第一篇：中國小額信貸的實踐

中國小額信貸的實踐

(一)概述

減緩貧困，實現(xiàn)小康是中國政府的重點工作之一。在這一總體戰(zhàn)略中小額信貸是一種保證信貸資金到貧困戶及廣大農(nóng)民手中的有效工具。

1.類型。當(dāng)前中國小額信貸項目，根據(jù)項目的宗旨和目標(biāo)、資金來源和組織機構(gòu)可分為三大類型：第一類，主要是以探索我國小額信貸服務(wù)和小額信貸扶貧的可行性、操作模式及政策建議為宗旨，以國際機構(gòu)捐助或軟貸款為資金來源，以民間或半官半民組織形式為運作機構(gòu)的小額信貸試驗項目;第二類，主要是借助小額信貸服務(wù)這一金融工具，以實現(xiàn)2000年扶貧攻堅和新世紀(jì)扶貧任務(wù)為宗旨，以國家財政資金和扶貧貼息貸款為資金來源，以政府機構(gòu)和金融機構(gòu)(農(nóng)業(yè)銀行)為運作機構(gòu)的政策性小額貸款扶貧項目。第三類，農(nóng)村信用社根據(jù)中央銀行(中國人民銀行)信貸扶持“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)的要求，以農(nóng)信社存款和央行再貸款為資金來源，在地方政府的配合下，開展的農(nóng)戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款。

2.發(fā)展階段。從90年代初開始，在部分貧困地區(qū)先后開展的小規(guī)模的小額信貸試驗，主要著眼于嘗試解決我國信貸資金扶貧工作中的一些突出問題。在這些實驗項目中，開展時間較早、規(guī)模較大、規(guī)范較好的項目主要有中國社會科學(xué)院“扶貧社”項目、UNDP的四川和云南項目、世行四川閬中和陜西安康項目、陜西商洛地區(qū)政府“扶貧社”項目等。據(jù)統(tǒng)計，到1996年底這類小額貸款試點項目資金規(guī)模達(dá)9000萬元，上述這些小額貸款扶貧試點項目運作的成效，引起相關(guān)部門和社會的關(guān)注。例如，始于1993～1994年初的中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所“扶貧社”項目，已經(jīng)在一定程度上實現(xiàn)項目當(dāng)初所設(shè)定的政策目標(biāo)和所要探索的解決“貧困農(nóng)戶獲貸難、國家貸款還款難和提供貸款服務(wù)機構(gòu)生存難”的途徑。中國社會科學(xué)院的第四個小額信貸試驗點陜西省丹鳳“扶貧社”也成了后來在陜西省全面展開的政府主導(dǎo)型小額信貸扶貧項目的先導(dǎo)和借鑒的典型。當(dāng)然，在此項目的實施過程中，資金運作機構(gòu)仍然面臨許多理論和實踐上的難題;自身在運營和管理方面也存在大量不完善之處;其中一個縣的試點后來出現(xiàn)了嚴(yán)重的拖欠、欺詐和違紀(jì)違法問題。另外，項目本身目前也還達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟的要求。而規(guī)模擴大后，監(jiān)管能力和項目運營質(zhì)量面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。試點項目目前仍在探索之中。

根據(jù)我國政府扶貧政策和扶持“三農(nóng)”政策的變化和要求，到目前為止，當(dāng)今我國小額信貸的發(fā)展大體可分為三個階段：第一，試點的初期階段(1994年初～1996年10月)。在這一階段，小額信貸試點主要是通過以上述第一大類型項目來開展活動的。這一階段的明顯特征是，在資金來源方面，主要依靠國際捐助和軟貸款，基本上沒有政府資金的介入;人們重點探索的是孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”(Grameen Bank)式小額信貸項目在中國的可行性;以半官方或民間機構(gòu)進(jìn)行運作，并注重項目運作的規(guī)范化。第二，項目的擴展階段(1996年10月～2000年)。在這一階段，上述兩大類型的項目并行發(fā)展。這一階段的明顯特征是，政府從資金、人力和組織方面積極推動，并借助小額信貸這一金融工具來實現(xiàn)扶貧攻堅的目標(biāo)。與此同時，人們在實施第一大類型的項目時也更注意與國際規(guī)范的接軌。第三，農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)全面介入和各類項目可能進(jìn)入制度化建設(shè)階段(2000年至今)。作為正規(guī)金融機構(gòu)的農(nóng)村信用社，在央行—中國人民銀行的推動下，全面試行并推廣小額信貸活動。這一階段的明顯特征是農(nóng)信社作為農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)逐步介入和快速擴展小額信貸試驗，并以可能成為主力軍的身份出現(xiàn)在小額信貸舞臺。同時，上述前兩大類型的項目有了很大分化，良莠不齊。

此外，中央政府和中央銀行對小額信貸表現(xiàn)出比以往更大的關(guān)注，并研究政策制定方面的問題。

另外，大約從第二階段開始，在某些地區(qū)，針對下崗失業(yè)低收入群體的城市小額信貸試驗也開始起步，但僅僅是開始，規(guī)模有限。

最初，以解決扶貧資金使用效率和扶貧攻堅為主要目標(biāo)的中國小額信貸項目，主要是在中共中央和國務(wù)院扶貧政策的大背景下發(fā)展起來的。新世紀(jì)以來，小額信貸已從扶貧擴大到為農(nóng)村廣大農(nóng)戶服務(wù)的范圍。然而，政府小額貸款扶貧項目卻仍然在體制上和宏觀政策等方面面臨著一定的問題和困境。由于這些原因，國家扶貧貸款的實際到位時間大大推遲或?qū)嶋H到位額大大降低了。至于第一大類項目的金融合法性問題，至今仍未解決。

在中央銀行的推動下，農(nóng)村信用社的小額信貸項目在2002年得到了大發(fā)展，盡管有些農(nóng)信社仍顯得被動。據(jù)央行的統(tǒng)計，到2002年底，全國有30710個農(nóng)信社開辦了此項目，占農(nóng)信社總數(shù)的92.6%，兩種小額信貸余額共近1千億元，獲貸農(nóng)戶5986萬戶。評定信用村46885個，信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)1736個。

(二)組織機構(gòu)

中國實施小額信貸的組織機構(gòu)大體可分為四種類型：

(1)利用雙邊或多邊項目成立專門的機構(gòu)(辦公室)來管理和操作外援資金，按照出資機構(gòu)的要求和規(guī)章進(jìn)行運作。按這樣的組織機構(gòu)來運作的項目有UNDP的項目、世界銀行資助的項目、UNICEF的項目、執(zhí)行期間的澳援青海項目、加拿大CIDA的新疆項目等。

(2)利用民間機構(gòu)(非政府組織)來實施小額信貸扶貧。由這樣的組織機構(gòu)運作的項目有社科院的“扶貧社”項目、香港樂施會的項目。

(3)由政府部門成立專門機構(gòu)的管理和操作扶貧貼息貸款。由這樣的組織機構(gòu)運作的項目有陜西省、云南省、四川省和廣西自治區(qū)等政府扶貧項目。

(4)由金融機構(gòu)直接操作的小額信貸項目。例如：河北省灤平縣農(nóng)村信用社的小額信貸項目、澳援青海項目執(zhí)行期滿后交到地區(qū)農(nóng)行執(zhí)行的項目。以及從2002年開始全國范圍農(nóng)信社開展的農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款。

不同組織機構(gòu)實施的項目有各自的特征：一般說來，民間機構(gòu)和外援項目重視社會發(fā)展和持續(xù)發(fā)展目標(biāo);政府項目注重發(fā)展速度和規(guī)模;金融機構(gòu)的項目多數(shù)注重持續(xù)性和風(fēng)險控制。

(三)項目運作方法

最初，中國小額信貸項目是效仿孟加拉鄉(xiāng)村銀行(Grameen Bank，簡稱GB)模式，隨后政府推廣的小額貸款扶貧項目也是一種借鑒GB模式的項目。與此同時，一些國際機構(gòu)和雙邊合作項目在不斷探索其它的方法。總體來講，中國絕大多數(shù)前兩類的扶貧小額信貸項目是連帶小組方式，強調(diào)社員相互合作和監(jiān)督。典型的小組方法是：社員自愿組成5人小組(直

系親屬不得在同一組內(nèi))，一般6～8個小組構(gòu)建一個中心，分別選出組長和中心主任，小組成員間要互相幫助和監(jiān)督，并發(fā)揮聯(lián)保作用，形成自身內(nèi)部的約束機制。每周(或根據(jù)還款頻率而定：可能是每旬、每半月或每月)由中心主任召集會議，內(nèi)容主要是檢查項目落實和資金使用情況，辦理放、還、存款手續(xù)，交流經(jīng)驗等。

另外，目前中國的扶貧小額信貸項目中也有直接給個人的貸款和類似于國際“村銀行”(Village Banking)及“信貸聯(lián)盟”(Credit Union)形式的貸款。此外，中國扶貧小額信貸項目有的僅強調(diào)信貸服務(wù)，有的則僅是綜合扶貧項目的一部分，還有的則不僅提供信貸服務(wù)，還提供其他與經(jīng)濟和社會發(fā)展活動相關(guān)的服務(wù)。

農(nóng)村信用社小額信貸項目沒有專門的扶貧功能。它的基本做法是將轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶區(qū)分為不同的信用等級，再據(jù)此決定貸款的額度(從1千到2萬元不等)，一般實行整貸整還制。它實行農(nóng)戶信用貸款“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的政策，以及提出建立信用村(鎮(zhèn))的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)信社的農(nóng)戶聯(lián)保貸款則是在國外GB模式和國內(nèi)項目基礎(chǔ)上的一種改良。

(四)目標(biāo)群體特征

中國小額信貸扶貧項目的目標(biāo)群體是貧困地區(qū)的貧困戶，不少機構(gòu)強調(diào)以貧困婦女為主要受益群體。

以扶貧攻堅為宗旨、國家扶貧貼息貸款為主要資金來源的政府型小額信貸扶貧項目，強調(diào)其目標(biāo)群體到達(dá)有生產(chǎn)能力的貧困戶，實際是以按政府組織登記的貧困戶為基本目標(biāo)群體，但不十分強調(diào)以婦女為主，例如：陜西省政府推動的小額信貸扶貧項目以登記的貧困戶全體為目標(biāo)對象。大多數(shù)外援項目和社科院“扶貧社”項目則非常強調(diào)以貧困婦女為主要目標(biāo)群體。金融機構(gòu)(與地方農(nóng)行合作的澳援青海項目和現(xiàn)已結(jié)束了的信用社與加拿大合作金融機構(gòu)DID合作的的灤平項目)則只要求在貧困地區(qū)開展，并不強調(diào)目標(biāo)客戶一定是貧困戶或貧困婦女。農(nóng)村信用社小額信貸項目的目標(biāo)群體是農(nóng)村所有有貸款需求并具備信用標(biāo)準(zhǔn)的全體農(nóng)戶，貸款者為家庭戶主，一般為男性。

(五)發(fā)展規(guī)模

政府小額貸款扶貧項目。根據(jù)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的統(tǒng)計，到1998年8月已經(jīng)在全國22個省的605個縣開展，發(fā)放貸款6億元。到1998年底，投入資金總計10多億元。政府項目規(guī)模較大的省區(qū)為陜西省、云南省、四川省、廣西自治區(qū)、貴州省等。據(jù)農(nóng)行統(tǒng)計，到2001年底，累計扶貧到戶貸款250億元，余額240億元，累計扶持1715萬貧困農(nóng)戶。到2003年8月底，扶貧到戶貸款余額近300億元。

聯(lián)合國系統(tǒng)執(zhí)行的項目，包括：聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)、兒基會(UNICEF)、農(nóng)發(fā)基金(IFAD)、糧食計劃署(WFP)、國際勞工組織(ILO)、人口基金(UNFPA)和世界銀行項目。據(jù)統(tǒng)計，到1998年底在22個省區(qū)的150個縣開展，總資金額約10億元。

雙邊機構(gòu)和民間機構(gòu)的項目，主要包括：澳援(AusAID)青海海東項目，資金規(guī)模1200萬元;加援(CIDA)新疆項目，資金規(guī)模300多萬元，孟加拉鄉(xiāng)村信托投資公司(GT)和福特基金會等支持的社科院“扶貧社”(FPC)項目，資金規(guī)模1500萬元;香港樂施會云南和貴州項

目資金120萬元;德國技術(shù)咨詢公司(GTZ)的江西山江湖項目，資金規(guī)模60萬元;DID項目資金規(guī)模100萬元。

農(nóng)村信用社大規(guī)模小額信貸項目始于2002年。據(jù)人行的數(shù)據(jù)，當(dāng)年發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款967億元，年底余額754.7億元。發(fā)放農(nóng)戶聯(lián)保貸款475.1億元，12月末余額為253.3億元。規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過外援項目和政府主導(dǎo)型項目。到2003年6月底，全部農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款余額達(dá)到了1600億元，占農(nóng)業(yè)貸款余額的23%。全國90%以上的農(nóng)村信用社開辦了農(nóng)戶小額信用貸款與農(nóng)戶聯(lián)保貸款。

第二篇：小額信貸

貸款對象

1、登記失業(yè)人員。是指持有公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)核發(fā)的《就業(yè)失業(yè)登記證》并進(jìn)行失業(yè)登記的失業(yè)人員。

2、復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人。是指持有軍人退出現(xiàn)役的有效證件的城鄉(xiāng)復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人。

3、農(nóng)村富余勞動力。是指持有廣西農(nóng)村戶籍，并自主創(chuàng)業(yè)的人員。

4、高等學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生。是指持有高等學(xué)校或中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)有效證件，畢業(yè)2年以內(nèi)，并志愿到廣西創(chuàng)業(yè)的高校和中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生。

5、大學(xué)生“村官”。是指被組織部門錄用的大中專高校畢業(yè)生，在聘期內(nèi)開展自主創(chuàng)業(yè)的人員。

6、華僑農(nóng)林場人員。指華僑農(nóng)林場（華僑管理區(qū)）實現(xiàn)就業(yè)困難的場員、歸難僑及其配偶子女。

7、符合貸款條件的人員組織就業(yè)的企業(yè)。是指以組織就業(yè)的形式，為安置符合貸款條件的人員就業(yè)興辦并經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記，取得合法有效的《營業(yè)執(zhí)照》，具有獨立法人資格、有明確法定代表人的企業(yè)。

8、符合貸款條件的人員合伙經(jīng)營的企業(yè)。是指2名以上符合貸款條件的人員經(jīng)自愿協(xié)商、以合伙經(jīng)營的形式創(chuàng)辦的小企業(yè)或組織，同時并經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記、取得合法有效《營業(yè)執(zhí)照》，有明確的企業(yè)負(fù)責(zé)人或法定代表人的企業(yè)，其企業(yè)負(fù)責(zé)人或法定代表人應(yīng)為符合貸款條件的人員。

9、勞動密集型小企業(yè)。是指當(dāng)年招用符合貸款條件的人員達(dá)到企業(yè)現(xiàn)有在職職工總數(shù)30%（超過100人的企業(yè)達(dá)15%）以上，并與符合貸款條件的人員簽訂1年以上期限勞動合同的勞動密集型小企業(yè)。

勞動密集型小企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)按照原國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委、財政部和國家統(tǒng)計局《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定的通知》（國經(jīng)貿(mào)中小企?2003?143號）規(guī)定執(zhí)行。

貸款額度

個人小額擔(dān)保貸款金額、還款和計息方式由借貸雙方商定，對有發(fā)展前景、信用好、有還貸能力的經(jīng)營項目，一般最高個人不超過5萬元，其中，對符合小額擔(dān)保貸款條件的城鄉(xiāng)婦女最高個人貸款額度為8萬元。合伙經(jīng)營和組織起來就業(yè)的，可根據(jù)人數(shù)和項目，適當(dāng)擴大貸款規(guī)模，具體貸款額度由經(jīng)辦金融機構(gòu)根據(jù)借款人實際情況自行確定，最高單筆不超過100萬元，其中，由符合條件的婦女合伙經(jīng)營和組織起來就業(yè)的，經(jīng)辦銀行可將人均最高貸款額度提高至10萬元。對符合貸款條件的勞動密集型小企業(yè)，根據(jù)企業(yè)實際招收人數(shù)，合理確定貸款額度，最高單筆不超過200萬元。

貸款期限

一般不超過2年，借款人提出展期且擔(dān)保人或擔(dān)保機構(gòu)同意繼續(xù)提供擔(dān)保的，經(jīng)辦銀行可以按規(guī)定給予展期一次，但展期期限不得超過一年。

個人貸款程序。

（一）貸款申請。申請小額擔(dān)保貸款的人員可向戶口所在地（居住地）社區(qū)、街道辦或各級工會、共青團、婦聯(lián)等組織提出申請，并提交下列資料：

1、復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人需提供軍人退出現(xiàn)役有效證件原件及復(fù)印件，農(nóng)村富余勞動力需提供戶籍證明原件和復(fù)印件，畢業(yè)2年內(nèi)的高校和中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生需持畢業(yè)證書原件和復(fù)印件，畢業(yè)2年以上未就業(yè)的高校和中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生需持《就業(yè)失業(yè)登記證》原件及復(fù)印件，大學(xué)生“村官”需持畢業(yè)證書、組織部門聘任證明材料原件及復(fù)印件，登記失業(yè)人員需持《就業(yè)失業(yè)登記證》原件及復(fù)印件；

2、小額擔(dān)保貸款申請書，合法、有效的身份證明、婚姻狀況證明；

3、貸款項目企劃書；

4、貸款抵押擔(dān)保意向和還款計劃；

5、工商行政管理部門核發(fā)的營業(yè)許可證（或其他證明）；

6、經(jīng)辦銀行和擔(dān)保機構(gòu)要求提供的其他資料。

（二）社區(qū)、工會、共青團、婦聯(lián)等組織推薦。社區(qū)、街道辦或各級工會、共青團、婦聯(lián)等組織對申請人的基本條件進(jìn)行初審?fù)夂螅峤划?dāng)?shù)厝肆Y源和社會保障部門。

（三）人力資源和社會保障部門審查。人力資源和社會保障部門進(jìn)行資格審查，簽署推薦貸款和微利項目審查意見，可將審查合格的申請人貸款資料送所在地?fù)?dān)保機構(gòu)。采取抵押擔(dān)保等其他貸款方式的，將審查合格的貸款申請人資料送所在地經(jīng)辦銀行。

（四）擔(dān)保機構(gòu)審核承諾擔(dān)保。擔(dān)保機構(gòu)收到人力資源和社會保障部門送來的相關(guān)資料后，應(yīng)對項目效益計劃、信用評估、還款方式、違約責(zé)任進(jìn)行實地考察，擔(dān)保機構(gòu)承諾擔(dān)保后，將申請人有關(guān)資料一并報送當(dāng)?shù)亟?jīng)辦銀行審定。經(jīng)辦銀行審定同意貸款后通知擔(dān)保機構(gòu)，擔(dān)保機構(gòu)與經(jīng)辦銀行簽訂擔(dān)保合同，經(jīng)辦銀行與貸款申請人簽訂貸款合同，發(fā)放貸款。對不符合貸款條件應(yīng)向申請人闡明理由。

對尚未建立擔(dān)保機構(gòu)的地區(qū)，經(jīng)辦銀行在收到人力資源和社會保障部門送來的相關(guān)資料后，應(yīng)對項目效益計劃、信用評估、還款方式、違約責(zé)任進(jìn)行實地考察，給予貸款申請人正式答復(fù)，同意貸款的按有關(guān)貸款管理規(guī)定，辦理放貸手續(xù)。對不符合貸款條件不能提供貸款的，向申請人闡明理由。

企業(yè)及合伙經(jīng)營貸款程序

（一）貸款申請。創(chuàng)辦企業(yè)（包括合伙經(jīng)營實體）的申請人持相關(guān)材料直接向所在地人力資源和社會保障部門提出申請，填寫貸款申請表。其中，婦女合伙經(jīng)營申請貸款可先向所在地婦聯(lián)提出申請，再提交當(dāng)?shù)厝肆Y源和社會保障部門認(rèn)定。需提供以下材料：

1、復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人需提供軍人退出現(xiàn)役有效證件原件及復(fù)印件、農(nóng)村富余勞動力需提供戶籍證明原件和復(fù)印件，畢業(yè)2年以內(nèi)的高校和中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生需持畢業(yè)證書原件和復(fù)印件，畢業(yè)2年以上未就業(yè)的高等學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生需持《就業(yè)失業(yè)登記證》原件及復(fù)印件，大學(xué)生“村官”需持畢業(yè)證書、組織部門聘任證明材料原件及復(fù)印件，登記失業(yè)人員需持《就業(yè)失業(yè)登記證》原件及復(fù)印件；

2、小額擔(dān)保貸款申請書，合法、有效的身份證明、婚姻狀況證明；

3、企業(yè)營業(yè)執(zhí)照副本及復(fù)印件（加蓋本企業(yè)公章）;

4、招用人員就業(yè)備案、勞動合同備案花名冊;

5、貸款項目企劃書；

6、驗資報告。對創(chuàng)業(yè)1年以上的企業(yè)，需提交上一的財務(wù)報表；

7、抵押擔(dān)保證明和還款計劃；

8、人力資源和社會保障部門、經(jīng)辦銀行和擔(dān)保機構(gòu)要求提供的其他資料。

第三篇：中國小額信貸發(fā)展10年

中國小額信貸十年

杜曉山

社會科學(xué)出版社 2005.3序言 杜曉山*

本論文集是繼1996年《中國農(nóng)村小額信貸扶貧的理論和實踐》一書后，我們編輯出版的第二本關(guān)于中國小額信貸發(fā)展理論和實踐的記錄文獻(xiàn)。從一定意義上，它與第一本論文集形成了姊妹篇，共同記錄了中國小額信貸的發(fā)展歷程：過去和現(xiàn)狀，也預(yù)見了未來可能的發(fā)展趨勢。而且，它也是種種觀點和理論碰撞的記錄。

人們欣喜地看到，中國的小額信貸事業(yè)在發(fā)展壯大。1996年時，中國的小額信貸還僅僅是星星之火，主要還是那些國際機構(gòu)資助的小額信貸項目在活動。到了今天，不僅這些項目的規(guī)模和范圍在發(fā)展變化，而且政府主導(dǎo)型(政府部門與農(nóng)業(yè)銀行或農(nóng)村信用社合作開展的小額信貸)和正規(guī)金融機構(gòu)運作的小額信貸已漸成主力軍。同時，各類項目又在發(fā)揮其自身的優(yōu)勢和功能。小額信貸在中國農(nóng)村已成燎原之勢，并已在城市展開。然而，我們也應(yīng)認(rèn)識到，與國際小額信貸運動相比，我們還處于發(fā)展的初級階段，理念、理論和實踐水平都還有一定的差距，更何況現(xiàn)代國際小額信貸運動本身就是一個新生事物。因此，一方面，我們?yōu)橹袊☆~信貸的發(fā)展而歡欣鼓舞；另一方面，我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到它所面臨的種種困難和挑戰(zhàn)。我們的責(zé)任和任務(wù)是繼續(xù)勇于直面挑戰(zhàn)，克服困難，鞏固成績，擴大戰(zhàn)果，爭取中國小額信貸事業(yè)的成功。

這次由中國人民銀行貨幣政策司、中國社會科學(xué)院貧困問題研究中心、孟加拉鄉(xiāng)村銀行托拉斯和美國鄉(xiāng)村銀行基金會等單位主辦，由花旗集團基金會和福特基金會兩個機構(gòu)資助召開的“中國小額信貸國際研討會”，具有特殊之處。首先，中央銀行政策制定部門作為主辦方之一召開大型國際小額信貸學(xué)術(shù)研討會，在中國還是第一次，說明央行對小額信貸問題的重視程度。而過去，常常只是科研機構(gòu)與小額信貸運作實踐者為主進(jìn)行研討。其次，與小額信貸有關(guān)的各方都參加了會議。與會者有政府和央行決策或政策制定部門、國內(nèi)外的理論工作者、實踐工作者和國際多邊和雙邊資助機構(gòu)。與會人數(shù)120余人，收到論文、調(diào)研報告、文章達(dá)80多篇。大家共聚一堂，討論切磋，相互啟示，增進(jìn)了解。再次，這次研討會是一系列研討會中的一次，我們還將繼續(xù)這項活動。

既然是研討會，就要提倡“百花齊放、百家爭鳴”的“雙百”方針和氛圍。在會上，大家暢所欲言、言無不盡，甚至有對立觀點的爭論，真正起到了增進(jìn)認(rèn)識、互相啟發(fā)、提高水平、促進(jìn)發(fā)展的目的。立足于中國的實際，通過大家各種認(rèn)識和觀點的碰撞，經(jīng)過各自的再思索和再檢討，我們看問題的角度就可能更公正、更全面，同時也更有利于腳踏實地篇決我們自己的實際問題，這正是我們需要的一種局面。例如，小額信貸的利率問題，對此人們有不同的觀點。這也體現(xiàn)了國際上“福利型”小額信貸和“制度型”小額信貸兩種流派的差別和爭論。

小額信貸的利率高或低到底有什么樣的利弊，哪個利大?哪個弊大?這是一個如何認(rèn)識和選擇的問題，或如何彌補弊端和不足的問題，也是一個涉及遵循市場規(guī)律和實施政府干預(yù)兩者的關(guān)系及彼此如何協(xié)調(diào)的問題。利率的設(shè)定針對低收入群體，如何做到公正?實行低利率政策，在實踐中誰能貸到錢?誰不能貸到錢?怎么監(jiān)控?機構(gòu)能正常和可持續(xù)運行嗎?較高的利率似乎是“不公正”的，但窮人能貸到錢，又能承受商業(yè)利率，富人搶奪資金資源的現(xiàn)象就會減少，尋租現(xiàn)象也會減少，腐敗現(xiàn)象也會降低，窮人“等、靠、要”的觀念和“借錢不還”的錯誤觀念也易于改變，經(jīng)營機構(gòu)也可不賠錢。當(dāng)然，這一結(jié)果會使窮人在增收角度或扶貧優(yōu)惠角度受到影響，但得到的是一種持續(xù)有效的服務(wù)。而且窮人還可以從別的渠道得到補償，如政府應(yīng)增加義務(wù)教育的補助、醫(yī)療衛(wèi)生的補助，完全是無償?shù)模搀w現(xiàn)出一種公正。市場經(jīng)濟和政府干預(yù)政策如何體現(xiàn)是合理，這是值得我們繼續(xù)探討的課題。我們應(yīng)真正分清財政扶貧和信貸扶貧的不同功能，不能“缺位”也不能“越位”，不要扭曲正常金融市場秩序和行為。而且，也要分清小額信貸適用于什么樣的貧困群體。

為了推動中國小額信貸事業(yè)的發(fā)展，我們在此不必多提在這方面已取得的成績以及對貧困群體和農(nóng)戶的經(jīng)濟社會效益，這已是有目共睹的。我們是否可以多考慮如何應(yīng)對中國小額信貸發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)問題，目的是為了推動中國小額信貸事業(yè)更健康、更蓬勃地發(fā)展。

中國小額信貸發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)大體可分為外部因素和內(nèi)部因素兩方面。而且，各類小額信貸面臨各自的問題，即使是同一個小額信貸項目在不同的發(fā)展階段也有不同的問題。在這里拋磚引玉，提及幾個問題，這只是我們認(rèn)為從總體上或一般意義上所應(yīng)考慮和解決的部分重要問題。除地理、自然和市場發(fā)育條件外，從外部因素看，至少有七點：一是非銀行機

構(gòu)搞小額信貸的合法地位。二是政府政策對小額信貸的支持程度、寬緊程度。例如，利率政策；小額信貸是否現(xiàn)在就要規(guī)范、如何規(guī)范；應(yīng)有什么樣的準(zhǔn)入制度、退出制度、監(jiān)管制度等。三是當(dāng)?shù)卣膽B(tài)度、行為的影響，如何解決?四是其他項目或小額信貸項目彼此間的影響，包括公平和不公平的競爭問題。五是宏觀經(jīng)濟環(huán)境好壞的影響，如農(nóng)副產(chǎn)品的供求狀

況、通貨膨脹率高低的影響。六是資金來源的制約。七是當(dāng)?shù)匦庞铆h(huán)境的狀況。

從小額信貸機構(gòu)本身的內(nèi)部因素看，目前值得注意和研究的主要問題如下：一是組織機構(gòu)的性質(zhì)和制度，包括產(chǎn)權(quán)制度、治理結(jié)構(gòu)等是否合理、有效。目前較普遍的以政府官員兼職或按對行政官員的管理方式套用于對小額信貸企業(yè)經(jīng)營型的管理，是組織制度上的“瓶頸”。二是人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)及管理水平的欠缺。三是利率水平的科學(xué)確定問題。四是激勵和

獎懲機制是否合理、健全。由這些因素派生出的問題是：項目機構(gòu)管理效率的低下；內(nèi)部監(jiān)管的薄弱；資產(chǎn)質(zhì)量(還貸率)不高；資金流動(清償力)不足(這與小額信貸的運作模式也有關(guān))。于是，在中國，人們可以看到一個普遍的現(xiàn)象：小規(guī)模的小額貸款項目，只要認(rèn)真去做，無論是何種性質(zhì)的運作機構(gòu)，都能獲得成功。但規(guī)模變大后，各個項目的狀況好壞差異就變得很大，而且迄今為止，還沒有看到可持續(xù)發(fā)展的大中型小額信貸項目或機構(gòu)在中國成功的實例。這也是中國與一些幾乎同步開始發(fā)展小額信貸活動國家的差距所在。

對中國不同類型的小額信貸機構(gòu)目前面臨的主要矛盾，我們的基本看法是：一般說來，國際資助(或非政府、非銀行資金支持)的項目無法取得信貸合法地位；難以實現(xiàn)或缺乏可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)；資金約束嚴(yán)重；組織制度建設(shè)滯后，產(chǎn)權(quán)不明晰。農(nóng)業(yè)銀行作為政府主導(dǎo)型(政府與農(nóng)行合作)項目的放貸主體，是否還有意愿和能力將扶貧小額信貸做下去；政府部門和農(nóng)行能否密切配合、協(xié)調(diào)一致地保證信貸資金到達(dá)貧困戶和高還貸率的實現(xiàn)；補貼式貸款的政策是否應(yīng)予以調(diào)整或徹底改變；是否確定或如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。農(nóng)村信用社開展的小額信貸項目如何能吸取政府主導(dǎo)型項目的經(jīng)驗教訓(xùn)，避免“被迫應(yīng)付”或“一哄而上”兩種傾向所造成的問題；如何借鑒成功小額信貸的經(jīng)驗，創(chuàng)新金融工具和運作方式；如何確立合理的利率政策；如何解決貧富兼顧的問題；如何化解歷史包袱重、資產(chǎn)質(zhì)量低對項目的負(fù)面影響等。

上述三類小額信貸項目共同面臨的挑戰(zhàn)則是專業(yè)業(yè)務(wù)和管理水平的提高以及與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系問題。從另一個角度說，則是既要服務(wù)于既定的目標(biāo)客戶群體，又要降低機構(gòu)自身的信貸風(fēng)險。

綜上所述，從總體上說，中國小額信貸事業(yè)正在克服困難中發(fā)展壯大，任重而道遠(yuǎn)。我們應(yīng)繼續(xù)聚集各方面的力量，調(diào)動一切積極因素，努力推動中國小額信貸事業(yè)進(jìn)一步健康、茁壯成長。本書的出版，希望在這方面也能起到一定的推動作用。

*杜曉山，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記兼副所長。

目錄

成績顯著，仍需努力??????????????????王洛林／1

中國小額信貸的現(xiàn)狀??????????????????吳曉靈／3

共同探求扶貧信貸資金的有效使用????????????呂飛杰／7

1．中國小額信貸的發(fā)展與展望 ?????????????戴根有／l

2．中國農(nóng)村小額信貸的實踐嘗試 ????????????杜曉山／5

3．扶貧信貸資金的歷史、現(xiàn)狀和未來???????劉福合 蘇國霞／18

4．理想的沖突 ????????????????????何道峰／36

5．小額信貸的風(fēng)險控制 ????????????????周忠明／53

6．非政府組織小額信貸的可持續(xù)發(fā)展 ??????????劉文璞／60

7．再次振興小額信貸扶貧的政策建議 ??????????張保民／67

8．小額信貸的市場分割與整合 ?????????????白澄宇／74

9．中國小額信貸的發(fā)展? ???????????????孫若梅／77

10．中國小額信貸模式選擇的理性思考??????????楊順成／9l

11．關(guān)于農(nóng)業(yè)銀行到戶扶貧貸款的調(diào)查與思考??????武建平／104

12．小額信貸扶貧的實踐與啟示???????????梁振思王瑋／109

13．農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款及其發(fā)展情況??????楊少俊／116

14．小額信貸扶貧面臨的挑戰(zhàn)與對策????????朱有奎賴檢發(fā)／122

15．建立真正屬于貧困人口的小額信貸模式??龍治普張建娥楊玉蓮／128

16．小額信貸離商業(yè)化操作還有多遠(yuǎn)???????????葛文清／134

17．搞好小額信貸資金監(jiān)督為決策提供有效信息??????依文波／141

18．網(wǎng)絡(luò)的力量：尋找一個適合中國小額信貸行業(yè)的模式??國利娜／145

19．加強小額信貸機構(gòu)管理，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展???????勾長文／151

20．農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與小額信貸扶貧????????????何文／157

21．孟加拉鄉(xiāng)村托拉斯與中國小額信貸???????H．I．拉提菲／163

22．創(chuàng)建小額信貸制度框架的建議??阿萊克斯·庫茨沙米·蘇漢／169

23．印度小額信貸部門：一個頂級機構(gòu)的角色

???????????????印度婦女世界金融之友組織／174

24．小額信貸的創(chuàng)新故事：農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展中心案例

????????????????????多羅絲·托雷斯／177

25．資金批發(fā)與小額信貸部門的建立????山卡爾·曼·施菜斯塔／18l

26．農(nóng)行貴州盤縣支行小額信貸扶貧工作情況???????董永連／188

27．小額農(nóng)貸流程再造?????????????????馬春成／194

28．小額信貸架起致富金橋???????????????毛中強／20l

29．陜西甘泉縣小額信貸發(fā)揮了連續(xù)扶持的作用 ??李夏林 李林剛／206

30．云南省師宗縣婦聯(lián)實施小額信貸扶貧?????????周迎慶／211

31．甘肅省涇川縣殘聯(lián)小額信貸扶貧工作經(jīng)驗???牛啟壽尚旭華／217

32．貧困地區(qū)農(nóng)村小額信貸扶貧機制的探索與實踐 ?劉青 鄧紹平／220

33．中國扶貧基金會農(nóng)戶自立能力建設(shè)項目簡介??????耿和蓀／224

34．四川省貧困鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展促進(jìn)會及其小額信貸 ??楊順成 王卓／228

35．愛德鹽池縣小額信貸發(fā)展歷程?????鹽池小額信貸服務(wù)中心／240

36．貴州省六枝特區(qū)農(nóng)戶自立能力建設(shè)項目概況??????曹政／248

37．遼寧省新賓縣小額信貸扶貧項目情況?????????劉偉／253

38．龍水頭扶貧基金會扶貧項目運行制度和運行細(xì)則????李乃偉／259

39．定西縣小額信貸案例研究??????白澄宇劉文璞王靈俊／270

40．對婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會小額信貸的思考????霍桂林郝金蓮／282

41．新時期的儀隴縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會展望??????????高向軍／287

42．貴州省興仁縣農(nóng)村發(fā)展協(xié)會?????????????蒙貴翠／290

43．岳西縣小額信貸科技扶貧項目實施情況????????劉煜／296

44．管好用好外援資金，為廣大農(nóng)村婦女提供小額信貸服務(wù)?孫國棟／302

45．聯(lián)合國人口基金木蘭縣婦女小額信貸?????????楊秀娥／306

46．烏審旗貧困地區(qū)社會發(fā)展項目工作報告????????李堆旺／309

47．婦女創(chuàng)收項目發(fā)展介紹???????????????王麗娟／315

48．完善小額信貸扶貧的思路及對策?????????肉孜買買提／319

49．社區(qū)基金對農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的探討??????????鄭慧平／326

50．易縣扶貧經(jīng)濟合作社????????????????周學(xué)仁／332

51．孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式在江西星子的實踐

????????鄧紹平劉青劉梅影鄒瀅／338

52．對邊遠(yuǎn)山區(qū)開展小額信貸扶貧工作的思考???????王良崗／344

53．云南麻栗坡縣小額信貸發(fā)展的艱難歷程????????儂文波／346

54．四川農(nóng)村發(fā)展組織婦女小額信貸???????????麗達(dá)／351

55．農(nóng)行青海小額信貸項目介紹?????????????梁富賢／356

56．生物多樣性保護(hù)示范項目小額信貸的探索???????趙俊臣／362

57．小額信貸：農(nóng)村能源建設(shè)的又一支撐?????????吳碌／37l

58．中國城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款實施情況?????李占武／375

59．城市小額信貸的探索與實踐?????????????陳克剛／380

60．焦作市小額貸款信用擔(dān)保項目的嘗試?????????賈軍／387

第四篇：中國農(nóng)村小額信貸的實踐嘗試

`` 中國農(nóng)村小額信貸的實踐嘗試

杜曉山

內(nèi)容提要:本文提出對可持續(xù)性小額信貸的概要理解,描述了中國小額信貸所經(jīng)歷的實踐歷程。本文試圖分析中國農(nóng)村小額信貸三個階段的發(fā)展,三大組織類型及其多樣化的形式,中央政府和央行的政策演進(jìn),小額信貸項目的運作方式,目標(biāo)群體的定位,項目發(fā)展規(guī)模和金融產(chǎn)品,可持續(xù)狀況,等等。本文對三大類型的小額信貸各自的主要問題做了分析,在此基礎(chǔ)上,概括出對中國小額信貸的若干看法和可吸取的經(jīng)驗教訓(xùn),并就項目機構(gòu)的合法性、利率、模式的多樣性、資金的來源、對項目的規(guī)范和監(jiān)管等方面的問題提出有關(guān)的政策思考。關(guān)鍵詞:農(nóng)村金融 小額信貸 扶貧 政策演進(jìn) 可持續(xù)

一、小額信貸的基本含義

從國際流行觀點看,小額信貸(Microfinance)是指專向中低收入階層提供小額度的持續(xù)的信貸服務(wù)活動。以貧困或中低收入群體為特定目標(biāo)客戶并提供適合特定目標(biāo)階層客戶的金融產(chǎn)品服務(wù),是小額信貸項目區(qū)別于正規(guī)金融機構(gòu)的常規(guī)金融服務(wù)以及傳統(tǒng)扶貧項目的本質(zhì)特征;而這類為特定目標(biāo)客戶提供特殊金融產(chǎn)品服務(wù)的項目或機構(gòu),追求自身財務(wù)自立和持續(xù)性目標(biāo),也構(gòu)成它與一般政府或捐助機構(gòu)長期補貼的發(fā)展項目和傳統(tǒng)扶貧項目的本質(zhì)差異。

國際主流觀點認(rèn)為,各種模式的小額信貸均包括兩個基本層次的````

`` 含義:第一,為大量低收入(包括貧困)人口提供金融服務(wù);第二,保證小額信貸機構(gòu)自身的生存與發(fā)展。這兩個既相互聯(lián)系又相互矛盾的方面,構(gòu)成了小額信貸的完整要素,兩者缺一都不能稱為完善或規(guī)范的小額信貸。從本質(zhì)上說,小額信貸是將組織制度創(chuàng)新和金融創(chuàng)新的信貸活動與扶貧到戶(或扶持到戶)項目有機地結(jié)合成一體的活動。

目前,國際上公認(rèn)取得成效的小額信貸項目多開始于20 世紀(jì)70～80 年代,實施小額信貸的組織機構(gòu)主要是各類金融機構(gòu)和非政府組織。這些金融機構(gòu)主要包括:國有商業(yè)銀行、專門成立的小額信貸扶貧銀行、由非政府組織實施小額信貸項目演變成的股份制銀行,以及非正規(guī)金融中介服務(wù)組織,例如信貸聯(lián)盟、協(xié)會、合作社等。

經(jīng)過20 多年的實踐,特別是近10 年的發(fā)展,小額信貸已經(jīng)從世界的某些區(qū)域擴展到幾乎覆蓋整個發(fā)展中國家和一些發(fā)達(dá)國家。目前,就其展開的規(guī)模而言,已有達(dá)到全國規(guī)模的樣板。就其組織機構(gòu)而言,有國家正規(guī)銀行實施小額信貸成功的例證;有非政府組織服務(wù)于最貧困人口并實現(xiàn)機構(gòu)自我生存雙重目標(biāo)的典型;有不斷擴展業(yè)務(wù)的專門小額信貸機構(gòu)的先鋒;有專門成立特殊銀行以滿足特殊需求的成功典范。盡管如此,規(guī)范和成功的小額信貸的歷史還不長,成功的比例也不高,在國際社會尚屬一件新生事物,仍面臨著各種各樣的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。當(dāng)前,各國在如何推動小額信貸從試點到推廣再到制度化發(fā)展方面仍需要積極探索,諸多的問題正有待于小額信貸的研究者和實踐者及政策制定者來回答。

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二、中國小額信貸的實踐

(一)概述

減緩貧困、實現(xiàn)小康,是中國政府的重點工作之一。在這一總體戰(zhàn)略中,小額信貸是一種保證信貸資金到達(dá)貧困戶及廣大農(nóng)民手中的有效工具。

1.類型。當(dāng)前,中國的小額信貸項目,根據(jù)項目的宗旨和目標(biāo)、資金來源和組織機構(gòu),可分為三大類型:第一類,主要是以探索我國小額信貸服務(wù)和小額信貸扶貧的可行性、操作模式及政策建議為宗旨,以國際機構(gòu)捐助或軟貸款為資金來源,以民間或半官半民組織形式為運作機構(gòu)的小額信貸試驗項目。第二類,主要是借助小額信貸服務(wù)這一金融工具,以實現(xiàn)2000 年扶貧攻堅和新世紀(jì)扶貧任務(wù)為宗旨,以國家財政資金和扶貧貼息貸款為資金來源,以政府機構(gòu)和金融機構(gòu)(主要是中國農(nóng)業(yè)銀行)為運作機構(gòu)的政策性小額信貸扶貧項目。第三類,是農(nóng)村信用社根據(jù)中央銀行(中國人民銀行)信貸扶持“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)的要求,以農(nóng)村信用社存款和中央銀行再貸款為資金來源,在地方政府的配合下,開展的農(nóng)戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款。

2.發(fā)展階段。根據(jù)我國政府扶貧政策和扶持“三農(nóng)”政策的變化和要求,到目前為止,我國小額信貸的發(fā)展大體可分為三個階段:第一,試點的初期階段(1994 年年初～1996 年10 月)。在這一階段,小額信貸試點主要是通過上述第一大類型項目來開展活動的。這一階段的明顯特征是,在資金來源方面,主要依靠國際捐助和軟貸款,基本````

`` 上沒有政府資金的介入;人們重點探索的是孟加拉國鄉(xiāng)村銀行(Grameen Bank ,簡稱GB)式小額信貸項目在中國的可行性;以半官方或民間機構(gòu)運作,并注重項目運作的規(guī)范化。第二,項目的擴展階段(1996 年10 月～2000 年)。在這一階段,上述前兩大類型的項目并行發(fā)展。這一階段的明顯特征是,政府從資金、人力和組織方面積極推動,并借助小額信貸這一金融工具來實現(xiàn)扶貧攻堅的目標(biāo)。與此同時,人們在實施第一大類型的項目時也更注意與國際規(guī)范接軌。第三,作為正規(guī)金融機構(gòu)的農(nóng)村信用社,在中央銀行———中國人民銀行的推動下,全面試行并推廣小額信貸活動階段(2000 年至今)。這一階段的明顯特征是,農(nóng)村信用社作為農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)逐步介入和快速擴展小額信貸試驗,并以可能成為主力軍的身份出現(xiàn)在小額信貸舞臺。同時,上述前兩大類型的項目有了很大分化,良莠不齊。此外,中央政府和中央銀行對小額信貸表現(xiàn)出比以往更大的關(guān)注。

另外,大約從第二階段開始,在某些地區(qū),針對下崗失業(yè)低收入群體的城市小額信貸試驗也開始起步,但僅僅是開始,規(guī)模有限。

(二)政策變化和合法性

最初,以解決扶貧資金使用效率和扶貧攻堅為主要目標(biāo)的中國小額信貸項目,主要是在中共中央和國務(wù)院扶貧政策的大背景下發(fā)展起來的。新世紀(jì)以來,小額信貸已從扶貧擴大到為農(nóng)村廣大農(nóng)戶服務(wù)的范圍。

1996 年9 月,中共中央和國務(wù)院召開中央扶貧工作會議,在這次````

`` 會議上,中央明確要求貧困地區(qū)的各級黨委、政府要把解決貧困戶的溫飽問題擺在一切工作的首位,各項工作都要圍繞和服務(wù)于這個中心,而不能影響和干擾這個中心;同時,強調(diào)加大扶貧資金的投入和執(zhí)行資金到村到戶的制度以及各級黨政一把手扶貧負(fù)責(zé)制度。中央的扶貧方針和政策與“扶貧社”等小額信貸扶貧試點項目所追求的扶貧到戶和保證扶貧資金的高回收率的目標(biāo)是完全一致的,這樣的宏觀扶貧環(huán)境對“扶貧社”等小額信貸扶貧試點工作的開展和推廣是極為有利的。自那以來,貧困地區(qū)各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門對扶貧開發(fā),尤其對扶貧到村到戶工作的重視程度和措施力度空前提高。

1998 年2 月,國務(wù)院扶貧辦召開全國扶貧到戶工作座談會,在這次會上,國務(wù)委員、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長陳俊生同志指出,小額信貸扶貧到戶是一種有效的扶貧形式,應(yīng)該積極試點,穩(wěn)步推廣。這種形式最重要的特點是扶貧資金直接到最貧困的農(nóng)戶,而且到期還貸率很好,平均在95 %以上。這次會議指出,從當(dāng)年開始,凡是沒有進(jìn)行小額信貸試點的省(區(qū)),要積極進(jìn)行試點工作;已進(jìn)行試點的,要逐步推廣;試點并取得成功的,可以在較大范圍內(nèi)穩(wěn)步推廣。

1998 年10 月14 日中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中指出:解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題,是一項緊迫而艱巨的任務(wù);并提出要“總結(jié)推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”。這是中央文件中首次肯定小額信貸是扶貧資金到戶的有效做法。1999 年中央扶````

`` 貧開發(fā)工作大會再次強調(diào)小額信貸扶貧的作用,中發(fā)(99)10 號文件進(jìn)一步提出,小額信貸是一種有效的扶貧到戶形式,要在總結(jié)經(jīng)驗、規(guī)范運作的基礎(chǔ)上,積極穩(wěn)妥地推行。

1999 年4 月《中國農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”扶貧到戶貸款管理辦法》要求向貧困農(nóng)戶提供低息貸款時,無需農(nóng)戶提供抵押擔(dān)保,基本的運作要求是小額短期、貸戶聯(lián)保、整貸零還。

中央政府在《中國農(nóng)村十年扶貧開發(fā)綱要(2001～2010 年)》中繼續(xù)重申:“積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸,支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。”

1999 年7 月和2000 年1 月中央銀行分別頒布了《農(nóng)村信用社小額信用貸款管理暫行辦法》和《農(nóng)村信用社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》,推動農(nóng)村信用社實驗開展小額信貸活動。

2001 年12 月中央銀行又出臺了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》,要求全面推行農(nóng)戶小額信貸,解決農(nóng)戶“貸款難”的問題。

從1998 年上半年開始,上述第二大類項目由于其管理效率和金融合法性等問題的爭論,導(dǎo)致了體制上的變化。最初,執(zhí)行國家扶貧貼息貸款的職能由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(國家政策性銀行)轉(zhuǎn)到中國農(nóng)業(yè)銀行(商業(yè)銀行)。這使從1997 年開始的一些省(區(qū))政府扶貧辦(下設(shè)“扶貧社”)代理中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行扶貧貼息貸款的方式受到?jīng)_擊,````

`` 但這同時又是機遇,因為商業(yè)銀行的人士開始關(guān)注“扶貧社”式小額信貸項目,這將有利于逐步建立小額信貸的監(jiān)督體系和相關(guān)的制度及政策框架。到1998 年6 月,國家扶貧貼息貸款全部轉(zhuǎn)歸中國農(nóng)業(yè)銀行管理,政府扶貧辦(下設(shè)“扶貧社”)開始從中國農(nóng)業(yè)銀行代理扶貧貼息貸款,1998 年下半年政府小額信貸扶貧項目迅速擴展。1998 年底,中央銀行和中國農(nóng)業(yè)銀行有關(guān)人士對政府小額信貸項目進(jìn)行考察調(diào)研,對政府扶貧辦下設(shè)的“扶貧社”代理中國農(nóng)業(yè)銀行扶貧貼息貸款的合法性提出質(zhì)疑,提出非金融機構(gòu)不能代理和操作小額信貸這類實質(zhì)是金融活動的業(yè)務(wù)。從1999 年開始,扶貧貼息貸款全部改由中國農(nóng)業(yè)銀行直接發(fā)放到農(nóng)戶,政府扶貧辦下設(shè)的“扶貧社”圍繞中國農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)戶簽訂借貸合同、發(fā)放小額貸款等活動提供服務(wù),然而,政府小額信貸扶貧項目卻仍然在體制上和宏觀政策等方面面臨著一定的問題和困境。由于管理體制的變動,國家扶貧貸款實際到位的時間大大推遲了。至于第一大類項目的金融合法性問題,至今仍未解決。

在中央銀行的推動下,農(nóng)村信用社的小額信貸項目在2002 年得到了大發(fā)展,盡管有些農(nóng)村信用社仍顯得被動。據(jù)中央銀行的統(tǒng)計,到2002 年底,全國有30710 個農(nóng)村信用社開辦了此項目,占農(nóng)村信用社總數(shù)的92.6 %;兩種小額貸款余額共近1000 億元,獲貸農(nóng)戶5986 萬戶;評定信用村46885 個,信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)1736 個。

(三)組織機構(gòu)

中國實施小額信貸的組織機構(gòu)大體可分為四種類型: ````

`` 1.利用雙邊或多邊項目成立專門的機構(gòu)(辦公室)來管理和操作外援資金,按照出資機構(gòu)的要求和規(guī)章運作。按這樣的組織機構(gòu)來運作的項目有聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)的項目、世界銀行資助的項目、聯(lián)合國兒童基金會(UNICEF)的項目、執(zhí)行期間的澳大利亞開發(fā)署(AusAID)青海項目、加拿大開發(fā)署(CIDA)的新疆項目等。

2.利用民間機構(gòu)(非政府組織)來實施小額信貸扶貧。由這樣的組織機構(gòu)運作的項目有中國社會科學(xué)院的“扶貧社”項目、香港樂施會的項目。

3.由政府部門成立專門機構(gòu)管理和操作扶貧貼息貸款。由這樣的組織機構(gòu)運作的項目有陜西省、云南省、四川省和廣西自治區(qū)等的政府扶貧項目。

4.由金融機構(gòu)直接操作的小額信貸項目。例如,加拿大援助河北省灤平縣農(nóng)村信用社的小額信貸項目、澳大利亞援助青海項目執(zhí)行期滿后交到地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行執(zhí)行的項目,以及從2002 年開始全國范圍農(nóng)村信用社開展的農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款。

不同組織機構(gòu)實施的項目有各自的特征。一般說來,民間機構(gòu)和外援項目重視社會發(fā)展和持續(xù)發(fā)展目標(biāo);政府項目注重發(fā)展速度和規(guī)模;金融機構(gòu)的項目多數(shù)注重持續(xù)性和風(fēng)險控制。

(四)項目運作方法

最初,中國小額信貸項目是效仿孟加拉國鄉(xiāng)村銀行模式,在隨后````

`` 政府推廣的小額信貸扶貧項目也是一種借鑒GB 模式的項目。與此同時,一些國際機構(gòu)和雙邊合作項目也在不斷探索其他的運作方法。總體來講,中國絕大多數(shù)前兩類的小額信貸扶貧項目采取連帶小組方式,強調(diào)社員相互合作和監(jiān)督。典型的小組方法是:社員自愿組成5 人小組(直系親屬不得在同一組內(nèi)),一般6～8 個小組構(gòu)建一個中心,分別選出組長和中心主任,小組成員間要互相幫助和監(jiān)督,并發(fā)揮聯(lián)保作用,形成自身內(nèi)部的約束機制。每周(或根據(jù)還款頻率而定,可能是每旬、每半月或每月)由中心主任召集會議,內(nèi)容主要是檢查項目落實和資金使用情況,辦理放款、還款、存款手續(xù),交流經(jīng)驗等。

另外,目前,中國的小額信貸扶貧項目中也有直接給個人的貸款和類似于國際“鄉(xiāng)村銀行”

(Village Banking)形式的貸款。此外,中國的小額信貸扶貧項目有的僅強調(diào)信貸服務(wù),有的則僅是綜合扶貧項目的一部分,還有的則不僅提供信貸服務(wù),而且提供與經(jīng)濟和社會發(fā)展活動相關(guān)的其他服務(wù)。農(nóng)村信用社小額信貸項目沒有專門的扶貧功能。它的基本做法是將轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶區(qū)分為不同的信用等級,再據(jù)此決定貸款的額度(從1000 元到20000 元不等),一般實行整貸整還制。它實行農(nóng)戶信用貸款“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的政策,并提出建立信用村(鎮(zhèn))的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村信用社的農(nóng)戶聯(lián)保貸款則是在國外GB 模式和國內(nèi)項目基礎(chǔ)上的一種改良。

(五)目標(biāo)群體特征

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`` 中國小額信貸扶貧項目的目標(biāo)群體的總體上是貧困地區(qū)的貧困戶,不少機構(gòu)強調(diào)以貧困婦女為主要受益群體。農(nóng)村信用社的小額信貸則以中等收入以上戶為貸款主體。

以扶貧攻堅為宗旨、國家扶貧貼息貸款為主要資金來源的政府小額信貸扶貧項目,其目標(biāo)群體是有生產(chǎn)能力的最貧困戶,這實際上是以按政府組織登記的貧困戶為基本目標(biāo)群體,但不十分強調(diào)以婦女為主。例如,陜西省政府推動的小額信貸扶貧項目以登記的全體貧困戶為目標(biāo)對象。大多數(shù)外援項目和中國社科院“扶貧社”項目則非常強調(diào)以貧困婦女為主要目標(biāo)群體。金融機構(gòu)的項目[例如現(xiàn)與地方農(nóng)業(yè)銀行合作的澳援青海項目和信用社與加拿大合作金融機構(gòu)“帝亞鼎”(DID)合作的灤平項目]則只要求項目在貧困地區(qū)開展,并不強調(diào)目標(biāo)客戶一定是貧困戶或貧困婦女。農(nóng)村信用社小額信貸項目的目標(biāo)群體是農(nóng)村所有有貸款需求并具備信用標(biāo)準(zhǔn)的全體農(nóng)戶,貸款者為家庭戶主,一般為男性。

(六)發(fā)展規(guī)模

根據(jù)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的統(tǒng)計,到1998 年8 月,政府小額信貸扶貧項目已經(jīng)在全國22 個省的605 個縣開展,發(fā)放貸款6 億元。到1998 年底,投入資金總計10 多億元。政府項目規(guī)模較大的省(區(qū))為陜西省、云南省、四川省、廣西自治區(qū)、貴州省等。據(jù)中國農(nóng)業(yè)銀行統(tǒng)計,到2001 年底,累計發(fā)放扶貧到戶貸款250 億元,余額240 億元,累計扶持貧困農(nóng)戶1715 萬戶。

````

`` 據(jù)統(tǒng)計,聯(lián)合國系統(tǒng)執(zhí)行的項目[ 包括聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)、聯(lián)合國兒童基金會(U2NICEF)、國際農(nóng)發(fā)基金(IFAD)、世界糧食計劃署(WFP)、世界勞工組織(ILO)、聯(lián)合國人口基金(UNFPA)等項目]和世界銀行(WB)項目,到1998 年底在我國22 個省(區(qū))的150 個縣開展,資金總額約10 億元。

雙邊機構(gòu)和民間機構(gòu)的項目主要包括:澳援(AusAID)青海海東項目,資金規(guī)模1200 萬元;加援(CIDA)新疆項目,資金規(guī)模300 多萬元,孟加拉鄉(xiāng)村信托投資公司(GT)和福特基金會等支持的中國社科院“扶貧社”項目,資金規(guī)模1500 萬元;香港樂施會(Oxfam)的云南和貴州項目,資金120萬元;德國技術(shù)咨詢公司(GTZ)的江西山江湖項目,資金規(guī)模60 萬元;加援河北灤平信用社項目,資金規(guī)模100 萬元。

農(nóng)村信用社大規(guī)模小額信貸項目始于2002 年。當(dāng)年發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款967 億元,年底余額754.7 億元;發(fā)放農(nóng)戶聯(lián)保貸款475.1 億元,年底余額253.3 億元。農(nóng)村信用社小額信貸規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過外援項目和政府主導(dǎo)型項目。

(七)金融行為

1.貸款產(chǎn)品。大多數(shù)政府小額信貸項目,第1 輪貸款額度上限為1000～2000 元不等,貸款期限為1 年,分期還款,還款頻率為1～4 周,貼息貸款年利率2.88 %～7.2 % ,采取小組成員聯(lián)保制度。不過,政府項目改由農(nóng)業(yè)銀行管理后,承貸人多由婦女改為男子,貸款期改````

`` 為1～3 年不等,還款期也改為季度、半年或一年一還等。

多數(shù)外援和民間機構(gòu)的小額信貸項目,第1 輪貸款額度上限為400～1000 元不等,貸款期限為3～12 個月;有分期還款者,也有一次性還款者;分期還款的還款頻率為1～4 周,利率一般為6 %～20 % ,絕大多數(shù)采取小組成員聯(lián)保制度,但也不排除給個人貸款的項目。

農(nóng)村信用社小額信貸項目根據(jù)所劃定的不同信用等級(一般為3～4 級),貸款額度從1000 元、2000 元到10000 元、20000 元不等。貸款期限從幾個月到1 年、2 年,一般為整貸整還,利率與農(nóng)村信用社其他貸款大體相同。

2.儲蓄產(chǎn)品。目前,政府項目和絕大多數(shù)外援及民間機構(gòu)的中國小額信貸扶貧項目,基本上都實行強制性儲蓄,即以小組基金的形式替代抵押擔(dān)保。同時,有些項目還實行按還款頻率每次存入相當(dāng)于貸款額的一定比例的存款。例如,中國社科院“扶貧社”項目規(guī)定:每個借款人在借款時拿出貸款額的5 %存入小組基金,每周每人還要在此基金中存入1 元錢或貸款額度的0.1 %。加援新疆項目還將存款額與貸款額掛鉤,規(guī)定每輪貸款時的存貸比分別為1 :10、1 :8、1 :6 或1 :4 不等,依借貸額的增加而遞減。農(nóng)村信用社鼓勵農(nóng)戶儲蓄,但沒有小額信貸與儲蓄掛鉤的要求。

3.財務(wù)管理。農(nóng)村信用社小額信貸的財務(wù)管理與它的其他貸款的財務(wù)管理沒有什么大的差別,相對而言管理比較健全。中國其他小額信貸的財會制度和財務(wù)管理體系則是逐步建立起來的。在1996 年````

`` 年底以前的試點初期階段,幾乎所有項目的關(guān)注點都集中在項目開展的層次上,即集中在識別和動員貧困戶,保證貸款到達(dá)貧困戶手中,保證高還貸率。當(dāng)時,絕大多數(shù)項目沒有健全的會計制度和財務(wù)報告制度,沒有完整或統(tǒng)一的損益表和資產(chǎn)負(fù)債表,沒有統(tǒng)一的貸款質(zhì)量和業(yè)務(wù)進(jìn)展報表。以扶貧和社會發(fā)展為主要目標(biāo)的小額貸款扶貧項目,在運作初期,大多數(shù)工作人員僅有社會發(fā)展方面的背景,而缺乏金融業(yè)務(wù)知識,財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低。相對而言,于1996 年年底開始發(fā)放貸款的青海澳援項目,因為是由地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行操作,因而具備較強的金融操作和財務(wù)管理能力,具有相對完善的財務(wù)管理制度。

自從1997 年政府開始參與試點和推廣項目以來,小額信貸項目得到了地方金融機構(gòu)(一般是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行或農(nóng)村信用社)的幫助,逐步建立和完善會計制度和財務(wù)管理體系。中國社科院“扶貧社”項目通過國外小額信貸專家的培訓(xùn),已經(jīng)建立起相應(yīng)的會計制度和財務(wù)管理體系,每月完成統(tǒng)一的財務(wù)報表,并按國際機構(gòu)“小企業(yè)教育促進(jìn)項目”(SEEP)財務(wù)比率分析框架,進(jìn)行財務(wù)比率分析。

4.持續(xù)性。現(xiàn)在,由于我國金融實行的是利率封頂政策,因此,到目前為止,中國的小額信貸無法遵循國際上小額信貸利率需高于商業(yè)利率的原則,也無法根據(jù)理論計算的利率進(jìn)行操作。但這并不意味著我國小額信貸沒有持續(xù)性的目標(biāo)。目前,農(nóng)村信用社開展的小額信貸項目中,運作規(guī)范、資產(chǎn)運營質(zhì)量較高者,可以達(dá)到農(nóng)村信用社和農(nóng)戶“雙贏”的局面。另外,經(jīng)過幾年的實踐,中國先行的小額信貸試點````

`` 項目已經(jīng)有達(dá)到操作自負(fù)盈虧的典型。例如,中國社科院“扶貧社”項目在3個縣的試點,到1997 年年底基層“扶貧社”(縣、鄉(xiāng)級)開始達(dá)到操作自負(fù)盈虧,到1998 年年底各縣操作自負(fù)盈虧比率即利費收入/(資金成本+ 操作成本)在120 %～150 %之間(不過,其中1 個縣的試點后來出現(xiàn)了嚴(yán)重的拖欠、欺詐和違紀(jì)違法問題)。另外,由地區(qū)農(nóng)業(yè)銀行操作的澳援青海海東項目目前也實現(xiàn)了操作的自負(fù)盈虧。這些項目是通過實行適當(dāng)?shù)睦收摺?yán)格控制成本、提高工作效率和保證貸款質(zhì)量而實現(xiàn)這一目標(biāo)的。

三、小額信貸項目的啟示和政策思考

(一)啟示

從中國小額信貸項目近10 年的實踐和嘗試看,至少可以得到以下的啟示和經(jīng)驗教訓(xùn): 1.小額信貸的生命力初步顯現(xiàn),不過,中型和大型小額信貸項目至今還未出現(xiàn)。中國的試點項目已初步顯示小額信貸在理論和實踐上的生命力。小額信貸在我國能夠服務(wù)于最貧困地區(qū)的農(nóng)戶和貧困戶,并使絕大多數(shù)借貸戶獲益,一些試點項目已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模。只要有嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度和嚴(yán)格的管理,小額信貸項目能夠?qū)崿F(xiàn)相當(dāng)高的還款率和信貸資金較快的周轉(zhuǎn)率。實踐也證明,只要有適宜的宏觀環(huán)境,目標(biāo)明確,方法對頭,小額信貸完全可能實現(xiàn)機構(gòu)自身的自負(fù)盈虧和持續(xù)發(fā)展,其中一個基本的前提是項目的貸款利率一般應(yīng)與商業(yè)貸款利率相當(dāng)。我國目前所有項目的資金來源都是軟貸款、存款或贈款,````

``平均資金成本很低(一般不超過3 %),而項目要達(dá)到持續(xù)性目標(biāo),實際利差一般應(yīng)在6 %～10 %以上。不過,我國所有的小額信貸項目至今還都依賴外部的技術(shù)支持,此費用沒有完全打入操作成本。

2.三種類型的項目面臨著各自的問題,而三者共同的問題是如何突破項目運行和財務(wù)兩方面管理水平低的瓶頸制約。我國小額信貸發(fā)展的歷史還很短,在各方面也都不可能很成熟,還有種種問題值得研究和探討。以筆者的觀點,簡言之,就目前階段而言,第一類項目的主要矛盾是長期發(fā)展的合法性問題沒有解決。根據(jù)政府目前的政策,這一類項目由于利用的是非政府資金,主要是外援資金進(jìn)行扶貧活動,不吸收社會存款,作為短期項目,可以進(jìn)行有適當(dāng)靈活性的收取貸款利費的運作活動,但要作為長期生存和發(fā)展的從事金融活動的機構(gòu),則存在金融機構(gòu)合法性的問題。在此類項目的實施過程中,資金運作機構(gòu)仍然面臨許多理論和實踐上的難題;在自身運營和管理方面也存在大量不完善之處;另外,這類項目本身目前也還達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟的要求,而規(guī)模擴大后,監(jiān)管能力和項目運營質(zhì)量又面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。這類試點項目目前仍在探索之中。

對于第二類項目,即政府主導(dǎo)型項目,它的主要問題是沒有考慮到持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)。它的基本目標(biāo)是為實現(xiàn)政府扶貧任務(wù)服務(wù),并試圖解決扶貧到戶和“還貸難”的問題,但它沒有考慮確立項目和機構(gòu)長期持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)和相關(guān)措施。如果從“持續(xù)性”的標(biāo)準(zhǔn)考慮,嚴(yán)格地說,這類項目不能稱為規(guī)范或嚴(yán)格意義上的小額信貸項目,而````

`` 將其稱為扶貧項目可能更合適。另外,從這類項目的體制多變和不適應(yīng)形勢的發(fā)展、缺乏專職隊伍建設(shè)、強調(diào)補貼利率政策等方面看,它也不具備持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)。基于過去我國經(jīng)濟工作中存在的“一放就亂、一統(tǒng)就死”和農(nóng)村合作基金會發(fā)展中問題叢生的教訓(xùn),中央政府已明確這類項目的借貸關(guān)系應(yīng)發(fā)生在農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)戶之間,而政府主導(dǎo)的“扶貧社”或“工作站”應(yīng)為中介服務(wù)機構(gòu)。然而事實上,政府小額信貸扶貧項目目前由政府部門和農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)揮作用已是一種必然的和無可奈何的選擇。現(xiàn)在,政府部門和農(nóng)業(yè)銀行金融業(yè)務(wù)部門之間存在“兩張皮”的現(xiàn)象,相互指責(zé)的情況并不少見,因此,兩者能否以大局為重、協(xié)調(diào)配合,是項目能否成功的關(guān)鍵因素之一。各地的實踐也清楚地表明了這一點。然而,目前這種農(nóng)業(yè)銀行與政府共管小額信貸項目的體制的最要害的弊端是,兩者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系模糊不清或不對稱,且難以監(jiān)控,最終的結(jié)果很可能是貸款的回收率大幅下降,造成國家資財?shù)拇罅坷速M和流失。從長遠(yuǎn)看,這類項目如果不從體制和管理制度上做出調(diào)整,將不可能保證扶貧信貸資金直接到達(dá)貧困戶、貸款的高還貸率和機構(gòu)持續(xù)性發(fā)展這三個目標(biāo)的實現(xiàn)。

另外,上述兩類項目都普遍存在體制上的“政企不分、權(quán)責(zé)不清”和機制上的“鐵飯碗”、“大鍋飯”的問題,以及需要切實加強管理和提高工作人員素質(zhì)等方面的問題。要像國有企業(yè)改革那樣,向“政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、管理科學(xué)”方向發(fā)展,切實采取措施,做到各級人員能真正提高認(rèn)識并負(fù)起責(zé)任,加強專職隊伍建設(shè),尤其是加強工作人員培訓(xùn)和能力建設(shè),強化對操作和財務(wù)方面的監(jiān)督和管````

`` 理,制定行之有效的激勵機制和制約機制,真正解決保障政府項目操作費用的來源、實行獨立財務(wù)核算制度等方面的問題。

第三類項目的主要問題是能否主動接受和認(rèn)真運作小額信貸項目并能保證項目的運營質(zhì)量。這類項目包括金融機構(gòu)(農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行系統(tǒng))直接獨立操作的小額信貸項目以及由它們與政府機構(gòu)開展的合作項目。這類項目如果要取得成功應(yīng)解決以下若干問題:首先,要解決開展小額信貸業(yè)務(wù)思想認(rèn)識方面的問題。金融機構(gòu)開展小額信貸業(yè)務(wù)應(yīng)出自內(nèi)心自愿和主動,不能是由于上級政府要求它們這樣做而不得不做。而且,在金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品設(shè)計及運營方面要適應(yīng)目標(biāo)客戶的特點和要求,而不是照搬傳統(tǒng)金融模式。其次,防止操之過急、欲速則不達(dá)的做法。第三,要處理好與當(dāng)?shù)卣谶\作小額信貸項目中的關(guān)系,防止重蹈第二類政府主導(dǎo)型項目的覆轍。第四,要解決自身在組織機構(gòu)、人員、政策措施等方面的問題,包括一些信用社管理水平低和資產(chǎn)質(zhì)量不高的問題。在這些方面,至少要考慮的因素有:在金融機構(gòu)母體內(nèi)制定專門的運作小額信貸的政策和措施;物色合格的主管責(zé)任人;確保健全有效的信息管理系統(tǒng)和較高的業(yè)務(wù)管理水平;借貸利率要能覆蓋貸款業(yè)務(wù)的全部成本;將儲蓄視為與借貸同樣重要的業(yè)務(wù);從銀行外部招聘工作人員,或給工作人員以特別的專業(yè)培訓(xùn)等。所有這些,都是為適應(yīng)開展小額信貸業(yè)務(wù)并取得成功的需要所必須考慮的問題。

(二)政策思考

````

`` 通過對中國小額信貸多年試點經(jīng)驗的研究,為了推動中國小額信貸朝著健康的方向發(fā)展,現(xiàn)提出以下原則性的政策建議。

1.發(fā)揮小額信貸服務(wù)于反貧困和廣大農(nóng)戶的功能。小額信貸是中國農(nóng)村地區(qū)反貧困的一種現(xiàn)實的并具有巨大潛力的有效工具,政府政策制定者應(yīng)將其放在適當(dāng)?shù)闹匾獞?zhàn)略位置。一是在現(xiàn)在基本解決溫飽問題的基礎(chǔ)上,拓寬其服務(wù)對象和市場,根據(jù)不同地區(qū)不同客戶的需求,提供有效的信貸服務(wù);同時,開展城市小額信貸的試點項目,探索為城鎮(zhèn)微型和小型企業(yè)提供金融服務(wù)的方法。二是積極開展不同模式的小額信貸試點,而不僅僅限于某一種模式或某些具體的借貸方法,以滿足不同地區(qū)和不同客戶的需要。

2.加強規(guī)范并尋求適宜的監(jiān)管方法。需要規(guī)范和扶持小額信貸試點項目,探索制定相應(yīng)的規(guī)則和條例,尋求適宜的監(jiān)管方法。各類團體、組織有積極性開展“只貸不存”小額信貸活動的,都應(yīng)從法律上允許其開展項目活動。當(dāng)然,要求其具備基本條件,符合規(guī)范,以形成良性競爭的局面。對吸收社會存款的機構(gòu)則應(yīng)從嚴(yán)掌握。如果作為長期發(fā)展的項目機構(gòu),政府機構(gòu)本身不宜操作小額信貸。對現(xiàn)有不同的項目,應(yīng)視具體情況,采取區(qū)別對待的政策,經(jīng)過調(diào)整或改造及完善,符合條件的,允許其合法存在,并給予融資支持,以使中國小額信貸能夠沿著健康的軌道發(fā)展,并將小額信貸納入我國金融體制改革的總體設(shè)計中。

3.實行靈活的利率。向借貸者發(fā)放貸款的利率應(yīng)允許有較大的````

`` 靈活性,這是小額信貸項目能否可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。今后,應(yīng)考慮取消或逐步取消扶貧貼息貸款的做法;積極拓寬資金來源的渠道,而不僅僅限于贈款和軟貸款;增加利用商業(yè)性資金的試點項目。

4.提供培訓(xùn)和技術(shù)支持。要不斷進(jìn)行管理人員和基層工作人員的培訓(xùn),對項目提供有效的技術(shù)支持。要強化對全社會信用意識的教育和良好信用環(huán)境的建設(shè)。

5.從指導(dǎo)思想、政策、運營管理上實現(xiàn)從補貼性小額信貸到可持續(xù)性小額信貸的轉(zhuǎn)變。在中國,從補貼性的小額信貸項目轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)性的項目,關(guān)鍵是經(jīng)營策略和經(jīng)營目標(biāo)或宗旨的轉(zhuǎn)變。要從政治目標(biāo)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟和政治、社會目標(biāo)并進(jìn),從政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)轫槕?yīng)市場行為。在這兩個不同的階段,政府的政策和作用完全不同。完成政治任務(wù)需要依靠政府大量資金以至于人員和組織、機構(gòu)以及宣傳力量的注入,而實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)則主要需要政府的相應(yīng)政策,兩者不可混為一談。

(三)前景

小額信貸作為金融工具具有扶貧和助農(nóng)功能,又可能實現(xiàn)自身的經(jīng)濟可持續(xù)性,這里隱含的前提是既要尊重經(jīng)濟規(guī)律又要考慮社會公益事業(yè)發(fā)展的要求。小額信貸項目既非完全政府行為,亦非完全市場行為,它在一定程度上依靠捐助機構(gòu)或國家優(yōu)惠政策,尤其是在項目的初期階段,但同時又需要有健全的市場法則。可持續(xù)性或財務(wù)自立的重要性在于將一個非市場問題轉(zhuǎn)換為市場問題。可持續(xù)性目標(biāo)的設(shè)````

`` 定,是為了誘導(dǎo)小額信貸機構(gòu)實現(xiàn)從向政府或捐助機構(gòu)索取資金到在市場競爭中尋找資金的轉(zhuǎn)變。因此,小額信貸扶貧和自身可持續(xù)性的雙重目標(biāo)決定了它必須充分利用市場機制,又非完全依靠市場機制。

總之,中國的小額信貸試驗同國際上的小額信貸活動,包括與鄰近的南亞及東南亞部分地區(qū)的大規(guī)模小額信貸機構(gòu)和項目相比,在時間、規(guī)模、設(shè)計思想、運作主體和實施小額信貸的政策環(huán)境方面均有不同。中國的政治經(jīng)濟體制、經(jīng)濟領(lǐng)域尤其是金融領(lǐng)域的不斷改革以及地方政府職責(zé)權(quán)限的變化均使中國實施可持續(xù)小額信貸扶貧的政策環(huán)境具有獨特的特點。然而,我們又必須認(rèn)真研究、學(xué)習(xí)和借鑒國際小額信貸的成功經(jīng)驗和教訓(xùn)。

從國際社會小額信貸的發(fā)展軌跡、未來的發(fā)展趨勢和我國小額信貸實踐嘗試的進(jìn)展及其各類客戶對適宜的金融服務(wù)的市場需求分析,可以預(yù)料,在不久的將來,中國小額信貸將可能進(jìn)入制度化建設(shè)階段。其明顯的標(biāo)志應(yīng)是:政府對小額信貸政策的明朗和規(guī)范以及金融機構(gòu)的大規(guī)模介入;在強調(diào)小額信貸扶貧和助農(nóng)功能的同時強調(diào)其金融服務(wù)功能;加強小額信貸機構(gòu)服務(wù)能力的建設(shè);健全小額信貸機構(gòu)的規(guī)范化的財務(wù)管理體系并提高其控制風(fēng)險的能力;小額信貸的貸款本金從以外援和政策性資金為主,逐步過渡到來自當(dāng)?shù)亟鹑谑袌龅馁Y金占相當(dāng)比重。

筆者認(rèn)為,到目前為止,一些利用非政府資金以民間或半官方機構(gòu)運作并先行與國際規(guī)范接軌的小額信貸試驗項目對我國小額信貸````

`` 事業(yè)的發(fā)展起了先鋒、示范和啟迪的作用,而政府主導(dǎo)型的項目和農(nóng)村信用社小額信貸項目對快速和大規(guī)模利用信貸手段扶持貧困戶和廣大農(nóng)戶發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而,只要有適宜的政策環(huán)境,正規(guī)金融機構(gòu)有可能成為小額信貸的主要力量,同時,各類小額信貸的實施者在競爭和合作中會找到各自的位置,而最大的受益者是借貸客戶。可以說,如要形成這種局面,政府的宏觀政策將起著重要的甚至是根本性的作用。但這里需要指出,國際經(jīng)驗表明,即便正規(guī)金融機構(gòu)真能成為小額信貸發(fā)展的主要力量(至今,其運作小額信貸的時間還太短,還不宜做結(jié)論),正規(guī)金融機構(gòu)的小額信貸項目的主要服務(wù)對象也不是有生產(chǎn)能力的貧困戶。從這個意義上說,民營非正規(guī)銀行類的小額信貸組織有長遠(yuǎn)的扶貧使命和廣闊的活動天地。參考文獻(xiàn)

1.《中共中央國務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》,1996 年10 月23 日。

2.《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》,1998 年10 月14 日。

3.《中國農(nóng)村十年扶貧開發(fā)綱要》(2001-2010 年)。4.《農(nóng)村信用社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》,2001 年1 月。5.《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》,2002 年12 月。6.杜曉山、孫若梅《: 中國小額信貸的實踐和政策思考》《, 財貿(mào)經(jīng)````

`` 濟》2000 年第7 期。

(作者單位:中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所)````

第五篇：農(nóng)村小額信貸

一、農(nóng)村金融環(huán)境分析以及其存在的缺陷

我國農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化和科技含量總體偏低，決定了農(nóng)業(yè)金融具有交易成本高、風(fēng)險大、回報率低的特點。雖然近年來，國家采取了一系列惠農(nóng)政策，促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民的收入，但是農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)依然薄弱，發(fā)展緩慢和城鄉(xiāng)差別擴大趨勢依然沒有得到根本上的改變，農(nóng)村金融組織體系日漸萎縮，一些在縣城設(shè)立的銀行分支機構(gòu)為了追求利潤，紛紛把視角從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到大中型城市，導(dǎo)致農(nóng)村金融市場缺乏競爭，正規(guī)農(nóng)村金融信用社壟斷經(jīng)營，地下非正規(guī)金融活躍失控的局面產(chǎn)生。大量農(nóng)村資金的“非農(nóng)化”使飽受資金困擾的“三農(nóng)”資金缺口更大，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村資金供求關(guān)系的失衡使農(nóng)村資金供應(yīng)雪上加霜。農(nóng)村資金外溢，不僅不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，對農(nóng)村金融機構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展也是極其不利的，也給農(nóng)村金融運行的整體環(huán)境帶來了不利影響，因為沒有充足的資金作保障的情況下形成的金融生態(tài)環(huán)境不可能支撐當(dāng)?shù)亟鹑诘恼０l(fā)展。

盡管目前黃岡市已初步形成了政策性的金融、商業(yè)性金融、合作金融并存的農(nóng)村金融基本框架，農(nóng)村金融服務(wù)水平有一定提高。但是農(nóng)村農(nóng)村金融服務(wù)體系不健全，其整體服務(wù)功能還不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和建立新農(nóng)村的需要。其缺陷主要表現(xiàn)在：

（一）、金融網(wǎng)店覆蓋不足，機構(gòu)競爭不充分，由于不同的原因，近年來四大國有銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行的網(wǎng)點都比較少，造成了農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)點整體數(shù)量相對較少，無法有效覆蓋農(nóng)村的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至在部分地區(qū)出現(xiàn)了金融服務(wù)空白。

（二）服務(wù)層次和水平低。

目前，農(nóng)村銀行業(yè)金融服務(wù)網(wǎng)點業(yè)務(wù)品種還僅限于對公結(jié)算、居民儲蓄以及銀行卡業(yè)務(wù)，貸款業(yè)務(wù)也只開辦了商戶聯(lián)保、個人小額貸款等小額信貸業(yè)務(wù)、個人存單質(zhì)押業(yè)務(wù)，部分代收代付、代理保險、國債銷售等中間業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)品種相對較少。金融產(chǎn)品少、金融服務(wù)方式單

一、金融服務(wù)質(zhì)量和效率低下的情況，已嚴(yán)重不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。

（三）、農(nóng)業(yè)保險難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展

在1994年農(nóng)業(yè)保險市場化后，由于農(nóng)業(yè)保險固有的賠付率高、回報率低等問題，使得商業(yè)保險公司紛紛對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)采取限制規(guī)模的措施以控制虧損，呈現(xiàn)出保費收入逐年大幅下降、險種逐漸減少、機構(gòu)萎縮、承保深度不斷降低的局面。農(nóng)業(yè)保險的缺位，一定程度上提高了金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村企業(yè)的風(fēng)險評估，成為“惜貸”的重要原因之一，這不僅加劇了農(nóng)村金融供給緊張的狀況，而且嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟增長的進(jìn)程。

（四）、農(nóng)村貸款需求日益增大，可用于農(nóng)業(yè)貸款的總量嚴(yán)重不足。

商業(yè)可持續(xù)性經(jīng)營的原則使得農(nóng)村金融機構(gòu)不可能把全部資金都投向農(nóng)村。農(nóng)村地區(qū)銀行類金融機構(gòu)的身份是雙重的，不僅要為農(nóng)村提供資金支持，同時也要考慮自身的商業(yè)可持續(xù)經(jīng)營。因此，這就產(chǎn)生了一個如何在兩者之間平衡的問題。從目前農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行以及小額貸款公司實際運行的情況看，這些機構(gòu)在農(nóng)村的信貸投入比例非常低，而在城市工業(yè)領(lǐng)域投入較多。出現(xiàn)這種情況也無可厚非，因為只有實現(xiàn)了商業(yè)可持續(xù)性，保住了生存，才能談支農(nóng)問題，這是前提。表現(xiàn)最為突出的莫過于農(nóng)村小額貸款公司。在現(xiàn)行的政策框架下，小額貸款公司只貸不存，資金來源狹窄，且多為自籌資金，要讓它把僅有的資金投向三農(nóng)是不現(xiàn)實的，這是由農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性以及貸款收益率、回收期限等多個因素綜合決定的。因此，要實現(xiàn)支農(nóng)與商業(yè)可持續(xù)之間的良好、穩(wěn)定平衡，最可行的一個辦法就是在其內(nèi)部成立一個專門服務(wù)三農(nóng)的部門，并且對該部門采取獨立核算、獨立考核。

此外，如農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)數(shù)量有限、農(nóng)村金融貸款經(jīng)營機制僵化和農(nóng)村金融信貸管理能力弱等等，使農(nóng)村金融缺乏良性循環(huán)的基礎(chǔ)，這些從根本上制約了農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展。

二、行為模式中的缺陷

（一）、農(nóng)戶擔(dān)保體系不健全，農(nóng)戶貸款擔(dān)保難制約農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展。

目前，農(nóng)戶小額貸款的擔(dān)保形式主要有“公司+農(nóng)戶”、“聯(lián)戶擔(dān)保”、住房抵押、個人保證等。然而這些擔(dān)保形式在實際運作中存在許多難題，使農(nóng)戶可望而不可及。“公司+農(nóng)戶”的形式要求貸款戶必須是公司的下屬體。而目前許多農(nóng)戶都是個體經(jīng)營，特別是純農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶都是獨戶獨體，不可能加入公司，而公司也不可能無緣無故地出面為那一個農(nóng)戶作擔(dān)保，這種形式使許多農(nóng)戶根本無法入門。“聯(lián)戶擔(dān)保”的形式，銀行要求很嚴(yán)，農(nóng)戶必須聯(lián)合尋找三戶以上有擔(dān)保實力的擔(dān)保體，由于農(nóng)戶經(jīng)營的特殊性，往往很難尋找這種既有實力又相互信任的聯(lián)保體，因此具體操作難度很大。“住房抵押”的形式雖然很方便，但農(nóng)戶在農(nóng)村住房無土地證，村住宅不能作為擔(dān)保體，雖然目前有些地方政府已經(jīng)推行農(nóng)村住宅可抵押擔(dān)保，但在實際操作中有一系列的問題尚待解決，就目前而言農(nóng)村住房抵押對農(nóng)戶來說仍是一句空話。個人保證的形式，銀行要求很高，擔(dān)保人必須是公務(wù)員或有較強經(jīng)濟實力的企業(yè)主。這些擔(dān)保人在實際操作中農(nóng)戶很難找，一般的人根本不可能為農(nóng)戶作擔(dān)保。因此，個人保證的形式對農(nóng)戶來說也是望塵莫及。由此，農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)的擔(dān)保難成了制約農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的一大瓶徑。

（二）、農(nóng)戶的分散經(jīng)營和高風(fēng)險性，農(nóng)戶小額貸款投向選擇難制約了農(nóng)戶小額貸款的業(yè)務(wù)展。農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)的主要對象是農(nóng)戶，而目前農(nóng)戶的分散經(jīng)營方式，使得面向農(nóng)戶的農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)瑣碎而復(fù)雜，農(nóng)戶小額貸款每戶一般貸款余額是5萬元，而5萬元對經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)來說數(shù)額相對較小，根本派不了用場，上不了項目，因此，產(chǎn)生的效益也較少。另一方面隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的市場風(fēng)險也不斷加大。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者面臨的主要風(fēng)險有：小生產(chǎn)不適應(yīng)大市場、數(shù)量農(nóng)業(yè)部適應(yīng)買房市場和種植業(yè)產(chǎn)品高成本且競爭力不強，一級政府缺乏控制農(nóng)業(yè)風(fēng)險的政策體系等。因此，農(nóng)業(yè)作為一項弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然災(zāi)害風(fēng)險、市場風(fēng)險等因素的影響，加大了投資農(nóng)業(yè)收益的不確定性，很大程度上抑制農(nóng)村小額貸款的有效投入。給農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)的拓展帶來了難度。由于農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險相對較高，加之農(nóng)戶經(jīng)營形式多種多樣，從客觀上講，農(nóng)行發(fā)放的農(nóng)戶小額貸款風(fēng)險也相對較高，由此影響農(nóng)行向農(nóng)戶發(fā)放農(nóng)戶小額貸款的積極性。由于缺乏相應(yīng)的風(fēng)險分散機制，農(nóng)行在發(fā)展農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)的過程中將要承擔(dān)較大的風(fēng)險，如果沒有政府引導(dǎo)或者其它組織協(xié)調(diào)和農(nóng)戶的融資關(guān)系，農(nóng)行的農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)發(fā)展將因風(fēng)險問題而受到制約。

（三）、農(nóng)村專業(yè)合作社組織缺乏，信息傳遞不暢，貸款對象確定難制約了農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展。

多年來農(nóng)行對農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)基本上停辦，因此一些農(nóng)戶對農(nóng)行開展農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)缺乏信心，由此造成雙方缺乏了解，除了抵押物不足，主要原因是兩者之間信息不對稱，管理半徑過長，而目前農(nóng)行只有通過農(nóng)村專業(yè)合作社組織了解農(nóng)戶的信息，農(nóng)村專業(yè)合作社又還只是起步階段，農(nóng)戶的組織化程度還相當(dāng)?shù)停由限r(nóng)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構(gòu)僅限于大的集鎮(zhèn)，對于分散或邊緣山區(qū)的農(nóng)戶普遍缺乏了解，信息不靈，由此造成農(nóng)戶小額貸款的客戶對象情況不了解，貸款農(nóng)戶對象選擇難，這就嚴(yán)重制約了農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展。

（四）、農(nóng)村信用工程創(chuàng)建緩慢影響小額農(nóng)貸的發(fā)放工作。

由于部分鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟收入有限，屬空殼村，村集體經(jīng)濟組織形成的不良貸款較多，少數(shù)地方政府、司法部門打擊惡意逃廢債的力度不足，無法滿足信用村鎮(zhèn)的評定標(biāo)準(zhǔn)。另外，農(nóng)村信用社貸款以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)民生產(chǎn)主要以傳統(tǒng)的糧食、煙葉、食用菌生產(chǎn)為主，受自然氣候影響較大，沉淀的貸款較多。個別信用社存在畏難情緒，沒有積極主動地向當(dāng)?shù)卣畢R報和銀子支持，加上認(rèn)為小額信貸量小、筆數(shù)多、成本高，不愿意積極參與。

（五）、農(nóng)行機構(gòu)客戶經(jīng)理超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，業(yè)務(wù)開展難影響了農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。

農(nóng)戶小額貸款具有點多、面廣、額小、業(yè)務(wù)量大的特點，而目前基層行又沒有專職的農(nóng)戶小額貸款客戶經(jīng)理，這對于工作量大的農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)來說，管理很難到位，加上基層行客戶經(jīng)理緊缺，且要承擔(dān)公司業(yè)務(wù)、法人客戶、個體經(jīng)營戶的貸款管理和中間業(yè)務(wù)、銀行產(chǎn)品營銷等，僅維持現(xiàn)有業(yè)務(wù)量都很困難，不可能抽出大量的時間和精力放到農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)上，由此，影響了對農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)的拓展。

（六）、農(nóng)戶小額信用貸款方式亟須創(chuàng)新。

小額農(nóng)貸以額小、靈活、簡便深受眾多農(nóng)戶的青睞。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入，農(nóng)村資金供求呈現(xiàn)出金額大、期限長、利率要求低的特點，目前,不少地區(qū)的小額農(nóng)戶貸款已與農(nóng)戶需求不相適應(yīng)，亟須突破諸多瓶頸制約：①、貸款額度和貸款期限不盡合理，一定程度限制了農(nóng)戶小額信用貸款的發(fā)展；②、貸款的風(fēng)險性較高。農(nóng)業(yè)屬于高風(fēng)險、微利行業(yè)，小額農(nóng)戶貸款擔(dān)保機制缺失。同時，小額信用貸款主要依賴借款人的信用作保證，個別農(nóng)戶信用意識淡薄，存在逃債、賴債行為，導(dǎo)致風(fēng)險不斷積累。③、貸款管理難到位。農(nóng)信社信貸人員偏少，而小額信用貸款具有點多、面廣、零星分散、工作量大的特點，致使貸后管理工作難到位。

（七）、相關(guān)政策法規(guī)不完善、政府職能的經(jīng)濟管理職能的弱化使得農(nóng)村小額貸款發(fā)展緩慢。

地方性農(nóng)村小額貸款管理條例無法給予農(nóng)村小額貸款發(fā)展有力的支持。農(nóng)村小額貸款的外部監(jiān)管仍處于“盲點”。缺乏一個綜合性強、更有權(quán)威的監(jiān)管部門在農(nóng)村金市場活動進(jìn)行監(jiān)管。政府對小額貸款的發(fā)展缺乏更為經(jīng)濟有效的措施，甚至在一些地區(qū)個別地方政府的行為會對農(nóng)村小額貸款產(chǎn)生某些負(fù)面效應(yīng)，破壞農(nóng)村的信用，違背市場規(guī)律，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行一些缺乏論證的結(jié)構(gòu)調(diào)整，更有甚者利用小額貸款以謀私權(quán)等等。