提升縣級人大及其常委會監督質量的思考

人大的監督是代表人民行使的監督，它是以人民意志、憲法法律和國家強制力為后盾的。在我國監督體系中，人大監督是層次最高、最具有法律效力，也是具有權威性的監督。一直以來，追求監督實效是人大監督工作的價值所在，也是縣區人大及其常委會不斷探索的一個話題。在新形勢下，如何實現對“一府一委兩院”的有效監督，迫切要求我們要創新監督方式方法，提高人大監督實效。

一、基層人大監督現狀

隨著社會主義民主法制進程的深化，中央對人大監督提出了更高要求，人民群眾對人大監督給予了更多期待，這些對縣區人大開展監督工作來說，既是挑戰，也是機遇。縣區人大監督的傳統工作方式，如召開座談會、視察、代表議案和建議等，監督的方式、監督的范圍、監督的主體都較為狹隘，收效已極為有限，對存在和發現的問題基本都用提意見、建議的方法來督促解決，很少運用質詢、特定問題調查、撤職和罷免等更強力的監督方式。執法檢查是縣區人大一種較為常見的監督方式，但還普遍存在走過場、形式主義的現象，對檢查中發現的問題，也多停留在提出批評建議上，未進行深入細致的督促整改，造成發現的問題未能得到及時有效的糾正，人大監督的實際成效和法定強制力得不到彰顯，損害了人大的形象和人大監督的權威。產生問題的原因主要有：

一是剛性監督使用少。

人大監督之所以具有監督性質，相當程度上是因為它具有懲戒效果。但在現有的監督方式中，縣區人大運用頻率較高的是會議審議、執法檢查、視察和調查、受理人民群眾的申訴控告和檢舉等，而對于法律規定的如詢問、特定問題調查、質詢、罷免和撤職等剛性監督手段，很少運用，甚至束之高閣。剛性懲戒措施的缺乏使縣區人大監督顯得軟弱無力。

二是監督內容不全面。

縣區人大在法律監督和工作監督方面議題較多，取得的成效較為明顯。而作為對“一府一委兩院”工作進行監督的重要形式，決定重大事項和人事任免工作卻不盡如人意，主要表現為重大決策中哪些問題需要黨委決策，哪些事項需要人大決定，哪些事務屬行政管理范圍的界定不清晰，三者的職責邊界劃定不明確，往往是“一府一委兩院”認為需要交由人大決定的事項就交由人大決定，沒有形成規范的制度文件和框架體系，人大的決定權常常被虛設、擱置；人事任免只重視法律程序，人大常委會組成人員對被任命的干部知之甚少，任命時缺乏擇優性和競爭性，往往是“一府一委兩院”提名誰人大常委會就任命誰，人大常委會的人事任免成了形式、程序和過場，人大常委會的任命也就成了名義上的任命，任命后也缺乏有效的監督，一任了之。

三是缺乏持續跟進機制。

縣區人大每年都依法開展大量的監督活動，但能真正解決實際問題的并不多。如每年都組織大量人員深入基層調查研究，寫成報告在會上審議，可是對調查研究或審議時發現的問題，缺乏深入剖析，解決問題措施較少，審議完了，“監督”也就完了；有些問題年年審年年議，可是幾年之后，仍然是老問題，致使某些監督工作流于形式，難以進行強有力的監督。

二、創新基層人大監督的建議

為了更好的應對新形勢對基層人大監督工作提出的新要求和新挑戰，正確發揮人大監督應有的效用和功能，縣區人大因主動爭取同級黨委的支持和認同，主動融入縣區大監督體系之中，以“三統一”（理念與舉措、內容與形式、實績與實效）、“三堅持”（黨的領導、人民主體和依法履職）、“三圍繞”（中心工作、熱點問題和難點問題）、“三強化”（審議質量、職責履行和監督剛性）、“三建設”（思想、作風和能力）為思路、目標與手段，創新監督方式方法，拓展監督內容和重點，實現監督工作的有效推進和重大突破。

一是全面監督突出重點。

監督手段要突出靈活。在安排監督手段上，要注重針對性和靈活性，對不同領域、不同性質的監督議題要靈活運用各種監督方式和方法。對法律監督可以采取執法檢查，審議等方式；對工作監督可以采取工作評議、審議、視察等方式；對人事監督可以采取述職評議和擬任職發言等方式。必要時還可以結合質詢、罷免、撤職、對特定問題的調查等“剛性”手段的運用進行監督。監督力量要突出整合。在實際工作中，除了人大自身搞好主體監督以外，還要同有關方面協同配合，把黨委的紀檢監督、國家機關的行政監督、法院的審判監督、檢察院的法律監督、政協的民主監督、新聞媒體的輿論監督等外部監督結合起來，形成多形式、多層次、多功能的監督體系格局，使權力機關的監督更有廣度和深度。監督處置要突出從嚴。要嚴格按照法律法規辦事，不留“余地”，不講“情面”，不怕傷“和氣”，不做“老好人”，對少數濫用職權、以權謀私、毫無作為的屬于人大選舉和任命的干部，要依法依規依程序提出質詢、予以撤職和罷免，絕不姑息遷就，不斷強化制約和監督實際成效。

二是優化監督拓寬渠道。

近年來，縣區人大在監督的內容、形式和程序上進行了一些有益的探索，但與新形勢、新任務的需要還有相當差距，必須不斷加以研究完善。內容上，除對國家憲法法律法規的實施、重大方針政策的貫徹執行、人大的決議決定和審議意見等的處理、國家機關及其工作人員的工作實施監督外，作為縣區人大，尤其要選擇社會關注、群眾關心的民生問題和社會熱點、難點問題進行監督。要注重反映社情民意，積極反映群眾的意見和建議，結合大走訪以及“脫貧攻堅人大代表在行動”等，拓寬社情民意收集渠道，進一步提高社情民意工作水平，并將搜集到的社情民意形成議案建議交辦處理并強化監督落實。可通過設立民情專線，開設論壇，建立網站、推送微信公眾號等進一步暢通民情收集渠道。同時，要加強信息跟蹤反饋，盡可能使代表和社會各界人士的真知灼見能夠進入黨政決策程序、作為決策參考。此外，拓寬監督渠道還要與創新形式有機結合，要重點應用述職評議、視察與評議相結合等新的形式，使人大監督最大限度地落到實處、收到實效。

三是改進監督重抓回查。

建立科學選題機制。就是改變以往縣區人大常委會議事議題關起門來自列自定的傳統方式，先自下向上提，再自上向下選，就是由群眾提、代表點、常委會列、縣區黨委批，體現政權機關的權力屬性，體現代表和群眾的主體地位，使審議的議題更能為社會關注，更能反映代表和群眾的意愿。建立審議質量保障機制。常委會會議審議前開展深入調研，重要議題要分組調研，通過調研抓住問題的根本；“一府一委兩院”工作報告應提前一周報常委會辦事機構，分發給常委會組成人員進行審閱；會議審議時，三分之一組成人員須發言審議，必要時可進行分組審議，未發言人員填寫書面“審議意見卡”，與審議發言一起形成審議意見；常委會組成人員履職審議情況將向代表反饋，接受代表監督。通過這一機制的建立有效提升審議質量和監督實效。建立交辦督辦機制。縣區人大常委會會議作出決議、決定和審議意見后，應于一周內交“一府一委兩院”辦理，并明確辦理期限；常委會工作機構跟蹤“一府一委兩院”辦理過程，針對落實情況適時提出要求；對問題復雜，需要長期落實的由常委會工作機構跟蹤督辦。建立滿意度測評和落實責任追究機制。對“一府一委兩院”落實人大決議、決定和審議意見實行滿意度測評，滿意度低于60%的要提出強化落實的整改措施，在下次常委會上重新匯報。對兩次測評滿意度未達到60%，不執行常委會決議、決定和審議意見，經過督辦仍執行不力、效果不好的，依法采取詢問、質詢、特定問題調查等手段，跟蹤督辦，追蹤問責，將詢問等法定履職方式常態化。