第一篇：信訪答復可訴性

在《中華人民共和國行政訴訟法》、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》相關法條中并沒有明確規定信訪答復不能提起行政訴訟，況且《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益的，有權提起訴訟。”此處行政訴訟的受案范圍已經擴大，將過去的“具體行政行為”擴大到“行政行為”。根據有利于公民的原則和法不禁止皆可為的原則，行政機關的信訪答復應當是可以提起行政訴訟的。所以，本案被告作出的行政處理決定的性質無論是具體行政行為還是信訪答復，都可以提起行政訴訟。

另外，需要注意的是可訴的信訪答復應當同時具備以下條件：由行政機關作出、信訪答復損害當事人利益以及訴訟時效期內。

第一，關于信訪行為的性質。現行的信訪條例第二條規定，“信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。由此可見，信訪的主要功能是保障人民群眾的政治參與、對行政的監督和權利救濟。在國家的政治框架內，信訪機關處理信訪事項是黨和政府與人民群眾加強密切聯系的重要途徑，與行政訴訟的一般法律意義不同，政治意義更強。

第二，信訪與行政訴訟的關系。一般認為，公民信訪的權利來源于憲法。我國憲法第四十一條規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。因此，公民的信訪權，與美國、德國、日本等許多國家的憲法條文所規定的請愿權，以及與我國臺灣地區行政的陳情權相似，而與行政訴訟法規定的訴權是不同的。現行的信訪條例第十四條第二款對此進行了明確規定，“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出”。信訪是人民群眾在行政復議、行政訴訟等法定途徑之外的解決問題的方式之一，信訪與行政復議、行政訴訟等是并行的，行政機關對信訪問題的處理行為，不同于行政訴訟法中的可訴行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。

第三，行政機關處理信訪的行為不屬于具體行政行為。表面上看起來，行政機關辦理信訪與行政機關處理舉報行為相似，很容易產生混淆。但在實質上，兩者存在很大差異，主要體現在以下幾個方面：一是功能不同。信訪的主要功能是政府通過受理群眾來信來訪，進一步地了解社情民意、發現問題，著重于從源頭和制度上進行自我糾正與自我改進，及時化解社會矛盾，從而密切政府與人民群眾的聯系。行政機關處理舉報行為，是行政機關通過行政執法，制止危害他人利益和公共利益的違法行為，維護行政管理秩序，維護社會和公共利益；二是法律根據不同。信訪人向行政機關提出信訪事項，依據的是信訪條例。而公民、法人或者其他組織向行政機關舉報其管轄權范圍內的違法行為，往往依據的是涉及特定行政管理領域的法律、法規或者規章；三是受理機關不同。信訪條例第二十一條規定，縣級以上人民政府信訪工作機構均有權受理信訪事項，受理后可以按照“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，直接轉送有權處理的行政機關。相反，受理舉報的行政行為，必須遵照正當程序原則的約束，只能由具有法定職責的機關受理，而且具有法定職責的機關具有唯一性，不是其他平行的行政機關，也不是上級機關，受理信訪事項則明顯不同；四是受理機關處理依據不同。對信訪人的信訪事項，有權受理信訪的機關應當根據信訪條例的規定，依法履行職責；而公民、法人或者其他組織向行政機關舉報其管轄權范圍內的違法行為，該行政機關應當依據反映問題所涉及的相關行政法律、法規或者規章，依法履行其行政職責。

綜上所述，行政機關處理信訪的行為不同于舉報行為，行政機關舉報后的查處行為屬于可訴的具體行政行為，行政機關處理信訪事項則不屬于行政訴訟中的具體行政行為。否則的話，信訪無時間、次數等程序性要求，對信訪事項的處理都納入訴訟，則必然也破壞了行政行為和司法行為的程序性這一根本特質。

一、信訪回復（答復）的性質

2005年5月1日起施行的《信訪條例》第二條明確規定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”從上述界定不難看出，信訪是一種互動、雙向的活動過程，包含行政管理相對人為了實現某種目的和需要提出信訪事項的活動和行政機關依法處理行政管理相對人提出的信訪事項的活動。⑥信訪回復（答復）即是行政機關依法受理、辦理信訪事項，對建議、意見或者投訴請求作出采納或者不采納、支持或者不支持的決定，依法解決信訪問題的一種處理方式。

《信訪條例》第十四條一款明確規定了信訪事項的針對主體及涉訪內容，僅限于五類組織及其人員的職務行為：一是行政機關及其工作人員；二是法律、法規授權具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；三是提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員；四是社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員；五是村民委員會、居民委員會及其成員。所謂職務行為，即是指履行本機關或者單位職責、法定或者約定義務的行為，或者代表本機關或者單位，以機關、單位名義履行職責所做出的行為，而非以個人名義做出的行為。按照職權法定和權責相一致原則，各級人民政府及其工作部門對屬于本機關法定職權范圍的信訪事項應當受理并作出處理。行政法學理論中的一種觀點，行政機關在實施行政管理活動，行使行政職權過程中所作的一切在行政管理方面有法律意義的行為是行政行為。⑦行政機關為履行行政管理職能而作出的信訪回復（答復），帶有從屬法律性、單方意志性、裁量性、政策性等行政行為特征，因而具有行政行為的性質。

二、信訪回復（答復）內容的幾種表現形式：

本文所探討的信訪回復（答復）的主體僅限于行政主體。這里的行政主體不僅限于行政機關，包括行政法律法規授權的組織。它與實施行政行為的主體是一致的，即只能是具有國家行政職權的機關或授權的組織。

行政主體針對信訪人提出的具有不同內容的信訪活動，其作出的信訪回復（答復）的內容與形式也具有多樣性和復雜性。《信訪條例》對行政主體收到信訪事項規定了以下幾種處理方式及相關程序：

（一）、對屬于《信訪條例》第十五條規定的信訪事項，應當告知信訪人分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出。

（二）、對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議、行政訴訟等法定途徑解決的，不予受理，但應當告知信訪人依照有關法律、法規規定程序向有關機關提出。

（三）、對依照法定職責屬于本行政主體法定職權范圍的信訪事項，能夠當場答復是否受理的，應當當場書面答復；不能當場答復的，應當自收到信訪事項之日起15日內決定是否受理并書面告之信訪人。

（四）、對反映情況、建議、意見類信訪事項，有利于行政機關改進工作、促進國民經濟發展的，有關行政機關應當認真研究論證并積極采納。

（五）、對信訪人提出的投訴請求，經調查核實，依法分別作出以下處理：一是請求事實清楚，符合相關法律規定的，予以支持；二是請求事由合理但缺乏法律依據的，應當對信訪人做好解釋工作；三是請求缺乏事實根據或不符合相關法律規定的，不予支持。

此外，有的信訪回復（答復）只是對當事人的一般咨詢問題給予的告知，而更多的是針對當事人要求該行政機關履行某個行為作出的答復，也就是前面所提到的第五種處理方式，這種信訪回復（答復）所引發的行政爭議，在司法實踐中比較常見。

三、信訪回復（答復）行政行為可訴性審查標準

行政訴訟受案范圍是指行政管理相對人對哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟，人民法院可以對哪些行政行為行使司法審查權。《行政訴訟法》第二條、第十一條明確規定，行政相對人提起行政訴訟的首要條件是認為行政主體及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益。

為了更好地體現行政訴訟法關于保護行政管理相對人合法權益的立法宗旨，《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第一條第一款，取消了原制定《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》時對受案范圍的一些不適當限制，恢復了《行政訴訟法》所確定的受案范圍的立法本意，將《行政訴訟法》受案范圍所指的“具體行政行為”恢復到“行政行為”，同時在第二款中，對不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的六種事項作出了具體排除。該解釋所指行政行為，是指行政主體及其工作人員，與行使國家行政職權有關的，對行政管理相對人權益產生實際影響的行為以及相應的不作為。⑧因此，不是所有的行政行為都是可訴的。

本文所說的信訪回復（答復）具有行政行為性質是一個廣義的概念，具體到每一件信訪答復是否可訴，應看它是否具備《行政訴訟法》上所指行政行為的基本特征。可從以下幾個方面進行判斷：

第一、主體標準。可訴性信訪回復（答復）行政行為是具有國家行政管理職權的機關、組織或者個人實施的行為。

第二、內容標準。可訴性信訪回復（答復）行政行為必須是行使與國家行政管理職權有關的行為。

第三、結果標準。可訴性信訪回復（答復）行政行為是針對特定的人和事所采取的具體措施的行為，其結果將直接或間接影響某一個人或組織的權益。即對行政管理相對人權益產生實際影響。所謂實際影響是指行政管理相對人的權利義務關系已經發生了變化。有的信訪回復（答復）行政行為雖還沒有執行，但該行為已經產生確定力，如果相對人不自動履行，行政機關可采取相應的強制措施，對當事人的權利義務產生影響。

第四、必要性標準。行政訴訟的一個重要目的就是消除違法行政行為對行政管理相對人權利義務的不利影響。根據“有權利必有救濟”的基本原則，可訴性信訪回復（答復）行政行為如果不通過行政訴訟來救濟，相對人就沒有其它救濟途徑，將可能對相對人造成更大損害，故必須賦予這類行政行為可訴，才能從根本上保護公民、法人和其它組織的合法權益。

第五、可能性標準。司法監督的實質是對行政行為的合法性進行審查。根據法律、法規的規定，人民法院能夠對信訪回復（答復）行政行為的合法性作出明確判斷。否則，勢必會造成審查上的無所適從，使下判成為難題。

上述標準表明，同屬行政行為范疇，可訴的信訪回復（答復）較之不可訴的信訪回復（答復）有著本質的不同，關鍵在于信訪回復（答復）的理由和結果是否實際影響了當事人的權益。如果信訪回復（答復）內容涉及對當事人權益的處理，還要進一步審查行政主體是新作出的行為還是一種重復處理行為，既該回復（答復）內容是對原處理行為的重復還是對原處理結果的改變。對于當事人就某些問題向行政機關提出意見、建議或進行咨詢的，行政機關以書面形式作出的解釋、說明等，應屬一種單純的回復（答復）行為，因其欠缺完整意義上的行政行為的全部特征，不實際影響或設立行政相對人的權利義務，故就其性質而言不具有可訴性。信訪部門對當事人的申請事項作出具有處分當事人權利義務的行政行為，因其對當事人的權益產生實際影響，就是可訴的信訪回復（答復）。

四、對信訪回復（答復）提起訴訟的程序性審查應注意的問題

1、對信訪回復（答復）不服的起訴能否直接受理的問題

筆者認為，對屬于人民法院受案范圍的信訪回復（答復），人民法院是否可以直接受理不能一概而論。《行政訴訟法》第三十七條第二款規定，法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規規定。《信訪條例》第三十四條規定，信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查。第三十五條規定，信訪人對復查意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內向復查機關的上一級行政機關請求復核。信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。由此不難看出，信訪人對屬于《信訪條例》第十四條第一款規定的信訪事項答復不服的，其通過“復查”、“復核”行政救濟途徑是解決問題的必經程序。而“復核意見”是有權行政機關作出的信訪終局意見。一種觀點認為，《信訪條例》規定了信訪人的行政救濟途徑并授權相關行政機關享有行政終局處理權，因此，人民法院對行政管理相對人對各級信訪回復（答復）意見不服提起訴訟的均應裁定不予受理。筆者不完全贊同該觀點。其一，《信訪條例》作為行政法規，雖然其三十四條、三十五條所規定的“復查”、“復核”救濟程序與《行政訴訟法》所提的“行政復議”救濟程序用語上有區別，但《信訪條例》作為處理信訪事項的特別法規，其行政程序設計的立法本意與《行政訴訟法》的規定是一致的，應理解為“復查”“復核”程序系《行政訴訟法》第三十七條第二款所規定的提起行政訴訟的前置程序。但該前置程序僅適用于行政主體針對《信訪條例》第十四條一款規定的信訪事項作出的信訪回復（答復）。對該類具有可訴性的信訪回復（答復），人民法院應運用釋明權告知起訴人通過行政“復查”、“復核”程序先行解決，如起訴人堅持起訴，則依法裁定不予受理。其二，《行政訴訟法》第十二條

（四）項規定，法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為人民法院不予受理。《信訪條例》僅是行政法規，所授權的行政終局裁決行為并未排除在行政訴訟受案范圍之外，該終局裁決行為僅表明行政救濟途徑已完結。因此，如果該“復核意見”仍屬于法律規定的復議、訴訟受理范圍，仍不影響信訪人行使這些救濟權利。其三，《信訪條例》第十四條二款規定，對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。司法實踐中，有的行政機關及其工作人員因規范化管理及自身素質等方面的原因，對相對人通過信訪方式提出的投訴請求，不進行認真審查，把法律、行政法規已有明確規定的不屬于信訪事項內容的投訴請求，也按照信訪程序用信訪回復（答復）形式作出處理，如案例

二、案例五即屬于此種情形。雖然上述相對人形式上都是通過給相關行政機關寫信的方式而不是直接提出某某申請，但實質上在信中都有非常明確的請求：要求審批宅基地、要求確認土地使用權等。相關法律法規對該類投訴請求均有明確的處理程序規定。作為負有相關審批、確認行政職責的機關，上述行政機關無一例外地以一般信訪形式作出了回復（答復）。因此，對不服該類信訪回復（答復）的起訴，人民法院不能把是否經過“復查”、“復核”程序作為受理案件的前置條件，依法應直接受理或通過行政復議程序后受理。

2、對行政主體在受理信訪事項過程中不履行法定職責的可訴性

本文所探討的受理，是指行政主體針對信訪人依照《信訪條例》第十四條一款所規定的信訪事項通過書信等信訪形式，反映情況，提出建議、意見或投訴請求，在程序上作出接受的行政行為。

《信訪條例》第二十二條明確規定，有關行政機關對符合《信訪條例》第十四條一款規定并屬于本機關法定職權范圍的信訪事項，應當受理，不得推諉、敷衍、拖延；對不屬于本機關職權范圍的信訪事項，應當告知信訪人向有權的機關提出。因此，受理屬于本機關法定職權范圍的信訪事項，是行政主體的法定職責。

行政程序公開原則要求行政主體行使行政管理職權過程時應當公開、透明。行政主體對于信訪人提出的信訪事項應當進行處理并給予答復。如果行政主體對信訪人提出的信訪事項請求明確表示拒絕受理或不予答復、拖延答復等，都屬于不履行法定職責的行為。

行政主體如果以推諉、拖延等理由拒絕受理申請，或者受理后拖延、退回請求等表現形式作出的行政行為，產生的法律后果是：相對人面臨程序阻隔，被擋在解決問題的“門檻”之外，從而徹底喪失實現實體利益的可能。顯然，拒絕或拖延“受理”行為，雖不直接影響相對人實體權益，但無疑將起到間接影響作用。正因為如此，行政主體不履行法定職責的行為屬于人民法院行政訴訟受案范圍已無爭議。但《信訪條例》對行政主體受理并辦結信訪事項作出了明確的程序規定并設計了嚴格的制度保障。一是督辦。第三十六條規定，縣級以上人民政府信訪工作機構發現有關行政機關無正當理由未按規定的辦理期限辦結信訪事項的；辦理信訪事項推諉、敷衍、拖延的??，應當及時督辦，并提出改進建議。二是信訪處分建議。第三十八條規定，縣級以上人民政府信訪工作機構對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴重后果的行政機關工作人員，可以向有關行政機關提出給予行政處分的建議。三是對不作為行為的處理。第四十二條規定，負有受理信訪事項職責的行政機關在受理信訪過程中對收到信訪事項不按規定登記的；對屬于其法定職權范圍的信訪事項不予受理的；行政機關未在規定期限內書面告知信訪人是否受理信訪事項的，由其上級行政機關責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。據此，相對人對行政主體不履行法定職責受理信訪事項的行為直接向人民法院起訴的，人民法院應不予受理，告知其通過行政救濟程序解決。如果上級行政機關接到信訪人要求其履行政監督職能而怠于履行的，對相對人的該類起訴，人民法院可以直接受理。

第二篇：信訪答復的可訴性問題

關于信訪答復的可訴性問題的探討

根據行政訴訟法的相關規定，在法律、法規沒有特別規定的情況下，公民法人或者其他組織只能針對可能侵犯其人身權、財產權的具體行政行為不服提起行政訴訟。

關于信訪答復是否屬于行政訴訟的受案范圍的，應當根據行政訴訟法的規定來確定。根據行政訴訟法第11條的規定，信訪答復是否屬于具體行政行為。

如果不屬于具體行政行為，則信訪答復不屬于受案范圍。如果信訪答復屬于具體行政行為，且可能侵犯信訪人的人身權或者財產權，則信訪答復行為屬于行政訴訟的受案范圍。

信訪答復，對信訪答復不可簡單地從形式上判定其可否受理，而當具體分析。即看信訪答復對當事人的合法權益是否產生實際影響。但2005年5月1日后，各級信訪部門嚴格按照信訪條例規定程序操作、僅僅為釋疑的信訪答復，不影響當事人權利義務的.不能進入復議、訴訟程序。（參見：浙江省國土資源廳政策法規處：《國土資源信訪答復可復議性、可訴性咨詢論證會綜述》）

投訴、舉報類信訪(即與信訪人利益相關)及公益性信訪(激于義憤.代表公眾進行信訪)這兩類不同性質的信訪。

最高人民法院關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法

院是否受理的批復

（（2005）行立他字第4號）

湖北省高級人民法院：

你院鄂高法（2005）210號《關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請示》收悉。經研究，答復如下：

一、信訪工作機構是各級人民政府或政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、監督檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響。信訪人對信

訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

二、對信訪事項有權處理的行政機關根據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。

二○○五年十二月十二日

第三篇：試論行政機關作出信訪回復的可訴性

試論行政機關作出信訪回復（答復）的可訴性及相關司法審查

[摘要]

隨著修改后的《信訪條例》于2005年5月1日正式施行，行政機關的信訪工作進入了更加規范化、制度化管理的軌道。信訪作為一種處理社會矛盾的方式，越來越被行政管理相對人及各級行政機關運用于各類行政管理活動中，因信訪回復（答復）而引發的行政爭議也越來越多地訴諸于人民法院。由于信訪回復（答復）形式的廣泛性和內容的多樣性及復雜性，給該類案件的審查帶來了一定難度，一定程度上影響了審判效果和社會效果。本文結合審判實踐，對信訪回復（答復）的性質、表現形式、可訴性審查標準及程序性審查中應注意的問題等方面進了探討。

[關鍵詞]

案例一：

楊某原系某市某中學職工。2005年5月，楊某認為某中學以對其作“除名處理”為由，拒不給其安排工作，發放工資的行為嚴重侵犯其人身權、財產權，向某市教育局提出申訴。某局于同年8月作出信訪回復，稱原某市教育委員會（某市教育局前身），已于1992年作出《對某市第某中學（關于對我校職工楊某作除名處理的報告）的批復》，該批復符合法律規定。楊某不服，于2005年9月向某市政府提出行政復議申請。某市政府認為楊某的復議申請不符合行政復議的受理條件，作出不予受理決定。楊某不服向某市人民法院提起行政訴訟，請求人民法院判決撤銷某市政府作出的不予受理決定。某市法院經審理認為，某市教育局作出的信訪答復，屬于行政機關對當事人對具體行政行為提起申訴的重復處理行為。某市政府作出的不予受理決定認定事實清楚，證據充分，適用法律正確，程序合法，判決予以維持。①

案例二：

杜某系某社村民。2006年5月，因省道某段改建項目工程需要，征用了杜某所在社部分土地，杜某的部分房屋被拆除后已依法獲得貨幣補償。2007年4月，杜某向某縣政府書面申請要求批準宅基地使用面積。某縣政府按照信訪程序將杜某申請轉某鎮人民政府。某鎮政府經調查核實，于2007年5月作出信訪回復，稱杜某不符合申請宅基地建房條件。杜某不服，向某縣人民法院提起行政訴訟，請求撤銷并判決某鎮政府履行宅基地建房的審核職責。某縣人民法院經審理認為，杜某房屋因公路建設被拆除部分后，剩余房屋宅基地使用面積仍符合法律規定，某鎮政府認定杜某不符合建房條件事實清楚，適用法律正確，判決駁回了杜某的訴訟請求。②

案例三：

某縣城因舊城改造需撤除部分房屋。公民李某、吳某同時對一18平方米被撤除房屋提出權屬主張。某房地產開發公司與持有房屋權屬證書的吳某簽訂了房屋拆遷協議。李某認為吳取得的房產證違法，書面申請該縣房地產管理局撤銷頒發給吳某的房產證，并將爭議房屋產權登記為李某所有。某縣房地產管理局于2005年7月作出《關于李某信訪問題的回復》稱，經本局調查證實，爭議房屋系吳某于1989年搭建，且李某未能提供該房屋系其所有的證據，對李某要求確認該房屋權屬系其所有的請求不予支持。李某對該信訪回復不服，于2007年8月向某縣人民法院提起行政訴訟，要求判決撤銷回復。一審法院經審理認為，某縣房地產管理局于2005年7月作出信訪回復送達李某。李某于2007年8月向本院提起行政訴訟已超過了法定起訴期限，裁定駁回了李某的起訴。李某不服提起上訴，二審法院于2008年1月作出終審裁定認為，某縣房地產管理局作出的信訪回復未對李某產生新的權利義務，屬于不可訴的行為，一審法院裁定駁回起訴的理由不當，但結果正確，予以維持。③

案例四：

2001年3月，石某在某市流浪期間被某市公安局清理收容，并于當日移送市收容遣送站。該站辦理了收容登記并查清了石某的原籍地址，根據本人自行返鄉的申請，采取了解除收容，為其返鄉提供資助的處理，由工作人員送石某上車。同年6月，石某之女向某市民政局提出行政申訴，要求該局出示其父被收容的手續。同年7月，該局作出信訪回復，明確表示對其父的收容遣送符合有關法律規定，石某之女對答復不服提起了行政訴訟。一審法院認為，某市民政局對石某的收容審查行為符合法律規定，判決維持了答復。石某之女不服上訴，二審法院經審理認為，某市民政局的信訪回復只是以文字形式對收容遣送的事實行為的表述，不構成具體行政行為，不具有可訴性，裁定撤銷了一審判決，駁回石某之女的起訴。④

案例五：

2005年5月，某鎮某村六組村民趙某在一荒地建房，同村七組村民夏某認為趙某建房占地系其承包的荒地，雙方發生土地使用權爭議，夏某書面向某鎮人民政府反映要求解決。2005年8月，某鎮人民政府作出信訪回復意見書，稱“經查趙某修房所占土地不屬夏某承包地。”夏某對回復不服提起行政訴訟，人民法院在審理過程中，某鎮人民政府以程序不規范，書面作出了撤銷回復的決定，夏某向人民法院撤回了起訴。⑤

信訪是公民、法人、其他組織采用書信等形式向各級行政機關表達訴求并依法由有關行政機關處理的活動。信訪工作涉及面比較廣，信訪事項往往產生于行政機關行政管理的各個方面。隨著改革的不斷深入，經濟社會面臨加速轉型期，群眾信訪出現了許多新情況、新問題。信訪作為一種處理社會矛盾的方式，越來越被行政管理相對人及各級行政機關運用于各類行政管理活動中，因此而引發的行政爭議呈逐年上升趨勢。上述案例僅是筆者收集到的一小部分。從案例所反映的情況不難看出：行政機關通過信訪回復（答復）方式作出的行政行為內容繁多，對相對人效力拘束不一；有的完全不屬于《信訪條例》所規定的涉訪事項，行政機關也適用信訪程序進行處理。上述幾個案例的共同之處均是行政管理相對人對信訪回復（答復）不服起訴到人民法院，由此而引發的法律問題是“信訪回復（答復）”是否可訴？針對這一問題，目前在理論界還缺乏較為系統的探討，實務界也存在較大爭議。上述案例的審理結果表明，在司法實踐中，各級人民法院對不服信訪回復（答復）的起訴是否受理的操作也不盡相同。有的人民法院按行政案件受理并作出了實體判決；有的人民法院拒之門外，認為不屬于行政訴訟法受案范圍，裁定不予受理或駁回起訴；有的兩級人民法院對同一信訪回復（答復）的起訴，由于對信訪回復（答復）內容性質理解不一致，其處理結果大相徑庭。對該類行為受案范圍的處理不一致，在司法實踐中造成了一定混亂。同樣類型，適用不同法律，得到不同待遇的同案不同判現象，使公眾對人民法院適用法律的隨意性和是否嚴格執法產生合理懷疑，有違法律的平等性和裁判的權威性，有損國家法制的統一性。據此，本文擬結合審判實踐，對行政機關作出信訪回復（答復）的可訴性及相關司法審查探析如下：

一、信訪回復（答復）的性質

2005年5月1日起施行的《信訪條例》第二條明確規定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”從上述界定不難看出，信訪是一種互動、雙向的活動過程，包含行政管理相對人為了實現某種目的和需要提出信訪事項的活動和行政機關依法處理行政管理相對人提出的信訪事項的活動。⑥信訪回復（答復）即是行政機關依法受理、辦理信訪事項，對建議、意見或者投訴請求作出采納或者不采納、支持或者不支持的決定，依法解決信訪問題的一種處理方式。

《信訪條例》第十四條一款明確規定了信訪事項的針對主體及涉訪內容，僅限于五類組織及其人員的職務行為：一是行政機關及其工作人員；二是法律、法規授權具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；三是提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員；四是社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員；五是村民委員會、居民委員會及其成員。所謂職務行為，即是指履行本機關或者單位職責、法定或者約定義務的行為，或者代表本機關或者單位，以機關、單位名義履行職責所做出的行為，而非以個人名義做出的行為。按照職權法定和權責相一致原則，各級人民政府及其工作部門對屬于本機關法定職權范圍的信訪事項應當受理并作出處理。行政法學理論中的一種觀點，行政機關在實施行政管理活動，行使行政職權過程中所作的一切在行政管理方面有法律意義的行為是行政行為。⑦行政機關為履行行政管理職能而作出的信訪回復（答復），帶有從屬法律性、單方意志性、裁量性、政策性等行政行為特征，因而具有行政行為的性質。

二、信訪回復（答復）內容的幾種表現形式：

本文所探討的信訪回復（答復）的主體僅限于行政主體。這里的行政主體不僅限于行政機關，包括行政法律法規授權的組織。它與實施行政行為的主體是一致的，即只能是具有國家行政職權的機關或授權的組織。

行政主體針對信訪人提出的具有不同內容的信訪活動，其作出的信訪回復（答復）的內容與形式也具有多樣性和復雜性。《信訪條例》對行政主體收到信訪事項規定了以下幾種處理方式及相關程序：

（一）、對屬于《信訪條例》第十五條規定的信訪事項，應當告知信訪人分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出。

（二）、對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議、行政訴訟等法定途徑解決的，不予受理，但應當告知信訪人依照有關法律、法規規定程序向有關機關提出。

（三）、對依照法定職責屬于本行政主體法定職權范圍的信訪事項，能夠當場答復是否受理的，應當當場書面答復；不能當場答復的，應當自收到信訪事項之日起15日內決定是否受理并書面告之信訪人。

（四）、對反映情況、建議、意見類信訪事項，有利于行政機關改進工作、促進國民經濟發展的，有關行政機關應當認真研究論證并積極采納。

（五）、對信訪人提出的投訴請求，經調查核實，依法分別作出以下處理：一是請求事實清楚，符合相關法律規定的，予以支持；二是請求事由合理但缺乏法律依據的，應當對信訪人做好解釋工作；三是請求缺乏事實根據或不符合相關法律規定的，不予支持。

此外，有的信訪回復（答復）只是對當事人的一般咨詢問題給予的告知，而更多的是針對當事人要求該行政機關履行某個行為作出的答復，也就是前面所提到的第五種處理方式，這種信訪回復（答復）所引發的行政爭議，在司法實踐中比較常見。

三、信訪回復（答復）行政行為可訴性審查標準

行政訴訟受案范圍是指行政管理相對人對哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟，人民法院可以對哪些行政行為行使司法審查權。《行政訴訟法》第二條、第十一條明確規定，行政相對人提起行政訴訟的首要條件是認為行政主體及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益。

為了更好地體現行政訴訟法關于保護行政管理相對人合法權益的立法宗旨，《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第一條第一款，取消了原制定《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》時對受案范圍的一些不適當限制，恢復了《行政訴訟法》所確定的受案范圍的立法本意，將《行政訴訟法》受案范圍所指的“具體行政行為”恢復到“行政行為”，同時在第二款中，對不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的六種事項作出了具體排除。該解釋所指行政行為，是指行政主體及其工作人員，與行使國家行政職權有關的，對行政管理相對人權益產生實際影響的行為以及相應的不作為。⑧因此，不是所有的行政行為都是可訴的。

本文所說的信訪回復（答復）具有行政行為性質是一個廣義的概念，具體到每一件信訪答復是否可訴，應看它是否具備《行政訴訟法》上所指行政行為的基本特征。可從以下幾個方面進行判斷：

第一、主體標準。可訴性信訪回復（答復）行政行為是具有國家行政管理職權的機關、組織或者個人實施的行為。

第二、內容標準。可訴性信訪回復（答復）行政行為必須是行使與國家行政管理職權有關的行為。

第三、結果標準。可訴性信訪回復（答復）行政行為是針對特定的人和事所采取的具體措施的行為，其結果將直接或間接影響某一個人或組織的權益。即對行政管理相對人權益產生實際影響。所謂實際影響是指行政管理相對人的權利義務關系已經發生了變化。有的信訪回復（答復）行政行為雖還沒有執行，但該行為已經產生確定力，如果相對人不自動履行，行政機關可采取相應的強制措施，對當事人的權利義務產生影響。

第四、必要性標準。行政訴訟的一個重要目的就是消除違法行政行為對行政管理相對人權利義務的不利影響。根據“有權利必有救濟”的基本原則，可訴性信訪回復（答復）行政行為如果不通過行政訴訟來救濟，相對人就沒有其它救濟途徑，將可能對相對人造成更大損害，故必須賦予這類行政行為可訴，才能從根本上保護公民、法人和其它組織的合法權益。

第五、可能性標準。司法監督的實質是對行政行為的合法性進行審查。根據法律、法規的規定，人民法院能夠對信訪回復（答復）行政行為的合法性作出明確判斷。否則，勢必會造成審查上的無所適從，使下判成為難題。

上述標準表明，同屬行政行為范疇，可訴的信訪回復（答復）較之不可訴的信訪回復（答復）有著本質的不同，關鍵在于信訪回復（答復）的理由和結果是否實際影響了當事人的權益。如果信訪回復（答復）內容涉及對當事人權益的處理，還要進一步審查行政主體是新作出的行為還是一種重復處理行為，既該回復（答復）內容是對原處理行為的重復還是對原處理結果的改變。對于當事人就某些問題向行政機關提出意見、建議或進行咨詢的，行政機關以書面形式作出的解釋、說明等，應屬一種單純的回復（答復）行為，因其欠缺完整意義上的行政行為的全部特征，不實際影響或設立行政相對人的權利義務，故就其性質而言不具有可訴性。信訪部門對當事人的申請事項作出具有處分當事人權利義務的行政行為，因其對當事人的權益產生實際影響，就是可訴的信訪回復（答復）。

四、對信訪回復（答復）提起訴訟的程序性審查應注意的問題

1、對信訪回復（答復）不服的起訴能否直接受理的問題

筆者認為，對屬于人民法院受案范圍的信訪回復（答復），人民法院是否可以直接受理不能一概而論。《行政訴訟法》第三十七條第二款規定，法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規規定。《信訪條例》第三十四條規定，信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查。第三十五條規定，信訪人對復查意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內向復查機關的上一級行政機關請求復核。信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。由此不難看出，信訪人對屬于《信訪條例》第十四條第一款規定的信訪事項答復不服的，其通過“復查”、“復核”行政救濟途徑是解決問題的必經程序。而“復核意見”是有權行政機關作出的信訪終局意見。一種觀點認為，《信訪條例》規定了信訪人的行政救濟途徑并授權相關行政機關享有行政終局處理權，因此，人民法院對行政管理相對人對各級信訪回復（答復）意見不服提起訴訟的均應裁定不予受理。筆者不完全贊同該觀點。其一，《信訪條例》作為行政法規，雖然其三十四條、三十五條所規定的“復查”、“復核”救濟程序與《行政訴訟法》所提的“行政復議”救濟程序用語上有區別，但《信訪條例》作為處理信訪事項的特別法規，其行政程序設計的立法本意與《行政訴訟法》的規定是一致的，應理解為“復查”“復核”程序系《行政訴訟法》第三十七條第二款所規定的提起行政訴訟的前置程序。但該前置程序僅適用于行政主體針對《信訪條例》第十四條一款規定的信訪事項作出的信訪回復（答復）。對該類具有可訴性的信訪回復（答復），人民法院應運用釋明權告知起訴人通過行政“復查”、“復核”程序先行解決，如起訴人堅持起訴，則依法裁定不予受理。其二，《行政訴訟法》第十二條

（四）項規定，法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為人民法院不予受理。《信訪條例》僅是行政法規，所授權的行政終局裁決行為并未排除在行政訴訟受案范圍之外，該終局裁決行為僅表明行政救濟途徑已完結。因此，如果該“復核意見”仍屬于法律規定的復議、訴訟受理范圍，仍不影響信訪人行使這些救濟權利。其三，《信訪條例》第十四條二款規定，對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。司法實踐中，有的行政機關及其工作人員因規范化管理及自身素質等方面的原因，對相對人通過信訪方式提出的投訴請求，不進行認真審查，把法律、行政法規已有明確規定的不屬于信訪事項內容的投訴請求，也按照信訪程序用信訪回復（答復）形式作出處理，如案例

二、案例五即屬于此種情形。雖然上述相對人形式上都是通過給相關行政機關寫信的方式而不是直接提出某某申請，但實質上在信中都有非常明確的請求：要求審批宅基地、要求確認土地使用權等。相關法律法規對該類投訴請求均有明確的處理程序規定。作為負有相關審批、確認行政職責的機關，上述行政機關無一例外地以一般信訪形式作出了回復（答復）。因此，對不服該類信訪回復（答復）的起訴，人民法院不能把是否經過“復查”、“復核”程序作為受理案件的前置條件，依法應直接受理或通過行政復議程序后受理。

2、對行政主體在受理信訪事項過程中不履行法定職責的可訴性

本文所探討的受理，是指行政主體針對信訪人依照《信訪條例》第十四條一款所規定的信訪事項通過書信等信訪形式，反映情況，提出建議、意見或投訴請求，在程序上作出接受的行政行為。

《信訪條例》第二十二條明確規定，有關行政機關對符合《信訪條例》第十四條一款規定并屬于本機關法定職權范圍的信訪事項，應當受理，不得推諉、敷衍、拖延；對不屬于本機關職權范圍的信訪事項，應當告知信訪人向有權的機關提出。因此，受理屬于本機關法定職權范圍的信訪事項，是行政主體的法定職責。

行政程序公開原則要求行政主體行使行政管理職權過程時應當公開、透明。行政主體對于信訪人提出的信訪事項應當進行處理并給予答復。如果行政主體對信訪人提出的信訪事項請求明確表示拒絕受理或不予答復、拖延答復等，都屬于不履行法定職責的行為。

行政主體如果以推諉、拖延等理由拒絕受理申請，或者受理后拖延、退回請求等表現形式作出的行政行為，產生的法律后果是：相對人面臨程序阻隔，被擋在解決問題的“門檻”之外，從而徹底喪失實現實體利益的可能。顯然，拒絕或拖延“受理”行為，雖不直接影響相對人實體權益，但無疑將起到間接影響作用。正因為如此，行政主體不履行法定職責的行為屬于人民法院行政訴訟受案范圍已無爭議。但《信訪條例》對行政主體受理并辦結信訪事項作出了明確的程序規定并設計了嚴格的制度保障。一是督辦。第三十六條規定，縣級以上人民政府信訪工作機構發現有關行政機關無正當理由未按規定的辦理期限辦結信訪事項的；辦理信訪事項推諉、敷衍、拖延的??，應當及時督辦，并提出改進建議。二是信訪處分建議。第三十八條規定，縣級以上人民政府信訪工作機構對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴重后果的行政機關工作人員，可以向有關行政機關提出給予行政處分的建議。三是對不作為行為的處理。第四十二條規定，負有受理信訪事項職責的行政機關在受理信訪過程中對收到信訪事項不按規定登記的；對屬于其法定職權范圍的信訪事項不予受理的；行政機關未在規定期限內書面告知信訪人是否受理信訪事項的，由其上級行政機關責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。據此，相對人對行政主體不履行法定職責受理信訪事項的行為直接向人民法院起訴的，人民法院應不予受理，告知其通過行政救濟程序解決。如果上級行政機關接到信訪人要求其履行政監督職能而怠于履行的，對相對人的該類起訴，人民法院可以直接受理。

綜上，筆者通過對信訪回復（答復）的性質、信訪回復（答復）的表現形式、信訪回復（答復）的可訴性審查標準及程序性審查中應注意的問題等的論證，試對前述案例的可訴性逐一分析：

案例一中，某市教育局于2005年8月對楊某作出的信訪回復內容，認定1992年教委的批復符合法律規定。因該回復沒有改變原批復的結果，亦未改變原有的行政法律關系，僅是一種重復處理行為，不屬于行政復議和行政訴訟受案范圍。法院判決是正確的。

案例二中，杜某作為某村村民申請宅基地使用權，某鎮政府實施行政審核行為認定杜某不符合申請宅基地建房條件，具有行政許可性質，該信訪回復對杜某從事建房活動權利產生了實際影響，系可訴的行政行為。因該信訪事項不屬于《信訪條例》第十四條一款規定的情形，人民法院依法直接受理并作出實體判決是正確的。

案例三中，一、二審作出裁決的不同理由主要表現在對“關于李某信訪問題的回復”的性質認識上存在分歧。李某認為某縣房管局為吳某登記頒發房產證錯誤，請求更正登記。某縣房管局經調查，以李某無有效證據為由，信訪回復李某對其請求不予支持。該回復系房管局針對李某請求依職權做出的具體行政行為，直接涉及李某所主張的房屋產權不能實現。

類似回復（答復）實際上是房屋權屬登記機關依法實施的不予更正登記行政行為。當登記機關怠于行使更正登記的法定職責，無正當理由拒絕更正登記申請，或對不應當更正登記者進行了錯誤的更正登記，當事人均可提起行政訴訟救濟其權利。一審認為李某的起訴屬于受案范圍，經審查，以超過法定起訴期限裁定駁回李某的起訴應是正確的。而二審認為該回復未對李某產生新的權利義務，屬于不可訴的行為，系混淆了不同的行政法律關系，對重復處理行為理解過于狹隘所至。

案例四中，一、二審的分歧同樣表現在對“答復”的性質認識上。某市民政局針對石某之女提出的行政申訴，書面答復對其父的收容、譴送行為符合有關法律規定。該答復雖然對收容、譴送的是否合法加以了確認，也僅是以文字形式對這種事實行為的表述，屬于說明性質，不構成具體行政行為，因而不具有可訴性。

案例五中，夏某和趙某發生的土地使用權爭議，土地管理法對該類爭議的處理程序及行政行為方式已有明確規定。某鎮人民政府不是依法作出處理決定，而是以信訪回復方式作出答復，其行為方式本身是不規范的。因該回復內容“經查趙某修房所占土地不屬夏某承包地”的結論對夏某的權益產生了實際影響，依據《行政復議法》的相關規定，對資源類行政爭議系復議前置，未經復議程序的人民法院不應直接受理，已經受理的應裁定駁回起訴。因此，人民法院裁定準許夏某撤回起訴符合法律規定。

[注釋]

作者單位：四川省榮縣人民法院

①此案編寫參考了最高人民法院公報2007年第1期《楊一民訴成都市政府其他行政糾紛案》。由于篇幅關系，未對案件所有事實全文照錄，而是根據論證需要，重點就涉及可訴性部分加以引用②案例見四川省榮縣人民法院（2008）榮行初字第2號行政判決書。

③案例見四川省榮縣人民法院（2007）榮行初字第30號行政裁定書④此案編寫參考了《人民法院報》2003年4月25日B3版，《行政答復是否具有可訴性》。由于篇幅關系，未對案件所有事實全文照錄，而是根據論證需要，重點就涉及可訴性部分加以引用。

⑤案例見四川省榮縣人民法院（2005）榮行初字第55號行政裁定書。

⑥《信訪條例》注釋本，法律出版社2006年版，第2頁。

⑦張利民主編，《中國行政審判教程》，四川人民出版社1993年版，第82頁。

⑧最高人民法院行政審判庭編，《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》釋義，中國城市出版社2000年版，第5頁。

第四篇：國土資源信訪回復的可訴性論文

國土資源信訪答復意見的可訴性

信訪活動在我國歷史上早已存在。夏朝建立的最初國家政權機構中，就有了執掌“納言”的官職。其職責就是下情上達，上請下達的意思。“信訪”一詞被我國黨政機關正式采用始于1971年，當時《紅旗》雜志刊登《必須重視人民來信來訪》一文，首次公開把人民來信來訪稱為“信訪”，從此，“信訪”一詞被整個社會確認。①

隨著改革的不斷深入，經濟社會面臨加速轉型期，國土資源信訪的焦點問題聚焦在征地、拆遷、補償、安置及土地使用權證發放等民生問題上，出現了許多新情況、新問題。信訪作為一種處理社會矛盾的方式，越來越被行政管理相對人及各級國土資源管理部門運用于各類國土管理活動中，因此而引發的行政爭議呈逐年上升趨勢。

國土資源管理部門通過信訪答復方式作出的行政行為內容繁多，對相對人效力拘束不一；有的完全不屬于《信訪條例》所規定的涉訪事項，也適用信訪程序進行處理。行政管理相對人對信訪答復不服起訴到人民法院，由此而引發的法律問題是“信訪答復”是否可訴？

在司法實踐中，各級人民法院對不服信訪答復的起訴是否受理的操作也不盡相同。本文擬結合審判實踐，對行政機關作出信訪答復的可訴性及相關司法審查探析如下：

一、信訪答復的性質

2005年5月1日起施行的《信訪條例》第二條明確規定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。修訂后的《國土資源信訪規定》第二條對“國土資源信訪”的概念也作了相類似的規定。

從上述信訪的概念和內涵可以知曉，信訪是是指信訪活動，并且是由行政機關依法處理的社會活動，信訪是一種互動、雙向的活動過程，包含行政管理相對人為了實現某種目的和需要提出信訪事項的活動和行政機關依法處理行政管理相對人提出的信訪事項的活動。②信訪答復即是行政機關依法受理、辦理信訪事項，對建議、意見或者投訴請求作出采納或者不采納、支持或者不支持的決定，依法解決信訪問題的一種處理方式。

《信訪條例》第十四條一款明確規定了信訪事項的針對主體及涉訪內容，僅限于五類組織及其人員的職務行為：第一類就是行政機關及其工作人員，國土管理部門及其工作人員當然包括在內。所謂履行職務的行為，即是指履行本機關或者單位職責、法定或者約定義務的行為，或者代表本機關或者單位，以機關、單位名義履行職責所做出的行為，而非以個人名義做出的行為。按照職權法定和權責相一致原則，國土管理部門對屬于本機關法定職權范圍的信訪事項應當受理并作出處理。行政法學理論中認為行政行為是指行為主體為實現國家行政管理目的，行使行政職權和履行行政職責所實施的一切具有法律意義、產生法律效果的行為。③行政機關為履行行政管理職能而作出的信訪答復，帶有從屬法律性、單方意志性、裁量性、政策性等行政行為特征，因而具有行政行為的性質。

二、信訪答復內容的幾種表現形式：

國土管理部門針對信訪人提出的具有不同內容的信訪活動，其作出的信訪答復的內容與形式也具有多樣性和復雜性。《信訪條例》及《國土資源信訪規定》均規定了對收到信訪事項規定了相關的處理方式及相關程序。

有的信訪答復只是對當事人的一般咨詢問題給予的告知，而更多的是針對當事人要求國土管理部門履行某個行為作出的答復，《信訪條例》第32條《國土資源信訪規定》第26條都規定了對信訪人提出的投訴請求，經調查核實，依法分別作出以下處理：一是請求事實清楚，符合相關法律規定的，予以支持；二是請求事由合理但缺乏法律依據的，應當對信訪人做好解釋工作；三是請求缺乏事實根據或不符合相關法律規定的，不予支持。這種信訪答復所引發的行政爭議，在司法實踐中比較是比較常見的。

三、信訪答復行政行為可訴性審查標準

行政訴訟受案范圍是指人民法院可以依法受理行政爭議的種類和權限。所謂行政爭議，是指因行政機關行使職權、實施公務活動而發生的法律爭端。④2000年3月，《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》頒布實行，為了更好地體現行政訴訟法關于保護行政管理相對人合法權益的立法宗旨，該解釋的第一條第一款取消了原來的《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》時對受案范圍的一些不適當限制，將《行政訴訟法》受案范圍所指的“具體行政行為”恢復到“行政行為”，同時在第二款中，對不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的六種事項作出了具體排除。

該解釋所指行政行為，是指國土管理部門及其工作人員，與行使國家行政職權有關的，對行政管理相對人權益產生實際影響的行為以及相應的不作為。⑤因此，不是所有的行政行為都是可訴的。

其實信訪答復具有行政行為性質是一個廣義的概念，具體到每一件信訪答復是否可訴，應看它是否具備《行政訴訟法》上所指行政行為的基本特征。可從以下幾個方面進行判斷：

第一、主體標準。可訴性信訪答復行政行為是具有國家行政管理職權的機關、組織或者個人實施的行為。

第二、內容標準。可訴性信訪答復行政行為必須是行使與國家行政管理職權有關的行為。

第三、結果標準。可訴性信訪答復行政行為是針對特定的人和事所采取的具體措施的行為，其結果將直接或間接影響某一個人或組織的權益。即對行政管理相對人權益產生實際影響。所謂實際影響是指行政管理相對人的權利義務關系已經發生了變化。有的信訪答復行政行為雖還沒有執行，但該行為已經產生確定力，如果相對人不自動履行，行政機關可采取相應的強制措施，對當事人的權利義務產生影響。

第四、必要性標準。行政訴訟的一個重要目的就是消除違法行政行為對行政管理相對人權利義務的不利影響。根據“有權利必有救濟”的基本原則，可訴性信訪答復行政行為如果不通過行政訴訟來救濟，相對人就沒有其它救濟途徑，將可能對相對人造成更大損害，故必須賦予這類行政行為可訴，才能從根本上保護公民、法人和其它組織的合法權益。

第五、可能性標準。司法監督的實質是對行政行為的合法性進行審查。根據法律、法規的規定，人民法院能夠對信訪答復行政行為的合法性作出明確判斷。否則，勢必會造成審查上的無所適從，使下判成為難題。

上述標準表明，同屬行政行為范疇，可訴的信訪答復較之不可訴的信訪答復有著本質的不同，關鍵在于信訪答復的理由和結果是否實際影響了當事人的權益。如果信訪答復內容涉及對當事人權益的處理，還要進一步審查國土管理部門是新作出的行為還是一種重復處理行為，既該答復內容是對原處理行為的重復還是對原處理結果的改變。對于當事人就某些問題向行政機關提出意見、建議或進行咨詢的，行政機關以書面形式作出的解釋、說明等，應屬一種單純的答復行為，因其欠缺完整意義上的行政行為的全部特征，不實際影響或設立行政相對人的權利義務，故就其性質而言不具有可訴性。信訪部門對當事人的申請事項作出具有處分當事人權利義務的行政行為，因其對當事人的權益產生實際影響，就是可訴的信訪答復。

四、對信訪答復提起訴訟的程序性審查應注意的問題

1、對信訪答復不服的起訴能否直接受理的問題

筆者認為，對屬于人民法院受案范圍的信訪答復，人民法院是否可以直接受理不能一概而論。《行政訴訟法》第三十七條第二款規定，法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規規定。《信訪條例》第三十四條、第三十五條規定看出，信訪人對屬于《信訪條例》第十四條第一款規定的信訪事項答復不服的，其通過“復查”、“復核”行政救濟途徑是解決問題的必經程序。而“復核意見”是有權行政機關作出的信訪終局意見。一種觀點認為，《信訪條例》規定了信訪人的行政救濟途徑并授權相關行政機關享有行政終局處理權，因此，人民法院對行政管理相對人對各級信訪答復意見不服提起訴訟的均應裁定不予受理。筆者不完全贊同該觀點。其一，《信訪條例》作為行政法規，雖然其三十四條、三十五條所規定的“復查”、“復核”救濟程序與《行政訴訟法》所提的“行政復議”救濟程序用語上有區別，但《信訪條例》作為處理信訪事項的特別法規，其行政程序設計的立法本意與《行政訴訟法》的規定是一致的，應理解為“復查”“復核”程序系《行政訴訟法》第三十七條第二款所規定的提起行政訴訟的前置程序。但該前置程序僅適用于國土管理部門針對《信訪條例》第十四條一款規定的信訪事項作出的信訪答復。對該類具有可訴性的信訪答復，人民法院應運用釋明權告知起訴人通過行政“復查”、“復核”程序先行解決，如起訴人堅持起訴，則依法裁定不予受理。其二，《行政訴訟法》第十二條

（四）項規定，法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為人民法院不予受理。《信訪條例》僅是行政法規，所授權的行政終局裁決行為并未排除在行政訴訟受案范圍之外，該終局裁決行為僅表明行政救濟途徑已完結。因此，如果該“復核意見”仍屬于法律規定的復議、訴訟受理范圍，仍不影響信訪人行使這些救濟權利。其三，《信訪條例》第十四條二款規定，對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。司法實踐中，有的行政機關及其工作人員因規范化管理及自身素質等方面的原因，對相對人通過信訪方式提出的投訴請求，不進行認真審查，把法律、行政法規已有明確規定的不屬于信訪事項內容的投訴請求，也按照信訪程序用信訪答復形式作出處理，******雖然上述相對人形式上都是通過給相關行政機關寫信的方式而不是直接提出某某申請，但實質上在信中都有非常明確的請求：要求審批宅基地、要求確認土地使用權等。相關法律法規對該類投訴請求均有明確的處理程序規定，因此，對不服該類信訪答復的起訴，人民法院不能把是否經過“復查”、“復核”程序作為受理案件的前置條件，依法應直接受理或通過行政復議程序后受理。

2、對國土管理部門在受理信訪事項過程中不履行法定職責的可訴性

本文所探討的受理，是指國土管理部門針對信訪人依照《信訪條例》第十四條一款所規定的信訪事項通過書信等信訪形式，反映情況，提出建議、意見或投訴請求，在程序上作出接受的行政行為。

《信訪條例》第二十二條明確規定，有關行政機關對符合《信訪條例》第十四條一款規定并屬于本機關法定職權范圍的信訪事項，應當受理，不得推諉、敷衍、拖延；對不屬于本機關職權范圍的信訪事項，應當告知信訪人向有權的機關提出。因此，受理屬于本機關法定職權范圍的信訪事項，是國土管理部門的法定職責。

行政程序公開原則要求國土管理部門行使行政管理職權過程時應當公開、透明。國土管理部門對于信訪人提出的信訪事項應當進行處理并給予答復。如果國土管理部門對信訪人提出的信訪事項請求明確表示拒絕受理或不予答復、拖延答復等，都屬于不履行法定職責的行為。

國土管理部門如果以推諉、拖延等理由拒絕受理申請，或者受理后拖延、退回請求等表現形式作出的行政行為，產生的法律后果是：相對人面臨程序阻隔，被擋在解決問題的“門檻”之外，從而徹底喪失實現實體利益的可能。顯然，拒絕或拖延“受理”行為，雖不直接影響相對人實體權益，但無疑將起到間接影響作用。正因為如此，國土管理部門不履行法定職責的行為屬于人民法院行政訴訟受案范圍已無爭議。但《信訪條例》對國土管理部門受理并辦結信訪事項作出了明確的程序規定并設計了嚴格的制度保障。一是督辦。第三十六條規定，縣級以上人民政府信訪工作機構發現有關行政機關無正當理由未按規定的辦理期限辦結信訪事項的；辦理信訪事項推諉、敷衍、拖延的……，應當及時督辦，并提出改進建議。二是信訪處分建議。第三十八條規定，縣級以上人民政府信訪工作機構對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴重后果的行政機關工作人員，可以向有關行政機關提出給予行政處分的建議。三是對不作為行為的處理。第四十二條規定，負有受理信訪事項職責的行政機關在受理信訪過程中對收到信訪事項不按規定登記的；對屬于其法定職權范圍的信訪事項不予受理的；行政機關未在規定期限內書面告知信訪人是否受理信訪事項的，由其上級行政機關責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。據此，相對人對國土管理部門不履行法定職責受理信訪事項的行為直接向人民法院起訴的，人民法院應不予受理，告知其通過行政救濟程序解決。如果上級行政機關接到信訪人要求其履行政監督職能而怠于履行的，對相對人的該類起訴，人民法院可以直接受理。

綜上，筆者通過對信訪答復的性質、信訪答復的表現形式、信訪答復的可訴性審查標準及程序性審查中應注意的問題等的論證，試對前述案例的可訴性逐一分析：

[注釋] 作者單位：四川省榮縣人民法院

①此案編寫參考了最高人民法院公報2007年第1期《楊一民訴成都市政府其他行政糾紛案》。由于篇幅關系，未對案件所有事實全文照錄，而是根據論證需要，重點就涉及可訴性部分加以引用②案例見四川省榮縣人民法院（2008）榮行初字第2號行政判決書。

③案例見四川省榮縣人民法院（2007）榮行初字第30號行政裁定書④此案編寫參考了《人民法院報》2003年4月25日B3版，《行政答復是否具有可訴性》。由于篇幅關系，未對案件所有事實全文照錄，而是根據論證需要，重點就涉及可訴性部分加以引用。

⑤案例見四川省榮縣人民法院（2005）榮行初字第55號行政裁定書。

⑥《信訪條例》注釋本，法律出版社2006年版，第2頁。

⑦張利民主編，《中國行政審判教程》，四川人民出版社1993年版，第82頁。

⑧最高人民法院行政審判庭編，《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》釋義，中國城市出版社2000年版，第5頁。

第五篇：信訪答復書寫

信訪答復書寫

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一、信訪事項告知需要注意的幾個問題

（一）準確把握書面告知制度的基本原則：

（1）權屬性原則。這是《信訪條例》“誰主管，誰負責”工作原則的派生原則。簡而言之，誰具體負責信訪事項的處理，誰就負責書面告知。

（2）準確性原則。這是對信訪事項書面告知在文字方面的基本要求。

（3）規范性原則。書面告知不能以口頭替代。告知文書應統一格式，嚴格報批審查程序，及時歸檔備查。

（4）時效性原則。書面告知要在規定的時限內，不能滯后，更不能故意不告知。

（5）針對性原則。書面告知重點要針對信訪人。

（二）信訪事項不予受理和不再受理告知制度

告知是指行政機關收到信訪事項后，在法定的期限內，依據現有法律、法規的規定，判斷該事項是否屬于其受理范圍和該級管轄，從而作出是否受理的決定，并告知信訪人。

（一）信訪事項不予受理告知制度、對各級人民代表大會以及縣級以上人民代表大會常委會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，信訪工作機構不予受理，告知信訪人分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出；、對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪工作機構不予受理，告知信訪人應依照有關法律、行政法規規定程序向有關機關提出；

3、對有關部門已經受理或正在辦理的，信訪人在規定期限內再提出同一信訪事項的，信訪工作機構告知不予受理；

4、信訪人提出的信訪事項明顯歪曲事實、主要材料明顯不真實、事實不清的，信訪工作機構告知不予受理。

（三）信訪事項不再受理告知制度、對已經由有權處理的行政機關復核的信訪事項，信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，信訪工作機構告知不再受理；、對 2005 年 5 月 1 日前已經辦結的信訪事項，信訪人不能提出新的事實或理由的，信訪工作機構告知不再受理。、信訪人不服有關行政機關的處理、復查意見，又沒有在規定期限內提出復查、復核請求的信訪事項，信訪工作機構告知不再受理。

二、信訪事項書面答復寫作的基本要求

（一）、一些書面答復中存在的主要問題

（1）、答非所問，缺乏針對性。信訪人提的是這個問題，答復的卻不是這個問題，甚至根本沒答復。

（2）、避重就輕，繞開棘手的問題。信訪人問的是為什么，怎么處理，答復中雖然道理一大堆，卻沒擊中要害，實際上什么也沒答復。

（3）、過分原則、專業，信訪人難以理解。有些書面答復只有幾句話，只講原則，沒有解釋。有的還用一些專業用語，是一般的信訪人無法理解。

（4）、隨意性太大。如問題可以協調處理或督促辦理，隨意將信訪人推出去走訴訟途徑；下屬單位的做法明顯不符合有關法規，卻不督促改正。

（二）、信訪事項書面答復的基本要求（1）、信訪事項的書面答復要具有針對性。這是對信訪事項書面答復的基本要求。針對信訪人所提出的問題和要求作答復，信訪人問什么，答復中必須回答什么；信訪人反映什么問題，答復中就要將對此問題進行調查核實的情況作回復。要做到這一點，信訪工作人員要弄清信訪人所反映的問題和要求，必要時還要詢問信訪人的具體意見，答復時不能遺漏，也不能繞開問題講空話。

（2）、信訪事項的書面答復要具有準確性。這是對信訪事項的書面的書面答復在文字方面的基本要求。書面答復中，用詞造句要通俗易懂，表情達意要準確明了。特別在宣傳疏導性的書面答復中要準確表述有關政策法規的內涵，不讓信訪人在理解上產生歧義。

（3）、信訪事項的書面答復要具有公正性。這是對信訪事項的書面答復在公信力方面的基本要求。處理人民群眾的信訪問題，是黨和政府的一項重要工作。因此，書面答復是一級政府及其工作部門的文書，必須做到客觀公正。具體來說，信訪事項書面答復的表述要符合政策法律法規的有關規定，不偏袒矛盾的任何一方。在合法的前提下，對信訪問題的處理和解答要符合情理。

（4）、信訪事項的書面答復要具有通俗性。這是對信訪事項的書面答復在形式上的總體要求。信訪事項書面答復的對象多數是普通的群眾，他們大多文化水平不高。書面答復應當盡可能通俗明白，讓信訪人理解答復的內涵。可以用舉例子、比較等方法作詳盡說明。

（三）、怎樣提高信訪事項書面的質量

（1）、撰寫書面答復的信訪干部應具有高度的責任心和較強的業務素質。信訪事項的書面答復是由負責信訪工作的人員撰寫的，這些工作人員的素質如何，直接關系到信訪事項書面答復質量的高低。因此，各級黨委政府應加強對有關工作人員的培訓，包括政策法規的培訓、處理問題能力的培訓和文字表達能力的培訓，應把提高信訪干部處理信訪事項、撰寫書面答復的能力當作培訓的一項硬指標來抓，努力提高業務素質。書面答復的形成過程要有嚴密的報批審查程序和詳盡的過程記錄。

（2）、書面答復的形成是一個復雜過程，從信訪事項的登記、調查和核實、協調處理到書面答復的擬寫、審核、發出等，每個環節都有不同的要求。弄清信訪人反映的內容和要求是寫好書面答復的基礎，負責這項工作的人應毫不遺漏的將它記錄下來。必要時還應與信訪人核實，切實反映信訪人的要求。調查核實、查找有關處理依據（政策法規）、協調處理時寫好書面答復的重要環節有關人員應當將此過程作好書面記錄。有了這些素材，書面答復就可以搞了。書面答復的形成，應當經過擬稿、征求意見、審核簽發等程序。這些程序一個也不可少，并應由書面記錄可查。有些書面答復往往忽視了征求意見，是導致答復沒有針對性的原因之一。如果在書面記錄答復發出前先征求一下信訪人的意見，這種情況就可以避免。因此，書面答復發出前至少應征求信訪人一到兩次，一次是在接訪閱信過程；一次是在書面答復發出前。還有的忽視了審核簽發的環節，由經辦人寫幾句話就發出去了，難免使書面答復有不當不妥之處。審核簽發一般由分管領導來做，重要的還應由單位主要領導把關。

（3）、書面答復必須有基本的內容要素。書面答復至少應包括以下內容：信訪人反映的意見和要求（要與信訪人實際反映的相一致）；受理單位的核查情況；與之相關政策法律；對信訪人反映的意見和要求的處理結論（對每個問題都應有是與非的結論，對不能解決的應說明原因）；對本處理不服的救濟渠道。有了這些基本的內容要素，才能使書面答復具有針對性、準確性。

（四）、信訪事項答復意見書格式

1、標題：關于×××信訪事項的答復意見

2、正文：

第一部分:信訪人反映的具體信訪事項的受理情況。包括：(1)收到信訪事項的日期。如果是由其他機關轉送、交辦的，要寫明轉送、交辦機關和本單位收到日期。（2）受理的信訪事項。如受理多個信訪事項，應逐一寫明。

第二部分：信訪事項的事實認定情況及處理意見。包括：（1）對信訪事項發生的時間、地點、主要事實的認定。（2）作出處理意見所依據的法律、法規和政策。（3）處理意見。對多個信訪事項要逐一答復。

第三部分：告知對答復意見不服的救濟途徑。告知信訪人如對答復意見不服，可自收到本答復意見之日起30日內向上一級行政機關申請復查。

3、落款：包括作出答復意見的單位名稱及日期，并加蓋單位公章。

（五）書面答復形成后需要注意的幾點要求：

1、信訪事項答復意見書必須由有權處理機關作出，不能以機關內設機構或信訪職能處室的名義答復信訪人。答復意見書加蓋單位公章，不能蓋單位內設處室章。

2、信訪事項答復意見書要有針對性。對信訪人所提出的問題不能避而不答，多個信訪事項要逐一進行答復,答復意見要明確具體。

3、信訪事項答復意見書要有準確性。用詞造句通俗易懂，表述準確，簡明扼要，不使信訪人在理解上產生歧義。

4、信訪事項答復意見書的形成要有嚴格的報批審查程序。一般信訪事項由單位分管領導審核簽發，重大信訪事項由單位主要領導審核簽發。

5、信訪事項答復意見書使用A4紙。

6、信訪事項答復意見書須在法定期限內送達信訪人，送達方式包括直接送達、掛號郵寄送達等。答復意見書抄報上一級機關和同級政府信訪工作機構。上級機關或同級政府信訪工作機構交辦的，要向交辦機關報送辦理情況報告；其他機關轉送的，要向轉送機關通報辦理情況。

（六）書面答復

（附樣本）

關于XXX同志要求解決精減下放基本生活

補助費的答復（樣本一）

XXX同志：

您好！關于您請求XX政府部門，按照六十年代初精減退職人員的有關政策規定，每月發給生活補助費的問題，經我局調查核實，現作如下答復：

經調查，XXX同志1954—1958年在奇臺縣XXXXXXX隊勞動；1958—1959年10月在昌吉回族自治州XXX學校學習;1959年10月—1960年12月在XX縣四工林場工作（實習生）;1962年6月經XXX市精減下放委員會批準，同意XXX同志回農村參加勞動。根據1965年6月9日，國務院下發的《國務院關于精減退職的老職工生活困難救濟問題的通知》[（65）國內字224號文件]第一條規定，對于從一九六一年到本通知下達之日期間精減退職的一九五七年年底以前參加工作并發給了一次性退職補助金的職工，凡是現在全部或者大部喪失勞動能力，或者年老體弱，或者長期患病影響勞動較大，而家庭生活無依靠的，由當地民政部門按月發給本人原標準工資百分之四十的救濟費。

按照文件規定，XXX同志參加工作的時間不在[65]國內字224號文件規定的時間范疇，因此，不能享受六十年代初精減下放退職人員基本生活救濟費。

XXX同志，如對上述答復意見不服，可在接到此答復書之日起30日內到辦理機關的上一級行政主管機關申請復查。特此答復

XX市XXX局

二00X年XX月XX日

關于XXX有限責任公司部分股民要求查處 董事長張XX用公款入股等問題的辦理結果（樣本二）

XX州信訪局：

貴局轉來XX州信信字[2006]27號交辦函，經市領導批示，由XXXX市檢察院對此上訪反映的問題進行了調查。現就調查及處理結果匯報如下：

一、基本情況

XXX有限公司是2001年由原XX市面粉廠進行改制而來的股份有限公司，該公司董事長為張XX，原有股民40余名，現有股東、股民13名，在職職工20余名。

二、上訪訴求：要求查處該公司董事長張XX用公款入股等問題

三、調查情況

2001年原XXX市面粉廠按照企業改制的有關政策規定進行改制，并在XX市體改委、XXX市糧食局等相關部門的指導下，按照《公司法》的規定，建立了XXX有限公司。原XXX市面粉廠職工張XX借資入股98萬元（其中，85萬元是從烏市王XX處借的，6萬元是從其弟弟處借的，5萬元是從XX隊李XX處借的，自己出資2萬元），成為該公司控股90%的大股東。經營過程中，該公司與烏市的王XX簽定了面粉供銷協議，現王XX尚欠該公司款項1210978.2元。根XXX市檢察院查證的事實，尚未發現張XX有貪污、挪用面粉廠貨款的行為。依據《中華人民共和國刑事訴訟法》第86條之規定，XXX市檢察院作出了不予立案的決定。

四、處理意見

關于部分股民反映該公司轉股、退股等問題，應該由該公司董事會按照《公司章程》及有關法律規定妥善處理。

XXX市信訪局

二00六年XX月XXX日