立城鄉(xiāng)社會保障一體化模式，有助于推動經濟良性發(fā)展。實踐證明，只要加快社會保障發(fā)展步伐，全力推進城鄉(xiāng)社保一體化，使我國外向型與內需型經濟之間的結構更趨合理，有效降低外部經濟波動對我國經濟發(fā)展的影響，才能確保我國經濟的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

2．建立城鄉(xiāng)社會保障一體化模式，有助于實現(xiàn)人的全面發(fā)展人類社會發(fā)展的最終目標。經濟發(fā)展是手段，人的全面發(fā)展才是根本。只有在一個好的保障制度下，民生才有全面發(fā)展的可能。盲目追求經濟增長速度，追求老利潤最大化，克扣職工工資，損害職工利益等都是不科學的發(fā)展理念。因此，必須對社會保障制度進行創(chuàng)新，通過社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進人的全面發(fā)展。

3．建立城鄉(xiāng)社會保障一體化模式，有助于發(fā)揮政府主導作用。城鄉(xiāng)社會保障一體化中的非就業(yè)年齡段群體、困難特殊群體和低收人群體的社會保障是一體化工程的關鍵。社會保障一體化不是各險種基金之間的相互擠占，而是需要財政的投入，既需要加大公共財政在城鄉(xiāng)社會保障一體化建設中的投入比重，也需要建立統(tǒng)一的制度。

4．建立城鄉(xiāng)社會保障一體化模式，有助于緩解保險基金壓力。所謂社會保險基金，是指養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金和再就業(yè)基金。建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一標準的社會保險制度，可以充分調動社會各階層的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造熱情，維護其合法權益，使其老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，對促進發(fā)展、構建和諧、穩(wěn)定社會具有重大的現(xiàn)實意義。

二、社會保障是社會主義市場經濟最好的穩(wěn)定機制。

構建社會主義和諧社會，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展離不開健全的社會保障。但是，目前我國社會保障建設主要側重于城鎮(zhèn)，農村的社會保障還存在許多盲點，迫切需要加以改進。城鄉(xiāng)社會保障制度呈現(xiàn)出明顯的二元分割狀態(tài)，并由此造成一系列問題。概括起來，主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 1．政策瓶頸：社會保障制度與社會保障項目不一致。近年來，為適應城鎮(zhèn)化進程和農民進城務工的潮流，我國許多地區(qū)在嘗試建立失地農民和農民工的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險，推動城鄉(xiāng)社會保障一體化。

2．經濟瓶頸：經濟發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的進程不一致。城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)的發(fā)展與社會經濟的發(fā)展是密不可分的。城鄉(xiāng)居民收入差距拉大，城鎮(zhèn)居民收入增長較快，農民收入相對緩慢。城鄉(xiāng)之問貧富懸殊的現(xiàn)實使得農民無法承擔與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障義務，因此在一些經濟不發(fā)達的地區(qū)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系存在較大的困難。

3．體制瓶頸：社保體系與城鄉(xiāng)二元結構體系不一致。作為社會的一個子系統(tǒng)，社會保障自身是一個結構合理、功能完善、運行協(xié)調的系統(tǒng)，它包括社會救助、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫等內容。應根據科學合理的原則對社會保障進行合理分工，合理配置資源，確定不同部門的職責范圍。

總之，決定社會保障的水平不僅僅是經濟發(fā)展水平，社會保障支出的增長速度與財政支出的增長速度應當保持在個恰當的位置，不能過于超前，也不能過于滯后，更不能按照主觀意志辦事。社會保險是社會保障的主體，當前許多地方的社會保險基金結余較多，主要是參保人數的擴大，支付的高峰尚未到來，政府不能因基金結余而削弱財政性社保投入。社會保障城鄉(xiāng)一體化、縮小區(qū)域差距、做實養(yǎng)老保險個人賬戶的缺口、老齡化社會逼近、補貼制度的建立和完善等等，財政的投入無可替代。

三、逐步實現(xiàn)農村社會保障向城市社會保障的過渡，建立以社會公正為基礎的城鄉(xiāng)一體化全社會保障體系，需要我們采取行之有效的措施才能實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標。

1．找準經濟發(fā)展與社會保障的結合點。公共財政對社會保障事業(yè)的投入可以更有效地助推經濟與社會的和諧發(fā)展。政府要加大對社會保障的投入，調整社會保障支出結構，除對城鄉(xiāng)低保、特困、重殘等特殊群體傾斜外，擴大對低收入困難就業(yè)群體、城鄉(xiāng)無收入老年人的保障范圍，提高他們的保障水平；要建立社會保障財政預算長效機制，細化到每一個險種、每一個項目，并進行正常化、規(guī)范化運作；要科學處理好待遇水平與財政投入的關系，顧及經濟發(fā)展水平、平均工資、最低工資標準與險種之間的檔位差。

2．構建社會保障可持續(xù)發(fā)展的基本框架。首先，在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、新型農村養(yǎng)老保險、被征地農民生活保障制度的基礎上，整合成一種養(yǎng)老制度、兩種參保方式、不同繳費標準和資金來源的新模式。一種制度：以現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險為框架。兩種參保方式：以單位方式集體參保的，繳費工資與費率按地區(qū)有關規(guī)定嚴格執(zhí)行，不分單位性質和城鄉(xiāng)區(qū)域。以個人方式參保的，要設計不同層次的繳費標準和財政補貼辦法。其次，在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、新型農村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的基礎上，整合成一種醫(yī)保制度、兩種參保方式、不同層次的繳費選擇和報支待遇檔位、不同的資金來源。一種制度即：以城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度為框架，統(tǒng)一“三險”方面的信息資源，根據現(xiàn)行的醫(yī)療保障平均水平，統(tǒng)一設計繳費標準和報支待遇檔位，統(tǒng)一藥品目錄和診療項目。兩種參保方式：以用人單位集中參保和以個體繳費方式單獨參保。原農村醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療全部融人城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，建立全民醫(yī)保制度。

3．加強社會保險經辦機構系統(tǒng)能力建設。提升社保經辦機構能力，是城鄉(xiāng)社會保障一體化的工作內容，是實現(xiàn)社會保障一體化的必要條件，是完善社會保障體系的重要內容，是切實改善民生的具體行動。為此，必須把握以下幾個方面的重點：一是要建立社會保障事務專業(yè)管理部門，實行社會保障政策制定和執(zhí)行相分離的管理體制。二是要延伸社會保障服務機構到村。要構建縣(市)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級社會保障服務網絡，增加和培訓基層社會保障工作人員，提高現(xiàn)有勞動保障協(xié)理員的待遇。三是要規(guī)范社會保險費征繳行為。征收機構負責人應在法定條件下行使裁量權，任何單位、個人無權減免用人單位的各項社會保險應繳額，任何違反法律程序的操作將會觸犯刑律。

第三篇：銅陵市推進城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和

銅陵市推進城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和

社會保障體系建設實施方案

為加快推進我市城鄉(xiāng)一體化建設，盡快建立起適應城鄉(xiāng)一體化建設要求的勞動就業(yè)和社會保障體系，按照《銅陵市推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建設綜合配套改革試驗區(qū)方案》的要求，特制定本實施方案。

一、目標任務

（一）總體目標

以黨的十七大精神為指導，按照科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求，以保障和改善民生為重點，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障。積極實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)；全面落實覆蓋城鄉(xiāng)的社會保險制度，不斷提高保障水平；大力推進城鄉(xiāng)新型社會救助體系建設，進一步提高社會救助能力。到2012年，建立起與國民經濟和社會發(fā)展相適應的全面覆蓋、比較完善、城鄉(xiāng)一體的勞動就業(yè)和社會保障體系。形成以政府為主導，社會各界廣泛參與，法制化、規(guī)范化、社會化的運作機制，建立健全勞動就業(yè)、社會保險、社會救助等相互銜接、相互促進的工作聯(lián)動機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的目標。

（二）主要任務 1．實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者比較充分就業(yè)。到2012年，全市建立起比較完善的城鄉(xiāng)一體化促進就業(yè)政策體系和服務體系，實現(xiàn)新增就業(yè)10萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.8%以內，完成城鎮(zhèn)失業(yè)人員、農村勞動力職業(yè)技能培訓10萬人，城鎮(zhèn)消除零就業(yè)家庭，農村消除零就業(yè)轉移農戶。

2．全面推行一體化、多層次、可銜接的社會養(yǎng)老保險制度。到2012年，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、被征地農民養(yǎng)老保障和農村社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)全覆蓋，企業(yè)退休人員全部實現(xiàn)社會化管理。

3．建立城鄉(xiāng)一體化的多層次醫(yī)療保險體系。到2012年，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度相銜接，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保險制度，參保率達96%以上。

4．完善城鄉(xiāng)一體化的新型社會救助體系。以城鄉(xiāng)低保對象、城市“三無”對象、優(yōu)撫對象、流浪乞討人員、農村重災戶、特困戶、五保戶等特殊困難群體為主要救助對象，堅持以政府救助為主導，相關政策扶持為補充，社會各類捐贈為輔助，逐步形成城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系。

二、工作重點

（一）認真貫徹《就業(yè)促進法》，促進城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)。

1．統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)。加大宣傳、貫徹、落實《就業(yè)促進法》力度，堅持“勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的方針，高舉公平就業(yè)旗臶，為城鄉(xiāng)勞動者創(chuàng)造公平就業(yè)環(huán)境。要將擴大就業(yè)作為經濟和社會發(fā)展的重要目標，納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定促進就業(yè)的中長期規(guī)劃和工作計劃，在發(fā)展經濟和調整產業(yè)結構、規(guī)范人力資源市場、完善就業(yè)服務、加強職業(yè)教育和培訓、提供就業(yè)援助、扶持創(chuàng)業(yè)等方面制訂具體措施，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動力、大中專畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、農業(yè)富余勞動力、復退軍人、殘疾人等群體的就業(yè)工作，建立健全市場經濟條件下促進就業(yè)的長效機制。

2．引導農村勞動力轉移就業(yè)。要合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)，加快小城鎮(zhèn)建設步伐。在加大招商引資工作力度的同時，各級政府要加大對小城鎮(zhèn)建設資金的投入，通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，引導農村勞動力就地就近轉移就業(yè)。要結合新農村建設，開發(fā)就業(yè)崗位。大力發(fā)展勞務輸出經濟，加大對經濟發(fā)達地區(qū)的勞力輸出力度，擴大有組織勞務輸出的規(guī)模，樹立地方特色服務品牌，引導農業(yè)富余勞動力轉移就業(yè)。3．促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。要加大宣傳引導力度，營造良好環(huán)境，促進全民創(chuàng)業(yè)氛圍的形成。要面向城鄉(xiāng)勞動者廣泛開展創(chuàng)業(yè)培訓，積極組織實施SIYB（創(chuàng)辦和改善你的企業(yè)）創(chuàng)業(yè)培訓三年行動計劃，加強創(chuàng)業(yè)培訓后續(xù)服務，提升創(chuàng)業(yè)者素質，增加創(chuàng)業(yè)的成功率。要結合銅陵實際，鼓勵城鄉(xiāng)勞動者創(chuàng)辦紡織服裝、電子元器件、銅工藝品、農業(yè)產業(yè)化等勞動密集型企業(yè)，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的倍增效應。要加快創(chuàng)業(yè)園（街、區(qū)）建設，依法利用存量建設用地、閑臵廠房等，因地制宜地建設循環(huán)工業(yè)園、高科技創(chuàng)業(yè)園、再就業(yè)創(chuàng)業(yè)園、失地農民創(chuàng)業(yè)園、返鄉(xiāng)農民創(chuàng)業(yè)園等各類就業(yè)創(chuàng)業(yè)園（街、區(qū)），引導有創(chuàng)業(yè)愿望、有創(chuàng)業(yè)條件的城鄉(xiāng)各類人員入園創(chuàng)業(yè)，給予扶持。各級政府要在資金、場地、稅收、服務等方面制定優(yōu)惠政策，吸引銅陵籍成功人士和農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

4．建立城鄉(xiāng)困難群眾就業(yè)援助長效機制。建立健全城鄉(xiāng)勞動者援助制度，制定完善稅費減免、社會保險補貼、崗位補貼、小額擔保貸款等政策，鼓勵、支持其自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)或組織起來就業(yè)。規(guī)范就業(yè)困難人員調查摸底、申報認定等程序和辦法，建立基礎臺帳和服務檔案，實施動態(tài)管理和服務。在城鎮(zhèn)，要重點加強對零就業(yè)家庭的就業(yè)援助。依托街道社區(qū)公共就業(yè)服務機構，進一步完善零就業(yè)家庭申報認定制度，及時接受零就業(yè)家庭的就業(yè)援助申請。提供有針對性的職業(yè)介紹、職業(yè)培訓等就業(yè)服務和公益性崗位援助，確保有就業(yè)需求的家庭至少有1人就業(yè)。在農村，要積極探索幫扶農村就業(yè)困難人員就業(yè)的辦法。把農村困難家庭中有就業(yè)能力、有轉移就業(yè)愿望的成員，特別是零轉移農戶納入就業(yè)援助范圍，提供技能培訓、崗位信息等服務，落實職業(yè)培訓補貼、職業(yè)技能鑒定補貼等政策，幫扶困難家庭人員特別是零轉移就業(yè)農戶至少有1人實現(xiàn)轉移就業(yè)。將難以實現(xiàn)就業(yè)的殘疾人列入就業(yè)困難人員范圍，提供就業(yè)援助。

5．建立面向所有勞動者的職業(yè)技能培訓制度。城鄉(xiāng)勞動者均可參加政府補貼性的職業(yè)技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓等。城鄉(xiāng)勞動者憑《就業(yè)失業(yè)登記證》，可自愿到人力資源和社會保障部門定點培訓機構參加職業(yè)技能培訓，培訓合格的發(fā)給《安徽省職業(yè)培訓合格證書》，培訓后參加技能鑒定合格的發(fā)給相應等級的《國家職業(yè)資格證書》。有創(chuàng)業(yè)愿望的可參加創(chuàng)業(yè)培訓，培訓合格的發(fā)給《安徽省創(chuàng)業(yè)培訓合格證書》。建立培訓與就業(yè)相結合的銜接機制。各定點培訓機構要大力推行“訂單式”和“定向式”培訓，主動與用人單位聯(lián)系，積極推薦就業(yè)，實現(xiàn)培訓—鑒定—就業(yè)一條龍服務，提高培訓后學員的就業(yè)率。

（二）完善和落實一體化、多層次、全覆蓋的社會保險制度，不斷提高城鄉(xiāng)居民的保障水平。

1．推進新型農村養(yǎng)老保險工作。在鞏固和完善城鎮(zhèn)各項社會保障的同時，重點建立和完善新型農村社會保險。建立由農民自主籌繳費為主，村補助，財政適當補貼的籌資模式，穩(wěn)步推進農村養(yǎng)老保險制度改革。選擇條件較好的地區(qū)先行實施，逐步推開。完善城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度，建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、農村社會養(yǎng)老保險和被征地農民養(yǎng)老保障相互轉移機制。

2．完善農村合作醫(yī)療制度。不斷深化醫(yī)療保險制度改革，完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療制度，逐步增加籌資額，提高保障水平。加快城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新型農村合作醫(yī)療制度的銜接，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險政策、待遇和管理的統(tǒng)一。

3．實行統(tǒng)一城鄉(xiāng)務工人員的失業(yè)保險制度。取消城鄉(xiāng)務工人員在失業(yè)保險政策上的差別，實行統(tǒng)一參保，統(tǒng)一繳費比例，統(tǒng)一待遇，統(tǒng)一管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)務工人員失業(yè)保險全覆蓋。

4．逐步提高農村保障水平。根據銅陵經濟社會發(fā)展水平，結合城鄉(xiāng)居民收入水平和城鎮(zhèn)社會保障水平，適時調整農村社會保障水平，確保農村社會保障水平有較大增幅和提高。

（三）完善城鄉(xiāng)新型社會救助體系，提高誠信、陽光、科學化管理服務水平。

1．完善城鄉(xiāng)低保制度。鞏固城鄉(xiāng)低保應保盡保成果，規(guī)范低保準入和退出機制，完善規(guī)范化管理和監(jiān)督機制，健全完善城鄉(xiāng)低保誠信機制、低保與促進就業(yè)聯(lián)動機制以及與銅陵經濟社會發(fā)展水平相一致的自然增長機制。深入貫徹新頒布的《農村五保供養(yǎng)工作條例》，推動農村敬老院向農村社會福利服務中心或老年公寓轉變，集中供養(yǎng)率達50%，逐步建立農村五保與城鄉(xiāng)居民生活水平同步提高的自然增長機制。

2．重點抓好困難群體救助。完善臨時救助制度，深入開展“陽光救助行動”，為城鄉(xiāng)低保邊緣戶、因病因災等低收入困難群體解決臨時困難，切實保障其基本生活權益；加大公共財政投入力度，發(fā)揮福彩公益金、慈善資金、捐贈資金等在救助中的最大效益；健全社會救助體系建設協(xié)調委員會例會制度，完善救助職責分工，搞好各項救助制度尤其是住房救助、就業(yè)援助、法律救助、教育救助以及殘疾人救助制度之間的銜接配套。

3．進一步加強困難職工幫扶工作。健全工會組織四級幫扶體系，逐步提高慰問和救助標準，重點完善特困職工醫(yī)療優(yōu)惠政策，提高醫(yī)療補助標準。探索在優(yōu)勢行業(yè)、大企業(yè)中建立職工醫(yī)療互助補充保險工作，充分發(fā)揮基層組織的互助互濟作用，推動送溫暖工程經常化、制度化、社會化。

（四）加快發(fā)展慈善事業(yè)，提高社會福利水平。積極培育發(fā)展各類社會慈善組織和專業(yè)志愿者服務組織，大力開展形式多樣的慈善活動。加強社會捐贈管理，依托基層社會事業(yè)服務機構，設立社會捐助接收站（點），廣泛開展專項和經常性捐贈活動，積極推廣“慈善超市”和“愛心超市”，使社會捐助活動經常化、制度化、規(guī)范化，形成政府支持、社會舉辦、公眾參與的慈善事業(yè)發(fā)展新局面，不斷提高社會福利水平。

（五）以民有所居為目標，加強住房保障工作。以滿足城市低收入家庭基本居住需求為目標，建立以廉租住房制度為重點，多渠道解決城市低收入家庭住房的政策體系。進一步建立健全城市廉租住房制度，規(guī)范發(fā)展經濟適用住房，大力推進城市舊住宅區(qū)整治改造，開展限價房試點，加大普通商品住房供應。“十一五”末，全市廉租住房保障范圍擴大到城市低收入住房困難家庭；經濟適用住房供應規(guī)模占普通商品住房供應規(guī)模的比例原則上不低于20%；用5年左右時間，把我市舊住宅區(qū)基本改造完畢。結合新農村建設，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一布局，建設農村居民點。

（六）夯實公共服務基礎，提升勞動就業(yè)和社會保障工作水平。

1．加強街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）勞動就業(yè)和社會保障服務機構建設。做到機構、人員、經費、場地、制度、工作“六到位”，使基層服務組織與其擔負的任務相適應。

2．加強勞動保障信息化建設。在與省廳實現(xiàn)廣域主干網互聯(lián)并使用全省統(tǒng)一勞動社保軟件平臺的基礎上，全力推進金保二期建設，盡快在全市范圍實現(xiàn)數據標準和業(yè)務流程的統(tǒng)一，實現(xiàn)勞動保障網絡到縣區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村等和定點醫(yī)院、定點藥店的全面覆蓋。積極做好全省統(tǒng)一社保卡的發(fā)放、管理等工作，逐步實現(xiàn)社會保障卡在辦理勞動就業(yè)、社會保險等各項勞動保障業(yè)務中的應用。

3．加快公共實訓基地建設。根據我市產業(yè)發(fā)展和技術工人需求情況，重點建設好市區(qū)公共實訓基地，并帶動縣、區(qū)公共實訓基地建設，形成中心示范、覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、各具特色、產業(yè)銜接的區(qū)域性公共實訓基地網絡。

三、保障措施

（一）切實加強領導，為建立完善城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系提供組織保證。把勞動就業(yè)和社會保障工作作為保障和改善民生的重點，擺上各級黨委政府工作的重要位臵，成立勞動就業(yè)、社會保險、社會救助三個推進小組，落實各成員單位的職責，形成統(tǒng)一領導、分工協(xié)作、分層推進的工作機制。將城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障工作的相關目標任務列入縣、區(qū)及市有關部門的目標責任制考核內容和現(xiàn)代新農村建設內容，層層簽訂責任書，建立工作報告制度、定期通報制度和檢查督辦制度，確保各項工作任務落到實處。

（二）推進體制機制創(chuàng)新，為建立完善城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系營造政策環(huán)境。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，深化戶籍、土地、住房、教育、醫(yī)療等配套改革，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，為農村勞動力轉移和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)造條件。按照“統(tǒng)一、有序、高效”的原則，在勞動就業(yè)、社會保險和社會救助等方面，逐步形成一體化、多層次、可銜接的政策體系和多部門協(xié)同的工作機制。

（三）建立經費保障機制，為建立完善城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系提供資金支持。加大政府公共財政對勞動保障事業(yè)發(fā)展的投入力度，較大幅度增加對勞動就業(yè)和社會保障事業(yè)等方面的支出，形成與城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系建設相適應的財政資金投入機制和激勵機制。

（四）健全勞動保障監(jiān)察機制，為建立完善城鄉(xiāng)一體化勞動就業(yè)和社會保障體系保駕護航。建立覆蓋城鄉(xiāng)所有用人單位的勞動保障監(jiān)察網格化體系，依法嚴肅處理用人單位違法違規(guī)行為。進一步加強協(xié)調勞動關系三方機制組織建設和制度建設，充分發(fā)揮勞動爭議處理以及城鄉(xiāng)勞動保障服務平臺等機構協(xié)調勞動關系的職能作用。全面推進勞動合同制度實施，實現(xiàn)對勞動合同簽訂、履行等情況的動態(tài)監(jiān)管。加強勞動爭議處理工作，提高勞動爭議仲裁效能，切實維護城鄉(xiāng)勞動者的合法權益。

第四篇：勞動就業(yè)與社會保障

設計人陳云寧劉艷娜

審核人張曉慧

初二歷史學生自主學習導學案編號19

班級姓名組號

【課題】勞動就業(yè)與社會保障

【授課時間】2013.6.17

【學習目標】

1、知道就業(yè)制度的變化，認識社會發(fā)展改變了人們的就業(yè)觀念；

2、知道社會保障制度在社會發(fā)展中的重要作用。

第五篇：漸進式統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障一體化模式

“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模式

作者：陳天祥,饒先艷 來源：本站整理 發(fā)布時間：2010-05-14 13:56:00

一、文獻評估和問題的提出

一段時期以來，關于中國要不要城鄉(xiāng)社會保障一體化的問題，學術界一直存在著分歧和爭論，這種分歧和爭論主要集中在一體化的必要性和可行性方面。支持一體化的學者認為，它是平等的公民權利、統(tǒng)一市場、減低管理成本和緩和社會矛盾維護社會穩(wěn)定的必然要求，其可行性建議包括由政府、雇主和雇員共同出資建立社會保障基金、開征社會保障稅、建立統(tǒng)一的社會保險管理機構等。①反對一體化的意見也有不少，理由主要是認為目前中國的經濟發(fā)展水平還較低、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的差別大，因而建立統(tǒng)一的社會保障體系只能是一個長期目標，而不宜作為現(xiàn)實的社會保障政策。

另一種是折衷的意見，從操作上看更具有可行性。這種觀點認為，城鄉(xiāng)一體化中社會保障制度要統(tǒng)一但標準有別，或“條塊”統(tǒng)一但城鄉(xiāng)有別，一體化應主要集中于對人們基本生存權和健康權的保障方面，即“小保障”模式。③相較于前兩種意見，這一主張更具有現(xiàn)實可行性。

本文傾向于第三種折衷的觀點，即我國應適時推動能滿足居民基本生存權和健康權的城鄉(xiāng)社會保障一體化體系。這里所講的一體化并不是說城鄉(xiāng)的社會保障水平和標準完全一致，而是指根據中國國情，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會保障結構，在社會保障制度設計上把城鎮(zhèn)居民和農村居民作為一個整體來統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步縮小城鄉(xiāng)之間在基本社會保障方面的差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、體系上的有機統(tǒng)一，使城鄉(xiāng)居民均能實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所扶”。2003年新一屆中央領導集體提出包括“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的科學發(fā)展觀后，城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系建設就成了一個重要的政策方向。中共十七大報告更是強調要實現(xiàn)“社會公平正義”，建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，“人人享有基本生活保障”。在2008年10月召開的中共十七屆三中全會則明確提出構建“城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局”和城鄉(xiāng)“公共服務一體化”，并提出了2020年的中期目標，即“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進”，從而使城鄉(xiāng)社會保障一體化的政策十分明朗。我們知道，社會保障制度大多數情況下都是較典型的“由政府命令和法律引入和實行”的強制性制度變遷，⑤政府創(chuàng)新制度的意愿縣決定制度變遷的主導因素之一。另外，一些地方政府已經或者即將進行城鄉(xiāng)社會保障一體化的積極嘗試，如：本文中要探討的廣東省東莞市城鄉(xiāng)基本社會保障一體化實踐；廣東、浙江、吉林和海南等省均已經在全省范圍內實現(xiàn)了最低生活保障全覆蓋；而更多的地市一級層次政府正在著手部署實現(xiàn)某一個單項社會保障領域的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃；在2007年3月召開的全國人大會議上，北京、上海、廣東等發(fā)達地區(qū)先后提出了在未來幾年建立覆蓋當地全體居民的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。可以預見，城鄉(xiāng)一體化的實踐將會在中國的大地上成為一股強大的社會建設潮流，其勢不可阻擋。因此，現(xiàn)在再討論要不要推進城鄉(xiāng)社會保障一體化已變得毫無意義了，我們更應該努力探討一體化的現(xiàn)實途徑，為這一中國史無前例的實踐提供知識支持。

然而，當我們?yōu)g覽已有研究成果的時候，卻不無遺憾地發(fā)現(xiàn)，已有的探討中國城鄉(xiāng)社會保障一體化的研究成果多停留于諸如一體化的必要性、可行性以及主觀定性地提出了若干構想這樣一些簡單的表象上面，而沒有深入一體化的具體實踐之中，屬于“紙上談兵”，使人難以把握中國國情F的城鄉(xiāng)社會保障一體化的真實世界，也難以為其提供具體的有可操作性的政策建議。個別研究雖然探討了城鄉(xiāng)一體化的實踐形式，⑥但也主要停留于定性化的描述上面，沒有告訴人們一體化過程中需要解決哪些具體問題以及如何解決這些問題。再者，城鄉(xiāng)社會保障一體化作為一種制度安排，是一個動態(tài)的演變過程，這就決定了我們也必須從過程這一角度去探討其中的規(guī)律，諸如啟動機制、過渡機制和城鄉(xiāng)銜接機制等。有鑒于此，本文根據中國國情，在總結已有研究成果和政府相關政策文件的基礎上，描繪出城鄉(xiāng)社會保障一體化需要解決的主要問題和解決問題的基本途徑，并在比較中借鑒，嘗試性構建基于過程和實踐形式的一體化模式，然后選擇東莞市為案例，探討其實踐途徑。

之所以選擇東莞市為案例，是因為根據筆者所掌握的材料，它是國內率先全面實現(xiàn)了三大保障（養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障）城鄉(xiāng)一體化的地級市。另外，東莞的案例與曹耳東等所描述的上海浦東新區(qū)的案例不同，它并沒有經過“農民市民化”這一過渡階梯，而是采取“循序漸進、小步快走”的方式較快地實現(xiàn)了農村居民與城市居民社會保障水平的大體一致，是另一種一體化的模式，具有一定的典型意義。本研究實地調查的時間分為兩個階段：第一階段是2007年7～9月的集中調研，對東莞市社保局工作人員進行深度訪談，了解東莞市社會保障制度創(chuàng)新的背景、進程、成效和存在的問題，并收集了大量的文獻材料，包括政府的規(guī)范性文件、政府公報、工作總結、社保制度內容簡介、統(tǒng)計數據等。此外，還訪談了15位莞籍農（居）民，側重了解他們對東莞市農村社會保障制度變遷的整體感受及受益狀況。第二個階段是2007年10月至2008年5月，主要是零星的補充性調查，通過實地訪談、電話采訪和郵件來往等對已獲得的資料和數據進行核實、擴充和修改。

二、“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化 模式的提出及釋義

（一）城鄉(xiāng)社會保障一體化需要解決的基本問題 1．城鄉(xiāng)社會保障一體化的具體保障項目是什么？

中國的國情決定了我們不能采取一些西方國家（如西歐）那樣的包括多項保障項目的城鄉(xiāng)社會保障一體化的模式。關于中國城鄉(xiāng)社會保障一體化的具體保障項目，目前較為普遍的觀點是認為應該立足于中國人口眾多、經濟發(fā)展水平不高的基本國情，在兼顧效率與公平的原則下，實行“小保障、廣覆蓋”的模式，即主要保障城鄉(xiāng)居民基本的生存權和健康權，即基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障三大領域。⑦這種主張與中共十七大提出的建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，“以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點”的政策導向是相一致的。中共十七大三中全會則進一步確認了“廣覆蓋、保基本”的原則。因此，我們認為，以三大基本社會保障為一體化的內容選擇是一個有廣泛社會共識和政策依據的發(fā)展方向。2.如何啟動城鄉(xiāng)社會保障一體化進程？

社會保障尤其是涉及公民基本生存和健康需要的基本社會保障具有鮮明的公共物品和公共服務屬性，屬于政府的重要職能領域，需要政府發(fā)揮主導性作用，啟動一體化進程。從國外的經驗來看，很多發(fā)達國家都選擇了政府主導的強制性全民社會保障模式，農村社會保障基金大部分或全部來自國家稅收，典型的如日本和英國。③基于與第一點同樣的理由和龐大的資金需要，再加上我國市場體系的發(fā)育尚不健全，決定了我國城鄉(xiāng)社會保障一體化必須由政府主導實施。實際上，近年來我國政府在各種文件中都強調加快城鄉(xiāng)社會保障體系建設，為其發(fā)展設定基調，使其納入“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和和諧社會建設總體格局之中，而彰顯出強烈的政府主導意圖。如中共十七屆三中全會提出：“鞏固和發(fā)展新型農村合作醫(yī)療制度，提高籌資標準和財政補助水平”“加快健全農村社會保障體系。……創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法。”“完善農村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補助力度。”在2009年3月17日中共中央和國務院公布的《關于深入醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革改革的意見》更是直截了當提出“堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質”、“政府主導與發(fā)揮市場機制作用相結合”。我們認為，政府的主導作用包括：出資建立社會保障的啟動基金和按比例分擔的其他保險基金分額、作出相關的制度安排、組織和實施社會保障項目、通過宣傳把農民吸引到社會保障體系中來、監(jiān)督社會保障制度的運行等方面。3．如何籌措城鄉(xiāng)社會保障一體化所需要的保險基金？

財政實力的相對不足、農村人口龐大的社會保障需求和因長期二元經濟社會結構所造成的對農民社會保障沉重的歷史欠帳，都決定了我國不可能由政府承擔一體化所需要的全部社會保障基金。對此，不少學者都提出了政府、集體（企業(yè)）和個人三方共同出資的對策思路，⑨這一主張也與中共十七屆三中全會提出“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”的原則相一致。因此，多元主體共同出資是城鄉(xiāng)社會保障一體化的一個重要選擇路徑。

4．如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障之間的銜接？

城鄉(xiāng)社會保障一體化，最終要實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接和統(tǒng)一，否則，一體化就是一句空話。在這個問題上，學術界原來存在3種方案：即“社會保險統(tǒng)一說”、“基礎整合說”和“三維體系說”。但它們均因忽視了中國各地經濟發(fā)展水平千差萬別的特點，欲一步到位的想法不太可行，受到學者們的批判。李迎生總結和借鑒了國外的不同模式，如北歐的“統(tǒng)一模式”、日本的“整合模式”和法國的“專門模式”等，提出了第四個方案，也就是所謂“城鄉(xiāng)整合說”或“有差別的統(tǒng)一說”，即養(yǎng)老保險的第一根支柱（社會統(tǒng)籌部分）、醫(yī)療保險的大病統(tǒng)籌部分和社會救助（最低生活保障）可設計為城鄉(xiāng)共享項目，其他方面或項目則可以根據城鄉(xiāng)實際保持一定差異或靈活性。@這一主張得到了很多學者的認同。然而，城鄉(xiāng)社會保障，體化是一個動態(tài)的過程，并非一開始就是城鄉(xiāng)之間平等地享受基本社會保障項目，而是在農村建立基本社會保障制度后，逐漸提高其保障水平，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，等條件成熟后再實現(xiàn)兩者之間的統(tǒng)一，因此．它必然涉及城鄉(xiāng)之間的銜接問題，但已有的4個方案只是靜態(tài)地告訴人們哪些項目應該實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的共享，而沒有關注其動態(tài)過程的規(guī)律。基于這一認識和對實踐的考察，本文提出了城鄉(xiāng)社會保障一體化的第五種模式，即“漸進式統(tǒng)一”模式。認為，受基金的籌措、民眾的認知水平、制度的運行成本和隱性債務等因素的制約，農村社會保障制度建立的初期，不可能一下子達到與城市一樣的水平，無論是保障的覆蓋面還是保障水平都是一個循序漸進的過程，等待條件成熟后才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的有機統(tǒng)一和銜接，因此，漸進地推進一體化是一個較適合中國國情的模式。這一模式既吸收了李迎生所提出的“有差別的統(tǒng)一”中關于3大城鄉(xiāng)共享保障項目的優(yōu)點，但卻克服了其靜態(tài)觀察的缺陷，著重于一體化進程中的動態(tài)過程和實現(xiàn)機制，從而使模式豐富和飽滿起來，也更容易理解、操作和學習，而顯示出強烈的應用價值。

（二）“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模型及其釋義

在對上述基本問題梳理的基礎上，本文構建了“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化的實踐模型（見圖1）。這個模型說明，中國的城鄉(xiāng)社會保障一體化可以分為啟動、提高和銜接三個循序漸進的階段。

首先需要明確的是，中國城鄉(xiāng)社會保障一體化只涉及民眾基本生存和健康需要方面，即三大基本保障，并且在相當長的時期內可能只能維持在較低的水平上。也正因為如此，這種保障帶有很強的公益色彩，必須由政府主導，也必須由政府率先出資，與此同時，采取多方籌集社保基金的機制，并作出相關的制度安排，啟動一體化進程。在基金管理機制和使用機制上，采取社會統(tǒng)籌與個人帳戶結合的模式，既有利于發(fā)揮統(tǒng)籌基金的橫向社會性共濟功能，又有利于強化個人的保險意識和激勵機制，有利于保險基金的有效積累，并形成較有效的約束機制，加強對保險基金的控制，避免不必要的浪費。此外，這一機制還有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間社會保障的銜接，因此，是一種較適合中國國情的管理模式。

在啟動階段完成以后，政府需要通過宣傳和示范作用，逐漸提高農村居民對社會保障的認知水平和風險意識，接受有別于家庭保障的社會化保障模式，參與和投入到這一體系中來，并與政府一起逐漸提高保險基金的籌資水平，相應地提高保障受益水平。在這一過程中，會出現(xiàn)階梯式推進的狀態(tài)，一步步縮小城鄉(xiāng)之間社會保障水平的差距，為城鄉(xiāng)銜接奠定基礎。

當農村社會保障基金越來越充實，其籌資水平和受益水平與城市一致或接近時，就要適時地實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接，解決好兩者之間的并軌和轉換問題。對于農村保障水平與城市保障水平達到同一標準的項目，要實現(xiàn)兩者之間的并軌；對于農村與城市之間因生活條件的差異而客觀上需要維持一定差別的保障標準的項目則需要解決好兩者之間因人員流動而帶來的轉換機制問題。

那么，這一模式究竟是如何運行的，其動態(tài)過程如何？東莞市的案例為我們提供了一個鮮活的教材。

三、東莞市“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng) 社會保障一體化進程描述

（一）基本養(yǎng)老保險一體化進程

1．起步階段(2000年11月至2006年6月)。2000年11月，《東莞市農民基本養(yǎng)老保險暫行辦法》出臺，標志著東莞市城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險一體化進程的正式啟動。從2001年1月起，東莞便正式實行了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的農村養(yǎng)老保險模式，將男性凡20-60歲年齡段，女性凡20-55歲年齡段沒有參加職保的本地戶籍農（居）民納入參保范圍，農民養(yǎng)老保險費由市、鎮(zhèn)、村（居）委會和個人共同承擔，征收費率如表1所示。

農民養(yǎng)老保險費以當年繳費基數的一定比例按月供繳，繳費基數第一年按每人每月400元核定，從2002年1月起，每年遞增2.5%。2001年1月至2005年12月，繳納的保險費為當年繳費基數的11%。被保險人按規(guī)定參加農民養(yǎng)老保險，男性年滿60周歲，女性年滿55周歲，按月領取農民養(yǎng)老金直至終老。農民養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金組成。基礎養(yǎng)老金標準起初為每人每月150元，2006年1月起調整為200元。個人帳戶養(yǎng)老金月標準為個人帳戶儲存額除以120。基礎養(yǎng)老金從農民養(yǎng)老保險基金中支付、個人帳戶養(yǎng)老金從個人帳戶中支付。個人帳戶儲存額支付完畢，從農民養(yǎng)老保險基金中支付。個人帳戶儲存額只用于參保人養(yǎng)老之用，除參保人參保期間出境定居、戶口遷移市外的或死亡的，其個人帳戶儲存額退還給本人或法定繼承人外，均不得提前支取。參保人享受農民養(yǎng)老金后死亡的，其個人帳戶儲存余額退還其法定繼承人。2．城鄉(xiāng)并軌階段（2006年7月1日以后）。從2006年7月1日起，東莞市全面推動農（居）民養(yǎng)老保險制度與職工基本養(yǎng)老保險制度并軌，農保參保人以村（社區(qū)）為單位并入職保。個別經濟發(fā)展滯后的鎮(zhèn)并入時間最遲不能超過2009年6月30日。同時，逐漸提高所繳保險費占當年繳費基數的比例，并相應調整個人與市鎮(zhèn)村之間的繳費比例（見表2）。并軌后的繳費基數為本市職工最低工資標準，參保待遇標準如表3所示。

資金問題是社會保障的關鍵問題。一體化進程啟動后，東莞市政府有計劃、分步驟地擴大公共財政對農村社會保障的支持力度。2000年底，市財政多方籌措10億元基礎資金，建立養(yǎng)老保險制度。從2006年開始，在逐步提高農民養(yǎng)老保障水平的制度安排中，繳費率從原來的11%提高到18%，政府和村集體的出資比率也同步從6%增加到10′%。2001年至2005年，市、鎮(zhèn)（街）兩級財政和村（居）集體合計投入農保的專項資金達8.96億元。此外，各級財政還逐年加大對農醫(yī)保的扶持力度，2004年到2007年，市、鎮(zhèn)兩級財政共投入扶持資金1.057億元。

由于社保費采取個人和市鎮(zhèn)村按比例繳納的方式，這其中村一級資金管理的規(guī)范程度相對較差，因此，需要加強對集體資產的管理，以保證資金投入的穩(wěn)定性。在完善村集體經濟股份合作制的基礎上，東莞市政府積極推動資產管理的規(guī)范化：全面實行聯(lián)組會計委派制和財會電算化；高標準建設“一欄兩室”，全面規(guī)范村務公開、民主管理工作；在村組兩級成立監(jiān)事會，民主監(jiān)督面實現(xiàn)了全覆蓋。為建立農民社保的長效保障機制，2006年，東莞市明確規(guī)定“全市各村（或社區(qū)，含村民小組）必須把集體建設用地使用權流轉收益的50%以上用于所屬村民的社會保障”，從而增強了農民社會保險基金的安全性和調劑能力。

城鄉(xiāng)社會保障的一體化需要有與其相適應的組織和管理機制變革，為此，東莞采取了以下3個措施：一是整合機構和人員，將農村社會保障管理職能統(tǒng)一劃歸市社會保障職能部門承擔。職能的有機整合使全市的社保工作實現(xiàn)了一個系統(tǒng)管理、一個窗口對外，降低了一體化的運行成本，提高了效率，也大大增強了基金的調劑能力。二是實現(xiàn)管理的規(guī)范化和信息化。在繳費標準、支付限額、起付標準、支付范圍、待遇支付比例等環(huán)節(jié)全面推行規(guī)范化、公開化操作。對農（居）民參保繳納的社保基金，按規(guī)定納入市財政專戶，實行收支兩條線管理，確保基金安全運行、有效增值。同時，將農村社保納入“數字社保”信息化建設的框架，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設。三是實現(xiàn)社保服務的社會化。東莞市社保局分別與廣東發(fā)展銀行、東莞市商業(yè)銀行合作，發(fā)行了廣發(fā)社會保險IC卡、商業(yè)銀行農保退休金存折和農醫(yī)保商業(yè)銀行銀聯(lián)社保卡，各項社保支付資金100%社會化發(fā)放，農保退休人員可在指定的銀行在全市的任意網點領取養(yǎng)老金，醫(yī)保參保患者在辦理出院手續(xù)時可現(xiàn)場結算醫(yī)療費，實現(xiàn)社保服務的便民化。

（二）差別分擔的多級資金籌集機制

東莞市農村基本社會保障制度實行的是“廣覆蓋，低水平”模式。然而，全覆蓋對一些相對落后的鎮(zhèn)來說，資金壓力較大。訪談中，東莞社保局農保科的陳某說：“困難主要來自各個鎮(zhèn)的發(fā)展不一樣，有不平衡性，經濟條件好的鎮(zhèn)很積極，而相對落后的鎮(zhèn)則有顧慮，個人繳費的壓力還是存在的。”為確保所有莞籍農（居）民能平等享有基本社會保障，東莞市按經濟發(fā)展水平將28個鎮(zhèn)劃分為欠發(fā)達鎮(zhèn)和非欠發(fā)達鎮(zhèn)，有差別地劃分市、鎮(zhèn)、襯的資金負擔比例，對欠發(fā)達的鎮(zhèn)實施財政支持政策。例如，農（居）民養(yǎng)老保險基金的籌集，除農民個人繳納外，其余部分由市、鎮(zhèn)、村（居）三級按3：3:4比例分擔；最低生活保障費市、鎮(zhèn)、村（居）按4:4:2比例分擔。但對欠發(fā)達村負擔的農保、最低生活保障等費用，均由市、鎮(zhèn)財政分擔。其中，屬欠發(fā)達鎮(zhèn)的村（居），其分擔部分由市、鎮(zhèn)按6:4的比例分擔；屬非欠發(fā)達鎮(zhèn)的村（居），其分擔部分由市、鎮(zhèn)按4:6的比例分擔。對農（居）民基本醫(yī)療保險，先按經濟發(fā)展水平將鎮(zhèn)劃分為一類、二類、三類和四類（一類屬經濟基礎較差，四類屬經濟基礎較好），然后有差別地分擔市鎮(zhèn)財政投入比例，市財政負擔比率分別為80%、60%、40%和20%，其余部分由鎮(zhèn)財政負擔。這種政策減輕了欠發(fā)達地區(qū)的財政和集體負擔，保證了社會保障費用能及時足額到位，使一體化得以公平和有效推進。

（三）循序漸進的城鄉(xiāng)保障水平統(tǒng)一進程

在解決農村與城市社會保障的統(tǒng)一問題上，上海浦東采取的是農村社會保障——農民市民化社會保障——市民社會保障3個階段過渡模式，到一定程度由政府采取“托底”方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但這種模式人為制造了3個不同的制度階段，將會為后續(xù)的轉制過程帶來不必要的轉制成本。而東莞市的做法與浦東不同，它從一開始就立足于解決城鄉(xiāng)社會保障之間的統(tǒng)籌和銜接，轉制成本大大減少。其基本做法可以概括為：循序漸進、小步快走，逐步縮小城鄉(xiāng)之間社會保障水平的差距，其演進如圖2所示。

經濟因素和農民的認知水平是制約農村社會保障的主要障礙，因此，一個可行的辦法是循序漸進地推動一體化進程，逐漸擴大覆蓋面和提高保障水平，最后擇機實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一和平衡。而最重要的一點是讓農民能從中得到實惠，逐漸把他們吸引到社會保障體系中來。2000年底，東莞市財政多方籌資建立了養(yǎng)老保險制度，在未征收農民基本養(yǎng)老保險費的情況下，先行發(fā)放兩個月的養(yǎng)老金，此舉在群眾中影響很大，增強了農（居）民的參保信心。東坑鎮(zhèn)的農民李某，原來一直靠在家后院種疏菜維持生活，而養(yǎng)老保障制度啟動后，她每個月能從社保局領取到300元養(yǎng)老金。她說：“以前做夢也沒想過，村干部通知領錢時，都不敢相信是真的。”東坑鎮(zhèn)社保局的黃某說：“參保時，農民的熱情并不是十分高，當他們領到錢就會比較有熱情的啦。”農民嘗到甜頭后，踴躍參加保險，進而隨著經濟的發(fā)展、農民收入的增加、各級政府財政支出結構的調整和責任分擔的到位逐漸提高籌資水平和保障水平。而為了提高農民對社會保障的認知能力，使他們了解制度的內容和運作方式，以便更好地維護自身的保障權益，東莞市政府采取了諸如媒體報道、咨詢活動、“社保之夜”文化節(jié)等多種形式的宣傳活動，取得一定的效果。

（四）有效銜接的城鄉(xiāng)并軌和轉換機制

為減輕農村社保基金壓力，東莞市逐步將農村社會保障并入職工社會保障體系中，實行統(tǒng)一管理。同時，實行“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”方式，著力做實個人帳戶，在此基礎上實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的銜接并軌和轉換。以農（居）民養(yǎng)老保險為例，農民養(yǎng)老保險金個人帳戶統(tǒng)一按繳費基數的一定比例建立，其中，全部個人繳費和3%的市鎮(zhèn)村繳費數額記入個人帳戶。2006年7月1日，農民養(yǎng)老保險并入職工養(yǎng)老保險后，繼續(xù)參保繳費的，參保人按繳費基數的8%建立個人賬戶，原農保個人帳戶金額全部劃人并軌后的個人帳戶，不足部分從市鎮(zhèn)村繳費額中劃入。對按規(guī)定并入職保后達到國家法定退休年齡時累計繳費年限不足15年的參保人，以及按規(guī)定參加農保并且在并入職保時達到或超過國家法定退休年齡的女性參保人，允許在申請退休前自愿選擇補繳或延繳至累及繳費年限滿15年。對統(tǒng)一補繳有困難的村，進行適當的靈活調整，允許所屬成員在申請按月領取職保基本養(yǎng)老金時以退休一個補繳一個的方式進行補繳。在這一政策下，到2006年7月1日，領取農保養(yǎng)老金的農（居）民可以有3種選擇：補繳、延繳或不補繳、不延繳，前兩種選擇領取職工養(yǎng)老金，后一種選擇則繼續(xù)領取農保養(yǎng)老金，今后不再變更。并入職保時間的早晚，直接影響到農（居）民養(yǎng)老待遇，這在一定程度上調動了村集體轉保的熱情，同時也使得農保并入職保后，帳戶更加充實，農保所承擔的隱性債務的壓力減小。

（二）醫(yī)療保險一體化進程

1．農村合作醫(yī)療階段（2004年6月以前）。廣東省農村合作醫(yī)療始予上世紀50年代中后期，70年代為鼎盛時期，但到80年代初，合作醫(yī)療出現(xiàn)了大滑波。根據國家和省有關建立農村合作醫(yī)療保障制度的文件精神，從1998年開始，東莞市財政每年劃撥100萬元作為扶持資金，重新啟動農村合作醫(yī)療制度，其運行模式主要有四種：一是鎮(zhèn)辦合作醫(yī)療，二是鎮(zhèn)村聯(lián)辦合作醫(yī)療，三是村辦合作醫(yī)療，四是集體購買醫(yī)療保險。

2．農醫(yī)保全面推行與發(fā)展階段（2004年7月以后）。2004年7月東莞市啟動了農（居）民基本醫(yī)療保險，開始征集農（居）民基本醫(yī)療保險基金，原農村合作醫(yī)療制度正式升格為醫(yī)療保險制度，按照職工住院基本醫(yī)療保險的模式，面向本市戶籍的農（居）民，實行以“保大病、保住院”為主要特征的住院基本醫(yī)療保險；以村（居）民委員會為單位參加農（居）民基本醫(yī)療保險，全市統(tǒng)籌，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一基金調劑使用；實行“以收定支、收支平衡”的原則，個人繳費為主和集體扶持、政府資助相結合的醫(yī)療保險基金籌集機制。針對各鎮(zhèn)之間經濟社會發(fā)展不平衡的狀況，東莞市將農（居）民基本醫(yī)療保險分為一低一高的A檔和B檔，繳費和待遇標準如下：實施第一年，A檔按90元／人·年標準繳費，其中參保人個人繳納60元／年，B檔按220元／人·年標準繳費，其中參保人個人繳納190元／年，市、鎮(zhèn)兩級財政對A、B兩檔均補貼30元／人·年。A、B檔參保人因病住院，發(fā)生在起付標準以上的基本醫(yī)療費，基金支付70%，因特定門診發(fā)生的基本醫(yī)療費支付60%。最高支付限額A檔為每人每年1萬元，B檔為每人每年3.5萬元。2005年7月，A、B檔的年繳費標準上調至每人120元和250元，市、鎮(zhèn)兩級財政對A、B兩檔的補貼均調高至60元／人·年，個人繳費標準不變。2007年6月，東莞市又將農醫(yī)保的全部參保人統(tǒng)一轉為B檔，仍按250元／人·年繳費，但對個人及市、鎮(zhèn)財政的繳費標準進行調整，個人負擔部分由原來190元／年降為120元／年，市、鎮(zhèn)兩級財政補助提高到130元／人·年，最高支付限額也統(tǒng)一為每人每年3.5萬元。

（三）最低生活保障的一體化進程

東莞市從1997年1月1 日起在全市城鄉(xiāng)實施了市民最低生活保障制度，將無經濟來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居（村）民；領取失業(yè)救濟金期間或失業(yè)救濟期滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均月收入低于市低保標準的居（村）民；在職人員在領取工資或最低工資及退休人員領取養(yǎng)老金后，其家庭人均月收入仍低于市低保標準的居（村）民；其他家庭人均月收入低于市低保標準的居（村）民（不包括五保對象）這幾類處于弱勢地位的東莞市常住戶口的城鄉(xiāng)居（村）民納入低保范圍。低保的標準為城鎮(zhèn)居民210元／人·月，農村居民180元／人·月。此后，隨著經濟發(fā)展和物價等因素變化，東莞市一再調整低保標準，并逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。2008年1月1日，東莞市城鄉(xiāng)低保標準統(tǒng)一提高到360元／人·月，最終實現(xiàn)低保標準的城鄉(xiāng)一體化。

四、東莞市“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障

（一）政府主導的啟動和實施機制

東莞市地處珠三角的中心位置，自90年代以來，經濟快速發(fā)展，迫切需要解決在城市化進程中失地農民的社會保障問題，而計劃生育政策引起的傳統(tǒng)家庭保障功能的弱化和人口老齡化的趨勢，也需要社會保障的制度創(chuàng)新。東莞市政府及時捕捉到了這些制度創(chuàng)新的需要，而較好的財政狀況也使其有能力進行制度創(chuàng)新。在這樣的背景下，東莞市政府決定自上而下啟動城鄉(xiāng)社會保障一體化進程。

為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間因人員流動而帶來的社保轉換問題，東莞市規(guī)定，對已經參加農村社會保障體系的人，一日進入城市就業(yè)，則自動轉入職工社會保障體系，其在農村的社會保障權益也轉化為城市社會保障體系下的權益。如果已經加入城市社會保障的農民失業(yè)，一旦轉移到農村，其在城市的社會保障權益也轉化為農村社會保障體系下的權益。例如在養(yǎng)老保險上，非個人承擔的保費由市鎮(zhèn)村按比例分擔。在民辦非企業(yè)單位及個體工商戶就業(yè)的，業(yè)主需承擔相應的保費，離職后也由市鎮(zhèn)村按比例承擔；因工作變動退出企業(yè)職工養(yǎng)老保險的，其原由企業(yè)承擔的部分，也改為市鎮(zhèn)村按比例承擔。這一靈活的轉換機制維護了流動人群的權益，促進了人員流動，也保證了城鄉(xiāng)社會保障制度的穩(wěn)步銜接。謝崗鎮(zhèn)的進城務工人員王某表達了對這一制度安排的優(yōu)越性，“現(xiàn)在進城后不用擔心在農村的保障問題了，可以安心在城里干活。什么時候不想在城里干了，回到農村照樣可以得到我應該得到的好處。”

五、結論及討論

本文在總結已有研究成果和認真分析政府相關政策文件的基礎上，嘗試性地構建了基于過程和實踐形式的城鄉(xiāng)社會保障一體化模式，并以東莞市為案例，探討其實踐途徑。通過分析，我們認為，在這一進程中，關鍵是要處理好如下幾點：

強化政府的社會保障責任，合理選擇一體化項目。從東莞市的案例中我們可以看到，在城鄉(xiāng)社會保障一體化進程中，無論是方案的制定、啟動和運行資金的籌措、管理機制的設計等處處可見政府這只“看得見的手”。這其中，最重要的是要解決政府的資金投入問題。根據一些學者的測算，目前我國已經具備了公共服務均等化的財政條件，關鍵是要深化行政體制改革，精簡政府機構和人員，強化政府的公共服務職能，壓縮行政管理費用和直接用于經濟建設方面的投入，增加在民生方面的投入，從而為實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化奠定基礎。另外，各地應因地制宜地選擇城鄉(xiāng)一體化的保障項目，既可從某一單項中尋求突破，有條件的地方也可以選擇多個項目齊頭并進。

合理分攤基本社會保障責任與成本，這是東莞案例的另一條重要經驗。推而論之，目前需要明確以下幾點：(1)明確劃分中央政府與地方政府在社會保障中的職責分工與協(xié)作，中央政府負責農村社會保障領域的法律法規(guī)的制定，就農村社會保障應遵循的原則、保障內容及形式、財政投入水平、保障監(jiān)督等方面做出明確規(guī)定，此外，還應就不同省際之間的社會保障的銜接問題及早做出制度安排。(2)合理劃分中央與省級政府之間在社會保障領域的投入比例。有兩個方案可供選擇，即“按比例分擔”和“按類型分攤”。@(3)建立國家農村社保專項統(tǒng)籌基金，做好轉移支付工作，對經濟欠發(fā)達地區(qū)給予專項扶持。(4)合理劃分不同層級地方政府之間的責任。各省（市）應統(tǒng)籌本區(qū)域農村社會保障的基本需求，可借鑒東莞市的模式，將下轄地區(qū)按財政實力予以分類，有差別地確定省政府與下轄政府層級之間對農村社會保障資金的不同承擔比例。此外，地方政府還應制定和完善農村社會保障的相關制度，使農村的社會保障工作制度化、規(guī)范化，杜絕隨意性和盲目性，落實農村社會保障工作責任制，做好便民服務等工作。

循序漸進地推進城鄉(xiāng)社會保障一體化進程，擇機實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一和平衡，這是東莞案例的又一個重要啟示。東莞的經驗說明，在制度變遷的過程中，重要的一點是進入。一般而言，低水平的進入模式較適合中國的實際，它可以大大減少阻力和實施成本，易于為人們所接受。但對于一體化的速度、城鄉(xiāng)銜接方式等方面各地可以依據自身的實際作出不同的選擇。

上述三條經驗只是讓我們看到了東莞案例的積極一面，但其存在的隱憂同樣值得我們思考。一是隱性債務問題。社會保險項目中最可能出現(xiàn)隱性債務的是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。對于養(yǎng)老保險隱性債務，東莞市政府依靠財政投入來彌補，同時，將農（居）民基本養(yǎng)老保險并入職工養(yǎng)老保險體系下統(tǒng)一管理，對未滿繳費年限的參保農（居）民實行補繳、延繳等方法來充實基金帳戶，從而較好地解決了養(yǎng)老保險隱性債務問題。但醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險不同，其隱性債務主要來自醫(yī)療消費的不可預見性。東莞市醫(yī)療保險支出是按參加醫(yī)療保險的個人醫(yī)療費用發(fā)生的多少作為支付標準的，是一種現(xiàn)收現(xiàn)付的體制。由于影響醫(yī)療費用的因素很多，有病人方面的，也有醫(yī)院方面的，從而使醫(yī)療費用的控制難度較大。來自衛(wèi)生行政主管部門對藥品價格和住院費用等的約束的剛性不強，很多時候缺乏明確的標準。這種種因素使對農醫(yī)保支出規(guī)模的控制企圖落空，最終導致收支失衡。政府和部分醫(yī)療機構成了這一隱性債務的承擔者。隨著人口老齡化的加劇，以及農（居）民醫(yī)療保健意識的進一步加強，這一隱性債務仍有擴大的趨勢。二是農民的制度認知問題。雖然政府的宣傳對于提高農民的認知能力起到了一定的作用，但由于農村社保參保單位以村集體為主，一些村直接從農民的集體經濟股份分紅款項上扣除社保費用后統(tǒng)一上繳，這在一定程度上使農民與整個社保運作體系相隔離。在訪談中筆者發(fā)現(xiàn)，較多農（居）民不清楚自身參與了何種社會保障項目以及個人繳費多少，可以享受到什么樣的保障待遇等，導致一些農民仍對入院看病心存恐懼，生病基本靠“扛著”。東坑鎮(zhèn)的王某說：“不會想到住院的，老了到了一定年歲就要死的啦，還醫(yī)什么，浪費子女的錢。”而有的人卻認為，“醫(yī)療保障是政府出錢，當然是能多用就多用，不用就沒有了”。這都是因缺乏對個人帳戶和社會統(tǒng)籌基金兩者關系的了解而出現(xiàn)的認知誤差，它或者導致一些迫切需要保障的群體得不到應有的保障，或者導致資源的不當使用和浪費。此外，由于農（居）民不掌握新型社保制度的足夠信息，使他們缺乏對社保資金監(jiān)管的積極性，只能依靠社保部門的自我監(jiān)管，從而存在難以預知的隱患。這種種認知問題的存在都不利于社會保障制度的健全和發(fā)展，為此，仍需做大量深入而細致的工作。三是社保基金增值問題。由于《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》只允許全國社保基金進入資本市場進行市場化運作，不允許地方社會保險基金“入市”和直接投資，這就使農村社保基金只能通過購買國債、銀行存款的方式實現(xiàn)保值、增值，投資渠道比較單一，增值緩慢，從長遠來看必將影響農村社保基金的支付能力。因此，如何創(chuàng)新社保基金增值方式，是需要進一步探索的重要課題。四是外來農民工社保銜接問題。這一點，東莞市的情況與其他地方一樣，需要在全國范圍內加以統(tǒng)籌安排解決。