化解重點信訪案的對策思考

信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電話、電子郵件、傳真、來訪等形式，向國家機關反映情況，提出建議、意見或者投訴，依法應當由國家機關負責處理的活動。我區人大信訪工作是區人大常委會依法向區行政機關、司法機關行使監督權的一種有效形式，是回應信訪人訴求、保護信訪人合法權益的一項重要的工作。前不久，區人大信訪辦根據區人大常委會年度工作安排，組織專題調研組對我區重點信訪案辦理工作進行了認真調研，現將有關情況報告如下：

一、當前我區重點信訪案的主要特征

重點信訪案是指信訪案件復雜、涉及時間跨度大、涉及人數多、群眾反映強烈、解決難度大，老百姓普遍關心的關乎民濟民生的熱點難點的信訪問題。

在調研中發現，我區的重點信訪案中主要涉及城鄉建設、環境保護、司法申訴、三農、人力資源社會保障、民間借貸、企業改制、歷史遺留等方面的問題。

從統計來看,重點信訪案約占信訪總量的10%左右，區信訪辦的重點信訪案主要表現在司法申訴、城鄉建設、環境保護、人力資源社會保障、三農問題、企業改制和歷史遺留問題方面；區法院的重點信訪案主要表現在不服法院判決、認為法院執行不力、以信訪為目的的訴訟開始出現等方面；國土局的重點信訪主要表現在征地拆遷、宅基地復墾、產權登記、物業管理、房地產交易等方面，而且呈相互交替狀態；人社局的重點信訪主要表現在原襄渝鐵路民工、企業軍轉干部和企業人事勞資糾紛等方面。其主要特征有：

（一）所反映的問題相對集中、經濟利益訴求較為突出。

我區的重點信訪案反映的問題主要集中在經濟社會發展中涉及民濟民生的一些熱點難點問題，特別是涉及老百姓切身利益的征地拆遷調標、民間借貸造成老百姓的錢無法收回，以及社保政策調整和歷史遺留問題等。解決這些問題難度大、影響寬，稍有不慎極易引發群體性事件而影響社會穩定。

（二）以信訪為目的，司法訴訟救濟濫用現象較為突出。

從區法院辦理重點信訪案工作中可以看出，涉法涉訴的信訪老戶隨著法院立案條件的放寬和行政案件受案范圍的擴大，利用立案登記制改革的規定，出現了以信訪為目的的訴訟，且老信訪戶帶動新信訪戶不斷到法院來提起行政訴訟。諸如楊某甲訴銅梁區公安局等單位的行政案件多達21件，楊某乙及楊某乙的父親訴銅梁區發展和改革委員會等單位的案件為8件，戴某訴銅梁區巴川街道辦事處等單位的案件為7件，這些案件共同點是訴訟請求大部分都是針對行政單位的信息公開，最終結果絕大部分都是原告方敗訴。實際上是信訪人利用登記制改革的規定濫用司法訴訟救濟途徑的現象，無論是從人力、物力，還是財力上都造成司法資源的浪費。在提起行政訴訟的同時，老信訪戶仍然多次重復到京上訪。如2013年中高某、姜某、李某、楊某、周某等都是同一人進行信訪了3次，羅某為5次，駱某為11次之多；2014年中駱某和羅某等仍然信訪，范某2次，孫某為5次之多；今年年初曹某、龐某和藍某等帶頭組織十余人進京集訪。

（三）群體性上訪，組織化趨向較為突出。

城市拓展中的市政建設，產業結構調整及轉型升級中的征（租用）農民的土地、民間融資等政策性調整或標準的不一致，以及管理的不嚴出現的問題，其涉及的群體較多，且與老百性生產生活息息相關，極易引起群體性上訪。從我區信訪辦、國土房管局、相關街道辦事處近年來處理的此類群體性上訪案中發現，有組織、有策劃地煽動相關利益群體的現象較為突出。如金融民間借貸到區委群體訪的頻率高、規模大、人數多，行為激烈異常現象時有發生。

二、當前我區重點信訪案主要成因

改革的深化導致各種利益格局進一步調整，一些潛在的社會不安定因素不可能在短期內得到徹底消除，不少信訪問題由于各種原因未能及時解決，或者因信訪人不斷提出新的不合理訴求而無法滿足導致重點信訪案層出不窮。

（一）政策的不嚴謹形成歷史遺留問題，催生重點信訪案。

近年來，隨著經濟社會發展步伐的不斷加快，城市發展中的一些政策從總體上講是好的，是有利于加快發展、促進社會進步，但仍存在相關政策法規不完善的地方，政府在出臺有的政策時相關配套措施沒有跟上。如我市農村宅基地復墾政策自2011年施行以來4次進行調整，致使老百姓無所適從、不理解從而引起新的信訪問題。征地拆遷的補償標準其時效性和適用的范圍剛性強，有的征地拆遷項目時間相隔很短，但補償標準差距較大，以2013年1月1日為節點的征地調標政策（之前的就按原政策執行，之后的就能增補調標）較短的時間間隔，使拆遷群眾在心理上無法接受致使集訪。因歷史原因，1999年至2008年期間政府征地拆遷、房屋權屬登記存在不規范，存在少批多征、未批先征的情況；舊城改造存在建設手續不齊全，超規劃現象突出，開發商賣房后一走了之，留下買房老百姓至今無辦法辦證等遺留問題；企業改制人員下崗后問題沒有得到及時解決而引發上訪。

（二）社會轉型造成心理失衡，催生新的不穩定因素。

在經濟下行壓力下的社會轉型期，社會結構發生深刻變化，造成部分人心理失衡。由于社會各階層、群體和組織的分化不斷加劇，利益結構不斷調整，不同社會群體和階層的利益意識也在不斷被喚醒和強化。在社會資源有限的前提下，多元化的利益群體不可避免地產生相互競爭和沖突。特別是開發建設帶來的利益調整，導致人們思想觀念和意識形態結構發生改變，價值觀念受到沖擊，造成一部分人心態失衡、滋生不滿，從而引發了一系列社會矛盾需要通過信訪渠道來表達其利益訴求。如8023群體、原襄渝鐵路民工和企業軍轉干部的訴求越來越高；房地產交易糾紛、物業糾紛明顯增多。

（三）思想觀念的誤區和法律知識的欠缺，導致重復上訪形成重點信訪案。

一是對基層政府缺乏信任，只要涉及利益，不通過訴求或訴求未達到其期望，就習慣找領導。二是“信訪不信法”的思想較為嚴重，認為法律是為政府服務，且走法律程序費時費力費錢，不如信訪來得直接。很多涉法問題也希望通過到政府上訪來解決。如2013年祝才文、潘偉等反映的信訪事項屬于司法渠道解決的典型民事經濟糾紛，但他們不走司法程序而多次到市政府和相關部門上訪。三是在訴訟過程中，法律知識欠缺、風險意識差、無證據意識，濫用訴權，不考慮證據情況，加之個別職業道德較低的律師為收取代理費，不對當事人進行風險提示，造成當事人僅憑感覺盲目進行訴訟，并對案件結果抱過高要求,一旦敗訴就主觀臆斷司法人員徇私枉法，不停地進行反復申訴和重復上訪；還有不考慮具體情況（如對生效的判決已批轉執行但因客觀情況無法執行而仍上訴反映法院不予執行等）、不問處理方式的階段性（如在上訴期限即行上訪要求處理等），稍不如愿就走向上訪這條路。

（四）司法權威下降,無理上訪或纏訪無相應的處置措施。

由于體制等方面的原因，我國司法應有的權威性目前尚未完全具備；公民、法人和其他社會組織的社會誠信意識尚未普遍形成，當社會和公眾的訴求通過訴訟未獲滿足時，便失去對司法的信賴，轉而尋求法外途徑。當前我國司法裁判絕大多數是公正的，但是由于主客觀的原因，仍然有相當一部分的案件在實體上和程序上不同程度的存在一定問題，這是不容否認和回避的。對司法機關而言，一件錯案在所辦案件中的比例可能很小，但對具體的當事人來說就是百分之百。他必然要通過各種途徑進行反映。因案件久拖不決、裁判錯誤而形成的涉法信訪占一定比重。

有的信訪案處理的結果與信訪人的要求有一定的差距，故其仍進行反復上訪和纏訪，但由于其行為沒有過激，相關部門也無法進行處理，這在較大程度上浪費了大量的人力物力，如拜文慧、周學敬、陳祖會對法院判決不服的信訪案。目前對各種非正常上訪行為的制約和規管措施比較無力，只要信訪人不息訴罷訪，信訪事項就無法終結，最后迫使有關部門作出讓步，最常見的就是以所謂“困難補助”或“慰問金”等名義滿足信訪人的經濟利益，換取其息訴罷訪。

三、我區化解重點信訪案的主要做法

我區以推動“陽光信訪、責任信訪、法治信訪”為主線化解重點信訪案，取得了顯著成效。

（一）健全完善領導包案落實化解重點信訪案的責任制。

區委、區政府高度重視信訪穩定工作，把化解重點信訪案作為促進經濟社會發展的重要抓手。區委常委會、區政府常務會每月定期聽取重點信訪案化解工作匯報、分析社會穩定形勢；區委區府人大主要領導經常過問信訪穩定工作，切實履行“第一責任人”責任，帶頭“包案”處置重點疑難復雜信訪問題；區級領導切實落實“一崗雙責”責任制，包案處置分管領域的重點信訪問題，研究解決信訪重點疑難問題，定期公開接訪；信訪聯席會議每季度召開一次，集中解決重點疑難復雜信訪問題；從2013年至今，全區重點信訪案化解率達90％以上。鎮街、部門均落實了化解重點信訪案工作責任。

（二）創新舉措，突出化解重點信訪案制度穩步推進。

有序推進“陽光信訪”。高效應用與全國聯網的信訪信息系統，嚴格辦理時限，推進“陽光信訪”,如區法院建成遠程視頻接訪系統，確保信息系統高效運用。全力規范信訪事項辦理。嚴格按照《信訪條例》的有關規定進行辦理,主動接受群眾監督。切實增強依法信訪、依法辦信意識。

逐步規范信訪秩序。一是推進涉法涉訴信訪分流。對已經通過或應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定渠道解決的訴求，由信訪人向有權處置機關反映。二是大力推行逐級依法信訪。引導群眾先行到鎮街、區級有關部門反映訴求；對已受理的信訪事項，告知信訪人在辦理期間不得越級上訪。三是依法處置違法信訪行為。制定了《銅梁區群眾到重要國家機關駐地信訪接待勸返工作辦法》、《關于依法規范信訪秩序的通告》等規定，堅持“先規范行為、后處理問題”原則，依法對圍堵交通干道、黨政機關、公共設施等擾亂社會公共秩序的行為予以處置，為有序的信訪秩序奠定了堅實的基礎。

干部下訪化解矛盾。一是堅持領導接待群眾。區級領導每天到區信訪辦公開接待群眾，面對面聽取訴求，疏導情緒。二是主動深入群眾收集問題，與“第一書記”制度、“社區活動日”、“領導干部聯系企業”相結合，主動深入基層聽訴求、解難題，切實把矛盾化解的萌芽狀態。三是化解重點疑難復雜案件。區信訪聯席會議每季度召開一次，集中解決需要多部門聯合解決的重點疑難復雜信訪問題。

依法處置鬧訪纏訪。2013年以來，區公安局針對城區內醫患糾紛多發，且多次出現患（死）者家屬大鬧醫院，毆打醫護人員，甚至將死者遺體抬到醫院或行政機關大門進行無理取鬧的非法鬧訪、纏訪現象開展了專項整治，依法處置和打擊了一批組織鬧訪、纏訪的當事人和違法人員，為化解醫患矛盾，規范醫療秩序，維護黨政機關、企事業單位的正常工作秩序創造了良好的社會環境。

四、深化重點信訪案化解的對策思考

近年來，我區重點信訪案化解工作雖然收到了一定的成效，仍因改革中的一些體制機制尚需進一步完善，一些老大難重點信訪案的化解尚需進一步努力，新舊信訪問題依然長期存在，為更好地推進重點信訪案的化解工作，特提出如下建議：

（一）進一步嚴格執行訴訪分離，全面樹立法律的權威。

嚴格訴訪分離制度。信訪事項訴訪分離是貫徹依法治國方略的體現，是實現信訪法治化的重要內容。訴訪分離就是將依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的訴求從普通的信訪事項中分離出來，引導群眾通過法定途徑維護其合法權益，處理機關按照法定的程序進行辦理。

加大法律宣傳力度，要堅決維護法院判決的權威，對法院已作判決，不再接受同一事件的反復信訪。嚴厲打擊違法鬧訪、纏訪行為。對于嚴重影響行政辦公秩序、給政府造成一定經濟損失和給社會造成負面影響的，要堅決給予嚴厲打擊。法院在訴訪分離上，對屬“訴”的依照法定訴訟程序處理，屬“訪”的按照信訪途徑和程序解決，減少司法資源浪費。充分發揮人民陪審員作用，提高案件辦理的質量，提高對依法辦案的社會認可度，努力從源頭上預防和減少重點信訪案件的發生。

（二）進一步健全重點信訪案化解“部門聯調”機制，更好地落實領導包案制度。

重點信訪問題普遍存在問題交叉、利益矛盾交織、現實與歷史問題交織，錯綜復雜、調處難度大，需要多個職能部門聯動協調才能落到實處。因此，當前區信訪辦應加快信訪聯合接訪大廳建設，健全重點信訪問題“部門聯調”工作機制，通過多部門配合、聯動調處，合力解決一個部門難以解決的重點信訪問題，形成各負其責、齊抓共管、上下聯動、左右協調、運轉高效的信訪工作格局。繼續落實重點信訪問題領導包案制度，按照“五定”（定責任領導、定辦案人員、定解決方案、定結案時間、定結案標準）和“四包”（包調查、包解決、包結案、包穩定）的要求，繼續深化落實領導干部包案制度，使領導干部親自解決重點疑難信訪問題常態化。

（三）進一步推進信訪穩定風險評估，減少重點信訪案的形成。

突出風險源頭預防,切實將社會穩定風險評估納入決策層面，繼續加強社會穩定風險評估，嚴把評估關、審查關、決策關、監督關，切實從源頭上預防矛盾糾紛產生。不僅要將區級重點建設項目納入區級風險評估范圍，還要將鎮街涉及土地占用、房屋搬遷、新農村建設、農村公路建設、涉農項目建設等納入風險評估范圍，充分評估項目實施可能引發的穩定風險，采取切實有效的舉措將問題始初，化解在萌芽狀態，以穩定的政治大局，和諧有序的社會環境促進區域經濟社會快速發展。

（四）進一步完善司法救助制度,確保重點信訪案化解取得新的實效。

開展司法救助活動是化解疑難重點信訪案，實現案結事了，促進社會穩定和諧的有效方式。對于因執法問題給當事人造成傷害或損失的，依法予以糾錯、補償；對于因遭受犯罪侵害或民事侵權，無法經過訴訟獲得有效賠償，造成當事人生活困難，符合救助規定的，通過財政撥款或社會捐助建立的司法救助資金救助；可對被執行人無執行能力、生活嚴重困難的申請執行人墊付執行款，從而解決燃眉之急，化解矛盾糾紛。對于給予司法救助后仍然存在實際困難的，通過民政救濟、社會救助等方式幫助解決實際困難。可將涉法涉訴信訪人不服處理決定長期信訪、反映的問題有一定合理性、生活嚴重困難、其他社會救助措施又難以落實、愿意接受救助并息訴罷訪的，作為司法救助的重點。