論城鄉公共服務均等化

1998年，第九屆全國人大第一次會議首次提出“公共服務”的政府職能問題；2005年，中共十六屆五中全會正式提出“公共服務均等化”這一命題；2007年，黨的十七大又指出“必須注重實現基本公共服務均等化,，引導生產要素跨區域合理流動”。可以看出，我們黨十分重視公共服務均等化問題，城鄉公共服務均等化是公共服務均等化的重要組成部分，促進城鄉公共服務均等化，有助于縮小城鄉之間的差距，引導資源流向農村，推動社會整體全面、協調地發展。

一、城鄉公共服務的概念及內涵

（一）公共服務的概念

我國還處于研究公共服務問題的初級階段，國內學者對這一概念也沒有達成一致認識。就目前我國的現狀來看，公共服務與公共產品并沒有本質上的區別，政府為公眾提供的并非是“產品”本身，而是具有消費性質的服務。由此，公共服務應具有公共產品的“享有非排他性、消費非競爭性、效用不可分割性”的特點。從服務的特性來看，公共服務應具有以下幾個特點：1.公共服務是滿足人民基本需求的服務，是基本服務，公共服務中包含的基本內容在一定的社會條件下，應被每一個公民公平享有。2.公共服務是公眾化的服務，并不只是服務于特定人群或少數人群，公共服務并不是用來滿足個別需要，而是滿足立于社會現狀的公共需要，公共需要是將社會成員作為一個整體提出的，其執行具有強制性。3.公共服務的內容廣泛，既包含所謂的物質服務，即基本的生活用品，如燃氣、水、交通工具等，又包含非物質服務，如教育、醫療、法律等。

（二）城鄉公共服務的內涵

城市公共服務指的是城市居民共同享有的，滿足城市居民經濟發展需要的具有非排他性和非競爭性的產品和服務，具體內容包括教育、醫療、公共交通、公共安全、環境保護、基礎設施等。

農村公共服務指的是農村居民共同享有的，用來滿足人民生產生活和農業農村發展的具有非排他性和非競爭性的產品和服務。可分為純公共服務和準公共服務，純公共服務是指包括環境保護、農村發展戰略、國防安全等在內的具有完全非競爭性和非排他性的公共服務。相對而言，準公共服務并不具有完全的非競爭性與排他性，其涵蓋范圍也更加廣泛，包括農村義務教育、農村基本醫療、農村信息通訊、農村道路建設、農村有線電視等。

二、城鄉公共服務均等化的內容

結合我國目前的發展現狀，城鄉公共服務均等化的內涵主要包括以下三點：

1.以農村為重點推進城鄉公共服務均等化。現階段我國農村的公共服務水平遠遠落后于城市，農民的生活狀況亟待改善，因此，國家的政策傾向更著重于農村的公共服務建設，只有加快農村的公共服務建設與供給，減弱農民長期以來社會地位的劣勢，盡可能合理地分配社會資源，才能更快更好地實現城鄉統籌發展。

2.“均等化”是相對的。城鄉公共服務均等化指的是將城鄉之間公共服務的差距控制在合理的范圍內，使其既不是完全的平均化，又能不失公平。一方面，受我國現有的經濟發展水平的限制，只能在一定程度上實現均等的基本公共服務的供給；另一方面，在長期的發展過程中，城市與農村在人文、社會環境、經濟條件等各方面都存在差異，若一味追求一致而忽略農村發展的真正需求，反而達不到公共服務應該起的作用。

3.城鄉公共服務均等化是政府的職能體現。公共服務是為社會整體提供的相對平等的服務，這一特性決定了公共服務需由政府來實現。城鄉公共服務均等化是政府職能改變的一個重要標志。這一政府職能的轉變主要有三個原因：我國經濟社會現階段正處于轉型時期，社會公平問題在這一時期尤為明顯。城鄉收入差距擴大，農村公共服務相對落后等這些矛盾需要得到解決。長期以來政府制度的偏向導致城市的發展優于農村，政府有責任提高農村的公共服務質量與數量。新時期國家要求政府從“經濟建設型”轉向“公共服務型”。這一轉變意味著政府將投入更大的人力物力用于公共服務的建設。

三、城鄉公共服務的現狀

（一）城鄉基礎醫療衛生投入非均等

基礎醫療和公共衛生都屬于公共服務的范圍。城鄉基礎醫療衛生投入的非均等主要表現在三個方面。政府對基礎醫療衛生的投入力度遠遠不夠，截止2011年，我國醫療衛生支出占財政總支出的5.35%，才剛剛超過世界衛生組織規定的5%，遠低于發達國家的水平。城鄉衛生資源的分配嚴重不均等。城市的醫療衛生保障制度比鄉村健全，各大型醫院機構主要集中在城市，醫療人才的流動主要集中在城市。我國居民的健康水平存在明顯的城鄉差異。城市居民的健康水平遠高于農村，農村新生兒患病率、傳染病傳染率等均高于城市。

（二）城鄉公共教育非均等

教育問題是關系國家長遠發展的重大問題。城鄉教育的非均等是影響教育公平的一個重要因素。根據城鄉居民收入水平分析，農村教育經費的投入仍顯不足。農村在辦學條件、學校設施、教師管理等方面均落后于城市。城市享有更多的優質資源，如電子化的授課設施、實驗室設施等，而農村學校大部分仍然是黑板授課，城市教師的高學歷水平遠高于農村，城市的教育機構更是多如牛毛，是農村遠遠比不上的，由此造成農村居民上學難、入學率低、文盲程度高等問題是公共教育不均等的重要體現。

（三）城鄉社會保障服務的非均等

社會保障的非均等包括醫療保險非均等、養老保險非均等等。2009年正式確定農村新型合作醫療后，農村醫療費用的報銷比率大大增加，但是與城市相比較，報銷比率仍存在一定差異。城市醫療保險的覆蓋面積遠高于農村。從養老保險上看，政府對農村居民養老保險的宣傳普及力度不夠，2011年，農民通過社會保障制度進行養老保險參保的覆蓋率為23%，而城市養老保險覆蓋率約為70%，隨著農村人口老齡化程度的加深，這一問題將成為社會保障服務的突出問題。

四、城鄉公共服務均等化存在的問題及原因分析

（一）城鄉二元結構明顯

城鄉二元經濟結構的形成具有一定的歷史原因。在20世紀后期，由于國家“重城輕鄉”的發展政策，導致這種結構不斷固化，影響農村自身的發展，也制約了農村公共服務的建設。數據調查顯示，2007年，城市居民家庭的人均可支配收入達13786，而農村居民家庭的人均可支配收入僅為4140，兩者相差近一萬，農村經濟的落后造成農村居民生活條件差，教育跟不上，社會保障無法健全等都是公共服務非均等化的重要原因。就制度方面而言，農村戶口與城市戶口的區分人為地將城鄉進行了分割，農村人口遷往城市需要辦理各種證明，而非農業戶口卻可以享有城市的各種社會保障與福利，這種制度造成城鄉居民在社會地位和身份上的不平等。如在就業時，現有的規章制度使得城市居民具有優先的就業權，這對農村居民來說無疑是不公平的。此外，在農村稅費改革前，農村公共服務的提供主要依靠非制度的籌資，費用的主要承擔人是農民自己，稅費改革后，城市的公共服務中加入了市場供給的部分，盡管2006年后一系列政策減輕的農民的負擔，但是政府公共服務供給機制并未完全建立，農村的公共服務缺乏制度的保障，這些制度不平等導致城鄉公共服務不均等。

（二）公共服務供給機制存在問題

相對于農村而言，城市的公共服務供給機制更加完善，一方面，城鎮政府財政方面較為充裕，政府外的社會力量的參與也比較高，對公共服務建設的投入比農村大；另一方面，城市的公共服務建設由來已久，其各方面體系，如教育、醫療、社保等均比較健全。而在農村，農民的公共服務幾乎全部由政府承擔，鄉村政府財政困難，公共服務本身具有非營利性，而政府對于其他非政府團體參與公共服務供給缺乏激勵措施，使得農村很難實現多元化的公共服務供給機制，此外，我國目前實行的是自上而下的公共服務供給機制，這種公共服務的供給有明顯的政府偏向性，政府更愿意投入短期性的公共服務建設以提高自身業績，使得政府在進行公共服務決策時，并沒有把農民真實需求考慮在內，如農民可能更需要政府解決交通問題，政府卻在這時進行“家電下鄉”的活動，政府和農民之間無法進行有效溝通，導致在農村，公共服務的供給并不符合農民的實際需求，再者，在農村，農民承擔部分公共服務建設費用，公共服務反而加重了農民的生活負擔，受文化和教育水平的限制，農民很難認識到公共服務的重要性，由此農民對公共服務的建設并不熱情。這些原因均造成政府對公共服務的供給滿足不了鄉鎮居民的基本需求。

五、實現城鄉公共服務均等化的對策辦法

加總括段然后再分述，對策辦法里邊的二級標題從文章里面再提煉一下，用自己的話。！

（一）宏觀政策

1.城鄉二元化改革

要想改善城鄉的二元結構，政府應該堅持城鄉一體化發展的政策導向，促進農業的健康發展，提高農民的生活水平；應推進戶籍制度改革，首先應使城鄉公民享有同等的勞動及社會保障，擺脫戶籍對城鄉居民造成的待遇差，從根本上消除權益的不平等，然后逐步取締戶籍制度，要優化公共資源配置，優先解決農民的生存、發展問題。

2.公共服務供給制度改良

針對政府公共服務供給不夠的問題，可借鑒國外經驗，建立多元化供給機制，充分發揮市場的作用，實現公共服務的全面化，針對農村公共服務的供給，應事先城鄉統籌，將農村公共服務建設真正列入到國家的發展制度中，將政府財力向農村傾斜。

（二）微觀措施

1.建立農村向上反映供給問題的體系

公共服務供給機制應實行“自上而下”向“自下而上”的轉變，建立有效的農民與政府溝通渠道，如設置一些表決會，由全體農民對公共服務各項態度進行意見發表，從農民自身需求出發，實現公共服務的最優供給。

2.明確政府間的職責關系，建立政府公共服務評價機制

公共服務供給薄弱部分原因是由各政府之間職責不明確，相互推脫造成的，各政府需要明確自身管理的職責及范圍，特別是鄉鎮政府，需要提高其組織性，減少重復設置等問題，另外，建立有效的政府公共服務評價機制，可對政府起到監督作用，有助于政府落實公共服務的責任。

實現城鄉公共服務均等化是實現城鄉統籌發展，促進社會主義和諧的重要一步，目前我國的城鄉公共服務存在教育、醫療、社會保障等各方面不平等的問題，其原因主要是我國城鄉二元結構明顯，公共服務供給機制存在問題引起的，針對這些問題，我國可從建立宏觀政策和微觀措施入手，有針對性地改善城鄉公共服務不均等問題，促進社會的全面發展