1259國開本科《西方行政學說》十年期末考試論述題庫(分學期版)

說明：更新至2021年7月試題及答案。

2021年7月試題及答案

23.理論聯系實際分析一下林德布洛姆推行漸進決策的原因。

答題要點：

林德布洛姆不僅提出了漸進決策的基本原則，而且還進一步分析了推行漸進決策的原因。在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。(5分)

首先，決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。(5分)

其次，決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。(5分)

最后，決策的漸進性是由現行計劃的連續性所決定的。(5分)

以上3個要點，必須每個要點都結合自身理解展開說明或論述，否則每個要點扣2分。

答：林德布洛姆不僅提出了漸進決策的基本原則，而且還進一步分析了推行漸進決策的原因。在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。

首先，決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。在西方國家其是在美國，政治上所推行的是多黨制，政府決策必然在受到多個黨派影響，必然成為各個黨派折中調和的產物，或者說，決策說，決策主休的多元的，然而各個政黨和政治領袖對基本政策的看法往往是一致的，因此，政治總是朝著一個統一的目標逐漸前進，各個政黨之間也有矛盾和斗爭，但由于其階級利益的一致性，所以其政治利益常常也是一致的。

其次，決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。任何一項決策的作出必然要與時間、信息等因素相關。而決策的正確程度則直接受制于決策者對決策備選方案及其后果等信息的了解程度，決策者對決策備選方案及其后果了解得越深入、透徹，決策的正確的可能性就越大，反之，然而，決策者并沒有足夠的時間必智慧或其他手段了解所有的決策備選方案的后果，或者說，決策者在技術上不可能對決策的所有備選方案都

做到深入、透徹的了解。因此，林德布羅姆認為，決策者不可能等到對決策的每個備選方案及其后果都深入、透徹了解后再作決策，而必須在有所了解的基礎上就作決策，然后邊執行邊修正，就是所謂決策過程中的“修修補補”。

最后，決策的漸進性是由現行計劃的連續性所決定的。任何一項新的決策都不得不考慮原有決策的影響，因為原有決策已造成了一個即有事實-與行計劃，而現行計劃的實施可能已經投入了巨大的資本和精力，這就在一定程度上排斥了巨變，否則便會帶來個系列組織結構、心理貨幣、行為習慣的震蕩和財政困難，因此，林德布羅姆指出，為了保證現行計劃的連續性，決策過程也只能是漸進的。

24.在庫珀看來，實現行政倫理行為的途徑有哪些？聯系實際談談你對此的認識。

答題要點：

基于對客觀責任和主觀責任，特別是對導致行政倫理困境的三種責任沖突的分析，庫珀從三個層面對實現行政倫理行為的途徑進行了探討。

(一)行政倫理困境的傳統應對方法(7分)

庫珀認為，傳統上，在公共組織中保持負責任行為的一般方法有兩種：(1)外部控制，(2)內部控制。

(二)實現行政倫理行為的正確路徑選擇之一：內外控制機制之整合(7分)

(三)實現行政倫理行為的正確路徑選擇之二：保持個體倫理自主性(6分)

以上3個要點，必須每個要點都結合自身理解展開說明或論述，否則每個要點扣3

分。

答：基于對客觀責任和主觀責任，特別是對導致行政倫理困境的三種責任沖突的分析，庫珀從三個層面對實現行政倫理行為的途徑進行了探討。

第一，行政倫理困境的傳統應對方法。庫珀認為，傳統上，在公共組織中保持負責任行為的一般方法有兩種：

(1)外部控制。外部控制傾向于對法律進行完善、革新組織結構與制度等以達到其控制的目的，而不是力圖通過改造組織中作為主體的個人去實現。從外部控制的立場來理解，負責任的行為是通過嚴密的組織結構、明確的組織制度以及完善的法律、法規來獲得的。在通常情況下，無論是政府內部的改革派還是社會上的利益集團乃至普通大眾，法律和道德規范是其外部控制的主要手段。

作為外部控制的一種主要形式，倫理立法有其自身的優點，同樣，它也存在著不足。優點在于：首先，由于公共事務的管理權最終源于法律，所以倫理立法的手段能夠為行政人員解決倫理沖突提供道德規范的最低標準。其次，倫理立法可以對那些做出不道德行為的行政人員做出懲罰。最后，那些受到倫理立法制裁的反面實例可以為行政人員予以警示。倫理立法的缺點在于：首先，它們對行政人員所面臨的具體問題缺乏明確的指導；其次，由于舉證困難，并且行政人員在舉報自己同事非法行為時糾結情緒的存在等原因，都迫使檢舉過程時斷時續從而造成缺少規范化的結果，使得倫理立法本身的作用難以發揮；最后，如果強制執行倫理立法會使得組織內部充滿恐懼和自保的想法甚至是內訌情況的出現。

倫理法規(道德規范手段)作為外部控制的第二種形式，并不像倫理立法那樣把注意力集中到法律、組織政策以及部門等級制度的有效運轉上，相反的，它們通常沒有具體而明確的限制，其所包含的行為類型也比倫理立法更為廣闊。那么與倫理立法相比較，倫理法規的優點在于：首先，從表現職業團體的理想、義務和道德規范上來看，它比倫理立法更生動、更具體；其次，倫理法規能夠使典型的職業問題變得更加實用、更加簡單；最后，倫理法規可以使行政組織內部的職業價值觀更加規范。同樣，倫理法規也有其缺點：首先，倫理法規會抑制行政人員的自由裁量權和慣性的工作能力；其次，當把倫理法規應用到需要倫理指導的具體問題中時，由于太過抽象、模糊并且太過于高尚，以至于很難運用。

(2)內部控制。內部控制旨在培養公共行政人員的個人價值觀和倫理準則意識，力圖保證行政人員在缺乏規則和監督機制的情況下做出合乎道德規范的行為。同樣，庫珀在他的著作中也總結出了內部控制的利與弊。

內部控制的“利”在于：首先，價值觀在行政人員的決策過程中總是能發揮其主導作用。行政人員的內心控制可以在即使組織上級不在場或者紀律松弛甚至發生腐敗現象時仍然可以起到作用。其次，內部控制在主觀能動作用的驅使下使得官僚體制更具靈活性。行政人員可以脫離教科書的說教去大膽的嘗試，從而在頻繁的公共行政管理實踐過程中總結出一套屬于自己的行為習慣。這并不是脫離規則的肆意妄為，而是在具體的實踐中總結出的處理問題的方式。

內部控制的“弊”在于：首先，公共行政人員在多元化的社會背景下，在面對不同情況應該采取什么樣的價值觀這一選擇上沒有具體的標準。因為無法總結出一定的規律或相應的理論去指導行政人員做出正確的選擇。其次，內部控制并不是在所有情況下都會發揮積極作用。因為價值觀本身就是一個相對中性的詞匯。

一個人價值觀的形成會受到諸多因素的影響，并不是每個人的價值觀都是積極正向的。所以說，當行政人員用其價值觀來支配其行為選擇時，最終的結果是否能夠維護公民的利益還是擁有不確定性。

第二，實現行政倫理行為的正確路徑選擇之一：內外控制機制之整合。

作為組織的管理者，盡管我們試圖通過改變規則、政策、法律、培訓課程以及組織

安排等手段去達到想要的目的(負責任的行為)，但是結果往往都不能達到預期。無論如何努力都無法保證行政人員能夠一直熱衷于把他們的精力和技術直接應用于遵守新規則、實施新政策上來，甚至有的時候，行政人員會做出明顯的不道德的行為、違法行為。

行政人員在具體的行政執行過程中，無論是不道德行為的產生還是不恰當行為的出現，從本質上講都是不負責任的行為，都違背了對公民負責的宗旨。造成這兩種不同的行為方式的原因是內部控制和外部控制之間沒有達到充分的融合。

也就是說，公共行政人員沒有把自身的主觀責任和客觀責任很好的聯系起來，最終導致了不負責任行為的產生。

在庫珀看來，組織中負責任的行為是由個人道德品質所代表的內部控制與組織制度、文化和社會期待等外部控制相互融合來得以支撐的。單一的某一方面或某幾方面發揮作用都不能夠得到有效的維持。

第三，實現行政倫理行為的正確路徑選擇之二：保持個體倫理自主性。

公共機構要對組織的上級、民選官員、法官和公民負責，這些人也許都可以被看做是委托人。組織的管理者最重要的責任之一就是作為公民的受托人一定要保證組織的目標與公民的利益和期待相一致?？墒?，在公共行政的一般過程中，組織及其管理者在特定的情況之下，為了實現自身的利益會從組織的目標中偏離出來，這就導致了公共服務質量的下降甚至是徹底的損害。當行政人員面臨這樣的情況時，為了達到對公民負責的終極目標，就要求行政人員明確對組織及其上級負責任的范圍，從而應對不道德的組織和不道德的上級。

(1)對上級負責。行政人員在日常的行政工作中經常會面臨一種稱之為“忠誠“的問題。這一問題又分為兩種不同的情況。一是行政人員在面對對自己的上級所應履行的義務與組織權威之間應如何抉擇的問題；二是行政人員在面對對自己的上級所應履行的義務與其應維護社會大眾利益的本職義務之間該如何抉擇的問題。從理性而客觀的角度來看，行政人員在保證對自己的上級負責的同時更要對公民負責，雖然說對組織上級的責任是官僚體制下應盡的義務，但是對后者的責任才是最重要的，因為所有行政工作的最終目的就是為大眾服務。所以說，在行政工作過程中，行政人員的忠誠情感發生沖突時，行政人員有必要理性的去評估對組織上級應盡的責任范圍。當組織上級出現不負責任的行為時，對公民的最終義務要求行政人員應堅決的拋棄對組織的科層制效忠的守則，果斷的檢舉這一不負責任的行為。

(2)組織救濟。在一些情況下，行政人員在面對組織上級的不道德行為時會因為擔心遭到報復而放棄檢舉，造成的直接后果是損害了公眾的利益。面對這樣的情況，采取相應的措施用來保護行政人員合法的檢舉行為是最有建設性的做法。雖然說相應的組織策略并不能為檢舉人提供百分百的保密措施，同時也不能保證檢舉人不再受到危險，但是，從積極的角度去看，逐漸完善的組織策略為檢舉人提供了比以往更安全的保護，事實也證明行政人員檢舉的風險在很大程度上也有了降低的趨勢。美國考績制度保護委員會下設的特別顧問辦公室設立了為檢舉者保密的制度，并對被指控的非法和不恰當行為進行調查，這一做法似乎對于防止等級制度對檢舉人實施報復行為起到了一定的積極作用。

(3)組織中的個人倫理自主性。雖然說組織救濟在一定程度上能夠鼓勵組織中的行政人員去檢舉組織及組織中上級的不道德行為，避免給公眾利益造成更大的損失。但是，從宏觀的角度來看，這些措施還是遠遠不夠的。與之相比，組織中行政人員的倫理自主性所起到的作用是絕不能忽視的。行政人員在日常的行政工作中，一個最常見的一般性準則就是或間接地參與或縱容倫理失范行為的發生，在個人的能力范圍內去阻止不道德的行為，同時減輕不道德行為的后果對公眾利益帶來的影響。行政人員必須具備三種基本因素，從而有效的保持其自身行政責任的限度和對組織忠誠的限度。①行政人員對其組織進行限定的同時要培養超越組織的這種身份認同意識；②為了配合行政人員，組織

要建立相應的法律法規用來鼓勵并保護行政人員的個人倫理自主性的發揮；③通過有意識的建立組織內外的這種自我意識來提高面對具體情況時個人倫理自主性的作用。這些自我意識主要有：職責、需求、權利、價值觀和義務等。

2021年1月試題及答案

23.泰勒的科學管理理論的主要內容是什么？聯系實際談談你對此的認識。

答：(1)科學管理的中心問題是提高勞動生產率；科學管理如同節省勞動的機器一樣，其目的的正在于提高每一個單位勞動力的產量，要制定了有科學依據的工人的“合理的日工作量，”就必須進行和研究，即進行工時和動作研究。

(2)提高勞動生產率關鍵在于為工作挑選“第一流的工人”；人具有不同的天賦和才能，只要工作對他合適，都能成為第一流的人，健全的人事管理的基本原則是，使工人的能力同工作相配合，企業管理當局的責任在于為雇員找到最合適的工作，培訓他們成為第一流的工人，激勵他們盡最大的力量來工作。

(3)實行標準化原理；實行標準化原理，即要使工人掌握標準化的操作方法，使用標準化的工具，機器和材料并使作業環境標準化。

(4)實行刺激性的工資報酬制度；主要體現在計件

工資方案中通過工時研究和分析，制定出一個定額或標準，采用一種叫做差別計件制，的刺激性付醺，工資支付的對象是工人而水是職位。

(5)工人和雇主兩方面都必須來一次“精神革命”；勞資雙方普遍存在著想互懷疑及至彼此對抗的狀況，因為雇主關心的是低成本，工人關心的是高工資，對此，工人他雇主兩方面都必須來一次“精神革命”雙方相互指責、懷疑、對抗為相互信任、合作。只有工人和雇主雙方變相對立為相互協作，共同為提高

勞動生產率而努力，才有利于提高勞動生產率，而只有勞動生產率提高了，他們雙方才能達到自己的目的。

(6)把計劃職能同執行職能分開，變原來的經驗工作法為科學工作法。

(7)實行職能工長制。

(8)在組織機構的管理控制上實行例外原則。

24.巴納德如何對組織定義？他所說的“組織”具有哪些要素和基本特點？聯系實際談談你對此的認識。

答：組織的涵義：巴納德不是僅從物質或人的方面看待組織，而是從人與人之間的協作關系的角度來看待組織的。組織理論并不研究協作系統的各個方面，只研究協作系統的一部分一一“組織”，即協作系統中的人的行為和人的協作關系，這樣他就通過使組織概念抽象化在很大程度上排除了物質因素。他沒有簡單地把組織理解為人的集團，而是將組織界定為“有意識地協調兩個以上的人的活動或力量的一個系統”。

組織的基本特點：

第一，組織是由人的活動或效力即人的行為構成的系統。

第二，組織是一個系統，即按照一定的方法進行調整的人的活動和行為的相互關系。

第三，組織是動態和發展的，即當系統中的一個部分同其他部分的關系發生變化時，作為整體的系統也要發生變化。

第四，組織是協作系統的一個組成部分，但兩者揉合在一起，有時界限不太明確。

第五，組織工作決不僅限于所謂“組織內部”，對于一個組織來說，其“內部”協作關系和“外部”協作關系同等重要。

組織三要素：

第一，協作的意愿。協作意愿的含義是自我克制、交付出個人行為的控制權以及個人行個人化。巴納德認為，組織是由人組成的，但真正組成一個協作系統的的，不是人，而是人的服務、動作、活動和影響，所以人們向協作系統提務的意愿是必不可少的。對于個人來說，協作意愿就是參加這一系統的愿意和個人不愿意”的綜合結果；對于組織來說，是它“提供的客觀誘因和加的負擔”的綜合結果，因為個人參加這一系統而不參

加其他系統就是作些犧牲，組織必須在物質方面和社會方面提供適當的誘因來彌補個人的犧牲，即提供客觀的刺激和通過說服來改變個人的主觀態度。在巴納德客觀的刺激可以是物質的(如金錢)，也可以是非物質的(如地位、權力還可以是社會性的(和諧的環境、參與決策等)；通過說服來改變個人態種主觀的刺激方法，它企圖通就教導、例子、建議等來制約個人的動時，用來培育協作精神的不是靠強制，而是通過思想上的反復灌輸，即號誠、團結精神和對組織目標的信仰等。

第二，共同的目標。共同的目標是協作意愿的必然推論。巴納德認為，組織成員協作意愿的強弱在很大程度上取決于組織成員接受和理解組織目標的程度，如果組織成員不解協作的目的和結果，就不可能誘導出協作意愿來；同時，一個目標如果不被組織成員接受，它自然也不會導致良好的協作活動。所以，對組織目標的接受幾乎是和協作意愿同時發生的。

第三，信息交流。所謂信息交流指的是意愿、情報、建議、指示和命令等信息的傳遞。在巴納德看來，上述兩個基本要素只有通過信息交流把它們溝通起來，才能成為動態的過程：組織的共同目標即使存在，如果不通過信息交流使組織成員對此目標有所了解，則沒有意義；而為了使組織成員有協作的意愿，能夠合理地行動，也必須由良好的信息交流。

2020年7月試題及答案

23.德魯克的目標管理理論有哪些基本內容？聯系實際談談你對此的認識。

答：德魯克的目標管理理論既吸取了泰勒科學管理理論和人際關系學說的長處，又避免了它們的不足，其內容主要包括以下基本方面：

第一，組織中目標的性質：戰略性目標；策略性目標；方案和任務。

第二，目標管理成功的先決條件：高層管理人員的積極參與；下級人員的參與；有充分的情報資料；

對實現目標的手段有控制權；對為實現目標而勇于承擔風險的組織成員予以激勵和保護；相信廣大組織成員的責任心和創造性。

第三，目標管理的三個階段：制定目標；實現目標；對成果進行檢查和評價。

第四，目標管理的主要特點：以目標為中心；重視成果的管理；重視人的管理。

德魯克的上述觀點為目標管理勾畫了總的藍圖，因而世界各國的管理學者均承認他是目標管理理論的創始人。

24.在庫珀看來，實現行政倫理行為的途徑有哪些？聯系實際談談你對此的認識。

答：基于對客觀責任和主觀責任，特別是對導致行政倫理困境的三種責任沖突的分析，庫珀從三個層面對實現行政倫理行為的途徑進行了探討。

第一，行政倫理困境的傳統應對方法。庫珀認為，傳統上，在公共組織中保持負責任行為的一般方法有兩種：

(1)外部控制。外部控制傾向于對法律進行完善、革新組織結構與制度等以達到其控制的目的，而不是力圖通過改造組織中作為主體的個人去實現。從外部控制的立場來理解，負責任的行為是通過嚴密的組織結構、明確的組織制度以及完善的法律、法規來獲得的。在通常情況下，無論是政府內部的改革派還是社會上的利益集團乃至普通大眾，法律和道德規范是其外部控制的主要手段。

作為外部控制的一種主要形式，倫理立法有其自身的優點，同樣，它也存在著不足。優點在于：首先，由于公共事務的管理權最終源于法律，所以倫理立法的手段能夠為行政人員解決倫理沖突提供道德規范的最低標準。其次，倫理立法可以對那些做出不道德行為的行政人員做出懲罰。最后，那些受到倫理立法制裁的反面實例可以為行政人員予以警示。倫理立法的缺點在于：首先，它們對行政人員所面臨的具體問題缺乏明確的指導；其次，由于舉證困難，并且行政人員在舉報自己同事非法行為時糾結情緒的存在等原因，都迫使檢舉過程時斷時續從而造成缺少規范化的結果，使得倫理立法本身的作用

難以發揮；最后，如果強制執行倫理立法會使得組織內部充滿恐懼和自保的想法甚至是內訌情況的出現。

倫理法規（道德規范手段）作為外部控制的第二種形式，并不像倫理立法那樣把注意力集中到法律、組織政策以及部門等級制度的有效運轉上，相反的，它們通常沒有具體而明確的限制，其所包含的行為類型也比倫理立法更為廣闊。那么與倫理立法相比較，倫理法規的優點在于：首先，從表現職業團體的理想、義務和道德規范上來看，它比倫理立法更生動、更具體；其次，倫理法規能夠使典型的職業問題變得更加實用、更加簡單；最后，倫理法規可以使行政組織內部的職業價值觀更加規范。同樣，倫理法規也有其缺點：首先，倫理法規會抑制行政人員的自由裁量權和慣性的工作能力；其次，當把倫理法規應用到需要倫理指導的具體問題中時，由于太過抽象、模糊并且太過于高尚，以至于很難運用。

(2)內部控制。內部控制旨在培養公共行政人員的個人價值觀和倫理準則意識，力圖保證行政人員在缺乏規則和監督機制的情況下做出合乎道德規范的行為。同樣，庫珀在他的著作中也總結出了內部控制的利與弊。

內部控制的“利”在于：首先，價值觀在行政人員的決策過程中總是能發揮其主導作用。行政人員的內心控制可以在即使組織上級不在場或者紀律松弛甚至發生腐敗現象時仍然可以起到作用。其次，內部控制在主觀能動作用的驅使下使得官僚體制更具靈活性。行政人員可以脫離教科書的說教去大膽的嘗試，從而在頻繁的公共行政管理實踐過程中總結出一套屬于自己的行為習慣。這并不是脫離規則的肆意妄為，而是在具體的實踐中總結出的處理問題的方式。

內部控制的“弊”在于：首先，公共行政人員在多元化的社會背景下，在面對不同情況應該采取什么樣的價值觀這一選擇上沒有具體的標準。因為無法總結出一定的規律或相應的理論去指導行政人員做出正確的選擇。其次，內部控制并不是在所有情況下都會發揮積極作用。因為價值觀本身就是一個相對中性的詞匯。

一個人價值觀的形成會受到諸多因素的影響，并不是每個人的價值觀都是積極正向的。所以說，當行政人員用其價值觀來支配其行為選擇時，最終的結果是否能夠維護公民的利益還是擁有不確定性。

第二，實現行政倫理行為的正確路徑選擇之一：內外控制機制之整合。

作為組織的管理者，盡管我們試圖通過改變規則、政策、法律、培訓課程以及組織安排等手段去達到想要的目的（負責任的行為），但是結果往往都不能達到預期。無論如何努力都無法保證行政人員能夠一直熱衷于把他們的精力和技術直接應用于遵守新規則、實施新政策上來，甚至有的時候，行政人員會做出明顯的不道德的行為、違法行為。

行政人員在具體的行政執行過程中，無論是不道德行為的產生還是不恰當行為的出現，從本質上講都是不負責任的行為，都違背了對公民負責的宗旨。造成這兩種不同的行為方式的原因是內部控制和外部控制之間沒有達到充分的融合。

也就是說，公共行政人員沒有把自身的主觀責任和客觀責任很好的聯系起來，最終導致了不負責任行為的產生。

在庫珀看來，組織中負責任的行為是由個人道德品質所代表的內部控制與組織制度、文化和社會期待等外部控制相互融合來得以支撐的。單一的某一方面或某幾方面發揮作用都不能夠得到有效的維持。

第三，實現行政倫理行為的正確路徑選擇之二：保持個體倫理自主性。

公共機構要對組織的上級、民選官員、法官和公民負責，這些人也許都可以被看做是委托人。組織的管理者最重要的責任之一就是作為公民的受托人一定要保證組織的目標與公民的利益和期待相一致?？墒?，在公共行政的一般過程中，組織及其管理者在特定的情況之下，為了實現自身的利益會從組織的目標中偏離出來，這就導致了公共服務

質量的下降甚至是徹底的損害。當行政人員面臨這樣的情況時，為了達到對公民負責的終極目標，就要求行政人員明確對組織及其上級負責任的范圍，從而應對不道德的組織和不道德的上級。

(1)對上級負責。行政人員在日常的行政工作中經常會面臨一種稱之為“忠誠“的問題。這一問題又分為兩種不同的情況。一是行政人員在面對對自己的上級所應履行的義務與組織權威之間應如何抉擇的問題；二是行政人員在面對對自己的上級所應履行的義務與其應維護社會大眾利益的本職義務之間該如何抉擇的問題。從理性而客觀的角度來看，行政人員在保證對自己的上級負責的同時更要對公民負責，雖然說對組織上級的責任是官僚體制下應盡的義務，但是對后者的責任才是最重要的，因為所有行政工作的最終目的就是為大眾服務。所以說，在行政工作過程中，行政人員的忠誠情感發生沖突時，行政人員有必要理性的去評估對組織上級應盡的責任范圍。當組織上級出現不負責任的行為時，對公民的最終義務要求行政人員應堅決的拋棄對組織的科層制效忠的守則，果斷的檢舉這一不負責任的行為。

(2)組織救濟。在一些情況下，行政人員在面對組織上級的不道德行為時會因為擔心遭到報復而放棄檢舉，造成的直接后果是損害了公眾的利益。面對這樣的情況，采取相應的措施用來保護行政人員合法的檢舉行為是最有建設性的做法。雖然說相應的組織策略并不能為檢舉人提供百分百的保密措施，同時也不能保證檢舉人不再受到危險，但是，從積極的角度去看，逐漸完善的組織策略為檢舉人提供了比以往更安全的保護，事實也證明行政人員檢舉的風險在很大程度上也有了降低的趨勢。美國考績制度保護委員會下設的特別顧問辦公室設立了為檢舉者保密的制度，并對被指控的非法和不恰當行為進行調查，這一做法似乎對于防止等級制度對檢舉人實施報復行為起到了一定的積極作用。

(3)組織中的個人倫理自主性。雖然說組織救濟在一定程度上能夠鼓勵組織中的行政人員去檢舉組織及組織中上級的不道德行為，避免給公眾利益造成更大的損失。但是，從宏觀的角度來看，這些措施還是遠遠不夠的。與之相比，組織中行政人員的倫理自主性所起到的作用是絕不能忽視的。行政人員在日常的行政工作中，一個最常見的一般性準則就是或間接地參與或縱容倫理失范行為的發生，在個人的能力范圍內去阻止不道德的行為，同時減輕不道德行為的后果對公眾利益帶來的影響。行政人員必須具備三種基本因素，從而有效的保持其自身行政責任的限度和對組織忠誠的限度。①行政人員對其組織進行限定的同時要培養超越組織的這種身份認同意識；②為了配合行政人員，組織要建立相應的法律法規用來鼓勵并保護行政人員的個人倫理自主性的發揮；③通過有意識的建立組織內外的這種自我意識來提高面對具體情況時個人倫理自主性的作用。這些自我意識主要有：職責、需求、權利、價值觀和義務等。

2020年1月試題及答案

22.泰勒的科學管理理論的主要內容是什么？聯系實際談談你對此的認識。

答：(1)科學管理的中心問題是提高勞動生產率；科學管理如同節省勞動的機器一樣，其目的的正在于提高每一個單位勞動力的產量，要制定了有科學依據的工人的“合理的日工作量，”就必須進行和研究，即進行工時和動作研究。

(2)提高勞動生產率關鍵在于為工作挑選“第一流的工人”；人具有不同的天賦和才能，只要工作對他合適，都能成為第一流的人，健全的人事管理的基本原則是，使工人的能力同工作相配合，企業管理當局的責任在于為雇員找到最合適的工作，培訓他們成為第一流的工人，激勵他們盡最大的力量來工作。

(3)實行標準化原理；實行標準化原理，即要使工人掌握標準化的操作方法，使用標準化的工具，機器和材料并使作業環境標準化。

(4)實行刺激性的工資報酬制度；主要體現在計件

工資方案中通過工時研究和分析，制定出一個定額或標準，采用一種叫做差別計件制，的刺激性付醺，工資支付的對象是工人而水是職位。

(5)工人和雇主兩方面都必須來一次“精神革命”；勞資雙方普遍存在著想互懷疑及至彼此對抗的狀況，因為雇主關心的是低成本，工人關心的是高工資，對此，工人他雇主兩方面都必須來一次“精神革命”雙方相互指責、懷疑、對抗為相互信任、合作。只有工人和雇主雙方變相對立為相互協作，共同為提高

勞動生產率而努力，才有利于提高勞動生產率，而只有勞動生產率提高了，他們雙方才能達到自己的目的。

(6)把計劃職能同執行職能分開，變原來的經驗工作法為科學工作法。

(7)實行職能工長制。

(8)在組織機構的管理控制上實行例外原則。

2019年7月試題及答案

23.威爾遜對行政學最大的貢獻是什么？聯系實際談談你對此的認識。

答題要點：

威爾遜最大的貢獻就在于提出了政治一行政二分法并據此將行政學作為一門獨立的學科從政治學中分離出來。

威爾遜對行政管理的本質主要是通過將其與政治和憲政制度等概念進行比較而揭示的。

就其與政治的關系而言，一方面，行政管理不同于政治;另一方面，行政管理與政治又密切相關。

至于行政管理與憲政制度的關系，他認為，盡管“從政治哲學的角度著眼，行政學的研究是與憲法中主權之恰當分配的研究密切聯系在一起的?！钡姓芾韽谋举|上不同于憲政制度。

這里，威爾遜厘清了政治與行政兩者之間的關系，指出了行政管理的運行方式和適用范圍，從而為行政學研究后來的發展從研究對象上勾畫出了一個初步的框架。

答：威爾遜最大的貢獻就在于提出了政治一行政二分法并據此將行政學作為一門獨立的學科從政治學中分離出來。

威爾遜對行政管理的本質主要是通過將其與政治和憲政制度等概念進行比較而揭示的。他認為：“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經歷?！?/p>

就其與政治的關系而言，一方面，行政管理不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖則行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機構”?！罢问窃谥卮蠖規毡樾缘氖马棥矫娴膰一顒樱诹硪环矫?，‘行政管理’則是“國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情?！呷绻麤]有行政管理的幫助就將一事無成，’但行政管理并不因此就是政治。”另一方面，行政管理與政治又密切相關，“行政管理的領域是一種事務性的領域。行政管理作為政治生活的一個組成部分僅僅與企業辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機器是制造品的一部分一模一樣。但是行政管理卻同時又大大高出于純粹技術細節的那種單調內容之上，其事實根據就在于通過行政管理那比較高深的理論它與政治學智慧所派生的經久不敗的原理以及政治進步所具有的永恒真理是直接相關聯的”。

至于行政管理與憲政制度的關系，他認為，盡管“從政治哲學的角度著眼，行政學的研究是與憲法中主權之恰當分配的研究密切聯系在一起的”，但行政管理從本質上不同于憲政制度，“公共行政就是公法的明細而且系統的執行活動。一般法律的每一個具體執行細節都是一種行政行為……然而指導這些應予進行的工作的一般性法律，卻顯然是在行政管理之外和之上的。有關政府活動的大規模計劃并不屬于行政管理范圍。因此，憲政制度所要過問的只是政府用以控制一般性法律的那些手段”。為了進一步說明行政管理的本質，他認為，憲法與行政管理職能之間“并不完全是‘意志’與相應‘行動之間的區別，因為行政官員在為了完成其任務而選擇手段時，應該有而且也的確有他自己的意志；它不是而且也不應該是一種純粹被動的工作。這是一般決策和特殊手段之間的區別”。

這里，威爾遜厘清了政治與行政兩者之間的關系，指出了行政管理的運行方式和適用范圍，從而為行政學研究后來的發展從研究對象上勾畫出了一個初步的框架。

2019年1月試題及答案

23.巴納德如何對組織定義？他所說的“組織”具有哪些要素和基本特點？聯系實際談談你對此的認識。

答：(1)組織的涵義：巴納德不是僅從物質或人的方面看待組織，而是從人與人之間的協作關系的角度來看待組織的。組織理論并不研究協作系統的各個方面，只研究協作系統的一部分一一“組織“，即協作系統中的人的行為和人的協作關系，這樣他就通過使組織概念抽象化在很大程度上排除了物質因素。他沒有簡單地把組織理解為人的集團，而是將組織界定為“有意識地協調兩個以上的人的活動或力量的一個系統“。

(2)組織的基本特點：第一，組織是由人的活動或效力即人的行為構成的系統。第二，組織是一個系統，即按照一定的方法進行調整的人的活動和行為的相互關系。第三，組織是動態和發展的，即當系統中的一個部分同其他部分的關系發生變化時，作為整體的系統也要發生變化。第四，組織是協作系統的一個組成部分，但兩者揉合在一起，有時界限不太明確。第五，組織工作決不僅限于所謂“組織內部“，對于一個組織來說，其“內部“協作關系和“外部“協作關系同等重要。

(3)組織三要素：第一，協作的意愿。協作意愿的含義是自我克制、交付出個人行為的控制權以及個人行個人化。巴納德認為，組織是由人組成的，但真正組成一個協作系統的的，不是人，而是人的服務、動作、活動和影響，所以人們向協作系統提務的意愿是必不可少的。對于個人來說，協作意愿就是參加這一系統的愿意和個人不愿意”的綜合結果；對于組織來說，是它“提供的客觀誘因和加的負擔”的綜合結果，因為個人參加這一系統而不參加其他系統就是作些犧牲，組織必須在物質方面和社會方面提供適當的誘因來彌補個人的犧牲，即提供客觀的刺激和通過說服來改變個人的主觀態度。在巴納德客觀的刺激可以是物質的(如金錢)，也可以是非物質的(如地位、權力還可以是社會性的(和諧的環境、參與決策等)；通過說服來改變個人態種主觀的刺激方法，它企圖通就教導、例子、建議等來制約個人的動時，用來培育協作精神的不是靠強制，而是通過思想上的反復灌輸，即號誠、團結精神和對組織目標的信仰等。第二，共同的目標。共同的目標是協作意愿的必然推論。巴納德認為，組織成員協作意愿的強弱在很大程度上取決于組織成員接受和理解組織目標的程度，如果組織成員不解協作的目的和結果，就不可能誘導出協作意愿來；同時，一個目標如果不被組織成員接受，它自然也不會導致良好的協作活動。所以，對組織目標的接受幾乎是和協作意愿同時發生的。第三，信息交流。所謂信息交流指的是意愿、情報、建議、指示和命令等信息的傳遞。在巴納德看來，上述兩個基本要素只有通過信息交流把它們溝通起來，才能成為動態的過程：組織的共同目標即使存在，如果不通過信息交流使組織成員對此目標有所了解，則沒有意義；而為了使組織成員有協作的意愿，能夠合理地行動，也必須由良好的信息交流。

22.理論聯系實際闡述西蒙提出以決策行為去研究行政學的理由。

答：西蒙從以下幾個方面闡述了他提出以決策行為去研究行政學的理由：

(1)傳統行政學的討論都只注意“執行”、即“行動”或“做”，而不是注意行動或做之前的“決策”。任何實際行動都包括決策與做兩個方面，但一般的行政學都則不認為行政理論對決策程序與行動程序兩個方面應給予同樣的關注，這種忽略也許是由于認為決策是限于一般政策的決定，行政學只討論如何做而無需注意決策，實際上，決策程

序不僅僅限于行政組織目標的決定，決策與須知進了是遍及整個行政組織的，二者相互關聯，不可分割，因此，行政理論必須同時包括如何有效去做的原則與如何正確決策的原則。

(2)實現行政組織目標的實際工作是由組織最基層——即操作層的操作人員執行的，但是在這些操作人員之上的非操作人員在實現組織目標上顯然并非多余，而且影響可能更大。這種非操作的行政人員在實現一個組織目標上的作用大小取決于其對最下級操作人員的決策影響的大小。

(3)傳統行政學者對一個組織的說明部分都限于說明組織的職責分配與組織的正式權力結構，他們往往不注意組織中其他影響力量與溝通系統。例如，一個局由三個處組成，三處的職責不同，實際上他們并不能了解這種組織安排是否適當，因為從這樣的說明中看不出行政決策是集中在局的層次上還是集中在處的層次上，也不知道局對處的權力實際運用到何種程度，也沒有表明溝通系統協化，膚淺而且不切合實際，它過分重視權力因素而忽略其他同樣得的因素。

(4)所謂好的或正確的行政行為在本質上就是指有效率的行政行為，而決定效率程度最簡單的辦法就是看行政組織中每一個人決策的理性程度。

(5)行政活動是用多數人的力量去完成某種工作的活動，要用多數人的力量去完成工作，就必需開發出一種運用組織力量的技術方法，即所謂行政程序，而這種行政程序也就是決策程序，就是劃分組織中每一個人應作哪一部分決策的程序。

2018年7月試題及答案

23.理論聯系實際分析一下林德布洛姆推行漸進決策的原因。

答題要點：

林德布洛姆不僅提出了漸進決策的基本原則，而且還進一步分析了推行漸進決策的原因。在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。

首先，決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。

其次，決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。

最后，決策的漸進性是由現行計劃的連續性所決定的。

以上3個要點，必須每個要點都結合自身理解展開說明或論述，否則每個要點扣2分。

答：林德布洛姆不僅提出了漸進決策的基本原則，而且還進一步分析了推行漸進決策的原因。在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。

首先，決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。在西方國家其是在美國，政治上所推行的是多黨制，政府決策必然在受到多個黨派影響，必然成為各個黨派折中調和的產物，或者說，決策說，決策主休的多元的，然而各個政黨和政治領袖對基本政策的看法往往是一致的，因此，政治總是朝著一個統一的目標逐漸前進，各個政黨之間也有矛盾和斗爭，但由于其階級利益的一致性，所以其政治利益常常也是一致的。

其次，決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。任何一項決策的作出必然要與時間、信息等因素相關。而決策的正確程度則直接受制于決策者對決策備選方案及其后果等信息的了解程度，決策者對決策備選方案及其后果了解得越深入、透徹，決策的正確的可能性就越大，反之，然而，決策者并沒有足夠的時間必智慧或其他手段了解所有的決策備選方案的后果，或者說，決策者在技術上不可能對決策的所有備選方案都

做到深入、透徹的了解。因此，林德布羅姆認為，決策者不可能等到對決策的每個備選方案及其后果都深入、透徹了解后再作決策，而必須在有所了解的基礎上就作決策，然后邊

執行邊修正，就是所謂決策過程中的“修修補補”。

最后，決策的漸進性是由現行計劃的連續性所決定的。任何一項新的決策都不得不考慮原有決策的影響，因為原有決策已造成了一個即有事實-與行計劃，而現行計劃的實施可能已經投入了巨大的資本和精力，這就在一定程度上排斥了巨變，否則便會帶來個系列組織結構、心理貨幣、行為習慣的震蕩和財政困難，因此，林德布羅姆指出，為了保證現行計劃的連續性，決策過程也只能是漸進的。

24.理論聯系實際闡述維爾達夫斯基關于預算的概念。

答：對于預算的基本概念，維爾達夫斯基曾從多角度和多層面給予了解釋和分析。

首先，從最常見的字面意義來說，一項預算即是一份包含有語詞和數字的文件，它提出了用于某些項目和目的的支出。

其次，按照最一般的定義，預算涉及的是把財政資源轉變成為人的目標。因此，一項預算就可能會被描述為一系列附有價目標簽的目標。此外，他認為，如果我們從另一種視角來看的話，預算則可以被看作是一種契約。

最后，維爾達夫斯基還認為預算也可以成為一種溝通網絡，因為行政機關提交給預算局的預算計劃可能代表著它們的期望。

以上3個要點，必須每個要點都結合自身理解展開說明或論述，否則每個要點扣2分。

2018年1月試題及答案

33.理論聯系實際闡述奎德眼中政策分析的必要性。

答：奎德認為，政策分析的必要性可以從決策失誤以及決策機構的低效得到說明。

(1)決策失誤有兩種形式：

一種是可以避免的決策失誤，這種決策失誤雖說不是政策分析的責任，但缺乏政策分析是一個重要原因；

另一種是難以避免的決策失誤，奎德認為這種決策失誤雖然難以完全避免，但運用政策分析可以把損失控制到最小程度。事實上，在所有決策過程中，政策分析都能幫助決策者做出更好的選擇。

(2)決策低效的原因是多方面的：

首先，政府部門中參與決策的決策者或潛在的決策者人數多，他們又各自代表不同利益集團，這時就很難就目標達成共識。

其次，政府機構使用的決策程序和方法十分落后，官樣文章，公文旅行，議而不決等是這種決策程序的一般特征，而引起巨大社會危害的“試錯法”是最常見的決策方法，這樣，頻繁的決策失誤及其帶來的嚴重后果便可想而知。

最后，政府工作人員的不稱職也是政府決策失誤的一個重要原因，許多政府工作人員幾乎沒有任何政策科學的知識，幾乎沒有受過任何政策分析方面的訓練，而且在有些政府機構中幾乎沒有任何專職政策分析員。

上述原因歸結到一點就是缺乏政策分析，也就是說我們沒有充分和恰當地運用政策分析方法去發現我們的目標，去理解并解決我們的問題。從理論上說，政策分析可以在一切決策領域為我們提供幫助。

34.布坎南所說的“政府失敗”是什么意思？你怎么看他對這種失敗根源的分析？

答：所謂“政府的失敗”，是指政府的活動并不總是像應該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”。布坎南認為，政府政策的低效率是指所執行的政策不是最佳政策，這種政策不能確保資源的最佳配置。

在布坎南看來，產生這一政府行為的外部原因是缺乏一種約束機制制約政府行為方式。如果約束機制不能提供一種良性壓力，以確保任何人處于某一特權地位時均不能過多地牟取私利，那么再高尚的執政官也不能保證公共利益不被他或他的后繼者有意或無意地損害。正是在這個意義上，公共選擇理論強調，不應該把增加社會福利與保證人人

平等的權力隨便交給某一特權機構或階層，然后再虔誠地等待他們的恩賜。理性的做法應該是使這些特權機構或人物受制于某一硬約束機制并且由公民真正而非形式地掌握該約束機制的最終決策權。

布坎南認為，導致政府機構工作低效率的原因有以下幾個方面：

(1)缺乏競爭機制：在美國，由選民直接選舉產生的代表只占政府工作人員總數的很小比例由于部門領導與民選代表之間存在密切的利害關系，不會因工作低效率而遭到解雇所以他們也就沒有壓力去高效率地工作，另外，由于約束政治家個人活動的限制體制不以營利為目的，提供公共服務的各部門間也不存在競爭，因此政府官員擁有的自由比私人企業經理要大得多，而過多的自由又使他們沒有努力工作的積極性。可見，從縱向和橫向來看政府部門都缺乏競爭壓力。

(2)缺乏降低成本的激勵機制。

(3)政府機構自我膨脹：它包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長，所以會出現這種情況，在布坎南看來，是因為政府官員也是追求個人利益最大化者，他們總是希望不斷擴大機構規模，增加其層次，擴大其權力，以相應地提高其機構的級別和個人待遇，同時也使他們去

制定更多的規章制度，增加自己的薪水和享受。政府機構擴張的直接結果是財政赤字，當赤字壓力過大時，便會迫使政府增加貨幣發行，誘發通貨膨脹。

(4)監督信息不完備。

(5)政府的尋租行為。

布坎南等公共選擇理論家就如何對這種失敗進行補救提出了一些頗有啟發性的具體建議。

(1)創立一種新政治技術，提高社會民主程度。

(2)在公共部門恢復自由競爭，改善官僚體制的運轉效率。

(3)改革賦稅制度，約束政府權力。

總之，一旦發生公共生產低效率的問題，就應該從現行體制上尋找原因，從制度創新上去尋找對策，以便從根本上減少政府的失敗。

2017年6月試題及答案

33.在庫珀看來,實現行政倫理行為的途徑有哪些？聯系實際談談你對此的認識。

答：基于對客觀責任和主觀責任,特別是對導致行政倫理困境的三種責任沖突的分析,庫珀從三個層面對實現行政倫理行為的途徑進行了探討。

(一)行政倫理困境的傳統應對方法。

庫珀認為,傳統上,在公共組織中保持負責任行為的一般方法有兩種：

(1)外部控制。外部控制傾向于對法律進行完善、革新組織結構與制度等以達到其控制的目的，而不是力圖通過改造組織中作為主體的個人去實現。從外部控制的立場來理解，負責任的行為是通過嚴密的組織結構、明確的組織制度以及完善的法律、法規來獲得的。在通常情況下，無論是政府內部的改革派還是社會上的利益集團乃至普通大眾，法律和道德規范是其外部控制的主要手段。

作為外部控制的一種主要形式，倫理立法有其自身的優點，同樣，它也存在著不足。優點在于：首先，由于公共事務的管理權最終源于法律，所以倫理立法的手段能夠為行政人員解決倫理沖突提供道德規范的最低標準。其次，倫理立法可以對那些做出不道德行為的行政人員做出懲罰。最后，那些受到倫理立法制裁的反面實例可以為行政人員予以警示。倫理立法的缺點在于：首先，它們對行政人員所面臨的具體問題缺乏明確的指導；其次，由于舉證困難，并且行政人員在舉報自己同事非法行為時糾結情緒的存在等原因，都迫使檢舉過程時斷時續從而造成缺少規范化的結果，使得倫理立法本身的作用難以發揮；最后，如果強制執行倫理立法會使得組織內部充滿恐懼和自保的想法甚至是內訌情況的出現。

倫理法規(道德規范手段)作為外部控制的第二種形式，并不像倫理立法那樣把注意力集中到法律、組織政策以及部門等級制度的有效運轉上，相反的，它們通常沒有具體而明確的限制，其所包含的行為類型也比倫理立法更為廣闊。那么與倫理立法相比較，倫理法規的優點在于：首先，從表現職業團體的理想、義務和道德規范上來看，它比倫理立法更生動、更具體；其次，倫理法規能夠使典型的職業問題變得更加實用、更加簡單；最后，倫理法規可以使行政組織內部的職業價值觀更加規范。同樣，倫理法規也有其缺點：第一，倫理法規會抑制行政人員的自由裁量權和慣性的工作能力；第二，當把倫理法規應用到需要倫理指導的具體問題中時，由于太過抽象、模糊并且太過于高尚，以至于很難運用。

(2)內部控制。內部控制旨在培養公共行政人員的個人價值觀和倫理準則意識，力圖保證行政人員在缺乏規則和監督機制的情況下做出合乎道德規范的行為。同樣，庫珀在他的著作中也總結出了內部控制的利與弊。

內部控制的“利“在于：第一，價值觀在行政人員的決策過程中總是能發揮其主導作用。行政人員的內心控制可以在即使組織上級不在場或者紀律松弛甚至發生腐敗現象時仍然可以起到作用。第二，內部控制在主觀能動作用的驅使下使得官僚體制更具靈活性。行政人員可以脫離教科書的說教去大膽的嘗試，從而在頻繁的公共行政管理實踐過程中總結出一套屬于自己的行為習慣。這并不是脫離規則的肆意妄為，而是在具體的實踐中總結出的處理問題的方式。

內部控制的“弊“在于：第一，公共行政人員在多元化的社會背景下，在面對不同情況應該采取什么樣的價值觀這一選擇上沒有具體的標準。因為無法總結出一定的規律或相應的理論去指導行政人員做出正確的選擇。第二，內部控制并不是在所有情況下都會發揮積極作用。因為價值觀本身就是一個相對中性的詞匯。

一個人價值觀的形成會受到諸多因素的影響，并不是每個人的價值觀都是積極正向的。所以說，當行政人員用其價值觀來支配其行為選擇時，最終的結果是否能夠維護公民的利益還是擁有不確定性。

(二)實現行政倫理行為的正確路徑選擇之一：內外控制機制之整合。

作為組織的管理者，盡管我們試圖通過改變規則、政策、法律、培訓課程以及組織安排等手段去達到想要的目的(負責任的行為)，但是結果往往都不能達到預期。無論如何努力都無法保證行政人員能夠一直熱衷于把他們的精力和技術直接應用于遵守新規則、實施新政策上來，甚至有的時候，行政人員會做出明顯的不道德的行為、違法行為。

行政人員在具體的行政執行過程中，無論是不道德行為的產生還是不恰當行為的出現，從本質上講都是不負責任的行為，都違背了對公民負責的宗旨。造成這兩種不同的行為方式的原因是內部控制和外部控制之間沒有達到充分的融合。

也就是說，公共行政人員沒有把自身的主觀責任和客觀責任很好的聯系起來，最終導致了不負責任行為的產生。

在庫珀看來，組織中負責任的行為是由個人道德品質所代表的內部控制與組織制度、文化和社會期待等外部控制相互融合來得以支撐的。單一的某一方面或某幾方面發揮作用都不能夠得到有效的維持。

(三)實現行政倫理行為的正確路徑選擇之二：保持個體倫理自主性。

公共機構要對組織的上級、民選官員、法官和公民負責，這些人也許都可以被看做是委托人。組織的管理者最重要的責任之一就是作為公民的受托人一定要保證組織的目標與公民的利益和期待相一致。可是，在公共行政的一般過程中，組織及其管理者在特定的情況之下，為了實現自身的利益會從組織的目標中偏離出來，這就導致了公共服務質量的下降甚至是徹底的損害。當行政人員面臨這樣的情況時，為了達到對公民負責的終極目標，就要求行政人員明確對組織及其上級負責任的范圍，從而應對不道德的組織和不道德的上級。

1.對上級負責。

行政人員在日常的行政工作中經常會面臨一種稱之為“忠誠“的問題。這一問題又分為兩種不同的情況。一是行政人員在面對對自己的上級所應履行的義務與組織權威之間應如何抉擇的問題；二是行政人員在面對對自己的上級所應履行的義務與其應維護社會大眾利益的本職義務之間該如何抉擇的問題。

從理性而客觀的角度來看，行政人員在保證對自己的上級負責的同時更要對公民負責，雖然說對組織上級的責任是官僚體制下應盡的義務，但是對后者的責任才是最重要的，因為所有行政工作的最終目的就是為大眾服務。所以說，在行政工作過程中，行政人員的忠誠情感發生沖突時，行政人員有必要理性的去評估對組織上級應盡的責任范圍。當組織上級出現不負責任的行為時，對公民的最終義務要求行政人員應堅決的拋棄對組織的科層制效忠的守則，果斷的檢舉這一不負責任的行為。

2.組織救濟。

在一些情況下，行政人員在面對組織上級的不道德行為時會因為擔心遭到報復而放棄檢舉，造成的直接后果是損害了公眾的利益。面對這樣的情況，采取相應的措施用來保護行政人員合法的檢舉行為是最有建設性的做法。雖然說相應的組織策略并不能為檢舉人提供百分百的保密措施，同時也不能保證檢舉人不再受到危險，但是，從積極的角度去看，逐漸完善的組織策略為檢舉人提供了比以往更安全的保護，事實也證明行政人員檢舉的風險在很大程度上也有了降低的趨勢。

美國考績制度保護委員會下設的特別顧問辦公室設立了為檢舉者保密的制度，并對被指控的非法和不恰當行為進行調查，這一做法似乎對于防止等級制度對檢舉人實施報復行為起到了一定的積極作用。

3.組織中的個人倫理自主性。

雖然說組織救濟在一定程度上能夠鼓勵組織中的行政人員去檢舉組織及組織中上級的不道德行為，避免給公眾利益造成更大的損失。但是，從宏觀的角度來看，這些措施還是遠遠不夠的。與之相比，組織中行政人員的倫理自主性所起到的作用是絕不能忽視的。

行政人員在日常的行政工作中，一個最常見的一般性準則就是或間接地參與或縱容倫理失范行為的發生，在個人的能力范圍內去阻止不道德的行為，同時減輕不道德行為的后果對公眾利益帶來的影響。行政人員必須具備三種基本因素，從而有效的保持其自身行政責任的限度和對組織忠誠的限度。第一，行政人員對其組織進行限定的同時要培養超越組織的這種身份認同意識；第二，為了配合行政人員，組織要建立相應的法律法規用來鼓勵并保護行政人員的個人倫理自主性的發揮；第三，通過有意識的建立組織內外的這種自我意識來提高面對具體情況時個人倫理自主性的作用。這些自我意識主要有：職責、需求、權利、價值觀和義務等。

34.聯系實際談談你對古德塞爾提出的政府改革的原則的看法。

答：古德塞爾提出了自己的十大原則：

(1)政府應是由人民通過選出的代表來控制的,而不是企業家；

(2)政府應該為公共利益服務,而不是滿足企業家的自我；

(3)政府必須按照憲法和法律活動,而非依據目標或任務；

(4)政府應該與私營企業的主要股東合作而非任何一種合伙人；

(5)政府應該是靈活的、富有創造性,但同時也必須具有公共責任心；

(6)政府活動的社會效果固然重要,但也必須尊重那些為政府服務的雇員；

(7)在政府中,采取私營企業的管理模式必須不違背機會平等和公眾監督的原則；

(8)簡化繁文縛節是對的,但不能破壞基本規范和法定程序；

(9)減輕財政負擔的設想是可行的,但不能無視行政工作本身對公共開支的要求；

(10)處理公共問題應該具有創造性,但不能讓少數人中飽私囊。

2017年1月試題及答案

43.巴納德如何對組織定義？他所說的“組織”具有哪些要素和基本特點？

答：(1)組織的涵義

巴納德不是僅從物質或人的方面看待組織，而是從人與人之間的協作關系的角度來看待組織的。組織理論并不研究協作系統的各個方面，只研究協作系統的一部分一一“組織“，即協作系統中的人的行為和人的協作關系，這樣他就通過使組織概念抽象化在很大程度上排除了物質因素。他沒有簡單地把組織理解為人的集團，而是將組織界定為“有意識地協調兩個以上的人的活動或力量的一個系統“。

(2)組織的基本特點：

第一，組織是由人的活動或效力即人的行為構成的系統。

第二，組織是一個系統，即按照一定的方法進行調整的人的活動和行為的相互關系。

第三，組織是動態和發展的，即當系統中的一個部分同其他部分的關系發生變化時，作為整體的系統也要發生變化。

第四，組織是協作系統的一個組成部分，但兩者揉合在一起，有時界限不太明確。

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分〉

第五，組織工作決不僅限于所謂“組織內部“，對于一個組織來說，其“內部“協作關系和“外部“協作關系同等重要。

(3)組織三要素：

第一，協作的意愿。協作意愿的含義是自我克制、交付出個人行為的控制權以及個人行個人化。巴納德認為,組織是由人組成的,但真正組成一個協作系統的的,不是人,而是人的服務、動作、活動和影響,所以人們向協作系統提務的意愿是必不可少的。對于個人來說,協作意愿就是參加這一系統的愿意和個人不愿意”的綜合結果；對于組織來說,是它“提供的客觀誘因和加的負擔”的綜合結果,因為個人參加這一系統而不參加其他系統就是作些犧牲,組織必須在物質方面和社會方面提供適當的誘因來彌補個人的犧牲,即提供客觀的刺激和通過說服來改變個人的主觀態度。在巴納德客觀的刺激可以是物質的(如金錢),也可以是非物質的(如地位、權力還可以是社會性的(和諧的環境、參與決策等)；通過說服來改變個人態種主觀的刺激方法,它企圖通就教導、例子、建議等來制約個人的動時,用來培育協作精神的不是靠強制,而是通過思想上的反復灌輸,即號誠、團結精神和對組織目標的信仰等。

第二，共同的目標。共同的目標是協作意愿的必然推論。巴納德認為,組織成員協作意愿的強弱在很大程度上取決于組織成員接受和理解組織目標的程度,如果組織成員不解協作的目的和結果,就不可能誘導出協作意愿來；同時,一個目標如果不被組織成員接受,它自然也不會導致良好的協作活動。所以,對組織目標的接受幾乎是和協作意愿同時發生的。

第三，信息交流。所謂信息交流指的是意愿、情報、建議、指示和命令等信息的傳遞。在巴納德看來,上述兩個基本要素只有通過信息交流把它們溝通起來,才能成為動態的過程：組織的共同目標即使存在,如果不通過信息交流使組織成員對此目標有所了解,則沒有意義；而為了使組織成員有協作的意愿,能夠合理地行動，也必須由良好的信息交流。

2016年7月試題及答案

43.威爾遜對行政學最大的貢獻是什么？試述其主要內容。

答：威爾遜最大的貢獻就在于提出了政治一行政二分法并據此將行政學作為一門獨立的學科從政治學中分離出來。

威爾遜對行政管理的本質主要是通過將其與政治和憲政制度等概念進行比較而揭示的。

就其與政治的關系而言，一方面，行政管理不同于政治；另一方面，行政管理與政

治又密切相關。

至于行政管理與憲政制度的關系，他認為，盡管“從政治哲學的角度著眼，行政學的研究是與憲法中主權之恰當分配的研究密切聯系在一起的。”但行政管理從本質上不同于憲政制度。

這里，威爾遜厘清了政治與行政兩者之間的關系，指出了行政管理的運行方式和適用范圍，從而為行政學研究后來的發展從研究對象上勾畫出了一個初步的框架。

答：威爾遜最大的貢獻就在于提出了政治一行政二分法并據此將行政學作為一門獨立的學科從政治學中分離出來。

威爾遜對行政管理的本質主要是通過將其與政治和憲政制度等概念進行比較而揭示的。他認為：“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分,它就是行動中的政府；它就是政府的執行,政府的操作,就是政府工作中最顯眼的部分,并且具有與政府本身同樣悠久的經歷?！本推渑c政治的關系而言,一方面,行政管理不同于政治,“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖則行政管理的任務是由政治加以確定的,但政治卻無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機構”。“政治是在重大而且帶普遍性的事項’方面的國家活動,而在另一方面,‘行政管理’則是“國家在個別和細微事項方面的活動。因此,政治是政治家的特殊活動范圍,而行政管理則是技術性職員的事情?！呷绻麤]有行政管理的幫助就將一事無成,’但行政管理并不因此就是政治。”另一方面,行政管理與政治又密切相關,“行政管理的領域是一種事務性的領域。行政管理作為政治生活的一個組成部分僅僅與企業辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣,僅僅與機器是制造品的一部分一模一樣。但是行政管理卻同時又大大高出于純粹技術細節的那種單調內容之上,其事實根據就在于通過行政管理那比較高深的理論它與政治學智慧所派生的經久不敗的原理以及政治進步所具有的永恒真理是直接相關聯的”。至于行政管理與憲政制度的關系,他認為,盡管“從政治哲學的角度著眼,行政學的研究是與憲法中主權之恰當分配的研究密切聯系在一起的”,但行政管理從本質上不同于憲政制度,“公共行政就是公法的明細而且系統的執行活動。一般法律的每一個具體執行細節都是一種行政行為……然而指導這些應予進行的工作的一般性法律,卻顯然是在行政管理之外和之上的。有關政府活動的大規模計劃并不屬于行政管理范圍。因此,憲政制度所要過問的只是政府用以控制一般性法律的那些手段”。為了進一步說明行政管理的本質,他認為,憲法與行政管理職能之間“并不完全是‘意志’與相應‘行動之間的區別,因為行政官員在為了完成其任務而選擇手段時,應該有而且也的確有他自己的意志；它不是而且也不應該是一種純粹被動的工作。這是一般決策和特殊手段之間的區別”。這里,威爾遜厘清了政治與行政兩者之間的關系,指出了行政管理的運行方式和適用范圍,從而為行政學研究后來的發展從研究對象上勾畫出了一個初步的框架。

2016年1月試題及答案

43.古利克對政府和行政問題的探討有哪些主要方面？

答：古利克對政府和行政問題的探討可以概括為以下幾個主要方面：

(1)當私人行為證明不符合公共利益時，政府應通過行動在社會中扮演一種積極角色。應盡可能建立公共部門與私人部門之間的合作機制，因為計劃是所有公共事業的一個基本要素。

(2)各級政府的行政部門都應提出政策建議和執行政策，與此同時，立法部門則只應承擔批準行政建議或否決行政建議的職責。

(3)在行政部門內，行政首長應通過更為有力的層級控制、改進參謀機構的支持、合并行政科室以及減少州級政府和地方政府民選官員的人數來增強其實力。

(4)聯邦政府、州政府和地方政府之間應就其各自所應承擔的職責建立和發展合作關系。尤其是聯邦政府應承認州和地方的問題具有全國性，因此聯邦政府在處理這些問

題時應扮演一種領導角色。

(5)行政官員必然要涉及政治和政策問題，而且行政理論應重新加以闡述以便在各項行政職能中充分利用職業專長。

(6)應運用科學方法來發現能夠用來提高政府工作效率和效益的一般性行政原則。

(7)組織的最高領導人應在組織內部通過權威機構和建立與發展統一目標來對其行政分支組織進行內部整合。

2015年7月試題及答案

43.古德諾是如何看待“政治與行政”二分法的？聯系實際談談你對此的認識。

答：古德諾在政治與行政二分法問題上的重要貢獻主要并不是在于他率先提出了政治一行政二分法，而是在于他對政治一行政二分法所做的進一步闡釋，從而為其后來所提出的獨創性行政學思想奠定基礎。

他通過對政治一行政二分法的進一步闡釋第一次澄清了由這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解：認為一種政府功能只存在于一種政府機構之中；他第一次指明了這樣一個道理：“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為這一原則要求存在分立的政府機構，每一機構只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間協調一致?！?/p>

很明顯，古德諾在此表現出的興趣，主要已不是在于政治與行政的“分離”，而是在于二者的“協調”。

古德諾明確指出，在所有的政府體制中，都存在著兩種主要或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執行，這兩種功能分別稱之為“政治”與“行政”。古德諾之所以提出應將政治與行政相對地“二分”開，其目的只不過是為了引出這樣的觀點：政府機構之間的分工不可能像政府兩種功能之間的劃分那樣來得一清二楚。古德諾反復強調的主線就是：政治與行政必須以某種方式取得協調。可以說，古德諾對“政治—行政二分法”的貢獻，并不是在于他提出了這個“政治—行政二分法”本身有什么新意，而是在于他通過對政治—行政二分法的進一步闡釋第一次澄清了由這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解：認為一種政府功能只存在于一種政府機構之中；在于他第一次指明了這樣一個道理：“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為這一原則要求存在分立的政府機構，每一機構只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間協調一致?！焙苊黠@，古德諾在此表現出的興趣，主要已不是在于政治與行政的“分離”，而是在于二者的“協調”。

古德諾在指出了政治與行政必須取得某種協調之后，著重探討了如何取得這種協調：(1)這種協調的基礎便是政治必須對行政取得某種形式的控制；(2)協調不僅取決于政治對行政的適度控制問題，而且還取決于行政權力的必要集中問題；(3)美國走向政治與行政協調的獨特道路——法外調節。美國政府體制得以順利運行所必不可少的“適度控制”和“必要行政集權”全來自于一種法定體制外的調節功能——政黨。(4)美國加強民主與效率協調的主攻方向——政府體制的改革。

2015年1月試題及答案

22.巴納德如何對組織定義？他所說的“組織”具有哪些要素和基本特點？

答：(1)組織的涵義

巴納德不是僅從物質或人的方面看待組織，而是從人與人之間的協作關系的角度來看待

組織的。組織理論并不研究協作系統的各個方面，只研究協作系統的一部分——“組織”，即協作系統中的人的行為和人的協作關系，這樣他就通過使組織概念抽象化在很大程度上排除了物質因素。他沒有簡單地把組織理解為人的集團，而是將組織界定為“有意識地協調兩個以上的人的活動或力量的一個系統”。

(2)組織的基本特點；

第一，組織是由人的活動或效力即人的行為構成的系統，即巴納德的組織概念所探討的不是組織的形式而是組織的實質——人的行為。

第二，組織是一個系統，即按照一定的方法進行調整的人的活動和行為的相互關系。

第三，組織是動態和發展的，即當系統中的一個部分同其他部分的關系發生變化時，作為整體的系統也要發生變化。

第四，組織是協作體統的一個組成部分，但兩者揉和在一起，有時界限不太明確。協作系統包括四個組成部分，其中組織是一個核心子系統；物質子系統是機械設備、材料等物質手段的系統；人員子系統指管理者和工作人員組成的集團；而社會子系統則是指一個協作系統同其他協作系統交換效用的系統。協作系統以組織為核心，把物質子系統、人員子系統和社會子系統連接成為一個復合的整體。

第五，組織工作決不僅限于所謂“組織內部”，對于一個組織來說，其“內部”協作關系和“外部”協作關系同等重要。在他看來，作為管理者，不僅要注意內部問題，而且要注意外部問題，維持和加強種種協作關系式組織工作的核心之一。

(3)組織三要素：

第一，協作的意愿。協作意愿的含義是自我克制、交付出個人行為的控制權以及個人行個人化。巴納德認為,組織是由人組成的,但真正組成一個協作系統的的,不是人,而是人的服務、動作、活動和影響,所以人們向協作系統提務的意愿是必不可少的。對于個人來說,協作意愿就是參加這一系統的愿意和個人不愿意”的綜合結果；對于組織來說,是它“提供的客觀誘因和加的負擔”的綜合結果,因為個人參加這一系統而不參加其他系統就是作些犧牲,組織必須在物質方面和社會方面提供適當的誘因來彌補個人的犧牲,即提供客觀的刺激和通過說服來改變個人的主觀態度。在巴納德客觀的刺激可以是物質的(如金錢),也可以是非物質的(如地位、權力還可以是社會性的(和諧的環境、參與決策等)；通過說服來改變個人態種主觀的刺激方法,它企圖通就教導、例子、建議等來制約個人的動時,用來培育協作精神的不是靠強制,而是通過思想上的反復灌輸,即號誠、團結精神和對組織目標的信仰等。

第二，共同的目標。共同的目標是協作意愿的必然推論。巴納德認為,組織成員協作意愿的強弱在很大程度上取決于組織成員接受和理解組織目標的程度,如果組織成員不解協作的目的和結果,就不可能誘導出協作意愿來；同時,一個目標如果不被組織成員接受,它自然也不會導致良好的協作活動。所以,對組織目標的接受幾乎是和協作意愿同時發生的。

第三，信息交流。所謂信息交流指的是意愿、情報、建議、指示和命令等信息的傳遞。在巴納德看來,上述兩個基本要素只有通過信息交流把它們溝通起來,才能成為動態的過程：組織的共同目標即使存在,如果不通過信息交流使組織成員對此目標有所了解,則沒有意義；而為了使組織成員有協作的意愿,能夠合理地行動，也必須由良好的信息交流。

23.試闡述西蒙提出以決策行為去研究行政學的理由。

答：西蒙從以下幾個方面闡述了他提出以決策行為去研究行政學的理由：

(1)

傳統行政學的討論都只注意“執行”、即“行動”或“做”，而不是注意行動或做之前的“決策”。任何實際行動都包括決策與做兩個方面，但一般的行政學都則不認為行政理論對決策程序與行動程序兩個方面應給予同樣的關注，這種忽略也許是由于認為決策是限于一般政策的決定，行政學只討論如何做而無需注意決策，實際上，決策程序不僅僅限于行政組織目標的決定，決策與須知進了是遍及整個行政組織的，二者相互關聯，不可分割，因此，行政理論必須同時包括如何有效去做的原則與如何正確決策的原則。

(2)實現行政組織目標的實際工作是由組織最基層——即操作層的操作人員執行的，但是在這些操作人員之上的非操作人員在實現組織目標上顯然并非多余，而且影響可能更大。這種非操作的行政人員在實現一個組織目標上的作用大小取決于其對最下級操作人員的決策影響的大小。

(3)傳統行政學者對一個組織的說明部分都限于說明組織的職責分配與組織的正式權力結構，他們往往不注意組織中其他影響力量與溝通系統。例如，一個局由三個處組成，三處的職責不同，實際上他們并不能了解這種組織安排是否適當，因為從這樣的說明中看不出行政決策是集中在局的層次上還是集中在處的層次上，也不知道局對處的權力實際運用到何種程度，也沒有表明溝通系統協化，膚淺而且不切合實際，它過分重視權力因素而忽略其他同樣得的因素。

(4)所謂好的或正確的行政行為在本質上就是指有效率的行政行為，而決定效率程度最簡單的辦法就是看行政組織中每一個人決策的理性程度。

(5)行政活動是用多數人的力量去完成某種工作的活動，要用多數人的力量去完成工作，就必需開發出一種運用組織力量的技術方法，即所謂行政程序，而這種行政程序也就是決策程序，就是劃分組織中每一個人應作哪一部分決策的程序。

2014年7月試題及答案

22.古德諾是如何看待“政治與行政”二分法的？聯系實際談談你對此的認識。

答：古德諾在政治與行政二分法問題上的重要貢獻主要并不是在于他率先提出了政治一行政二分法，而是在于他對政治一行政二分法所做的進一步闡釋，從而為其后來所提出的獨創性行政學思想奠定基礎。

他通過對政治一行政二分法的進一步闡釋第一次澄清了由這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解：認為一種政府功能只存在于一種政府機構之中；他第一次指明了這樣一個道理：“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為這一原則要求存在分立的政府機構，每一機構只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間協調一致?！?/p>

很明顯，古德諾在此表現出的興趣，主要已不是在于政治與行政的“分離”，而是在于二者的“協調”。

古德諾明確指出，在所有的政府體制中，都存在著兩種主要或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執行，這兩種功能分別稱之為“政治”與“行政”。古德諾之所以提出應將政治與行政相對地“二分”開，其目的只不過是為了引出這樣的觀點：政府機構之間的分工不可能像政府兩種功能之間的劃分那樣來得一清二楚。古德諾反復強調的主線就是：政治與行政必須以某種方式取得協調。可以說，古德諾對“政治—行政二分法”的貢獻，并不是在于他提出了這個“政治—行政二分法”本身有什么新意，而是在于他通過對政治—行政二分法的進一步闡釋第一次澄清了由這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解：認為一種政府功能只存在于一種政府機構之中；在于他第一次指明了這樣一個道理：“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為這一原則要求存在分立的政府機構，每一機構只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間協調一致?！焙苊黠@，古德諾在此表現出的興趣，主要已不是在于政治與行政的“分離”，而是在于二者的“協調”。

古德諾在指出了政治與行政必須取得某種協調之后，著重探討了如何取得這種協調：(1)這種協調的基礎便是政治必須對行政取得某種形式的控制；(2)協調不僅取決于政治對行政的適度控制問題，而且還取決于行政權力的必要集中問題；(3)美國走向政治與行政協調的獨特道路——法外調節。美國政府體制得以順利運行所必不可少的“適度控制”和“必要行政集權”全來自于一種法定體制外的調節功能——政黨。(4)美國加強民主與效率協調的主攻方向——政府體制的改革。

23.結合實際談談你對懷特關于行政環境與行政管理關系論述的認識。

答：行政環境是指圍繞著行政活動直接或間接的作用和影響行政管理、行政行為以及行政效果的各種因素的總和。隨著社會的變遷和發展，行政也相應地發生變化。行政環境

對行政管理往往具有重要乃至決定性的影響。懷特早在19世紀20年代便從經濟環境和政治環境、客觀社會環境以及科技環境等諸方面對行政環境之于行政管理的重要影響作了較為深入、系統的探討。

(1)經濟環境和政治環境與公共行政

懷特指出，現代國家政府行政的任務，深受著這一時代政治、經濟與文化環境的影響，他認為，環境首先影響著國家的行政制度及組織,如英國統治美國時期所建立的行政制度這一客觀環境深刻影響著美國獨立后建立的國家行政制度及其行政組織。其次，國家經濟上的發展變化也直接影響著國家行政職能、任務范圍的變化發展。懷特認為，隨著工業的發展、經濟活動的增多、交通的拓展、貿易的擴大、都市化和經濟的壟斷等經濟環境的變化，客觀上必然要擴大政府行政活動的范圍，并增加了政府行政的重要性和難度，此時放任主義顯然已不可取。因此，經濟上的發展客觀上要求政府行政必須從“守夜警察”的角色拓展到承擔起干預經濟、加強宏觀管理的新職能。再次，在政治上，資本主義經濟危機加劇了業已存在的社會問題。政治環境的變化也要求政府加強協調勞資關系，強化社會管制，制定各種規制，通過有效管理來維護社會穩定。與此同時，對于政黨的競選，政府也必須加以干涉、規范以防止“分贓制”的重演。懷特的這一思想已包含有行政管理必須適應環境才能發展、行政職能范圍必須隨客觀環境變化而變化、保持行政的整體性和適應性等內容。

(2)客觀社會環境與行政

隨著經濟等方面的發展，行政工作也須隨之發展，社會各方面對國家行政管理提出了更高要求，懷特將此歸納為以下幾點：(1)隨著美國政府職能的擴大，政府的支出日益增加，使公民的賦稅相應增長，公民要求政府節約，反對政府高賦稅；(2)隨著政府對經濟和生活干預的加強，公民要求政府管理要民主；(3)經濟貿易活動的拓展要求政府行政要高效，政府的支出要節約，政府行政的效能與節約是國家繁榮和商貿成功之第一要素(4)隨著政府公務員隊伍的擴大，公民要求政府應是忠實、優良及賢明之行政；(5)隨著政府職能的擴大，應改革原有機構，增設新部門以管轄新的公共事務；(6)科學管理運動的蓬勃興起，要求政府同樣應實行科學管理，改進行政方法。

(3)科技環境與行政

懷特認為，科學技術的發展為國家行政管理作出了重要貢獻，其具體表現在：(1)科學技術及其產業化的空前發展，不僅改革了行政的設備，而且改革了行政的任務，科學已經為行政目標的確定提供了有益的啟示，而且科學也改變了行政方法；(2)現代科學的發展促進了科學技術在行政管理中的廣泛應用，現代行政管理過程上諸如決定、規劃、設計、技術措施和監督等許多重要工作都需要科學技術的支持；(3)科學的發展促進了行政研究的發展，產生了行政科學，使行政管理從舊時的經驗管理走向科學管理。因此，除科研機構外，在“行政領域中應分出研究之職務”，設立專門機構和人員，從事行政管理的科學研究。

2014年1月試題及答案

22.巴納德如何對組織定義？他所說的“組織”具有哪些要素和基本特點？

答：(1)組織的涵義

巴納德不是僅從物質或人的方面看待組織，而是從人與人之間的協作關系的角度來看待

組織的。組織理論并不研究協作系統的各個方面，只研究協作系統的一部分——“組織”，即協作系統中的人的行為和人的協作關系，這樣他就通過使組織概念抽象化在很大程度上排除了物質因素。他沒有簡單地把組織理解為人的集團，而是將組織界定為“有意識地協調兩個以上的人的活動或力量的一個系統”。

(2)組織的基本特點；

第一，組織是由人的活動或效力即人的行為構成的系統，即巴納德的組織概念所探

討的不是組織的形式而是組織的實質——人的行為。

第二，組織是一個系統，即按照一定的方法進行調整的人的活動和行為的相互關系。

第三，組織是動態和發展的，即當系統中的一個部分同其他部分的關系發生變化時，作為整體的系統也要發生變化。

第四，組織是協作體統的一個組成部分，但兩者揉和在一起，有時界限不太明確。協作系統包括四個組成部分，其中組織是一個核心子系統；物質子系統是機械設備、材料等物質手段的系統；人員子系統指管理者和工作人員組成的集團；而社會子系統則是指一個協作系統同其他協作系統交換效用的系統。協作系統以組織為核心，把物質子系統、人員子系統和社會子系統連接成為一個復合的整體。

第五，組織工作決不僅限于所謂“組織內部”，對于一個組織來說，其“內部”協作關系和“外部”協作關系同等重要。在他看來，作為管理者，不僅要注意內部問題，而且要注意外部問題，維持和加強種種協作關系式組織工作的核心之一。

第一，組織是由人的活動或效力即人的行為構成的系統。

第二，組織是一個系統，即按照一定的方法進行調整的人的活動和行為的相互關系。

第三，組織是動態和發展的，即當系統中的一個部分同其他部分的關系發生變化時，作為整體的系統也要發生變化。

第四，組織是協作系統的一個組成部分，但兩者糅合在一起，有時界限不太明確。

第五，組織工作決不僅限于所謂“組織內部”，對于一個組織來說，其“內部”協作關系和“外部”協作關系同等重要。

(3)組織三要素：

第一，協作意愿：其含義是自我克制，交付出個人行為的控制權以及個人行為的非個人化。巴納德認為，組織是由人組成的，但真正組成為一個協作系統的組織的，不是人，而是人的服務、動作、活動和影響，所以人們向協作系統提供服務的意愿是必不可少的。

第二，它是協作意愿的必然推論。巴納德認為，組織成員協作意愿的強弱在很大程度上取決于組織和結果，就不可能誘導出協作意愿來；同時，一個目標如果不被組織成員接受，它自然也不會導致良好的協作活動。所以，對組織目標的接受幾乎是和協作意愿同時發生的。

第三，指的是意愿、情報、建設、指示、和命令等信息的傳遞。在巴納德看來，上述兩個基本要素只有通過信息交流把它們溝通起來，才能成為動態的過程；組織的共同目標即使存在，如果不通過信息交流使組織成員對此目標有所了解，則沒有意義；而為了使組織成員有協作的意愿，能夠合理地行動，也必須有良好的信息交流。所以，他指出，作為組織的基本要素，信息交流是不可缺少和無法取代的，組織的一切活動都以信息交流為基礎。

23.試分析林德布洛姆推行漸進決策的原因。

答：林德布洛姆不僅提出了漸進決策的基本原則，而且還進一步分析了推行漸進決策的原因。在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。

首先，決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。在西方國家其是在美國，政治上所推行的是多黨制，政府決策必然在受到多個黨派影響，必然成為各個黨派折中調和的產物，或者說，決策說，決策主休的多元的，然而各個政黨和政治領袖對基本政策的看法往往是一致的，因此，政治總是朝著一個統一的目標逐漸前進，各個政黨之間也有矛盾和斗爭，但由于其階級利益的一致性，所以其政治利益常常也是一致的。

其次，決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。任何一項決策的作出必然要與時間、信息等因素相關。而決策的正確程度則直接受制于決策者對決策備選方案及其后果

等信息的了解程度，決策者對決策備選方案及其后果了解得越深入、透徹，決策的正確的可能性就越大，反之，然而，決策者并沒有足夠的時間必智慧或其他手段了解所有的決策備選方案的后果，或者說，決策者在技術上不可能對決策的所有備選方案都

做到深入、透徹的了解。因此，林德布羅姆認為，決策者不可能等到對決策的每個備選方案及其后果都深入、透徹了解后再作決策，而必須在有所了解的基礎上就作決策，然后邊執行邊修正，就是所謂決策過程中的“修修補補”。

最后，決策的漸進性是由現行計劃的連續性所決定的。任何一項新的決策都不得不考慮原有決策的影響，因為原有決策已造成了一個即有事實-與行計劃，而現行計劃的實施可能已經投入了巨大的資本和精力，這就在一定程度上排斥了巨變，否則便會帶來個系列組織結構、心理貨幣、行為習慣的震蕩和財政困難，因此，林德布羅姆指出，為了保證現行計劃的連續性，決策過程也只能是漸進的。

2013年7月試題及答案

21.試述韋伯的“官僚制”。

答：(1)官僚制的涵義：

韋伯所說的“官僚制”是指一種以分部——分層、集權——統一、指揮——服從等為特征的組織形態，亦即現代社會實施合法統治的行政組織。從純技術的觀點來看，“官僚制”是效率最高的組織形式，政府、軍隊、宗教團體以及早期的企業都采用的是這種組織形態，它是一種高度理性化組織機構的“理想類型”?？梢姡谶@種意義上，“官僚制”基本上屬于中性詞匯。

(2)官僚制的特征：

第一，合理的分工。明確劃分每一個組織成員的職責權限并以法規的形式嚴格固定這種分工是官僚制的重要特征之一。韋伯認為，組織根據分工要求規定每一職位均有特定權責范圍，這樣不僅有利于組織成員通過訓練掌握專門技能，更有利于提高組織的工作效率。

第二，層級節制的權力體系。官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權力一致的特征，其中，將各種公職或職位按權力等級組織起來，形成一個指揮統一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是便形成了官僚制組織中層級節制的權力體系。在韋伯看來，這種層級節制的權力體系可以使組織中的每個成員都能夠確切知道從何處取得命令以及把命令傳達給何人，它有助于克服組織管理中的混亂現象，提高組織的工作效率。

第三，依照規程辦事的運作機制。在官僚制組織中，管理工作不是隨心所欲地進行的，官僚制組織通常要制定一整套規則和程序來規范組織及其成員的管理行為。以保證整個組織管理工作的一致性和明確性。韋伯認為，這些規則和程序是根據合理合法的原則制定的，它們具有穩定性，可以保證官僚制組織的合理性、合法性、穩定性和連續性。

第四，形式正規的決策文書。在官僚制組織中，一切重要決定和命令都應當形成正式文件下達，并且要記錄在案，用畢歸檔，為此，官僚制組織要設立一個妥善保管一切記錄和文件的“檔案館”。韋伯認為，官僚制組織的這一特征使得組織獨立于個人之外。在他看來，以文件形式下達決定和命令，有利于下級組織及其成員明確所下達的任務、規范要求和應履行的權責；而就上級來說，由于其對所屬部門和個人的任務分配比較明確具體且已記錄在案，因而也便于加強必要的控制，有利于組織有效實現其目標。

第五，組織管理的非人格化。韋伯認為，人的個人情感和好惡等非理性因素常常會影響其理性、合法性和客觀性，進而會助長親情、裙帶和偏愛等關系，而這一切都會嚴重干擾和妨礙組織管理工作的有效開展。因此，在官僚制組織中，管理工作是以法律、法規、條例和正式文件等來規范人的行為的，人們在處理公務時只應考慮合法性、合理性及有效性，而不應考慮任何私情關系。

第六，適應工作需要的專業培訓機制。官僚制發展的一個重要標志就是專業管理人

員的增加以及在各業務部門中專家人數的增加。韋伯指出，官僚制是建立在高度分工和專業化基礎之上的，為了有效處理紛繁復雜的事務和解決各種各樣的問題，各個部門均有一套穩定且詳細的技術規范要求，因此，組織在各個領域都必須配備專家和技術人員，以適應工作需要。隨著社會的進步和科技的發展，官僚制組織必須為其成員提供各種必需的專業培訓，以使其具備和增強處理事務和解決問題的能力，進而提高其服務數量和質量，從根本上提高組織的工作效率。

第七，合理合法的人事行政制度。根據韋伯對理想型官僚組織的分析，它顯然屬于一種典型的行政組織。他認為，從技術觀點來看，這種純粹的官僚集權式行政組織能夠最大限度地發揮效率，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都比其他組織形式要優越，它能夠正式應用于各種行政管理任務中。

(3)官僚制的優點：

韋伯認為，官僚制具有巨大的優越性，具體體現在四個方面：第一，嚴密性。官僚制組織通過等級結構進行控制，按專業化標準進行，權力分層，職位分等。層層節制，因而環環相扣，秩序井然，嚴格的崗位責任制使一切個人都統一在一個法則系統之內。第二，合理性。由于專業技知識居于中心地位，任何規定都詳細具體，具有可操作性，因而顯出精確，迅速，統一，協調，節約和高效等優勢。第三，穩定性。非人格化秩序的確立，使管理的任何步驟都

源于法規，擺脫了長官意志，保證了體制的連續性和穩定性。第四，普適性。官僚制組織適用用面廣，政府機關、公共事業，各種企業

甚至私人組織都可以采用。

(4)官僚制的缺點：

韋伯也指出了它的弱點。他認為，官僚制壓抑了人的積極性和創造精神，使人成為一種附屬品，只會機械地例行公事，成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人，整個社會將變得毫無生氣。

22.泰勒的科學管理理論的主要內容是什么？

答：(1)科學管理的中心問題是提高勞動生產率；科學管理如同節省勞動的機器一樣，其目的的正在于提高每一個單位勞動力的產量，要制定了有科學依據的工人的“合理的日工作量，”就必須進行和研究，即進行工時和動作研究；

(2)提高勞動生產率關鍵在于為工作挑選“第一流的工人”；人具有不同的天賦和才能，只要工作對他合適，都能成為第一流的人，健全的人事管理的基本原則是，使工人的能力同工作相配合，企業管理當局的責任在于為雇員找到最合適的工作，培訓他們成為第一流的工人，激勵他們盡最大的力量來工作；

(3)實行標準化原理；實行標準化原理，即要使工人掌握標準化的操作方法，使用標準化的工具，機器和材料并使作業環境標準化；

(4)實行刺激性的工資報酬制度；主要體現在計件

工資方案中通過工時研究和分析，制定出一個定額或標準，采用一種叫做差別計件制，的刺激性付醺，工資支付的對象是工人而水是職位；

(5)工人和雇主兩方面都必須來一次“精神革命”；勞資雙方普遍存在著想互懷疑及至彼此對抗的狀況，因為雇主關心的是低成本，工人關心的是高工資，對此，工人他雇主兩方面都必須來一次“精神革命”雙方相互指責、懷疑、對抗為相互信任、合作。只有工人和雇主雙方變相對立為相互協作，共同為提高

勞動生產率而努力，才有利于提高勞動生產率，而只有勞動生產率提高了，他們雙方才能達到自己的目的；

(6)把計劃職能同執行職能分開，變原來的經驗工作法為科學工作法；

(7)實行職能工長制；

(8)在組織機構的管理控制上實行例外原則。

2013年1月試題及答案

22.試闡述西蒙提出以決策行為去研究行政學的理由。

答：西蒙從以下幾個方面闡述了他提出以決策行為去研究行政學的理由：

(1)傳統行政學的討論都只注意“執行”、即“行動”或“做”，而不是注意行動或做之前的“決策”。任何實際行動都包括決策與做兩個方面，但一般的行政學都則不認為行政理論對決策程序與行動程序兩個方面應給予同樣的關注，這種忽略也許是由于認為決策是限于一般政策的決定，行政學只討論如何做而無需注意決策，實際上，決策程序不僅僅限于行政組織目標的決定，決策與須知進了是遍及整個行政組織的，二者相互關聯，不可分割，因此，行政理論必須同時包括如何有效去做的原則與如何正確決策的原則。

(2)實現行政組織目標的實際工作是由組織最基層——即操作層的操作人員執行的，但是在這些操作人員之上的非操作人員在實現組織目標上顯然并非多余，而且影響可能更大。這種非操作的行政人員在實現一個組織目標上的作用大小取決于其對最下級操作人員的決策影響的大小。

(3)傳統行政學者對一個組織的說明部分都限于說明組織的職責分配與組織的正式權力結構，他們往往不注意組織中其他影響力量與溝通系統。例如，一個局由三個處組成，三處的職責不同，實際上他們并不能了解這種組織安排是否適當，因為從這樣的說明中看不出行政決策是集中在局的層次上還是集中在處的層次上，也不知道局對處的權力實際運用到何種程度，也沒有表明溝通系統協化，膚淺而且不切合實際，它過分重視權力因素而忽略其他同樣得的因素。

(4)所謂好的或正確的行政行為在本質上就是指有效率的行政行為，而決定效率程度最簡單的辦法就是看行政組織中每一個人決策的理性程度。

(5)行政活動是用多數人的力量去完成某種工作的活動，要用多數人的力量去完成工作，就必需開發出一種運用組織力量的技術方法，即所謂行政程序，而這種行政程序也就是決策程序，就是劃分組織中每一個人應作哪一部分決策的程序。

23.試述林德布洛姆對推行漸進決策原因的分析。

答：林德布洛姆不僅提出了漸進決策的基本原則，而且還進一步分析了推行漸進決策的原因。在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。

首先，決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。在西方國家其是在美國，政治上所推行的是多黨制，政府決策必然在受到多個黨派影響，必然成為各個黨派折中調和的產物，或者說，決策說，決策主休的多元的，然而各個政黨和政治領袖對基本政策的看法往往是一致的，因此，政治總是朝著一個統一的目標逐漸前進，各個政黨之間也有矛盾和斗爭，但由于其階級利益的一致性，所以其政治利益常常也是一致的。

其次，決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。任何一項決策的作出必然要與時間、信息等因素相關。而決策的正確程度則直接受制于決策者對決策備選方案及其后果等信息的了解程度，決策者對決策備選方案及其后果了解得越深入、透徹，決策的正確的可能性就越大，反之，然而，決策者并沒有足夠的時間必智慧或其他手段了解所有的決策備選方案的后果，或者說，決策者在技術上不可能對決策的所有備選方案都

做到深入、透徹的了解。因此，林德布羅姆認為，決策者不可能等到對決策的每個備選方案及其后果都深入、透徹了解后再作決策，而必須在有所了解的基礎上就作決策，然后邊執行邊修正，就是所謂決策過程中的“修修補補”。

最后，決策的漸進性是由現行計劃的連續性所決定的。任何一項新的決策都不得不考慮原有決策的影響，因為原有決策已造成了一個即有事實-與行計劃，而現行計劃的實施可能已經投入了巨大的資本和精力，這就在一定程度上排斥了巨變，否則便會帶來個系列組織結構、心理貨幣、行為習慣的震蕩和財政困難，因此，林德布羅姆指出，為

了保證現行計劃的連續性，決策過程也只能是漸進的。

2012年7月試題及答案

22.霍哲認為政府公共部門有哪些回應性障礙？應當如何運用全面質量管理方法消除它們？

答：回應性是民主社會的政府公共機構必須保持的一種重要價值。霍哲引用羅克的定義把回應性解釋為“官僚的決策與社區或有權為公眾說話的官員的偏好之間的相符程度?！边@種回應性可以在“一種大量權力被授予下級行政部門的組織安排中”得以實現。

(1)回應性障礙之一：利益集團政治與被俘虜的官僚機構。

霍哲認為，通常，公共代理機構傾向于聽政黨和有組織的利益集團的話，而不是傾向于聆聽公眾特地表達的“需求”。公民參與存在的一個常見問題就是絕大多數公民仍處于沉默狀態，而且有組織的利益集團卻在積極參與政治生活。在這種情況下，政策后果很可能是為有組織的利益集團而不是為了絕大多數公民而存在的。

在霍哲看來，全面質量管理關于建立組織間的協作并且為外部顧客開展培訓的方法可以消除這種回應性障礙。我們可以讓各種公民團體、志愿者協會以及公民代表參與一個地方社區的重要決策過程。此外，為了增進公民對政治生活的參與，還要運用通過使用互聯網的在線參與，從長遠觀點看，至關重要的是要對多數公民進行培訓，為地方社區提供在線參與方面的適當培訓和信息正是政府公共部門的責任。

(2)回應性障礙之二：官僚專長與信息歪曲。

在霍哲看來，官僚專長會通過若干基本渠道影響公共政策：不僅官僚能夠收集到信息和提出的咨詢建議可以塑造政治官員的決策，而且官僚機構具有執行的能力，它們在開展政府的工作時常被賦予裁量權，所有這些因素在一個組織中都可能會導致諸如信息歪曲這樣的消極后果。這種有意的信息歪曲可能會使得公共組織很難適應其環境的變化。

霍哲認為，這種回應性障礙可以通過全面質量管理的垂直協作和授權方法加以消除，因為垂直協作使每個雇員都有可能順利地共享重要信息并且可以便于組織內部的“信息流動”。在他看來，一個垂直小組不僅使最高管理層能夠有機會從下級管理層那里獲得重要信息，而且垂直小組同時還使下級雇員可以有權做出一些將會滿足公民需要的決策。而且授權還可以提前排除信息歪曲的可能性。

(3)回應性障礙之三：專業化結構與狹隘的局部觀念。

盡管行政效率會隨著專業化的增強而提高，但極端的職能專業化也會導致機構之間“狹隘的局部觀念”。鑒于職能專業化與職能的分化直接相關，所以公共機構可能很難及時有效地對公民的各種需要做出回應，而且，狹隘的局部觀念反倒會拖延為公民提供的公共服務。霍哲認為，全面質量管理中利用水平協作的方法可以消除這種回應性障礙，因為全面質量管理強調的要點之一就是消除部門間的障礙，通過利用水平小組，可以減少機構和部門間的沖突和緊張關系，在一個水平小組中，成員們能夠建立相互的理解并且能夠學會超越單位邊界的合作。

(4)回應性障礙之四：歸因錯誤與管理失敗。

歸因是指關于一個人直覺而不是因果直覺的判斷?；粽苷J為，在現實中，盡管組織領導者往往傾向于接受一些將組織成功歸因于其自身行動并且將組織失敗歸因于他人行動或外部因素的范式，但是組織中的對立團體卻可能具有相反的歸因原則。就績效管理而言，只要這種陳規信念支配著人的思維，無論是在個人層面還是在組織層面，績效改進都很難實現，因為在這種情境下，人們并不試圖找出政策或管理失敗的原因，而且他們也不會承認“那是我們的錯”。這種歸因使得公共機構很難適應一種不斷變化的環境，進而也就減少了對顧客需求的回應性。

霍哲認為，全面質量管理中承認雇員績效的變動并消除數字定額的方法可以消除這種回應性障礙。在他看來，全面質量管理假定任何組織都可能既具有績效表現好的工作人員也具有績效表現差的工作人員。今天成為績效表現好的人并非就意味著明天也是一個績效表現好的人。同樣，誰都不會知道一個在今天績效表現差的人是否明天就會成為一個績效出色的人。因此，采用全面質量管理方法的管理人員不會責備雇員的低績效表現，相反，他們會努力從管理過程方面尋找原因。而且霍哲提醒人們注意，戴明的14點之一就是建議在這種情況下“消除數字定額和標準”，因為在數字定額和標準成為主要績效指標的地方，勞方與管理方之間的關系很可能會處于敵對狀態。在全面質量管理中，最重要的是以顧客為中心，承認雇員績效的某種變動并消除數字目標和定額將會有助于公共機構以一種更加有效有方式回應顧客的需求。

總之，霍哲認為，全面質量管理的顧客中心論假定了在一種不斷變化的環境中每個組織都應該是學習型組織，任何組織為了生存都應該能夠適應不斷變化的環境，政府公共組織當然也不例外，通過學習過程，政府公共組織可以在騷動的環境中有效回應顧客的需求。在他看來，當今的許多公共組織常常正是因為缺乏學習能力才無法識別和回應顧客的需求，而在這方面，全面質量管理哲學對于幫助一個公共組織有效回應環境具有至關重要的意義。

23.聯系實際談談你對古德塞爾提出的政府改革的原則的看法。

答：(1)政府應是由人民通過選出的代表來控制的，而不是企業家；

(2)政府應該為公共利益服務，而不是滿足企業家的自我；

(3)政府必須按照憲法和法律活動，而非依據目標或任務；

(4)政府應該與私營企業的主要股東合作而非任何一種合伙人；

(5)政府應該是靈活的、富有創造性，但同時也必須具有公共責任心；

(6)政府活動的社會效果固然重要，但也必須尊重那些為政府服務的雇員；

(7)在政府中，采取私營企業的管理模式必須不違背機會平等和公眾監督的原則；

(8)簡化繁文縟節是對的，但不能破壞基本規范和法定程序；

(9)減輕財政負擔的設想是可行的，但不能無視行政工作本身對公共開支的要求；

(10)處理公共問題應該具有創造性，但不能讓少數人中飽私囊。

2012年1月試題及答案

22.試述韋伯的“官僚制”。

答：(1)官僚制的涵義：

韋伯所說的“官僚制”是指一種以分部——分層、集權——統一、指揮——服從等為特征的組織形態，亦即現代社會實施合法統治的行政組織。從純技術的觀點來看，“官僚制”是效率最高的組織形式，政府、軍隊、宗教團體以及早期的企業都采用的是這種組織形態，它是一種高度理性化組織機構的“理想類型”?？梢?，在這種意義上，“官僚制”基本上屬于中性詞匯。

(2)官僚制的特征：

第一，合理的分工。明確劃分每一個組織成員的職責權限并以法規的形式嚴格固定這種分工是官僚制的重要特征之一。韋伯認為，組織根據分工要求規定每一職位均有特定權責范圍，這樣不僅有利于組織成員通過訓練掌握專門技能，更有利于提高組織的工作效率。

第二，層級節制的權力體系。官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權力一致的特征，其中，將各種公職或職位按權力等級組織起來，形成一個指揮統一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是便形成了官僚制組織中層級節制的權力體系。在韋伯看來，這種層級節制的權力體系可以使組織中的每個成員都能夠確切知道從何處取得命令以及把命令傳達給何人，它有助于克服組織管理中的混亂現象，提高組織的工作效率。

第三，依照規程辦事的運作機制。在官僚制組織中，管理工作不是隨心所欲地進行的，官僚制組織通常要制定一整套規則和程序來規范組織及其成員的管理行為。以保證整個組織管理工作的一致性和明確性。韋伯認為，這些規則和程序是根據合理合法的原則制定的，它們具有穩定性，可以保證官僚制組織的合理性、合法性、穩定性和連續性。

第四，形式正規的決策文書。在官僚制組織中，一切重要決定和命令都應當形成正式文件下達，并且要記錄在案，用畢歸檔，為此，官僚制組織要設立一個妥善保管一切記錄和文件的“檔案館”。韋伯認為，官僚制組織的這一特征使得組織獨立于個人之外。在他看來，以文件形式下達決定和命令，有利于下級組織及其成員明確所下達的任務、規范要求和應履行的權責；而就上級來說，由于其對所屬部門和個人的任務分配比較明確具體且已記錄在案，因而也便于加強必要的控制，有利于組織有效實現其目標。

第五，組織管理的非人格化。韋伯認為，人的個人情感和好惡等非理性因素常常會影響其理性、合法性和客觀性，進而會助長親情、裙帶和偏愛等關系，而這一切都會嚴重干擾和妨礙組織管理工作的有效開展。因此，在官僚制組織中，管理工作是以法律、法規、條例和正式文件等來規范人的行為的，人們在處理公務時只應考慮合法性、合理性及有效性，而不應考慮任何私情關系。

第六，適應工作需要的專業培訓機制。官僚制發展的一個重要標志就是專業管理人員的增加以及在各業務部門中專家人數的增加。韋伯指出，官僚制是建立在高度分工和專業化基礎之上的，為了有效處理紛繁復雜的事務和解決各種各樣的問題，各個部門均有一套穩定且詳細的技術規范要求，因此，組織在各個領域都必須配備專家和技術人員，以適應工作需要。隨著社會的進步和科技的發展，官僚制組織必須為其成員提供各種必需的專業培訓，以使其具備和增強處理事務和解決問題的能力，進而提高其服務數量和質量，從根本上提高組織的工作效率。

第七，合理合法的人事行政制度。根據韋伯對理想型官僚組織的分析，它顯然屬于一種典型的行政組織。他認為，從技術觀點來看，這種純粹的官僚集權式行政組織能夠最大限度地發揮效率，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都比其他組織形式要優越，它能夠正式應用于各種行政管理任務中。

(3)官僚制的優點：

韋伯認為，官僚制具有巨大的優越性，具體體現在四個方面：第一，嚴密性。官僚制組織通過等級結構進行控制，按專業化標準進行，權力分層，職位分等。層層節制，因而環環相扣，秩序井然，嚴格的崗位責任制使一切個人都統一在一個法則系統之內。第二，合理性。由于專業技知識居于中心地位，任何規定都詳細具體，具有可操作性，因而顯出精確，迅速，統一，協調，節約和高效等優勢。第三，穩定性。非人格化秩序的確立，使管理的任何步驟都

源于法規，擺脫了長官意志，保證了體制的連續性和穩定性。第四，普適性。官僚制組織適用用面廣，政府機關、公共事業，各種企業

甚至私人組織都可以采用。

(4)官僚制的缺點：

韋伯也指出了它的弱點。他認為，官僚制壓抑了人的積極性和創造精神，使人成為一種附屬品，只會機械地例行公事，成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人，整個社會將變得毫無生氣。

23.布坎南所說的“政府失敗”是什么意思？聯系實際談談你對他所說這種“失敗”的根源的分析及政策建議？

答：所謂“政府的失敗”，是指政府的活動并不總是像應該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”。布坎南認為，政府政策的低效率是指所執行的政策不是最佳政策，這種政策不能確保資源的最佳配置。

在布坎南看來，產生這一政府行為的外部原因是缺乏一種約束機制制約政府行為方式。如果約束機制不能提供一種良性壓力，以確保任何人處于某一特權地位時均不能過多地牟取私利，那么再高尚的執政官也不能保證公共利益不被他或他的后繼者有意或無意地損害。正是在這個意義上，公共選擇理論強調，不應該把增加社會福利與保證人人平等的權力隨便交給某一特權機構或階層，然后再虔誠地等待他們的恩賜。理性的做法應該是使這些特權機構或人物受制于某一硬約束機制并且由公民真正而非形式地掌握該約束機制的最終決策權。

布坎南認為，導致政府機構工作低效率的原因有以下幾個方面：

(1)缺乏競爭機制：在美國，由選民直接選舉產生的代表只占政府工作人員總數的很小比例由于部門領導與民選代表之間存在密切的利害關系，不會因工作低效率而遭到解雇所以他們也就沒有壓力去高效率地工作，另外，由于約束政治家個人活動的限制體制不以營利為目的，提供公共服務的各部門間也不存在競爭，因此政府官員擁有的自由比私人企業經理要大得多，而過多的自由又使他們沒有努力工作的積極性?？梢?，從縱向和橫向來看政府部門都缺乏競爭壓力。

(2)缺乏降低成本的激勵機制。

(3)政府機構自我膨脹：它包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長，所以會出現這種情況，在布坎南看來，是因為政府官員也是追求個人利益最大化者，他們總是希望不斷擴大機構規模，增加其層次，擴大其權力，以相應地提高其機構的級別和個人待遇，同時也使他們去

制定更多的規章制度，增加自己的薪水和享受。政府機構擴張的直接結果是財政赤字，當赤字壓力過大時，便會迫使政府增加貨幣發行，誘發通貨膨脹。

(4)監督信息不完備。

(5)政府的尋租行為。

布坎南等公共選擇理論家就如何對這種失敗進行補救提出了一些頗有啟發性的具體建議。

(1)創立一種新政治技術，提高社會民主程度。

(2)在公共部門恢復自由競爭，改善官僚體制的運轉效率。

(3)改革賦稅制度，約束政府權力。

總之，一旦發生公共生產低效率的問題，就應該從現行體制上尋找原因，從制度創新上去尋找對策，以便從根本上減少政府的失敗。

2011年7月試題及答案

22.試述韋伯的“官僚制”。

答：習慣上，尤其在漢語中，官僚制是一個貶義詞。然而，韋伯所說的“官僚制”卻有著截然不同的含義。在他看來，所謂“官僚制”是指一種以分部一分層、集權一統一、指揮一服從等為特征的組織形態，亦即現代社會實施合法統治的行政組織。從純技術的觀點來看，“官僚制”是效率最高的組織形式，政府、軍隊、宗教團體以及早期的企業都采用的是這種組織形態，它是一種高度理性化組織機構的“理想類型”?？梢?，在這種意義上，“官僚制”基本上屬于中性詞匯。

韋伯認為，作為一種理想的行政組織形式，“官僚制”具有以下基本特征：

(1)合理的分工：明確劃分每一個組織成員的職責權限并以法規的形式嚴格固定這種分工是官僚制的重要特征之一。韋伯認為，組織根據分工要求規定每一職位均有特定權責范圍，這樣不僅有利于組織成員通過訓練掌握專門技能，更有利于提高組織的工作效率。

(2)層級節制的權力體系：官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權力一致的特征，其中，將各種公職或職位按權力等級組織起來，形成一個指揮統一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是便形成了官僚制組織中層級節制的權力體系。在韋伯看來，這種層級節制的權力體系可以使組織中的每個成員都能夠確切知道從何處取得命令以及把命令傳達給何人，它有助于克服組織管理中的混亂現象，提高組織的工作效率。

(3)依照規程辦事的運作機制：在官僚制組織中，管理工作不是隨心所欲地進行的，官僚制組織通常要制定一整套規則和程序來規范組織及其成員的管理行為，以保證整個組織管理工作的一致性和明確性。韋伯認為，這些規則和程序是根據合理合法的原則制定的，它們具有穩定性，可以保證官僚制組織的合理性、合法性、穩定性和連續性。

(4)形式正規的決策文書：在官僚制組織中，一切重要決定和命令都應當形成正式文件下達，并且要記錄在案，用畢歸檔，為此，官僚制組織要設立一個妥善保管一切記錄和文件的“檔案館”。韋伯認為，官僚制組織的這一特征使得組織獨立于個人之外。在他看來，以文件形式下達決定和命令，有利于下級組織及其成員明確所下達的任務、規范要求和應履行的權責；而就上級來說，由于其對所屬部門和個人的任務分配比較明確具體且已記錄在案，因而也便于加強必要的控制，有利于組織有效實現其目標。

(5)組織管理的非人格化：韋伯認為，人的個人情感和好惡等非理性因素常常會影響其理性、合法性和客觀性，進而會助長親情、裙帶和偏愛等關系，而這一切都會嚴重干擾和妨礙組織管理工作的有效開展。因此，在官僚制組織中，管理工作是以法律、法規、條例和正式文件等來規范人的行為的，人們在處理公務時只應考慮合法性、合理性及有效性，而不應考慮任何私情關系。

(6)適應工作需要的專業培訓機制：官僚制發展的一個重要標志就是專業管理人員的增加以及在各業務部門中專家人數的增加。韋伯指出，官僚制是建立在高度分工和專業化基礎之上的，為了有效處理紛繁復雜的事務和解決各種各樣的問題，各個部門均有一套穩定且詳細的技術規范要求，因此，組織在各個領域都必須配備專家和技術人員，以適應工作需要。隨著社會的進步和科技的發展，官僚制組織必須為其成員提供各種必需的專業培訓，以使其具備和增強處理事務和解決問題的能力，進而提高其服務數量和質量；從根本上提高組織的工作效率。

(7)合理合法的人事行政制度。

根據韋伯對理想型官僚組織的分析，它顯然屬于一種典型的行政組織。他認為，從技術觀點來看，這種純粹的官僚集權式行政組織能夠最大限度地發揮效率，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都比其他組織形式要優越，它能夠正式應用于各種行政管理任務中。

韋伯認為，官僚制具有巨大的優越性，具體體現在四個方面：嚴密性；合理性；穩定性；普適

性。

韋伯也指出了它的弱點。他認為，官僚制壓抑了人的積極性和創造精神，使人成為一種附屬品，只會機械地例行公事，成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人，整個社會將變得毫無生氣。

23.林德布洛姆漸進決策理論有哪些基本內容？聯系實際談談你如何看待這一理論？

答：其一，林德布羅姆著重從以下方面對傳統的全面理性決策模式進行了批判：

(1)決策者并不是面對一個既定的問題，而他們必須對自己的所謂問題加以明確并予以說明。這樣，關于“問題是什么？”，不同的人有不同的看法，存在有各種爭論的余地。但怎樣解決這一問題呢？目前還沒有任何可以通過分析來解決這一爭論的方法。

(2)決策分析并不是萬能的，對一項復雜決策來說，分析永遠沒有窮盡，有時或許還會造成錯誤；而且在現實決策中，也不可能漫無止境的分析下去。

(3)決策受到價值觀影響。

其二，林德布羅姆明確了漸進決策含義與基本原則：

所謂漸進決策，就是指決策者在決策時在既有的合法政策基礎上，采用漸進方式對現行政策加以修改，通過一連串小小改變，在社會穩定的前提下，逐漸實現決策目標。在林德布羅姆看來，漸進決策需要遵循三個基本原則：

(1)按部就班原則；(2)積小變為大原則；(3)穩中求變原則

其三，林德布羅姆進一步分析了推行漸進決策的原因：

在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。

首先，決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。在西方國家其是在美國，政治上所推行的是多黨制，政府決策必然在受到多個黨派影響，必然成為各個黨派折中調和的產物，或者說，決策說，決策主休的多元的，然而各個政黨和政治領袖對基本政策的看法往往是一致的，因此，政治總是朝著一個統一的目標逐漸前進，各個政黨之間也有矛盾和斗爭，但由于其階級利益的一致性，所以其政治利益常常也是一致的。

其次，決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。任何一項決策的作出必然要與時間、信息等因素相關。而決策的正確程度則直接受制于決策者對決策備選方案及其后果等信息的了解程度，決策者對決策備選方案及其后果了解得越深入、透徹，決策的正確的可能性就越大，反之，然而，決策者并沒有足夠的時間必智慧或其他手段了解所有的決策備選方案的后果，或者說，決策者在技術上不可能對決策的所有備選方案都

做到深入、透徹的了解。因此，林德布羅姆認為，決策者不可能等到對決策的每個備選方案及其后果都深入、透徹了解后再作決策，而必須在有所了解的基礎上就作決策，然后邊執行邊修正，就是所謂決策過程中的“修修補補”

最后，決策的漸進性是由現行計劃的連續性所決定的。任何一項新的決策都不得不考慮原有決策的影響，因為原有決策已造成了一個即有事實-與行計劃，而現行計劃的實施可能已經投入了巨大的資本和精力，這就在一定程度上排斥了巨變，否則便會帶來個系列組織結構、心理貨幣、行為習慣的震蕩和財政困難，因此，林德布羅姆指出，為了保證現行計劃的連續性，決策過程也只能是漸進的。

2011年1月試題及答案

22.結合實際談談你對懷特關于行政環境與行政管理關系的論述的認識。

答：行政環境是指圍繞著行政活動直接或間接地作用和影響行政管理、行政行為以及行政效果的各種因素的總和。隨著社會的變遷和發展，行政也相應地發生變化。行政環境對行政管理往往具有重要乃至決定性的影響。懷特早在19世紀20年代便從經濟環境和政治環境、客觀社會環境以及科技環境等諸方面對行政環境之于行政管理的重要影響作了較為深入、系統的探討。

(1)經濟環境和政治環境與公共行政

懷特指出：“現代國家政府行政的任務，深受這一時代政治、經濟與文化環境的影響”他認為，環境首先影響著國家的行政制度及組織。如英國統治美國時期所建立的行政制度這一客觀環境深刻影響著美國獨立后建立的國家行政制度及其行政組織。其次，國家經濟上的發展變化也直接影響著國家行政職能、任務范圍的變化發展。懷特認為，隨著工業的發展、經濟活動的增多、交通的拓展、貿易的擴大、都市化和經濟的壟斷等經濟環境的變化，客觀上必然要擴大政府行政活動的范圍，并增加了政府行政的重要性和難度，此時放任主義顯然已不可取。因此，經濟上的發展客觀上要求政府行政必須從“守夜警察”的角色拓展到承擔起干預經濟、加強宏觀管理的新職能。再次，在政治上，資本主義經濟危機加劇了業已存在的社會問題。政治環境的變化也要求政府加強協調勞資關系，強化社會管制，制定各種規制，通過有效管理來維護社會穩定。與此同時，對于政黨的競選，政府也必須加以干涉、規范，以防止“分贓制”的重演。懷特的這一思想已包含有行政管理必須適應環境才能發展、行政職能范圍必須隨客觀環境變化而變化、保持行政的整體性和適應性等內容。

(2)客觀社會環境與行政

隨著經濟等方面的發展，行政工作也須隨之發展，社會各方面對國家行政管理提出了更高要求，懷特將此歸納為以下幾點：①隨著美國政府職能的擴大，政府的支出日益增加，使公民的賦稅相應增長，公民要求政府節約，反對政府高賦稅；②隨著政府對經濟和社會生活干預的加強，公民要求政府管理要民主；③經濟貿易活動的拓展要求政府行政要高效，政府的支出要節約，政府行政的效能與節約是國家繁榮和商貿成功之第一要素④隨著政府公務員隊伍的擴大，公民要求政府應是忠實、優良及賢明之行政；⑤隨著政府職能的擴大，應改革原有機構，增設新部門以管轄新的公共事務；⑥科學管理運動的蓬勃興起，要求政府同樣應實行科學管理，改進行政方法。

(3)科技環境與行政

懷特認為，科學技術的發展為國家行政管理作出了重要貢獻，其具體表現在：①科學技術及其產業化的空前發展，不僅改革了行政的設備，而且改革了行政的任務，科學已經為行政目標的確定提供了有益的啟示，而且科學也改變了行政方法；②現代科學的發展促進了科學技術在行政管理中的廣泛應用，現代行政管理過程中諸如決策、規劃、設計、技術措施和監督等許多重要工作都需要科學技術的支持；③科學的發展促進了行政研究的發展，產生了行政科學，使行政管理從舊時的經驗管理走向科學管理。因此，除科研機構外，在“行政領域中應分出研究之職務”，設立專門機構和人員，從事行政管理的科學研究。

23.布坎南所說的“政府失敗”是什么意思？聯系實際談談你對他關于“失敗”的根源的分析及政策建議的看法？

答：所謂“政府的失敗”，是指政府的活動并不總是像應該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”。布坎南認為，政府政策的低效率是指所執行的政策不是最佳政策，這種政策不能確保資源的最佳配置。

在布坎南看來，產生這一政府行為的外部原因是缺乏一種約束機制制約政府行為方式。如果約束機制不能提供一種良性壓力，以確保任何人處于某一特權地位時均不能過多地牟取私利，那么再高尚的執政官也不能保證公共利益不被他或他的后繼者有意或無意地損害。正是在這個意義上，公共選擇理論強調，不應該把增加社會福利與保證人人平等的權力隨便交給某一特權機構或階層，然后再虔誠地等待他們的恩賜。理性的做法應該是使這些特權機構或人物受制于某一硬約束機制并且由公民真正而非形式地掌握該約束機制的最終決策權。

布坎南認為，導致政府機構工作低效率的原因有以下幾個方面：

(1)缺乏競爭機制：在美國，由選民直接選舉產生的代表只占政府工作人員總數的很小比例由于部門領導與民選代表之間存在密切的利害關系，不會因工作低效率而遭到解雇所以他們也就沒有壓力去高效率地工作，另外，由于約束政治家個人活動的限制體制不以營利為目的，提供公共服務的各部門間也不存在競爭，因此政府官員擁有的自由比私人企業經理要大得多，而過多的自由又使他們沒有努力工作的積極性。可見，從縱向和橫向來看政府部門都缺乏競爭壓力。

(2)缺乏降低成本的激勵機制。

(3)政府機構自我膨脹：它包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長，所以會出現這種情況，在布坎南看來，是因為政府官員也是追求個人利益最大化者，他們總是希望不斷擴大機構規模，增加其層次，擴大其權力，以相應地提高其機構的級別和個人待遇，同時也使他們去

制定更多的規章制度，增加自己的薪水和享受。政府機構擴張的直接結果是財政赤字，當赤字壓力過大時，便會迫使政府增加貨幣發行，誘發通貨膨脹。

(4)監督信息不完備。

(5)政府的尋租行為。

布坎南等公共選擇理論家就如何對這種失敗進行補救提出了一些頗有啟發性的具體建議。

(1)創立一種新政治技術，提高社會民主程度。

(2)在公共部門恢復自由競爭，改善官僚體制的運轉效率。

(3)改革賦稅制度，約束政府權力。

總之，一旦發生公共生產低效率的問題，就應該從現行體制上尋找原因，從制度創新上去尋找對策，以便從根本上減少政府的失敗。

2010年7月試題及答案

1.古德諾是如何看待“政治與行政”二分法的？聯系實際談談你對此的認識。

答：古德諾在政治與行政二分法問題上的重要貢獻主要并不是在于他率先提出了政治一行政二分法，而是在于他對政治一行政二分法所做的進一步闡釋，從而為其后來所提出的獨創性行政學思想奠定基礎。

古德諾明確指出，在所有的政府體制中，都存在著兩種主要或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執行，這兩種功能分別稱之為“政治”與“行政”。古德諾之所以提出應將政治與行政相對地“二分”開，其目的只不過是為了引出這樣的觀點：政府機構之間的分工不可能像政府兩種功能之間的劃分那樣來得一清二楚。在他看來，“把每一種功能分派給一個分立的機構去行使是不可能的。這不僅因為政府權力的行使無法明確地分配，而且還因為隨著政府體制的發展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和從屬的功能?！惫诺轮Z反復強調的主線就是：政治與行政必須以某種方式取得協調。可以說，古德諾對“政治一行政二分法”的貢獻，并是不在于他提出了這個“政治一行政二分法”本身有什么新意，而是在于他通過對政治一行政二分法的進一步闡釋第一次澄清了由這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解：認為一種政府功能只存在于一種政府機構之中；在于他第一次指明了這樣一個道理：“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為這一原則要求存在分立的政府機構，每一機構只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間協調一致。”很明顯，古德諾在此表現出的興趣，主要已不是在于政治與行政的“分離”，而是在于二者的“協調”。

古德諾在指出了政治與行政必須取得某種協調之后，著重探討了如何取得這種協調：

(1)這種協調的基礎便是政治必須對行政取得某種形式的控制。

(2)協調不僅取決于政治對行政的適度控制問題，而且還取決于行政權力的必要集中問題。

(3)美國走向政治與行政協調的獨特道路——法外調節。美國政府體制得以順利運行所必不可少的“適度控制”和“必要行政集權”全來自于一種法定體制外的調節功能——政黨。

(4)美國加強民主與效率協調的主攻方向——政府體制的改革。

2.沃爾多如何論述官僚制與民主之間的關系？聯系實際談談你對此的認識。

答：沃爾多說，由于政府與行政一直都密切相連，所以行政與官僚制也是密切相連的。在他看來，我們時代的中心問題正是官僚制與民主之間的潛在沖突；

在使用“官僚制”這個術語時，沃爾多很小心地將他對這個術語的用法與這個術語的通俗用法和韋伯的理想類型區別開，按照韋伯的理想類型，官僚制與理性是一致的。而沃爾多卻是在一種描述一分析意義上使用“官僚制”這個術語，在他看來，“官僚制”僅僅意味著大規模的、正式的、復雜的、任務專門化的以及目標取向的組織。

在他看來，官僚制組織并非與民主概念完全不相容，官僚制組織可以為民主價值觀提供重要支持，例如，建立在能力和專長之上的普遍性標準和機會。當然，它們二者也有一些相抵觸的特點，例如，官僚制強調的是等級規則，而民主強調的是平等；官僚制依靠的是紀律和監督，而民主強調的是自由原則。

沃爾多把官僚制與民主之間的沖突視為一種窘境。一方面，權力被視為一種應該分散的危險物；另一方面t人們承認權力如果引導得當則能夠達到好的目的。從公共行政方面說，這就意味著官僚權力被視為一種不道德的潛在力量而且應該鼓勵分權；同時，人們認為民主只有在權力集中得既能夠發揮作用又負有應負的責任時才有存在的可能。

沃爾多認為，要解決這個問題就必須在民主與官僚制之間尋求一種溶合，即承認不僅民主是合乎需要的而且官僚制也是必不可少的。在他看來，我們應該承認我們具有一種行政文化而且我們應該利用這種文化來獲得盡可能多的人生利益。我們還必須關心人類平等和參與的價值觀。即使大量的權威、等級乃至壓制是必要的和不可避免的，官僚游戲也應該玩得讓每一個人都知道基本規則并允許人們根據自己的技能和愛好來玩。此外，我們還應該作好周密的計劃以便保護自由和自生的領域。簡言之，沃爾多是要讓我們去改革這個世界而不是試圖逃避或消滅這個世界，他希望我們在適應權威與反叛之間尋求一種合理的平衡。

2010年1月試題及答案

1.“新公共行政學”的主要內容包括哪些方面？它對當代公共行政的發展作出了什么重要貢獻？

答：主要內容包括：

對傳統行政學“效率至上”觀的反思和批判；

對社會公平價值觀的提倡；

對傳統政治一行政二分法的突破；動態、開放的組織觀。

“新公共行政學”在理論研究和行政實踐方面均對當代公共行政的發展作出了重要貢獻。從理論研究來看，新公共行政學的貢獻主要表現為：首先，超越了實證主義的研究模式。新公共行政學借鑒和運用解釋學方法和批判理論，強調民主行政下的有效溝通和意識形態的解放，著眼于對意義和價值的關注，儼然擺脫了傳統“理性模式”的束縛；第二，邁開了行政學獨立發展的步伐。1950～1970年，行政學已經淪為政治學和管理學的附庸，新公共行政學興起之后，便不再局限于對制度和技術的研究定向，它并且試圖從政治學和管理學中獨立出來，許多專門行政研究機構和學會的建立便是公共行政獨立發展的典型例證；第三，擴大了公共行政的領域范圍。新公共行政學認真細致研究和界定了“公共”的意義和范圍，它著眼于建立公共哲學，倡導民主行政，不僅擴大了行政學的研究范圍，而且也擴大了公共行政實際工作者的權力與責任；第四，完善了行政組織理論的內容。傳統行政學理論的研究范圍過于狹窄而且比較空洞，而新公共行政學者重新界定了行政組織的目的和意義，給行政組織理論賦予了一種規范性基礎并且提出了理論建構的方向。第五，深化了行政教育的內容。過去按照傳統行政學理論培養的行政人員大多為“效率機器人”，而新公共行政學者則強調應當培養一種德才兼備、高瞻遠矚、積極主動的行政通才。

從行政實踐來看，新公共行政學基于社會公平原則所提出的諸如減少層級節制、分權、參與、民主行政、對社會民眾的需求作出積極回應以及面對面溝通等觀念和主張，從公共服務的平等分配、公務員權利的解放、利益與價值代表的多元化、參與觀念的增強、內省倫理意識的建立以及人事行政的分權化等方面，均對當代美國政府及其行政管理產生了重大影響。

2.布坎南所說的“政府失敗”是什么意思？你怎么看他對這種“失敗”的根源的分析及政策建議。

答：所謂“政府的失敗”，是指政府的活動并不總是像應該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”。布坎南認為，政府政策的低效率是指所執行的政策不是最佳政策，這種政策不能確保資源的最佳配置。

在布坎南看來，產生這一政府行為的外部原因是缺乏一種約束機制制約政府行為方式。如果約束機制不能提供一種良性壓力，以確保任何人處于某一特權地位時均不能過多地牟取私利，那么再高尚的執政官也不能保證公共利益不被他或他的后繼者有意或無意地損害。正是在這個意義上，公共選擇理論強調，不應該把增加社會福利與保證人人平等的權力隨便交給某一特權機構或階層，然后再虔誠地等待他們的恩賜。理性的做法應該是使這些特權機構或人物受制于某一硬約束機制并且由公民真正而非形式地掌握該約束機制的最終決策權。

布坎南認為，導致政府機構工作低效率的原因有以下幾個方面：

(1)缺乏競爭機制：在美國，由選民直接選舉產生的代表只占政府工作人員總數的很小比例由于部門領導與民選代表之間存在密切的利害關系，不會因工作低效率而遭到解雇所以他們也就沒有壓力去高效率地工作，另外，由于約束政治家個人活動的限制體制不以營利為目的，提供公共服務的各部門間也不存在競爭，因此政府官員擁有的自由比私人企業經理要大得多，而過多的自由又使他們沒有努力工作的積極性。可見，從縱向和橫向來看政府部門都缺乏競爭壓力。

(2)缺乏降低成本的激勵機制。

(3)政府機構自我膨脹：它包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長，所以會出現這種情況，在布坎南看來，是因為政府官員也是追求個人利益最大化者，他們總是希望不斷擴大機構規模，增加其層次，擴大其權力，以相應地提高其機構的級別和個人待遇，同時也使他們去

制定更多的規章制度，增加自己的薪水和享受。政府機構擴張的直接結果是財政赤字，當赤字壓力過大時，便會迫使政府增加貨幣發行，誘發通貨膨脹。

(4)監督信息不完備。

(5)政府的尋租行為。

布坎南等公共選擇理論家就如何對這種失敗進行補救提出了一些頗有啟發性的具體建議。

(1)創立一種新政治技術，提高社會民主程度。

(2)在公共部門恢復自由競爭，改善官僚體制的運轉效率。

(3)改革賦稅制度，約束政府權力。

總之，一旦發生公共生產低效率的問題，就應該從現行體制上尋找原因，從制度創新上去尋找對策，以便從根本上減少政府的失敗。

2009年7月試題及答案

1.試述韋伯的“官僚制”。

答：(1)官僚制的涵義：

韋伯所說的“官僚制”是指一種以分部——分層、集權——統一、指揮——服從等為特征的組織形態，亦即現代社會實施合法統治的行政組織。從純技術的觀點來看，“官僚制”是效率最高的組織形式，政府、軍隊、宗教團體以及早期的企業都采用的是這種組織形態，它是一種高度理性化組織機構的“理想類型”。可見，在這種意義上，“官僚制”基本上屬于中性詞匯。

(2)官僚制的特征：

第一，合理的分工。明確劃分每一個組織成員的職責權限并以法規的形式嚴格固定這種分工是官僚制的重要特征之一。韋伯認為，組織根據分工要求規定每一職位均有特定權責范圍，這樣不僅有利于組織成員通過訓練掌握專門技能，更有利于提高組織的工作效率。

第二，層級節制的權力體系。官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權力一致的特征，其中，將各種公職或職位按權力等級組織起來，形成一個指揮統一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是便形成了官僚制組織中層級節制的權力體系。在韋伯看來，這種層級節制的權力體系可以使組織中的每個成員都能夠確切知道從何處取得命令以及把命令傳達給何人，它有助于克服組織管理中的混亂現象，提高組織的工作效率。

第三，依照規程辦事的運作機制。在官僚制組織中，管理工作不是隨心所欲地進行的，官僚制組織通常要制定一整套規則和程序來規范組織及其成員的管理行為。以保證整個組織管理工作的一致性和明確性。韋伯認為，這些規則和程序是根據合理合法的原則制定的，它們具有穩定性，可以保證官僚制組織的合理性、合法性、穩定性和連

續性。

第四，形式正規的決策文書。在官僚制組織中，一切重要決定和命令都應當形成正式文件下達，并且要記錄在案，用畢歸檔，為此，官僚制組織要設立一個妥善保管一切記錄和文件的“檔案館”。韋伯認為，官僚制組織的這一特征使得組織獨立于個人之外。在他看來，以文件形式下達決定和命令，有利于下級組織及其成員明確所下達的任務、規范要求和應履行的權責；而就上級來說，由于其對所屬部門和個人的任務分配比較明確具體且已記錄在案，因而也便于加強必要的控制，有利于組織有效實現其目標。

第五，組織管理的非人格化。韋伯認為，人的個人情感和好惡等非理性因素常常會影響其理性、合法性和客觀性，進而會助長親情、裙帶和偏愛等關系，而這一切都會嚴重干擾和妨礙組織管理工作的有效開展。因此，在官僚制組織中，管理工作是以法律、法規、條例和正式文件等來規范人的行為的，人們在處理公務時只應考慮合法性、合理性及有效性，而不應考慮任何私情關系。

第六，適應工作需要的專業培訓機制。官僚制發展的一個重要標志就是專業管理人員的增加以及在各業務部門中專家人數的增加。韋伯指出，官僚制是建立在高度分工和專業化基礎之上的，為了有效處理紛繁復雜的事務和解決各種各樣的問題，各個部門均有一套穩定且詳細的技術規范要求，因此，組織在各個領域都必須配備專家和技術人員，以適應工作需要。隨著社會的進步和科技的發展，官僚制組織必須為其成員提供各種必需的專業培訓，以使其具備和增強處理事務和解決問題的能力，進而提高其服務數量和質量，從根本上提高組織的工作效率。

第七，合理合法的人事行政制度。根據韋伯對理想型官僚組織的分析，它顯然屬于一種典型的行政組織。他認為，從技術觀點來看，這種純粹的官僚集權式行政組織能夠最大限度地發揮效率，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都比其他組織形式要優越，它能夠正式應用于各種行政管理任務中。

(3)官僚制的優點：

韋伯認為，官僚制具有巨大的優越性，具體體現在四個方面：第一，嚴密性。官僚制組織通過等級結構進行控制，按專業化標準進行，權力分層，職位分等。層層節制，因而環環相扣，秩序井然，嚴格的崗位責任制使一切個人都統一在一個法則系統之內。第二，合理性。由于專業技知識居于中心地位，任何規定都詳細具體，具有可操作性，因而顯出精確，迅速，統一，協調，節約和高效等優勢。第三，穩定性。非人格化秩序的確立，使管理的任何步驟都

源于法規，擺脫了長官意志，保證了體制的連續性和穩定性。第四，普適性。官僚制組織適用用面廣，政府機關、公共事業，各種企業

甚至私人組織都可以采用。

(4)官僚制的缺點：

韋伯也指出了它的弱點。他認為，官僚制壓抑了人的積極性和創造精神，使人成為一種附屬品，只會機械地例行公事，成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人，整個社會將變得毫無生氣。

2.林德布洛姆漸進決策理論有哪些基本內容？你如何看待這一理論？

答：其一，林德布羅姆著重從以下方面對傳統的全面理性決策模式進行了批判：

(1)決策者并不是面對一個既定的問題，而他們必須對自己的所謂問題加以明確并予以說明。這樣，關于“問題是什么？”，不同的人有不同的看法，存在有各種爭論的余地。但怎樣解決這一問題呢？目前還沒有任何可以通過分析來解決這一爭論的方法。

(2)決策分析并不是萬能的，對一項復雜決策來說，分析永遠沒有窮盡，有時或許還會造成錯誤；而且在現實決策中，也不可能漫無止境的分析下去。

(3)決策受到價值觀影響。

其二，林德布羅姆明確了漸進決策含義與基本原則：

所謂漸進決策，就是指決策者在決策時在既有的合法政策基礎上，采用漸進方式對現行政策加以修改，通過一連串小小改變，在社會穩定的前提下，逐漸實現決策目標。在林德布羅姆看來，漸進決策需要遵循三個基本原則：

(1)按部就班原則；(2)積小變為大原則；(3)穩中求變原則

其三，林德布羅姆進一步分析了推行漸進決策的原因：

在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。

首先，決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。在西方國家其是在美國，政治上所推行的是多黨制，政府決策必然在受到多個黨派影響，必然成為各個黨派折中調和的產物，或者說，決策說，決策主休的多元的，然而各個政黨和政治領袖對基本政策的看法往往是一致的，因此，政治總是朝著一個統一的目標逐漸前進，各個政黨之間也有矛盾和斗爭，但由于其階級利益的一致性，所以其政治利益常常也是一致的。

其次，決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。任何一項決策的作出必然要與時間、信息等因素相關。而決策的正確程度則直接受制于決策者對決策備選方案及其后果等信息的了解程度，決策者對決策備選方案及其后果了解得越深入、透徹，決策的正確的可能性就越大，反之，然而，決策者并沒有足夠的時間必智慧或其他手段了解所有的決策備選方案的后果，或者說，決策者在技術上不可能對決策的所有備選方案都

做到深入、透徹的了解。因此，林德布羅姆認為，決策者不可能等到對決策的每個備選方案及其后果都深入、透徹了解后再作決策，而必須在有所了解的基礎上就作決策，然后邊執行邊修正，就是所謂決策過程中的“修修補補”

最后，決策的漸進性是由現行計劃的連續性所決定的。任何一項新的決策都不得不考慮原有決策的影響，因為原有決策已造成了一個即有事實-與行計劃，而現行計劃的實施可能已經投入了巨大的資本和精力，這就在一定程度上排斥了巨變，否則便會帶來個系列組織結構、心理貨幣、行為習慣的震蕩和財政困難，因此，林德布羅姆指出，為了保證現行計劃的連續性，決策過程也只能是漸進的。

補充資料：

威爾遜對行政學最大的貢獻是什么？其主要內容如何？

答：威爾遜最大的貢獻就在于提出了政治-行政二分法并據此將行政學作為一門獨立的學科從政治學中分離出來。

其主要內容：

威爾遜主要通過將行政管理與政治和憲政制度等概念進行比較而揭示了其本質。他認為，“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；

它就是政府的執行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經歷。”就其與政治的關系而言，一方面，行政管理不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖則行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機構。”“政治是‘在重大而且帶普遍性的事項’方面的國家活動，而在另一方面，‘行政管理’則是‘國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情?！呷绻麤]有行政管理的幫助就將一事無成，’但行政管理并不因此就是政治?！绷硪环矫?，行政管理與政治又密切相關，“行政管理的領域是一種事務性的領域。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機器是制造品的一部分一模一樣。但是行政管理卻同時又大大高出于純粹技術細節的那種單調內容之上，其事實根據就在于通過行政管理那比較高深的理論，它與政治學智慧所派生的經久不敗的原理以及政治進步所具有的永恒真理是直接相關聯的?！敝劣谛姓芾砼c憲政制度的關系，他認為，盡管“從政治哲學的角度著眼，行政學的研究是與憲法中主權之恰當分配的研究密切聯系在一起的”，但行政管理從本質上不同于憲政制度，“公共行政就是公法的明細而且系統的執行活動。一般法律的每一個具體執行細節都是一種行政行為。……

然而指導這些應予進行的工作的一般性法律，卻顯然是在行政管理之外和之上的。有關政府活動的大規模計劃并不屬于行政管理范圍。因此，憲政制度所要過問的只是政府用以控制一般性法律的那些手段?！睘榱诉M一步說明行政管理的本質，他認為，憲法與行政管理職能之間“并不完全是‘意志’與相應‘行動’之間的區別，因為行政官員在為了完成其任務而選擇手段時，應該有而且也的確有他自己的意志；他不是而且也不應該是一種純粹被動的工作。這是一般決策和特殊手段之間的區別?！边@里，威爾遜厘清了政治與行政兩者之間的關系，指出了行政管理的運行方式和適用范圍，從而為行政學研究后來的發展從研究對象上勾畫出了一個初步的框架。

試述韋伯的“官僚制”。

答：習慣上，尤其在漢語中，官僚制是一個貶義詞。然而，韋伯所說的“官僚制”卻有著截然不同的含義。在他看來，所謂“官僚制”是指一種以分部-分層、集權-統一、指揮-服從等為特征的組織形態，亦即現代社會實施合法統治的行政組織。從純技術的觀點來看，“官僚制”是效率最高的組織形式，政府、軍隊、宗教團體以及早期的企業都采用的是這種組織形態，它是一種高度理性化組織機構的“理想類型”?？梢?，在這種意義上，“官僚制”基本上屬于中性詞匯。

韋伯認為，作為一種理想的行政組織形式，“官僚制”具有以下基本特征：

(1)合理的分工：明確劃分每一個組織成員的職責權限并以法規的形式嚴格固定這種分工是官僚制的重要特征之一。韋伯認為，組織根據分工要求規定每一職位均有特定權責范圍，這樣不僅有利于組織成員通過訓練掌握專門技能，更有利于提高組織的工作效率。

(2)層級節制的權力體系：官僚制組織是一個等級實體，具有等級與權力一致的特征，其中，將各種公職或職位按權力等級組織起來，形成一個指揮統一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，由最高層級的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織，于是便形成了官僚制組織中層級節制的權力體系。在韋伯看來，這種層級節制的權力體系可以使組織中的每個成員都能夠確切知道從何處取得命令以及把命令傳達給何人，它有助于克服組織管理中的混亂現象，提高組織的工作效率。

(3)依照規程辦事的運作機制：在官僚制組織中，管理工作不是隨心所欲地進行的，官僚制組織通常要制定一整套規則和程序來規范組織及其成員的管理行為，以保證整個組織管理工作的一致性和明確性。韋伯認為，這些規則和程序是根據合理合法的原則制定的，它們具有穩定性，可以保證官僚制組織的合理性、合法性、穩定性和連續性。

(4)形式正規的決策文書：在官僚制組織中，一切重要決定和命令都應當形成正式文件下達，并且要記錄在案，用畢歸檔，為此，官僚制組織要設立一個妥善保管一切記錄和文件的“檔案館”。韋伯認為，官僚制組織的這一特征使得組織獨立于個人之外。在他看來，以文件形式下達決定和命令，有利于下級組織及其成員明確所下達的任務、規范要求和應履行的權責；而就上級來說，由于其對所屬部門和個人的任務分配比較明確具體且已記錄在案，因而也便于加強必要的控制，有利于組織有效實現其目標。

(5)組織管理的非人格化：韋伯認為，人的個人情感和好惡等非理性因素常常會影響其理性、合法性和客觀性，進而會助長親情、裙帶和偏愛等關系，而這一切都會嚴重干擾和妨礙組織管理工作的有效開展。因此，在官僚制組織中，管理工作是以法律、法規、條例和正式文件等來規范人的行為的，人們在處理公務時只應考慮合法性、合理性及有效性，而不應考慮任何私情關系。

(6)適應工作需要的專業培訓機制：官僚制發展的一個重要標志就是專業管理人員的增加以及在各業務部門中專家人數的增加。韋伯指出，官僚制是建立在高度分工和專業化基礎之上的，為了有效處理紛繁復雜的事務和解決各種各樣的問題，各個部門均有一套穩定且詳細的技術規范要求，因此，組織在各個領域都必須配備專家和技術人員，以適應工作需要。隨著社會的進步和科技的發展，官僚

制組織必須為其成員提供各種必需的專業培訓，以使其具備和增強處理事務和解決問題的能力，進而提高其服務數量和質量，從根本上提高組織的工作效率。

(7)合理合法的人事行政制度。

根據韋伯對理想型官僚組織的分析，它顯然屬于一種典型的行政組織。他認為，從技術觀點來看，這種純粹的官僚集權式行政組織能夠最大限度地發揮效率，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性等方面都比其他組織形式要優越，它能夠正式應用于各種行政管理任務中。

韋伯認為，官僚制具有巨大的優越性，具體體現在四個方面：嚴密性；合理性；穩定性；普適性。韋伯也指出了它的弱點。他認為，官僚制壓抑了人的積極性和創造精神，使人成為一種附屬品，只會機械地例行公事，成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人，整個社會將變得毫無生氣。

巴納德如何對組織定義？他所說的“組織”具有哪些要素和基本特點？

答：巴納德認為，正式組織實體，都是由物質、技術、人和社會關系等方面或部分組成的協作系統。他沒有簡單地把組織理解為人的集團，而是將組織界定為“有意識地協調兩個以上的人的活動或力量的一個系統”。

其基本特點：

(1)組織是由人的活動或效力即人的行為構成的系統，即巴納德的組織概念所探討的不是組織的形式而是組織的實質---人的行為。

(2)組織是一個系統，即按照一定的方法進行調整的人的活動和行為的相互關系。

(3)組織是動態和發展的，即當系統中的一個部分同其它部分的關系發生變化時，作為整體的系統也要發生變化。

(4)組織是協作系統的一個組成部分，但兩者揉合在一起，有時界限不太明確。協作系統包括四個組成部分，其中組織是一個核心子系統；物質子系統是機械設備、材料等物質手段的系統；人員子系統指管理者和工作人員組成的集團；而社會子系統則是指一個協作系統同其它協作系統交換效用的系統。協作系統以組織為核心，把物質子系統、人員子系統和社會子系統連接成為一個復合的整體。

(5)組織工作決不僅限于所謂“組織內部”，對于一個組織來說，其“內部”協作關系和“外部”協作關系同等重要。在他看來，作為管理者，不僅要注意內部問題，而且要注意外部問題，維持和加強種種協作關系是組織工作的核心之一。

不論哪一級別的組織，全都包含著三種基本要素：

(1)協作意愿：其含義是自我克制，交付出個人行為的控制權以及個人行為的非個人化。巴納德認為，組織是由人組成的，但真正組成為一個協作系統的組織的，不是人，而是人的服務、動作、活動和影響，所以人們向協作系統提供服務的意愿是必不可少的。

(2)共同的目標：它是協作意愿的必然推論。巴納德認為，組織成員協作意愿的強弱在很大程度上取決于組織成員接受和理解組織目標的程度，如果組織成員不了解協作的目的和結果，就不可能誘導出協作意愿來；同時，一個目標如果不被組織成員接受，它自然也不會導致良好的協作活動。所以，對組織目標的接受幾乎是和協作意愿同時發生的。

(3)信息交流：指的是意愿、情報、建議、指示、和命令等信息的傳遞。在巴納德看來，上述兩個基本要素只有通過信息交流把它們溝通起來，才能成為動態的過程；組織的共同目標即使存在，如果不通過信息交流使組織成員對此目標有所了解，則沒有意義；而為了使組織成員有協作的意愿，能夠合理地行動，也必須有良好的信息交流。所以，他指出，作為組織的基本要素，信息交流是不可缺少和無法取代的，組織的一切活動都以信息交流為基礎。

試述西蒙提出以決策行為去研究行政學的理由。

答：西蒙從以下幾個方面闡述了他提出以決策行為去研究行政學的理由：

(1)傳統行政學的討論都只注意“執行”，即“行動”，或“做”

而不注意行動或做之前的“決策”。

(2)實現行政組織目標的實際工作是由組織最基層——即操作層的操作人員執行的，但是在這些操作人員之上的非操作人員在實現組織目標上顯然并非多余，而且影響可能更大。這種非操作的行政人員在實現一個組織目標上的作用大小取決于其對最下級操作人員的決策影響的大小。

(3)傳統行政學者對一個組織的說明大部分都限于說明組織的職責分配與組織的正式權力結構，他們往往不注意組織中其他影響力量與溝通系統。

(4)所謂好的或正確的行政行為在本質上就是指有效率的行政行為，而決定效率程度最簡單的辦法就是看行政組織中每一個人決策的理性程度。

(5)行政活動是用多數人的力量去完成某種工作的活動，要用多數人的力量去完成工作，就必須開發出一種運用組織力量的技術方法，即所謂行政程序，而這種行政程序也就是決策程序，就是劃分組織中每一個人應做哪一部分決策的程序。

試述林德布洛姆推行漸進決策的原因。

答：其一，林德布洛姆著重從以下幾個方面對傳統的全面理性決策模式進行了批判：(1)決策者并不是面對一個既定的問題，而他們必須對自己的所謂問題加以明確并予以說明。(2)決策分析并不是萬能的，對一項復雜決策來說，分析永遠沒有窮盡，有時或許還會造成錯誤；而且在現實決策中，也不可能漫無止境地分析下去。(3)決策受到價值觀影響。

其二，林德布洛姆明確了漸進決策含義，指出所謂漸進決策，就是指決策者在決策時在既有的合法政策基礎上，采用漸進方式對現行政策加以修改，通過一連串小小改變，在社會穩定的前提下，逐漸實現決策目標。

其三，林德布洛姆進一步分析了推行漸進決策的原因：在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。(1)決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。(2)決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。(3)決策的漸進性是由現行計劃的連續性所決定的。

德魯克的目標管理理論有哪些基本內容？

答：其內容主要包括以下方面：

(1)組織中目標的性質：戰略性目標；策略性目標；方案和任務。

(2)目標管理成功的先決條件：高層管理人員的積極參與；下級人員的參與；有充分的情報資料；

對實現目標的手段有控制權；對為實現目標而勇于承擔風險的組織成員予以激勵和保護；相信廣大組織成員的責任心和創造性。

(3)目標管理的三個階段：制定目標；實現目標；對成果進行檢查和評價。

布坎南所說的“政府失敗”是什么意思？他對這種“失敗”的根源提出什么分析及政策建議？

答：所謂“政府的失敗”，是指政府的活動并不總是像應該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”。布坎南認為，政府政策的低效率是指所執行的政策不是最佳政策，這種政策不能確保資源的最佳配置。

在布坎南看來，產生這一政府行為的外部原因是缺乏一種約束機制制約政府行為方式。如果約束機制不能提供一種良性壓力，以確保任何人處于某一特權地位時均不能過

多地牟取私利，那么再高尚的執政官也不能保證公共利益不被他或他的后繼者有意或無意地損害。正是在這個意義上，公共選擇理論強調，不應該把增加社會福利與保證人人平等的權力隨便交給某一特權機構或階層，然后再虔誠地等待他們的恩賜。理性的做法應該是使這些特權機構或人物受制于某一硬約束機制并且由公民真正而非形式地掌握該約束機制的最終決策權。

布坎南認為，導致政府機構工作低效率的原因有以下幾個方面：(1)缺乏競爭機制。(2)缺乏降低成本的激勵機制。(3)政府機構自我膨脹。(4)監督信息不完備。(5)政府的尋租行為。

布坎南等公共選擇理論家就如何對這種失敗進行補救提出了一些頗有啟發性的具體建議。

(1)創立一種新政治技術，提高社會民主程度。

(2)在公共部門恢復自由競爭，改善官僚體制的運轉效率。

(3)改革賦稅制度，約束政府權力。

總之，一旦發生公共生產低效率的問題，就應該從現行體制上尋找原因，從制度創新上去尋找對策，以便從根本上減少政府的失敗。

(要求就以上某一點或幾點聯系實際發表自己的看法)

聯系實際談談你對古德塞爾提出的政府改革原則的看法。

答：古德塞爾提出的十大原則：

(1)政府應是由人民通過選出的代表來控制的，而不是企業家；

(2)政府應該為公共利益服務，而不是滿足企業家的自我；

(3)政府必須按照憲法和法律活動，而非依據目標或任務；

(4)政府應該與私營企業的主要股東合作而非任何一種合伙人；

(5)政府應該是靈活的、富有創造性，但同時也必須具有公共責任心；

(6)政府活動的社會效果固然重要，但也必須尊重那些為政府服務的雇員；

(7)在政府中，采取私營企業的管理模式必須不違背機會平等和公眾監督的原則；

(8)簡化繁文縟節是對的，但不能破壞基本規范和法定程序；

(9)減輕財政負擔的設想是可行的，但不能無視行政工作本身對公共開支的要求；

(10)處理公共問題應該具有創造性，但不能讓少數人中飽私囊。

西方行政學是在什么社會背景下產生和發展起來的？

答：行政管理真正形成相對完整的理論體系,成為一門獨立學科,是19世紀末20世紀初的事情.背景有四點：

這一時期,不僅社會生產力的迅速發展和經濟結構的巨大變化使政府管理社會經濟的任務日愈繁重,而且社會關系的日益復雜化也帶來一系列帶有公共性的社會問題,各種社會矛盾和沖突甚至演變成一種普遍的社會現象.為了緩和、消除各種社會矛盾,解決各種帶有公共性的社會問題,維持社會穩定和促進社會發展,政府開始轉變過去那種消極、被動的狀態,進而積極、主動地干預社會公共生活和處理社會公共事務,行政管理活動變得越來越重要.在這種背景下,原有的行政管理方法已經不能適應時代發展的要求,迫切需要有一門科學從理論上指導國家的行政管理活動,以使政府能夠更好履行其職能和完成其使命.于是,行政學便應運而生。

科學管理運動的興起促成了西方行政學的形成和興盛。

相關學科的理論發展和政府長期的行政管理實踐也為行政學的產生奠定了重要基礎。

威爾遜對行政學最大的貢獻是什么？聯系實際談談你對此的認識。

答：威爾遜最大的貢獻就在于提出了政治-行政二分法并據此將行政學作為一門獨立的學科從政治學中分離出來。威爾遜對行政管理的本質主要是通過將其與政治和憲政制度等概念進行比較而揭示的。就其與政治的關系而言，一方面行政管理不同于政治，另一方面行政管理與政治又密切相關。至于行政管理與憲政制度的關系，他認為盡管“從政治哲學的角度著眼，行政學的研究是與先發中主權之恰當分配的研究密切聯系在一起的?！钡姓芾韽谋举|上不同于憲政制度。這里，威爾遜厘清了政治與行政兩者之

間的關系，指出了行政管理的運作方式和適用范圍，從而為行政學研究后來的發展從研究對象上勾畫了一個初步的框架。

古德諾是如何看待政治與行政二分法的？聯系實際談談你對此的認識。

答：古德諾在政治與行政二分法問題上的重要貢獻主要并不是在于他率先提出了政治-行政二分法，而是在于他對政治-行政二分法所做的進一步闡釋，從而為其后來所提出的獨創性行政學思想奠定基礎。古諾德并沒有把政治-行政二分法本身作為討論的重點來加以突出。相反,他之所以提出應將政治與行政相對地“二分”開，其目的只不過是為了引出這樣的觀點：政府機構之間的分工不可能向政府兩種功能之間的劃分那樣來的一清二楚。政治與行政必須以某種方式取得協調。他通過對政治-行政二分法的進一步闡釋第一次澄清了由這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解：認為一種政府功能只存在于一種政府機構之中；他第一次指明了這樣一個道理：“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為這一原則要求存在分立的政府機構，每一機構只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間協調一致?！焙苊黠@，古諾德在此表現出的興趣，主要已不是在于政治與行政的“分離”，而是在于二者的“協調”。

理論聯系實際闡述你對韋伯“官僚制”的理解。

答：1.官僚制的含義：在韋伯看來，所謂“官僚制“是指一種以分布-分層、集權-統一、指揮-服從等為特征的組織形態，即現代社會實施合法統治的行政組織。從純技術的觀點看，“官僚制”是效率最高的組織形式，政府、軍隊、宗教團體以及早期的企業都采用的是這種組織形態，它是一種高度理性化組織機構的“理想類型”。2.官僚制的基本特征：(1)合理的分工；(2)層級節制的權力體系；(3)依照規程辦事的運作機制；(4)形式正規的決策文書；(5)組織管理的非人格化；(6)適應工作需要的專業培訓機制；(7)合理合法的人事行政制度。3.官僚制的優點：嚴密性、合理性、穩定性、普適性。4.官僚制的缺點：官僚制猶如一個巨大的鐵籠，將人固定在其中，壓抑了人的積極性和創造精神，使人成為一種附屬品，只會機械地例行公事，成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人，整個社會將變得毫無生氣。

簡述泰勒實行刺激性的工資報酬制度的主要內容。

答：⑴通過工時研究和分析，制定出一個定額或標準；

⑵采用一種叫做“差別計件制”的刺激性付酬制度；

⑶工資支付的對象是工人而不是職位，即根據工人的實際工作表現而不是根據工作類別來支付工資。

泰勒的科學管理理論的主要內容是什么？聯系實際談談你對此的認識。

答：(1)科學管理的中心問題是提高勞動生產率；(2)提高勞動生產率關鍵在于為工作挑選“第一流的工人”；(3)實行標準化原理；(4)實行刺激性的工資報酬制度；(5)工人和雇主兩方面都必須來一次“精神革命”；(6)把計劃職能同執行職能分開，變原來的經驗工作法為科學工作法；(7)實行職能工長制；(8)在組織機構的管理控制上實行例外原則。

簡述懷特的行政協調思想。

答：行政協調是行政主體為達到一定的行政目標而引導行政組織、部門、人員之間建立良好協作配合關系，以達到共同目標的管理行為，它是行政管理的重要內容之一。對此，懷特主張：⑴應該精簡機構，減少協調工作的數量和難度；⑵應該設置行政協調機關；⑶要通過精密的協調來獲得較好的協調結果；⑷在協調過程中，行政首長的裁定就是最后的決定；⑸明確協調的原則，即“對任何事件均有主管會制定完整的政策，用以領導相關的各部。規劃這種政策是附設專門的協調委員會，各部有專人參加，形成聯合規劃中的協調部分。應用這種方案，可使各部在獨立行動中，獲得

合作的行政效能”。

結合實際談談你對懷特關于行政環境與行政管理關系論述的認識。

答：行政環境是指圍繞著行政活動直接或間接的作用和影響行政管理、行政行為以及行政效果的各種因素的總和。隨著社會的變遷和發展，行政也相應地發生變化。行政環境對行政管理旺旺具有重要乃至決定性的影響。懷特早在19世紀20年代便從經濟環境和政治環境、客觀社會環境以及科技環境等諸方面對行政環境之于行政管理的重要影響作了較為深入、系統的討論。1.經濟環境和政治環境與公共行政2.客觀社會環境與行政3.科技環境與行政。

巴納德如何對組織定義？他所說的“組織”具有哪些要素和基本特點？聯系實際談談你對此的認識。

答：1.組織的含義：巴納德不僅從物質上或人的方面看待組織,而是從人與人之間的協作關系的角度來看待組織的。組織理論并不研究協作系統的各個方面，只研究協作系統的一部分—“組織”，即協作系統中的人的行為和人的協作關系，這樣他就通過使組織概念抽象化在很大程度上排除了物質因素。他沒有簡單地把組織理解為人的集團，而是將組織界定為“有意識地協調兩個以上的人的活動或力量的一個系統”。

2.組織的基本特點：第一，組織是由人的活動或效力即人的行為構成的系統；第二，組織是一個系統，即按照一定的方法進行調整人的活動和行為的相互關系。第三，組織是動態和發展的，即當系統中的一個部分同其它部分的關系發生變化時，作為整體的系統也要發生變化。第四，組織是協作系統的一個組成部分，但兩者揉和在一起，有時界限不太明確。第五，組織工作決不僅限于所謂“組織內部“，對于一個組織來說，其“內部“協作關系和“外部”協作關系同等重要。

3.組織三要素：協作意愿、共同的目標、信息交流。

理論聯系實際闡述西蒙提出以決策行為去研究行政學的理由。

答：西蒙從以下幾個方面闡述了他提出以決策行為去研究行政學的理由：

1.傳統行政學的討論只注意“執行”，即“行動”或“做”，而不注意行動或做之前的“決策”。

2.實現行政組織目標的實際工作是由組織最基層—即操作層的操作人員執行的，但是在這些操作人員之上的非操作人員在實現組織目標上顯然并非多余，而且影響可能更大。這種非操作的行政人員在實現一個組織目標上的作用大小取決于其對最下級操作人員的決策影響的大小。

3.傳統行政學者對一個組織的說明大部分都限于說明組織的職責分配與組織的正式權力結構，他們往往不注意組織中其他影響力量與溝通系統。

4.所謂好的或正確的行政行為在本質上就是指有效率的行政行為，而決定效率程度最簡單的辦法就是看行政組織中每一個人決策理性程度。5.行政活動是用多數人的力量去完成某種工作的活動，要用多數人的力量去完成工作，就必須開發出一種運用組織力量的技術方法，即所謂行政程序，而這種行政程序也就是決策程序，就是劃分組織中每一個人應做哪一部分決策的程序。

理論聯系實際分析一下林德布洛姆推行漸進決策的原因。

答：林德布洛姆不僅提出了漸進決策的基本原則，而且還進一步分析了推行漸進決策的原因。在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。首先，決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。其次，決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。最后，決策的漸進性是由現行計劃的連續性所決定的。

簡述維爾達夫斯基提出的籌劃和擬定預算提案的基本辦法。

答：維爾達夫斯基主要從籌劃預算的方法和爭取預算撥款的技巧等兩個方面闡述預算的策略。

籌劃預算的方法：(1)化繁為簡，簡單明了；(2)不求最佳，只求滿意；(3)循序漸進，逐步調整；(4)撥款要求，恰如其分。

爭取預算的技巧：(1)培養積極的客戶基礎；(2)努力贏取其他官員(特別是撥款小組委員會成員)的信任；(3)注意充分利用各種機會；(4)上報預算提案也要考慮時機、環境和地點；(5)把開支一分為二，變成基本預算和費用預算兩個大類。

理論聯系實際闡述維爾達夫斯基關于預算的概念。

答：對于預算的基本概念，維爾達夫斯基曾從多角度和多層面給予了解釋和分析。首先，從最常見的字面意義來說，一項預算既是一份包含有詞語和數字的文件，他提出了用于某些項目和目的的支出。其次，按照最一般的定義，預算涉及的是把財政資源轉變成為人的目標。因此，一項預算就可能會被描述為一些列附有價目標簽的目標。此外，他認為，如果我們從另一種視角來看的話，預算則可以被看作是一種契約。最后，維爾達夫斯基還認為預算也可以成為一種溝通網絡，因為行政機關提交給預算局的預算計劃可能代表著他們的期望。

簡述過渡社會公共行政的特點。

答：里格斯認為過渡社會公共行政具有以下三個基本特點：

⑴異質性：“異質性”是指一個社會在同一時間里同時存在著不同的制度、行為和觀點，極不協調，表現出強烈反差。過渡社會的多元社區、多元經濟形式以及多元價值使其公共行政具有明顯的多元性，即異質性特點。

⑵重疊性：即行政機構的重疊現象，具體是指，行政機構并不一定產生其應當有的功能，行政行為往往受非行政標準所主宰，而不受行政標準所決定。

⑶形式主義：所謂“形式主義”即是指政府所制定的法令和政策不能付諸實施，形同虛設、徒有虛名。

德魯克認為運用目標管理方法應注意哪些關鍵問題？

答：德魯克的目標管理理論既洗去了泰勒科學管理理論和人際關系學說的長處，又避免了它們的不足，其內容主要包括以下基本方面：

(1)組織中目標的性質：戰略性目標；策略性目標；方案和任務。

(2)目標管理成功的先決條件：高層管理人員的積極參與；下級人員的參與；有充分的情報資料；對實現目標的手段有控制權；對為實現目標而勇于承擔風險的組織成員予以激勵和保護；相信廣大組織成員的責任心和創造性。

(3)目標管理的三個階段：制定目標；實現目標；對成果進行檢查和評價。

(4)目標管理的主要特點：以目標為中心；重視成果的管理；重視人的管理。德魯克的上述觀點為目標管理勾畫了總的藍圖，因而世界各國的管理學均承認他是目標管理理論的創始人。

簡述奎德所說的政策分析的過程。

答：奎德認為，政策分析的必要性可以從決策失誤以及決策機構的低效得到說明。

1.決策失誤有兩種形式：一種是可以避免的決策失誤，這種決策失誤雖說不是政策分析的責任，但缺乏政策分析是一個重要原因；另一種形式是難以避免的決策失誤，奎德認為這種決策失誤雖然難以完全避免，但運用政策分析可以把損失控制到最小程度，事實上，在所有決策過程中，政策分析都能幫助決策者作出更好的選擇。

2.決策低效的原因是多方面的：首先政府部門中參與決策的決策者或潛在的決策者人數多，他們又各自代表不同的利益集團，這時就很難就目標達成共識。其次，政府機構使用的決策程序和方法十分落后，官樣文章，公文旅行，議而不決等是這種決策程序的一般特征，而引起巨大社會危害的“試錯法”是最常見的決策方法，這樣，頻繁的決策失誤及其帶來的嚴重后果便可想而知。最后政府工作人員的不稱職也是政府決策失誤的一個重要原因，許多政府工作人員幾乎沒有任何政策科學的知識，幾乎沒有受過任何政策分析方面的訓練，而且在有些政府機構中幾乎沒有任何專職政策分析員。上述原因歸結到一點就是缺乏政策分析，也就是說我們沒有充分和恰

當地運用政策分析方法去發現我們的目標，去理解并解決我們的問題。從理論上說，政策分析可以在一切決策領域為我們提供幫助。

簡述布坎南關于補救“政府失敗”的政策建議。

答：布坎南等公共選擇理論家就如何對這種失敗進行補救提出了一些頗有啟發性的具體建議：

⑴創立一種新政治技術，提高社會民主程度。⑵在公共部門恢復自由競爭，改善官僚體制的運轉效率。

⑶改革賦稅制度，約束政府權力。

總之，一旦發生公共生產低效率的問題，就應該從現行體制上尋找原因，從制度創新上去尋找對策，以便從根本上減少政府的失敗。

布坎南所說的“政府失敗”是什么意思？你怎么看他對這種失敗根源的分析？

答：所謂“政府的失敗”，是指政府的活動并不總是像應該的那樣有效或像理論上所說的能夠做到的那樣有效。布坎南認為，導致政府機構工作低效率的原因有以下幾個方面：1.缺乏競爭機制。2.缺乏降低成本的激勵機制。3.政府機構自我膨脹。4.監督信息不完備。5.政府的尋租行為。

布坎南等公共選擇理論家就如何對這種失敗進行補救提出了一些頗有啟發性的具體建議。1.創立一種新政治技術，提高社會民主程度。2.在公共部門恢復自由競爭，改善官僚體制的運轉效率。3.改革賦稅制度，約束政府權力?？傊?，一旦發生公共生產低效率的問題，就應該從現行體制上尋找原因，從制度創新上去尋找對策，以便從根本上減少政府的失敗。

在庫珀看來，行政人員應該如何保持個體倫理自主性？

答：行政人員必須通過增強自己的個體倫理自主性來有效地保持自己行政責任的限度和對組織忠誠的限度，具體來說，就是要首先劃定工作組織的邊界并培養一種超越組織邊界的身份認同，其次要為約束組織權力和保護行政人員行使個體倫理自主性的權利建立法律機制和制度機制，最后還要對組織內外的價值觀、權利、需求、職責和義務具有自我意識，以確保行政人員在具體情況下能夠作為個體而活動。

在庫珀看來，實現行政倫理行為的途徑有哪些？聯系實際談談你對此的認識。

答：基于對客觀責任和主管責任，特別是對導致行政倫理困境的三種責任沖突的分析，庫伯從三個方面對現實行政倫理行為的途經進行了探討。

一、行政倫理困境的傳統應對方法：庫伯認為，傳統上在公共組織中保持負責任行為的一般方法有兩種：1.外部控制；

二、實現行政倫理行為的正確路徑選擇之一：內外控制機制之整合。

三、實現行政倫理行為的正確路徑選擇之二：保持個體倫理自主性。

霍哲認為政府公共部門有哪些回應性障礙？聯系實際談談你對此的認識。

答：回應性是民主社會的政府公共機構必須保持的一種重要價值?；粽芤昧_克的定義把回應性解釋為“官僚的決策與社區或有權為公眾說話的官員的偏好之間的相符程度。”這種回應性可以在“一種大量權力被授予下級行政部門的組織安排中”得以實現。

(1)回應性障礙之一：利益集團政治與被俘虜的官僚機構。全面質量管理關于建立組織間的協作并且為外部顧客開展培訓的方法可以消除這種回應性障礙。我們可以讓各種公民團體、志愿者協會以及公民代表參與一個地方社區的重要決策過程。此外，為了增進公民對政治生活的參與，還要運用通過使用互聯網的在線參與，從長遠觀點看，至關重要的是要對多數公民進行培訓，為地方社區提供在線參與方面的適當培訓和信息正是政府公共部門的責任。

(2)回應性障礙之二：官僚專長與信息歪曲。這種回應性障礙可以通過全面質量管理的垂直協作和授權方法加以消除，因為垂直協作使每個雇員都有可能順利地共享重要信息并且可以便于組織內部的“信息流動”。

(3)回應性障礙之三：專業化結構與狹隘的局部觀念。全面質量管理中利用水平協作的方法可以消除這種回應性障礙，因為全面質量管理強調的要點之一就是消除部門間的障礙，通過利用水平小組，可以減少機構和部門間的沖突和緊張關系，在一個水平小組中，成員們能夠建立相互的理解并且能夠學會超越單位邊界的合作。

(4)回應性障礙之四：歸因錯誤與管理失敗。全面質量管理中承認雇員績效的變動并消除數字定額的方法可以消除這種回應性障礙。全面質量管理假定任何組織都可能既具有績效表現好的工作人員也具有績效表現差的工作人員。今天成為績效表現好的人并非就意味著明天也是一個績效表現好的人。同樣，誰都不會知道一個在今天績效表現差的人是否明天就會成為一個績效出色的人。因此，采用全面質量管理方法的管理人員不會責備雇員的低績效表現，相反，他們會努力從管理過程方面尋找原因。

在奧斯本看來，企業家政府的基本特征是什么？

答：奧斯本認為，企業家政府的基本特征是：1.掌舵而不是劃槳。2.重妥善授權而非事必躬親。3注重引入競爭機制。4.注重目標使命而非繁文縟節。5.重產出而非投入。6.具備顧客意識。7.有收益而不浪費。8.重預防而不是治療。9.重參與協作的分權模式而非層級節制的集權模式。10.重市場機制調節而非僅靠行政指令控制。

簡述登哈特新公共服務理論的基本觀點。

答：所謂“新公共服務”，它指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念，主要包括以下幾個方面的基本觀點：

⑴政府的職能是服務，而不是掌舵；

⑵公共利益是目標而非副產品；

⑶在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；

⑷為公民服務，而不是為顧客服務；

⑸責任并不簡單；

⑹重視人，而不只是重視生產率；

⑺公民權和公共服務比企業家精神更重要。

簡述公共治理理論的主要內容。

答：其主要內容包括：1.公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。這些公共管理主體不僅包括幾乎長期壟斷公共管理主體地位的政府部門，而且還包括諸如私營部門和第三部門等非政府部門的參與者。2.公共管理的責任邊界具有相當的模糊性。傳統上法律和制度規定由政府承擔的公共管理責任呈現出交由非政府組織和個人來承擔的趨勢。3.多元化的公共管理主體之間存在豐權力依賴和互動的伙伴關系。4.公共管理語境下的公共治理是多元化的公共管理主體基于伙伴關系進行合作的一種自主自治的網絡管理。5.公共治理語境下的政府在社會公共網絡管理中扮演著“元治理”角色。

威爾遜對行政學最大的貢獻是什么？聯系實際談談你對此的認識。

答：威爾遜最大的貢獻就在于提出了政治—行政二分法并據此將行政學作為一門獨立的學科從政治學中分離出來。

威爾遜對行政管理的本質主要是通過將其與政治和憲政制度等概念進行比較而揭示的。

就其與政治的關系而言，一方面行政管理不同于政治；另一方面行政管理與政治又密切相關。

至于行政管理與憲政制度的關系，他認為盡管“從政治哲學的角度著眼，行政學的研究是與憲法中主權之恰當分配的研究密切聯系在一起的。”但行政管理從本質上不同于憲政制度。

這里，威爾遜厘清了政治與行政兩者之間的關系，指出了行政管理的運行方式和適用范圍，從而為行政學研究后來的發展從研究對象上勾畫出了一個初步的框架。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

古德諾是如何看待“政治與行政”二分法的？聯系實際談談你對此的認識。

答：古德諾在政治與行政二分法問題上的重要貢獻主要并不是在于他率先提出了政治—行政二分法，而是在于他對政治—行政二分法所做的進一步闡釋，從而為其后來所提出的獨創性行政學思想奠定基礎。

古德諾并沒有把政治—行政二分法本身作為討論的重點來加以突出。相反，他之所以提出應將政治與行政相對地“二分”開，其目的只不過是為了引出這樣的觀點：政府機構之間的分工不可能像政府兩種功能之間的劃分那樣來得一清二楚。政治與行政必須以某種方式取得協調。

他通過對政治—行政二分法的進一步闡釋第一次澄清了由這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解：認為一種政府功能只存在于一種政府機構之中；他第一次指明了這樣一個道理：“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為這一原則要求存在分立的政府機構，每一機構只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間協調一致。”

很明顯，古德諾在此表現出的興趣，主要已不是在于政治與行政的“分離”，而是在于二者的“協調”。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

理論聯系實際闡述你對韋伯“官僚制”的理解。

答：(1)官僚制的含義

在韋伯看來，所謂“官僚制”是指一種以分部—分層、集權—統一、指揮—服從等為特征的組織形態，即現代社會實施合法統治的行政組織。從純技術的觀點來看，“官僚制”是效率最高的組織形式，政府、軍隊、宗教團體以及早期的企業都采用的是這種組織形態，它是一種高度理性化組織機構的“理想類型”。

(2)官僚制的特征

第一，合理的分工。第二，層級節制的權力體系。第三，依照規程辦事的運作機制。第四，形式正規的決策文書。第五，組織管理的非人格化。第六，適應工作需要的專業培訓機制。第七，合理合法的人事行政制度。

(3)官僚制的優點

第一，嚴密性。第二，合理性。第三，穩定性。第四，普適性。

(4)官僚制的缺點

官僚制猶如一個巨大的鐵籠，將人固定在其中，壓抑了人的積極性和創造精神，使人成為一種附屬品，只會機械地例行公事，成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人，整個社會將變得毫無生氣。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

泰勒的科學管理理論的主要內容是什么？聯系實際談談你對此的認識。

答：(1)科學管理的中心問題是提高勞動生產率；

(2)提高勞動生產率關鍵在于為工作挑選“第一流的工人”；

(3)實行標準化原理；

(4)實行刺激性的工資報酬制度；

(5)工人和雇主兩方面都必須來一次“精神革命”；

(6)把計劃職能同執行職能分開，變原來的經驗工作法為科學工作法；

(7)實行職能工長制；

(8)在組織機構的管理控制上實行例外原則。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

結合實際談談你對懷特關于行政環境與行政管理關系論述的認識。

答：行政環境是指圍繞著行政活動直接或間接地作用和影響行政管理、行政行為以及行政效果的各種因素的總和。隨著社會的變遷和發展，行政也相應地發生變化。行政環境對行政管理往往具有重要乃至決定性的影響。懷特早在20世紀20年代便從經濟環境和政治環境、客觀社會環境以及科技環境等諸方面對行政環境之于行政管理的重要影響作了較為深入、系統的探討。

(1)經濟環境和政治環境與公共行政；

(2)客觀社會環境與行政；

(3)科技環境與行政。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

古利克對政府和行政問題的探討有哪些主要方面？聯系實際談談你對此的認識。

答：古利克對政府和行政問題的探討可以概括為以下幾個主要方面。

(1)當私人行為證明不符合公共利益時，政府應通過行動在社會中扮演一種積極角色。應盡可能建立公共部門與私人部門之間的合作機制，因為計劃是所有公共事業的一個基本要素。

(2)各級政府的行政部門都應提出政策建議和執行政策，與此同時，立法部門則只應承擔批準行政建議或否決行政建議的職責。

(3)在行政部門內，行政首長應通過更為有力的層級控制、改進參謀機構的支持、合并行政科室以及減少州級政府和地方政府民選官員的人數來增強其實力。

(4)聯邦政府、州政府和地方政府之間應就其各自所應承擔的職責建立和發展合作關系。尤其是聯邦政府應承認州和地方的問題具有全國性，因此聯邦政府在處理這些問題時應扮演一種領導角色。

(5)行政官員必然要涉及政治和政策問題，而且行政理論應重新加以闡述以便在各項行政職能中充分利用職業專長。

(6)應運用科學方法來發現能夠用來提高政府工作效率和效益的一般性行政原則。

(7)組織的最高領導人應在組織內部通過權威機構和建立與發展統一目標來對其行政分支組織進行內部整合。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

巴納德如何對組織定義？他所說的“組織”具有哪些要素和基本特點？聯系實際談談你對此的認識。

答：(1)組織的含義

巴納德不是僅從物質或人的方面看待組織，而是從人與人之間的協作關系的角度來看待組織的。組織理論并不研究協作系統的各個方面，只研究協作系統的一部分——“組織”，即協作系統中的人的行為和人的協作關系，這樣他就通過使組織概念抽象化在很大程度上排除了物質因素。他沒有簡單地把組織理解為人的集團，而是將組織界定為“有意識地協調兩個以上的人的活動或力量的一個系統”。

(2)組織的基本特點：

第一，組織是由人的活動或效力即人的行為構成的系統。

第二，組織是一個系統，即按照一定的方法進行調整的人的活動和行為的相互關系。

第三，組織是動態和發展的，即當系統中的一個部分同其他部分的關系發生變化時，作為整體的系統也要發生變化。

第四，組織是協作系統的一個組成部分，但兩者糅合在一起，有時界限不太明確。

第五，組織工作決不僅限于所謂“組織內部”，對于一個組織來說，其“內部”協作關系和“外部”協作關系同等重要。

(3)組織三要素：

第一，協作的意愿；

第二，共同的目標；

第三，信息交流。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

理論聯系實際闡述西蒙提出以決策行為去研究行政學的理由。

答：西蒙從以下幾個方面闡述了他提出以決策行為去研究行政學的理由。

(1)傳統行政學的討論都只注意“執行”，即“行動”或“做”，而不注意行動或做之前的“決策”。

(2)實現行政組織目標的實際工作是由組織最基層——即操作層的操作人員執行的，但是在這些操作人員之上的非操作人員在實現組織目標上顯然并非多余，而且影響可能更大。這種非操作的行政人員在實現一個組織目標上的作用大小取決于其對最下級操作人員的決策影響的大小。

(3)傳統行政學者對一個組織的說明大部分都限于說明組織的職責分配與組織的正式權力結構，他們往往不注意組織中其他影響力量與溝通系統。

(4)所謂好的或正確的行政行為在本質上就是指有效率的行政行為，而決定效率程度最簡單的辦法就是看行政組織中每一個人決策的理性程度。

(5)行政活動是用多數人的力量去完成某種工作的活動，要用多數人的力量去完成工作，就必須開發出一種運用組織力量的技術方法，即所謂行政程序，而這種行政程序也就是決策程序，就是劃分組織中每一個人應作哪一部分決策的程序。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

理論聯系實際分析一下林德布洛姆推行漸進決策的原因。

答：林德布洛姆不僅提出了漸進決策的基本原則，而且還進一步分析了推行漸進決策的原因。在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。

首先，決策的漸進性是由政治的一致性所決定的。

其次，決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。

最后，決策的漸進性是由現行計劃的連續性所決定的。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

理論聯系實際闡述維爾達夫斯基關于預算的概念。

答：對于預算的基本概念，維爾達夫斯基曾從多角度和多層面給予了解釋和分析。

首先，從最常見的字面意義來說，一項預算即是一份包含有語詞和數字的文件，它提出了用于某些項目和目的的支出。

其次，按照最一般的定義，預算涉及的是把財政資源轉變成為人的目標。因此，一項預算就可能會被描述為一系列附有價目標簽的目標。此外，他認為，如果我們從另一種視角來看的話，預算則可以被看作一種契約。

最后，維爾達夫斯基還認為預算也可以成為一種溝通網絡，因為行政機關提交給預算局的預算計劃可能代表著它們的期望。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

沃爾多如何論述官僚制與民主之間的關系？聯系實際談談你對此的認識。

答：(1)沃爾多說，由于政府與行政一直都密切相連，所以行政與官僚制也是密切相連的。在他看來，我們時代的中心問題正是官僚制與民主之間的潛在沖突。

(2)在使用“官僚制”這個術語時，沃爾多很小心地將他對這個術語的用法與這個術語的通俗用法和韋伯的理想類型區別開，在他看來，“官僚制”僅僅意味著大規模的、正式的、復雜的、任務專門化的以及目標取向的組織。

(3)沃爾多認為，民主是“一種為了平等和自由的奮斗”，民主可以被描述為一種道德觀或者叫一套價值觀而不是其程序上的裝飾品。

(4)沃爾多把官僚制與民主之間的沖突視為一種窘境。

(5)沃爾多認為，要解決這個問題就必須在民主與官僚制之間尋求一種融合，即承認不僅民主是合乎需要的，而且官僚制也是必不可少的。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

理論聯系實際論述“新公共行政學”在理論研究方面對當代公共行政的發展所做的重要貢獻。

答：從理論研究來看，新公共行政學的貢獻主要表現為：

(1)超越了實證主義的研究模式；

(2)邁開了行政學獨立發展的步伐；

(3)擴大了公共行政的領域范圍；

(4)完善了行政組織理論的內容；

(5)深化了行政教育的內容。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

德魯克的目標管理理論有哪些基本內容？聯系實際談談你對此的認識。

答：德魯克的目標管理理論既吸取了泰勒科學管理理論和人際關系學說的長處，又避免了它們的不足，其內容主要包括以下基本方面。

(1)組織中目標的性質：戰略性目標；策略性目標；方案和任務。

(2)目標管理成功的先決條件：高層管理人員的積極參與；下級人員的參與；有充分的情報資料；對實現目標的手段有控制權；對為實現目標而勇于承擔風險的組織成員予以激勵和保護；相信廣大組織成員的責任心和創造性，以Y理論的觀點來看待組織成員。

(3)目標管理的三個階段：制定目標；實現目標；對成果進行檢查和評價。

(4)目標管理的主要特點：以目標為中心；重視成果的管理；重視人的管理。

德魯克的上述觀點為目標管理勾畫了總的藍圖，因而世界各國的管理學者均承認他是目標管理理論的創始人。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

理論聯系實際闡述奎德眼中政策分析的必要性。

答：奎德認為，政策分析的必要性可以從決策失誤以及決策機構的低效得到說明。

(1)決策失誤有兩種形式：

一種是可以避免的決策失誤，這種決策失誤雖說不是政策分析的責任，但缺乏政策分析是一個重要原因；

另一種是難以避免的決策失誤，奎德認為這種決策失誤雖然難以完全避免，但運用政策分析可以把損失控制到最小程度。事實上，在所有決策過程中，政策分析都能幫助決策者做出更好的選擇。

(2)決策低效的原因是多方面的：

首先，政府部門中參與決策的決策者或潛在的決策者人數多，他們又各自代表不同利益集團，這時就很難就目標達成共識。

其次，政府機構使用的決策程序和方法十分落后，官樣文章，公文旅行，議而不決等是這種決策程序的一般特征，而引起巨大社會危害的“試錯法”是最常見的決策方法，這樣，頻繁的決策失誤及其帶來的嚴重后果便可想而知。

最后，政府工作人員的不稱職也是政府決策失誤的一個重要原因，許多政府工作人員幾乎沒有任何政策科學的知識，幾乎沒有受過任何政策分析方面的訓練，而且在有些政府機構中幾乎沒有任何專職政策分析員。

上述原因歸結到一點就是缺乏政策分析，也就是說我們沒有充分和恰當地運用政策分析方法去發現我們的目標，去理解并解決我們的問題。從理論上說，政策分析可以在一切決策領域為我們提供幫助。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

布坎南所說的“政府失敗”是什么意思？你怎么看他對這種失敗根源的分析？

答：所謂“政府的失敗”，是指政府的活動并不總是像應該的那樣有效或像理論上所說的能夠做到的那樣有效。

布坎南對政府工作機構低效率的原因進行了分析。他認為，導致政府機構工作低效率的原因有以下幾個方面。

第一，缺乏競爭機制。

第二，缺乏降低成本的激勵機制。

第三，政府機構自我膨脹。

第四，監督信息不完備。

第五，政府的尋租行為。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

在庫珀看來，實現行政倫理行為的途徑有哪些？聯系實際談談你對此的認識。

答：基于對客觀責任和主觀責任，特別是對導致行政倫理困境的三種責任沖突的分析，庫珀從三個層面對實現行政倫理行為的途徑進行了探討。

(一)行政倫理困境的傳統應對方法

庫珀認為，傳統上，在公共組織中保持負責任行為的一般方法有兩種：(1)外部控制；(2)內部控制。

(二)實現行政倫理行為的正確路徑選擇之一：內外控制機制之整合(三)實現行政倫理行為的正確路徑選擇之二：保持個體倫理自主性

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

霍哲認為政府公共部門有哪些回應性障礙？聯系實際談談你對此的認識。

答：回應性是民主社會的政府公共機構必須保持的一種重要價值?；粽芤昧_克的定義把回應性解釋為：“官僚的決策與社區或有權為公眾說話的官員的偏好之間的相符程度?！边@種回應性可以在“一種大量權力被授予下級行政部門的組織安排中”得以實現。

(1)回應性障礙之一：利益集團政治與被俘虜的官僚機構。

(2)回應性障礙之二：官僚專長與信息歪曲。

(3)回應性障礙之三：專業化結構與狹隘的局部觀念。

(4)回應性障礙之四：歸因錯誤與管理失敗。

(以上要點需結合自身理解展開說明或論述)

聯系實際談談你對古德塞爾提出的政府改革的原則的看法。

答：古德塞爾提出了自己的十大原則：

(1)政府應是由人民通過選出的代表來控制的，而不是企業家。

(2)政府應該為公共利益服務，而不是滿足企業家的自我。

(3)政府必須按照憲法和法律活動，而非依據目標或任務。