廈門海綿城市建設考察調研思考建議

*日，*率相關工作人員共計7人，赴國家級海綿城市試點城市——*市和*市進行了海綿城市建設考察學習。在為期六天的行程中，考察團深入學習了兩市海綿城市建設的經驗，近距離感受了海綿城市建設對城市面貌的改善。

一、*、*海綿城市建設情況

海綿城市是指通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建筑、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式，是落實生態文明建設的重要舉措，也是“穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險”的重要內容。*市和*市是首批進入海綿城市建設試點范圍的城市，在兩年多的建設過程中，積累了寶貴的經驗。

（一）*市

*市域由*島、鼓浪嶼及內陸沿海地區組成，全市現狀土地面積1573.16km2；常住人口425萬人，常年平均降雨量1335.8mm。*市海綿城市建設試點面積35.9km2，年徑流總量目標控制率為70%，其中，翔安南部新城海綿城市建設試點面積15.4km2，海滄馬鑾灣海綿城市建設試點面積20.5km2。此次考察以翔安新城為主，翔安新城試點區存在水環境質量較差、水系生態退化嚴重等問題，無內澇點，針對性地采取重點控制面源及徑流污染的措施，保證水環境、水生態良好。

1.制度建設

（1）領導機構組成。*市海綿城市建設工作領導小組以市長為組長，常務副市長及分管副市長任副組長，成員由發改、財政、規劃、建設、市政園林、環保、水利及各區zf等部門主要負責人組成，領導小組辦公室設在市住建局。

（2）職能部門分工。按照《*市海綿城市建設管理暫行辦法》，規劃行政主管部門負責海綿城市總體規劃和相關規劃的編制、審查和監督管理工作，負責指導和監督項目設計方案落實海綿城市建設要求；建設行政主管部門根據海綿城市建設相關技術規范、標準和要求，做好項目設計、施工等建設工程質量的監督管理工作；國土資源行政主管部門負責項目土地供給及相關地勢、地形、地貌基礎數據提供等工作；市政交通行政主管部門負責指導市政雨污水管網、道路透水鋪裝、道路雨水滯流等工作；園林綠化、林業行政主管部門負責園林綠化等設施的建設運行維護，確保符合海綿城市建設要求；水利行政主管部門負責審核把關涉及河湖水系的項目建設，確保符合海綿城市建設要求。

（3）過程管控。一是用地規劃許可階段，通過“多規合一”項目行政審批系統開展聯評聯審，發改委在項目建議書、科研報告批復中，對海綿建設可行性作出判斷，規劃局在規劃選址意見書中明確是否建設海綿城市項目，對符合要求的項目在用地規劃許可中明確海綿建設目標，國土局在用地審查中審查海綿建設目標。二是工程規劃許可階段，市海綿辦在方案審查環節審查海綿建設技術方案，市政園林局和規劃局分別在雨水排放許可證、工程規劃許可證環節對海綿技術方案進行核查。三是施工許可證環節，施工圖審查機構審查海綿建設專篇，建設局見到海綿施工圖審查合格文件發放施工許可。四是施工管理階段，建設局指導監督海綿建設進度和質量。五是竣工驗收階段，建設局等相關職能部門核查海綿建設工程質量是否達標，建設過程資料是否齊全。六是工程評價階段，市海綿辦對建設成效進行評價，組織試點考核。七是運營維護階段，養護責任主體進行海綿設施的日常運營維護。

2.技術保障

（1）組建技術指導團隊。*市海綿辦以*市城市規劃設計研究院為技術支撐單位，主要負責設計規范、技術導則、建設規劃等指導性文件的編制，為設計單位提供規劃服務、對接，保證“海綿”落實，另外聘請了上海、北京等專業設計院做技術指導。*市財政提供技術服務經費。

（2）建立技術規范標準。*市于2015-2016年先后發布試行了海綿城市建設系列規范和標準，結合*市實際情況編制了《*市海綿城市建設技術規范》，《*市海綿城市建設技術標準圖集》《*市海綿城市建設工程施工與質量驗收標準》《*市海綿城市建設工程材料技術標準》等規范和標準。

3.資金籌措

*市海綿城市建設資金估算為72.1億元，建設資金來源主要有國家財政專項獎補資金、城市基礎設施建設資金、PPP模式合作融資、社會資本投入及其他相關項目可整合資金。先后出臺了《*》。海綿城市建設為PPP模式提供了展示的舞臺，通過引入社會資本，打造多元化、可持續的資金保障能力。以翔安新城為例，翔安新城海綿城市建設PPP項目包含整個港汊流域的市政道路、水系岸線、公園綠地等市政配套工程。實施業主為*市市政工程管理處，zf出資方為市政開發總公司。由于建設項目體量大，故分兩個標段實施，分別為方案設計、項目PPP實施兩階段進行。

4.實地考察

洋塘保障房（鼓鑼水系上游）流域海綿城市改造示范工程已完工并投入使用，初步顯現連片示范效應。通過改造小區綠色屋頂、可滲透路面、透水廣場等滲透項目，采用雨水花園、生物滯留帶、植草溝、雨水罐、下凹綠化帶等低影響開發措施進行源頭消減和分散控制，將雨水引入道路下雨水管網系統及聯通水系的明渠、旱溪等中途轉輸系統，直至排入小區雨水回用系統、鼓鑼公園內的人工湖進行末端調蓄，通過總調蓄容積為4807m3的人工湖，調水位為0.6m，并設置溢流堰，有效保證本片區內32mm雨水不外排，實現75%年徑流總量控制率要求。同時，利用水源預處理（人工濕地前置塘）、底質生境改良（雜草清除、積水排凈、底質消毒改良）、水生植物凈化系統（沉水植物、挺水植物、浮葉植物）、水生動物調控系統（濾食性魚類、雜食性魚類、慮食性軟體動物、刮食性軟體動物）、微生物系統營造（除藻類生物制劑）等一系列凈化措施，確保水質穩定，最終實現雨水收集凈化與利用的綜合效益。

5.亮點總結

（1）頂層設計：繪制海綿城市藍圖

*將海綿城市建設作為城市生態文明建設的重要內容，首先在規劃領域進行了一系列頂層設計，著力將海綿城市六大要素融入環境保護、水資源利用、園林綠化、功能分區、市政和交通基礎設施等規劃建設中。結合海綿城市建設理念，*已完成《*市防洪防澇規劃》《*市水資源戰略規劃》《道路交通專項規劃》等專項規劃。以《美麗*戰略規劃》、《*市城市總體規劃》為引領，全面提升城市“自然積存、自然滲透、自然凈化”的能力，支撐美麗*建設。

（2）機制創新：把試點工作引向深入

原有的政務審批體系中，沒有海綿城市建設的內容，面對這種情況，市委市zf創新機制，成立了海綿城市建設工作領導小組，統籌部署全市海綿城市建設推進工作。*還成立了市海綿城市工程技術研究中心，作為全市海綿城市建設技術指導、指標審核單位。出臺了一系列行之有效的制度和規范標準，建立了七大建設管控措施，確保每個環節都能落實海綿措施，部門配合得力，審批實行“多規合一”，為海綿城市試點工作保駕護航。

（二）*市

*屬典型丘陵地區，全市土地面積5325平方公里，總人口380萬，常年平均降雨量887.3～927.6mm。選定25.8平方公里(市河東新區21.9平方公里，老城區2.4平方公里，圣蓮島1.5平方公里)作為試點區域，年徑流總量目標控制率為75%。*市建設局副局長王明華介紹，2015年4月，*市成功申報成為全國首批16個海綿城市建設試點市之一。海綿城市是一場基于城市建設的觀念變革，也是對城市規劃建設管理的優化。

1.制度建設

（1）zf主導。*市成立海綿城市推進工作小組，以市長為組長、相關副市長為副組長的推進領導小組，建立了“條塊結合”、職責明確的工作推進機制，領導小組辦公室設在市住建局。按照《*市海綿城市規劃建設管理暫行辦法》，市發改委負責將海綿城市建設中的市本級zf性投資項目納入年度投資計劃和招標管理，指導項目單位做好各項前期論證工作；市規劃局負責海綿城市建設總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃編制和審查工作，制定海綿城市規劃設計導則和設計圖則，將海綿城市建設的原則、目標和技術要求落實到建設項目規劃條件、方案審查、監督管理等環節中；市住建局（市海綿辦）負責將海綿城市建設的相關要求落實到施工圖審查、工程監管、竣工驗收、項目運營維護管理等環節；市城管局負責海綿城市建設項目的實施監管和維護工作；市水務局負責城市水利工程的審批和推進工作，協調城區河湖溝渠等涉水建設相關工作；市財政局負責制定海綿城市建設資金管理辦法及獎勵政策，積極探索和創新海綿城市建設投融資機制；市國土局負責海綿城市建設項目土地供給等相關工作，并按照規劃部門出具的規劃條件，將海綿城市建設相關要求納入《規撥決定書》或《土地出讓合同》；按照屬地管理原則，各區人民zf、市直園區管委會負責海綿城市項目的初步審查，項目推進和具體實施工作。

（2）其他制度。*市海綿辦重視現場工作，構建現場工作協調管理制度，市海綿辦組員高頻次檢查現場工作，市四大班子領導均多次視察海綿現場。同時，制定了領導小組會議、工作協調會議、工作例會、研討會、現場辦公等制度。市委、市zf定期和不定期組織召開海綿城市建設推進會議、聯席會議，市海綿辦每周定期舉行工作例會，研究解決項目建設過程中遇到的困難和問題。此外，市目標績效督查室出臺了《*市海綿城市建設工作考核辦法》，將海綿城市建設工作納入相關縣區和部門目標考核體系并定期進行現場督查與通報。

2.技術保障

（1）堅持規劃引領。*市聘請中國城市規劃設計研究院編制《海綿城市建設專項規劃》，修訂《*市城市綠地系統規劃》、《*市綜合交通規劃》、《*市中心城區排水（雨水）防澇綜合規劃》、《*市河東新區二期控制性詳細規劃》等相關規劃，確保各層級規劃相互支撐銜接，為海綿城市建設指明方向。修編控規，將海綿城市建設要求轉換成規劃條件落實到城市規劃區域的每個地塊。

（2）制定技術標準。*結合實際，充分借鑒國內外經驗及現有研究成果，制定了《*市海綿城市規劃設計導則》《*市海綿城市設計圖則》及《*市海綿城市植物名錄》《*市城市藍線管理辦法》《*市城市綠線管理辦法》等技術標準。*市還與中國城市規劃設計研究院建立戰略合作伙伴關系，其下屬的水務與工程研究院已派骨干團隊長期入駐*開展相關工作。

（3）人才儲備。*通過“請進來、走出去”的方式，積極培養本地海綿城市建設管理人才。組織人員積極參加全國各種培訓和考察活動，學習外地經驗和辦法；邀請住建部、中規院等專家到*現場指導和培訓；組織本地技術力量，會同中規院參與試點項目設計以及施工圖審查工作。

3.資金保障

*市廣泛吸引社會資本參與海綿城市建設，目前共計吸引各類社會資本近105億元參與海綿城市建設。一是積極采取PPP模式吸引社會資本。公開選擇技術、資金、管理力量雄厚的企業，實施投資、設計、建設、運營管理一體化，吸引PPP資本69.05億元。二是積極督促建設業主投入。zf通過規劃管控，由開發企業投資完成7億元。三是積極爭取zf債券投入。海綿建設已實現zf債券投入2.5億元。四是積極爭取銀行貸款。已爭取農發行貸款26億元。

4.實地考察

*市建設局帶領考察團參觀了聯福家園、zf停車場、蓮里公園、觀音湖水利景區、*體院館和復豐巷小區等12個極具代表性的海綿城市工程項目，內容豐富、代表性強。現分別從海綿型小區、海綿型道路和海綿型公園分別舉例進行詳細介紹。

（1）海綿型小區

河東新區聯福家園新建海綿小區項目。結合聯福家園小區實際情況，改變了傳統雨水排放方式，重新組織雨水徑流途經：屋頂、路面雨水→可滲透植草溝→雨水花園→超標溢流至排水管網；利用小區綠化景觀設計以及場地地形地貌，通過透水鋪裝、可滲透植草溝、雨水花園、生態消能池、生態停車場、調蓄濕塘、下沉式綠地、滲透井、截污凈化井等海綿設施的科學布設，形成點（源頭治理）、線（管溝相連）、面（分區連片）相結合的低影響開發雨水控制系統，綜合運用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，使雨水先進入海綿體進行凈化、下滲、滯留、再溢流排放，盡量將雨水就地消納，實現徑流控制目標，提升小區人居環境。據測算，聯福家園新建海綿小區項目投入僅占總投資的千分之一。

金色海岸老舊小區海綿改造項目。金色海岸小區改造前，地面硬化率高，雨水自然滲透凈化能力弱，部分路面破損，凹凸不平，存在積水的情況，排水管網標準低，雨水管道設計重現期僅為一年一遇，局部地方存在雨污合流的問題。小區綠化和環境較差，路燈照明亮度不夠。項目采取了微調道路豎向、斷接屋面雨水的方式，采用源頭減排、過程控制、末端調蓄等措施。在小區新建透水鋪裝、碎石滲透帶、植草碎石溝、雨水花園、蓄水池等雨水下滲、收集、存儲設施，同時完善小區排水設施，利用現有雨水系統進行雨水的溢流排放和錯峰排放。雨水排放主要路徑有：

①屋面排水立管→消能井→植草碎石溝→碎石滲透帶→雨水管道

②道路雨水→植草碎石溝→雨水花園→碎石滲透帶→雨水管道

③道路雨水→雨水溝→碎石溝→蓄水池→雨水利用

④道路雨水→透水混凝土路面→碎石滲透帶→雨水管道

⑤道路雨水→透水混凝土路面→碎石過濾帶→蓄水池→雨水利用

采用“海綿+n”的改造理念，修繕小區花池，提高小區綠化品質，更新照明設施，修補低洼破損路面，改善小區的居住環境。

（2）海綿型道路

河東新區芳洲路既有道路及景觀帶海綿改造項目。改造之前，芳洲路主要存在三個方面的排水問題：局部路段冒水、積水現象突出；雨污分流不徹底，存在雨污混接情況，影響聯盟河水質；雨水利用率低，景觀水體自來水補給消耗大。芳洲路沿線海綿改造充分結合場地條件，利用場地內水體、綠地、停車場及局部開敞空間因地制宜設置了雨水濕塘、調蓄池、濱水濕地、旱溪、生物滯留設施、下沉式綠地、雨水模塊、海綿化停車場、碎石滲透帶、鋼帶波紋管等多種類型的海綿設施，實現雨水就近收集消納；并通過管網、地形將各海綿體有機銜接形成系統，發揮連片效應。

（3）海綿型公園

河東新區蓮里公園生態堤岸海綿建設項目。蓮里公園改造前，該區域屬沙石料場，場地臟亂差，堤岸硬質比例高，雨水通過堤岸直接進入涪江，徑流系數高，面源污染嚴重。改造技術上充分發揮原始地貌、植被、土壤、濕地、水體的自然積存滲透、凈化作用，通過生態岸線恢復、生態荷花塘、下沉式綠地等海綿設施建設，有效收集了雨水，削減、凈化了面源污染，緩解了城市內澇，改善了濱江水環境。

5.亮點總結

（1）堅持規劃引領，實現城市轉型升級

*海綿城市建設試點區域面積為25.8平方公里。在建設過程中，為避免重復改造，加強全域管控，*市要求試點區域外的新建工程項目按照海綿城市標準，在基本建設程序各環節進行管控，為全域全面推行海綿城市建設奠定基礎。

（2）堅持因地制宜，打造海綿城市建設范本

為避免大開大挖，*在既有道路雨水口探索創新“微創”改造技術，對雨水口、路沿石進行“微創”改造，將路面雨水導入綠化隔離帶、人行道、綠地廣場及其他開敞空間進行消納，超標部分再通過既有管道溢流外排，辯證處理滲排關系。此舉既能達到徑流控制要求，又能避免大拆大建，節約工程造價約70%，得到了廣泛的認可，該技術獲得國家發明創造專利，并在*市全面推廣運用。

（3）堅持連片治理，激發全社會參與

按國家住建部“體現連片效應，避免碎片化”要求，*因地制宜，綜合考慮排水分區、投資規模、試點效應等因素，將規劃的300多個試點項目整合成10個工程包，解決了試點項目數量多、試點區域多、涉及專業種類多等難題，連片推進，發揮工程的綜合效應。在排水分區之間，*注重對山水林田湖生態系統的識別、分析、梳理，最大限度地保留原場地良好的生態本底，實施城市大海綿建設。針對丘陵山體的地形地貌，實施層層截流，上水下用；梳理水系，暢通行洪通道；整治湖泊洼地，增大調蓄空間；修復濕地，消納建設地塊等小海綿體部分徑流指標，凈化水體。統籌推進試點區域內外的大小海綿重構，實現大小海綿和區域之間的平衡。完成的15個排水分區的試點區域實現“連片效應”，年徑流總量控制率平均達到75%。

二、工作構想和建議

通過對*市和*市海綿城市建設工作的考察學習，結合我市實際情況，現提出以下工作構想和目標：

一是要總結2017年的調研考察經驗，向市委、市zf充分匯報*建設海綿城市的必要性和重要性，要把*市建設海綿城市的政策依據和環境條件、技術特點等詳細匯報，力爭取得市領導的高度重視。

明確各級zf為責任主體，搞好頂層設計，加強統籌協調，確保工作落實。建議制定規范性文件《*市海綿城市建設管理辦法》，按照“專班專人專家”的思路，明確各職能部門責任。明確部門協作配合和研究解決工作推進的重大問題的機制。

二是協調調動市級部門和各區縣zf，形成合力落實具體任務。

要召開協調會議討論和確定海綿城市建設的工作程序，按照市級部門負責政策監督把關和技術指導、各地zf部門負責落實具體項目的基本原則，明確各自的具體工作措施和分步驟目標任務。

要形成有效的調度機制，以及定期的協調會議機制和向省、市部門的定期報告制度。應學習兩地高度重視規劃引領，將海綿指標落實到規劃控制指標和土地指標中的共同做法。下一步應將海綿城市專項規劃指標細化為指標融入地塊控制性詳規。各縣市應編制中心城鎮的海綿城市專項規劃，繪制海綿城市藍圖。

三是研究制定切合*實際的工作方案和目標任務。

力求（）年末基本實現城市建成區20%以上的面積達到70%的降雨就地消納和利用的目標要求，將*市建設成為我國西南山地特色的海綿城市典范。

2018年全面啟動我市的海綿城市建設，要把省海綿城市“十三五”規劃中提出的建設“4個100工程”工作任務進行分解和落實，建立海綿城市建設項目庫；將海綿城市建設與棚戶區、危房改造和老舊小區更新相結合，抓緊啟動一批海綿城市建設項目。對在中心城區專項規劃中提出的新蒲新區火車站片區建議參照**兩地的方式整體打包啟動，抓住新蒲新區城市建設的機遇，按照海綿城市建設標準實施，力爭形成連片效益，為全域推進海綿城市建設奠定基礎；對于舊城區海綿改造堅持問題導向，徹底解決內澇和治污等突出問題。

要按照海綿城市建設標準，加大管網改造和建設力度，徹底解決老城區內澇問題，確保市民正常生產生活秩序。要通過海綿城市建設，徹底根治城區河流污染，改善城市生態環境。

四是創新投融資模式，解決海綿城市建設資金問題。

*市與**最大的不同是，*市沒有列入國家海綿城市建設示范城市，無中央財政補助支持（*：補助資金到位12.3億元。*：中央補助資金到位10.8億元），缺少有效的激勵措施，這也是下一步我們工作想要著重解決的問題。要著重解決投融資困難，一是向市zf申請設立海綿城市建設試點項目專項配套資金，支持住宅小區和非公建低影響開發雨水系統建設；

二是研究如何與平臺公司共同建立可操作的PPP投融資結構及合作機制，積極引入社會資本。

發揮財政資金杠桿作用，撬動社會資金投入。會同財政、發改、平臺公司等部門研究制定海綿城市的融資和補助（獎勵）政策，有效推進和落實建設項目落地。

五是加強學習培訓和宣傳。

我們應該再走出去學習，多請專家來講解，制定出培訓計劃，目標是要培養本地海綿城市建設管理人才和技術人才。要加大宣傳力度，對海綿城市建設的政策、社會責任和建設措施開展系列宣傳，提高社會認知和認同感。讓領導關心，讓群眾關注，及時反映海綿城市建設的成效和經驗，引導社會各界積極參與支持海綿城市建設。

六是技術支撐和保障。

*市海綿城市建設剛剛啟動，我們需要制定系列技術指導標準和規范。海綿城市建設將涉及非常專業的技術指標，在建設管控中還有多個環節審查控制需要一批專業人員來完成技術工作。為確保各項工作有力有序有效推進我們可以采取與設計單位合作，同時邀請權威專家做技術指導，研究制定符合*實際狀況的海綿城市建設標準和驗收技術規范。