第一篇：關于農村公共衛生管理的調查報告

關于農村公共環境衛生管理的調查報告

前言

隨著社會經濟的發展，政府越來越重視三農問題。黨的十七大報告中指出的解決三農問題，不僅是解決農村經濟的建設和發展問題，而且是更加強調改善人與自然的可持續發展。相對于城市來說，農村的公共環境總是給我們臟、亂、差的印象，改善農村環境已經迫在眉睫。多年以前，農村給別人的第一印象總是新鮮的空氣，美好的田園風光，而現在農村的公共環境衛生卻在經歷著另外一種令人擔憂的變化：垃圾亂倒，污水亂排，道路泥濘，河水水質惡化等。由于農村的公共環境衛生與農民的利益關系不是那么明顯，并沒有足夠的重視。就此問題，我對.......周邊農村公共環境衛生做了個簡單的調查，現就調查結果做以下分析報告。

一、城鄉環境衛生管理存在的問題

環衛管理工作任務重困難大。隨著村區框架、建設規模的不斷擴大，人口的增加，現有的環衛保潔力量和能力，極不適應新農村建設發展的需要。尤其是在招商引資來幾個企業后，環境衛生的管理壓力更加突出。環衛人員得不到社會的尊重，歧視甚至謾罵毆打環衛人員的事時有發生。另外，環衛設施落后，清運工具破舊，自身難以解決，環衛管理工作舉步維艱。環境衛生管理法規宣傳教育不到位，沒有達到家喻戶曉，沒有形成全民自覺參與，全村齊抓共管的濃厚氛圍，很少組織開展愛國衛生等各類活動。村民環衛意識淡漠，亂扔雜物、亂倒垃圾、亂潑臟水、隨地吐痰、故意損害公共設施的行為隨時可見。

對環境衛生特別是農貿市場管理不規范、不到位，時緊時松，臟亂差問題時有反彈，亂擺攤點、占道經營、亂搭亂建、亂倒垃圾、亂排污水有所抬頭。環境衛生門前“三包”責任制落實不到位，未能經常性開展檢查評比和實行考核獎懲。沿街經營門店、居戶門前人行道邊經常堆放垃圾，尤其是占道經營的攤位前衛生堪憂，嚴重影響村級形象。

二、農民對公共環境衛生的認識和態度

大多農民意識不到公共環境衛生的重要性，在農村，一直以來生活垃圾都是自家處理，或者有個廢棄池進行填埋。由于環境有一定的自我修復能力，部分生活垃圾能被環境吸收消耗，且不會對環境造成危害。但是現在越來越多的各種有色垃圾及塑料用品，環境本身很難清理。即使農民認識到焚燒垃圾和污水對環境的污染，但是由于各家各戶都如此做，他們也都一一效仿。盡管有些村民會自發組織集資湊錢修建下水道、沼氣池等，但僅憑借他們本身無法建立有效的垃圾回收站及污水處理池等。

三、農村公共環境衛生問題產生的原因分析

農村公共環境衛生問題嚴重有多方面的原因。有些地方基層政府財權和事權嚴重不對稱，尤其對一些經濟實力薄弱的鄉鎮，本身財力不足，配套資金無法到位，環境問題的治理就難上加難；農村的基礎設施都很落后，這本身也造成農村生態環境較差，造成農民生產生活諸多基本需求難以改善；近年來根據農村的現狀，上級批準下達較多的新農村建設項目，一些項目都由縣財政和業務主管部門直接確定施工單位，直接支付工程款，鄉鎮對項目建設跟蹤管理消極應付，造成項目建設不切實際，質量不高，影響農村實事工程的順利開展；一些工程項目質量不高，俗稱豆腐渣工程，根本達不到高標準高質量的要求，無法實現衛生、環保的良好效果。

四、現有的公共環境衛生的管理體制及其解決方案

當前農村公共環境衛生雖沒有得到重視，但進行某些建設也在一定程度上改善了農村公共環境衛生狀況。現有的公共環境衛生管理主要有以下兩點。

1.推動沼氣化建設。此種方式可以將人畜生活垃圾進行循環再利用，綜合解決了農村的多項問題，目前在廣大農村地區非常受捧。但是沼氣化的前提條件較高，在養殖業發達的地區可以持續，在其他地區就相對困難了。

2.改造路況。修路不僅能夠使交通更加方便，而且路況改變之后，路邊綠化也有效地改善了污染狀況，路邊環境也能得到極大的改善。

但以上措施也存在著一些問題：第一，很多措施并不是專門針對農村公共環境衛生問題，這樣其所產生的正面外部效應影響范圍狹窄，效果亦不能令人滿意。另外在實施中，經常出現在設計上沒有將環境衛生考慮進去而招致更加惡劣的后果，造成多次重復建設，如修路同時沒有考慮下水道或排水管的鋪設。第二，在資金來源上多依賴“村民自治”。國家稅收中有專門的城市維護建設稅為城市建設提供充足的資金，但在農村公共產品提供上，農村環衛建設因不受重視而無專項支持，現仍停留在村民完全自負階段。第三因為客觀的資金、技術等問題和主觀上的無意志、低素質，農村現下的環衛措施對長遠利益考慮極少，甚至于有的村僅是在“整理村容村貌”的號召下象征性地做點工作，把村里環衛當成“面子工程”來對待，極為不負責任。

五、對規范農村公共環境衛生系統管理的建議

美化、亮化、綠化，是優化人居環境的基礎，是建設美麗新農村的需要，也是優化投資環境，加快村級突破發展的需要。這一項任重道遠的任務，需要全民動員、全民行動，強化環境衛生管理，構建美麗、和諧村莊。

統一認識，加強領導。村兩委，要充分認環境衛生管理工作的重要性、必要性和緊迫性，高度重視環境衛生管理，把環境衛生管理工作列入重要議事日程，作為重點工作來抓，堅持建管并重，把建設、管理工作有機結合起來，一狠抓落實，常抓不懈。建立健全長效管理機制。環境衛生管理好的一條特效經驗就是實行嚴管重罰，常抓不懈，規范村民從不自覺到自覺形成愛護環境衛生的良好習慣。一是堅持嚴管重罰的原則，制定環境衛生管理實施方案，修訂完善環保、衛生管理辦法，高標準、嚴要求、重處罰，做到有法可依、有章可循。二是建立領導包抓機制，實行鄉鎮領導包抓，村領導具體抓，落實包抓區域和路段。三是建立檢查考核獎懲機制。由鄉鎮創衛辦村兩委會，不定期組織明查暗訪，每月組織一次檢查評比，達到促進的作用。3 加強宣傳教育，提高村民素質。要堅持以人為本，切實加強人性化教育管理，建立學校、家庭全方位多層面宣傳教育機制。制作一批村容環境衛生公益性廣告牌，開辟廣播宣傳欄目。扎實開展愛國衛生運動、五講四美三熱愛、講文明樹新風等行之有效的活動。加強對廣大村民特別是青少年學生進行社會主義榮辱觀、社會公共道德和健康衛生知識教育。提高村民對優化人居環境的認識，提升市民素質，自己管理自己，自覺保護公共設施，愛護一草一木，增強環衛意識。在全村形成全民皆知、全民動員、全民參與、全民行動，齊心協力參與環境衛生管理的濃厚氛圍。進一步完善基礎設施。一是堅持統籌規劃，合理布局，確保垃圾能夠分類堆放，便于村民投放生活垃圾。二是村活動場所設置科普宣傳欄充分發揮公共管理服務機構的職能和作用。三是增加投入，改善環衛設施。加快改善以污水統一排放和垃圾處理場為重點的基礎設施建設。積極推廣應用秸稈制汽，優化人居環境，凈化環境衛生。全民齊心協力，共同建設好、維護好自己美好的家園。

第二篇：華東地區農村公共衛生服務投入調查報告

華東地區農村公共衛生服務投入調查報告

華東衛生經濟研究協作會

一、前言

農村公共衛生工作作為我國新時期“以農村為重點，預防為主”兩大方針的集中體現，在保障并不富裕的農民健康方面發揮了不可替代的作用。作為農村公共衛生服務的主要載體，農村預防保健三級網被國際公認為發展中國家農村衛生工作的“三大法寶”之一。但是農村經濟體制改革以后，政府投入增幅減緩，集體經濟面臨解體，籌資渠道不暢的農村衛生機構紛紛將工作重點放在有償服務和創收上，無力做好公共衛生和預防保健服務，農村居民主要健康指標的改善幅度明顯減緩或停滯，因病致貧，因病返貧問題十分突出。農民的健康問題已經成為制約農村經濟發展、制約農村全面小康的重要因素。《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》（以下簡稱《決定》）的出臺，為今后的農村衛生工作作出了具體部署。本課題旨在通過調研，了解農村公共衛生服務投入的現狀及存在問題，為華東各省乃至全國各地貫徹《決定》及相關配套文件，制訂實施細則提供依據。

二、資料來源及方法

此次調查以省（市）為單位，按經濟狀況分成好、中、差三類，采用分層隨機抽樣的方法每類抽取3個縣，每個縣抽取3個鄉，即每省（市）共抽9個縣，27個鄉。調查數據全部輸入計算機，采用SPSS 11.0 for Windows 軟件統一處理。以國內生產總值、農民人均純收入為農村經濟發展水平的衡量指標，通過公式

X=[（X1-最低值）/（最高值-最低值）*（X2-最低值）/（最高值-最低值）]1/2 T=(X-平均值)/S 進行標準化，并劃分：T>1為一類地區，-1

三、結果分析

（一）社會經濟情況

華東地區位于東經113－123和北緯23.5－38.4之間，橫跨長江、淮河、黃河三大流域，包括上海、浙江、江蘇、山東、江西、福建、安徽六省一市，占地近80萬平方公里。自古以來，華東地區就是著名的“魚米之鄉”，物產豐富，交通便利，為政府稅賦之主要來源。改革開放以來，華東地區更是經濟迅猛發展，2001年，整個華東地區的國內生產總值為40326.72億元，占全國國內生產總值的42.03%，人口36220.11萬人，人均國內生產總值達11133.79元。但是受歷史、人文、地理等因素的影響，各地市場化的程度不一，經濟發展也有較大差別。從省級水平來看，除上海市一支獨秀外，沿海省份浙江、山東、福建、江蘇的市場化程度較高，經濟發展較快，人均國內生產總值都在10000元以上，高于全國平均水平，農村居民人均收入在3000元以上；而內陸省份安徽、江西的市場化程度較低，經濟發展較慢，人均國內生產總值僅在5000元左右，低于全國平均水平，農村居民人均收入在2000元左右。從縣級水平來看，社會、經濟差異更加明顯。以人均國內生產總值為例，2001年一類地區為24030.44元，三類地區為2386.61元，兩者相差10倍多。相應地，農村居民人均收入也拉開了較大差距，一類地區接近6000元，而三類地區不到2000元。特別需要指出的是，一類地區的財政總收入遠遠超過了財政總支出，結余62921.88萬元，占財政總收入的39.61%；而三類地區的財政總支出則遠遠超過了財政總收入，赤字6725.72萬元，占財政總收入的51.40%；二類地區財政收支基本平衡（見表1）。表1：

不同地區社會經濟情況

全縣人口（人）全縣農業人口（人）占全縣人口的比例（%）全縣國內生產總值（萬元）人均國內生產總值（元）全縣財政總收入（萬元）全縣財政總支出（萬元）全縣財政收支結余（萬元）農民人均收入（元）

一類地區

751647.50 569848.88

75.81 1806241.75 24030.44 158862.38 95940.50 62921.88 5833.88

二類地區

583820.59 478684.97

81.99 511499.68 8761.25 39205.25 35422.63 3782.62 3206.76

三類地區

692298.86 623884.00

90.12 165225.00 2386.61 13084.71 19810.43-6725.72 1718.00

平均 626717.80 514311.59

81.67 673418.33 10745.16 55009.60 43072.78 11936.82 3423.00

（二）衛生事業投入情況

經濟的發展促進了衛生事業的發展。2001年，華東地區的衛生事業費為93.16億元，占財政總支出的2.38%，高出全國1.66%的水平，其中防治防疫經費為13.67億元，占衛生事業費的14.67%，婦幼保健經費為3.06億元，占衛生事業費的3.28%。經濟發展的不平衡造成了衛生事業發展的不平衡。從省級水平來說，2001年上海市人均衛生事業費為120.65元，人均防疫防治經費14.77元，遠遠高于華東其他省份，其次是浙江省和福建省，人均衛生事業費分別為30.63元和31.60元。但是衛生事業費占財政總支出的比例差別不大，并且都比較小，僅為2%-3%，其中福建省最高為2.91%，其次是江西省和安徽省，分別是2.52%和2.38%，預防保健經費（主要是防治防疫經費和婦幼保健經費）占衛生事業費的比例為10%-20%，其中浙江省最高為22.26%，其次是江西省和安徽省，分別為21.44%和20.78%，上海市最低為13.61%。從縣級水平來說，一類地區的人均衛生事業費，人均預防保健經費都高于二類、三類地區，但是衛生事業費占財政支出的比例、預防保健經費占衛生事業費的比例沒有明顯差別（見表2）。另外，縣級的人均衛生事業費、人均預防保健經費分別為20.62元、3.61元，都低于華東地區25.7元，4.63元的平均水平，可見政府對衛生事業的投入，對公共衛生服務的投入的側重點是在城市而不是農村；即使在縣級，衛生院補助費，防治防疫經費，婦幼保健經費，合作醫療經費占衛生事業費的比例僅在40%－60%之間，可見縣級衛生事業費大部分流向縣級醫院而不是鄉村衛生機構和預防保健機構；不同地區的衛生院補助費，防治防疫經費，婦幼保健經費占衛生事業費的比例隨著經濟的發展依次下降，可見城鎮衛生事業的政府財政投入增長速度高于農村，醫療高于預防，城鎮與農村，醫療與預防的差距越拉越大。

全縣衛生事業費（萬元）占全縣財政支出的比例（%）人均衛生事業費（元）全縣衛生院補助費（萬元）占全縣衛生事業費的比例（%）院均補助費（萬元）全縣防治防疫經費（萬元）占全縣衛生事業費的比例（%）人均防治防疫經費（元）全縣婦幼保健經費（萬元）占全縣衛生事業費的比例（%）人均婦幼保健經費（元）全縣合作醫療補助費（萬元）

一類地區 2752.11 2.87 36.61 629.63 22.88 28.56 334.45 12.15 4.45 111.65 4.06 1.49 118.71

二類地區 1121.89 3.17 19.22 343.64 30.63 16.14 152.64 13.61 2.61 46.87 4.18 0.80 15.27

三類地區 453.18 2.29 6.55 178.76 39.45 6.99 82.21 18.14 1.19 19.88 4.39 0.29 0.00

平均 1292.52

3.00 20.62 377.07 29.17 16.84 172.26 13.33 2.75 53.59 4.15 0.86 34.32 表2：

不同地區衛生事業投入情況

（三）農村公共衛生服務開展情況

華東地區農村公共衛生服務從總體上說情況良好，鄉級基礎接種率為97.32%，兒童、孕產婦系統管理率分別為89.01%、83.92%，在校學生體檢率為81.74%，據鄉鎮衛生院證實，有91.74%的村衛生室參與了農村公共衛生工作。在鄉鎮，開展較多的是婦女孕產期保健、兒童系統保健、四苗六病計劃免疫接種和食品衛生監督檢測，開展較少的是性病艾滋病監測管理及教育、工作場所勞動衛生監督監測、生活飲用水衛生監督監檢測和人群免疫水平監測。從不同地區看，基礎接種率作為政府規定的硬性指標，各地開展普遍較好，相差不大，而一些軟性指標如兒童系統管理率、孕產婦系統管理率、孕產婦平均檢查次數、在校學生平均體檢次數等，各地開展程度不一，但是一類地區與二類地區相差不大，而二類地區與三類地區相去甚遠。也就是說，隨著經濟的發展，公共衛生服務開展的程度提高，但提高的速度減慢。如果三類地區的經濟發展到二類地區的程度，政府提供公共衛生服務能力可以明顯提高，但是二類地區的經濟發展到一類地區的程度，政府提供公共衛生服務能力幾乎處于同一平臺。

全鄉人口（人）全鄉基礎接種率（%）全鄉兒童人數（人）全鄉兒童管理人數（人）兒童管理率（％）全鄉孕產婦人數（人）全鄉孕產婦管理人數（人）孕產婦管理率（％）孕產婦平均檢查（次）全鄉在校學生（人）全鄉學生體檢次數（次）學生平均檢查（次）

一類地區 45491.44 98.47 3162.96 2945.05 93.11 400.44 344.79 86.10 5.83 5817.22 5015.44 86.22

二類地區 33468.35 94.59 2216.83 1930.36 87.08 262.16 245.30 93.57 4.55 5212.30 4307.18 82.63

三類地區 31527.19 94.83 2783.43 2522.10 90.61 336.19 168.75 50.19 1.91 5065.43 3592.47 70.92

平均 35212.06 97.32 2455.94 2186.05 89.01 295.79 248.22 83.92 4.31 5276.27 4312.72 81.74 表3

農村公共衛生服務開展情況

（四）防保機構的收入與支出

1、衛生防疫站

縣級衛生防疫站是全額預算管理單位，收入來源主要有財政補助、業務收入、經營收入和其他收入等，支出項目主要有人員經費、業務支出、經營支出和公用經費等。2001年華東地區縣級衛生防疫站平均收入402.90萬元，支出403.08萬元，收支基本平衡。但在總收入中，財政撥款僅為144.75萬元，占35.93%，而在中支出中，人員經費為173.52萬元，占43.05%。《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》指出：“預防保健機構的人員經費和基本預防保健業務經費由財政預算安排，其有償服務收入納入預算管理，不沖抵財政撥款。”但是調查結果顯示，財政補助尚不夠防疫人員的經費開支，更別提業務經費補助了。不僅如此，某些地方財政部門對防疫站有償服務收入予以提留，造成防疫站入不敷出。浙江省某縣2001年防疫站總收入301.4萬元，支出359.0萬元，虧損將近60萬元；而2001年防疫站上繳財政專戶的業務收入為368.6萬元，返回防疫站僅255.1萬元，財政部門截留了100多萬元；福建省財政部門的提留比例為收入的20%－50%不等，而防疫站正常經費補助僅占人員經費支出的83%，部分人員經費支出和開展防疫業務所需經費要靠預算外資金解決。從不同地區看，一類地區的離退休人員經費占人員經費的比例明顯低于二類、三類地區，這可能與二類、三類地區的社會保障制度改革相對滯后有關。

防疫站人數(人)退休人數（人）防疫站總收入（萬元）財政補助（萬元）占總收入的比例（%）防疫站總支出（萬元）人員經費（萬元）占總支出的比例（%）離退休人員經費（萬元）占人員經費比例（%）

一類地區 130.50 28.75 987.50 296.62 30.04 984.48 377.82 38.38 21.29 5.63

二類地區

79.97 19.38 318.58 129.44 40.63 319.24 147.05 46.06 22.30 15.16

三類地區

58.57 12.43 144.35 47.37 32.82 145.87 68.64 47.06 14.68 21.39

平均 85.16 19.92 402.90 144.75 35.93 403.08 173.52 43.05 20.95 12.07 表4：

防疫站收支情況

2、鄉鎮衛生院

鄉鎮衛生院收支基本平衡，甚至略有節余。藥品收入占總收入的比例不是很高，僅為50%左右，但是隨著經濟的發展有上升的趨勢。主要原因是：從1991年國家啟動農村衛生“三項建設”工作以來，鄉鎮衛生院的設備，技術等力量都有不同程度的加強，能夠開展一些簡單的手術，如胃切除、剖腹產等，技術勞務收入增加，藥品收入比例下降。但是在經濟較好的地區，由于交通便利，醫療消費水平的提高，動手術更愿意上縣醫院，造成鄉鎮衛生院藥品比例偏高。2001年，華東地區平均每個鄉鎮衛生院政府財政撥款17.36 萬元，僅占總收入的10.40% ,但是十分重要，因為如果沒有財政撥款這一塊來源，大部分鄉鎮衛生院將收不抵支。在三類地區，鄉鎮衛生院的專項補助很少，遠遠不能解決離退休人員的經費支出，加上社會保障制度改革相對滯后，離退休人員經費占人員經費的比例較高，鄉鎮衛生院負擔過重，拖欠離退休工資的情況時有發生。江西省鄉鎮衛生院2000年能夠按時足額發放退休人員工資的占67%，實際發放退休工資占應發的86%，拖欠金額達918萬元。

表5： 鄉鎮衛生院收支情況

全縣衛生院數(個)全縣衛生院總收入（萬元）藥品收入（萬元）占總收入的比例（%）經常性補助（萬元）專項性補助（萬元）財政補助（萬元）占總收入的比例（%）全縣衛生院總支出（萬元）人員經費（萬元）占總支出的比例（%）離退休人員經費（萬元）占人員經費的比例（%）全縣衛生院結余率（%）

一類地區

24.25 8611.96 4788.40 55.60 498.86 192.17 691.03 8.02 8145.40 3033.48 37.24 199.24 6.57 5.42

二類地區

21.29 2992.94 1508.87 50.41 276.80 82.27 359.07 12.00 2959.05 1290.04 43.60 160.59 12.45 1.13

三類地區

25.57 1764.71 811.12 45.96 178.11 5.14 183.25 10.38 1707.36 644.43 37.74 88.24 13.69 3.25

平均 22.39 3734.87 1944.62 52.07 298.95 89.65 388.60 10.40 3626.99 1482.45 40.87 154.49 10.42 2.89

3、婦幼保健院

婦幼保健院收支情況各地差異較大，一類地區節余209.21萬元，財政補助126.26萬元，因此一類地區即使沒有財政補助也能生存和發展；二類地區節余29.70萬元，財政補助52.27萬元，因此二類地區如果沒有財政補助將收不抵支；三類地區虧損1.88萬元，因此即使財政補助占收入的比例高達26.10%，仍是入不敷出。一類地區、二類地區、三類地區的婦幼保健院財政撥款分別為126.26萬元、52.27萬元、29.49萬元，占總收入的比例分別為9.82％、19.32％、26.10％。可見，經濟發達地區的婦幼保健院經濟效益較好，財政補助占總收入的比例也較低，與鄉鎮衛生院基本持平；經濟落后地區的婦幼保健院經濟效益較差，財政補助占總收入的比例也較高，與縣級防疫站不相上下。財政補助對經濟落后地區的婦幼保健院來說真是“雪中送炭”，對經濟發達地區的婦幼保健院來說僅是“錦上添花”。

婦幼保健院人數(人)婦幼保健院總收入（萬元）財政補助（萬元）占總收入的比例（%）婦幼保健院總支出（萬元）人員經費（萬元）占總支出的比例（%）

一類地區 106.00 1285.38 126.26 9.82 1076.17 400.51 37.22

二類地區

42.44 270.58 52.27 19.32 242.88 96.60 39.77

三類地區

35.57 112.93 29.47 26.10 114.81 49.69 43.28

平均 51.84 413.74 67.52 16.32 365.75 139.52 38.15 表6：

婦幼保健院收支情況

4、鄉級防保機構

不同地區的鄉級防保機構基本上都有不同程度的“赤字”，2001年鄉級防保機構平均收入為131207.36元，支出196382.94元，虧空651775.58元，其中以一類地區最為嚴重，在調查的25個鄉鎮中，收支平衡的僅有4個，收不抵支的則有21個，支出的1/3無法兌現，鄉級防保機構的收入僅能支付防保人員的工資和福利；三類地區由于防保人員少、工資水平低，極易從藥品收入或其他收入中得到彌補，雖然財政補助占總收入的比例最低，僅為10.51%，但是收支情況最好，在調查的21個鄉鎮中，收支相抵甚至略有節余的有10個，占47.62%。鄉級防保機構的收入主要有兩大部分構成：藥品收入和財政補助。其中藥品收入占44.91%，主要是一些疫苗的有償收費，財政補助占29.49%。從財政撥款方式來看，90.41%的鄉鎮都是按人員定額或按服務人口撥款，按服務量撥款僅為9.59%。此次調查中，獨立的鄉級防保機構的鄉鎮僅有11個，但收支平衡的有8個，占72.73%。

鄉級防保機構人數(人)鄉級防保機構總支出（元）人員支出（元）占總支出的比例（%）在職支出（元）

鄉級防保機構總收入（元）藥品收入（元）占總收入的比例（%）財政補助（元）占總收入的比例（%）鄉級防保機構虧空率（%）

一類地區

9.71 343268.32 228885.99

66.68 206169.68 223481.55 82152.97 36.75 52928.49 23.68 34.90

二類地區

6.11 177280.98 102399.63

57.76 96491.17 118740.53 57889.82 48.75 39526.86 33.29 33.02

三類地區

3.57 47468.67 30522.33 64.30 30522.33 41199.08 20631.75 50.08 4330.50 10.51 13.21

平均 6.35 196382.94 113622.05

57.86 105851.04 131207.36 58663.86 44.71 38693.61 29.49 33.19 表7：

鄉級防保機構收支情況

（五）防保人員

從總體上看，鄉級防保人員的待遇不如縣級防疫人員，防疫人員的待遇不如醫療人員，經濟差的地區在職人員待遇不如經濟好的地區，因此縣級婦幼保健院的待遇最好，為3.78萬元/年，鄉級防保機構的待遇最差，為0.85萬元/年。從不同地區看，一類地區鄉鎮的防保人員待遇與醫療人員差別較大，而二類地區、三類地區的差別較小，這在一定程度上可能影響防保人員工作的積極性。由于受經濟等因素的影響，不同地區防保機構人員待遇的差距拉開較大三類地區基本上僅有一類地區的1/3。

鄉鎮衛生院 婦幼保健院 鄉級防保機構 衛生防疫站

一類地區 3.42 3.78 2.42 3.50

二類地區 1.78 2.28 1.63 2.06

三類地區 0.98 1.40 0.85 1.17

平均 2.02 2.69 1.78 2.34 表8：

鄉級防保機構人員待遇情況

（萬元）

四、討論

1、政府必須重視農村公共衛生服務。《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》指出：“各級政府按照分級管理，以縣（市）為主的農村衛生管理體制，對農村公共衛生工作承擔全面責任。”（1）SARS危機正是說明：公共衛生服務不可能由居民的個人行為來實現；不重視公共衛生服務的后果將是相當嚴重的。公共衛生服務具有明顯的外部正效應，對預防社會人群疾病流行，保護社會脆弱人群，提高社會人口素質都有十分重要的意義。因此公共衛生服務是政府不可推卸的責任。（2）合作醫療解體以后，絕大多數農民沒有參加任何形式的醫療保險，個人支出成為衛生籌資的主要渠道，加上衛生意識薄弱，患病風險較高，收入增長趨緩，經濟負擔沉重，嚴重限制了農村衛生服務的利用。公共衛生服務投入少、產出大、受益人群多、社會效益好，特別符合農村的實際情況，有利于提高農村衛生工作的經濟效益和服務效率。在我國人均衛生資源占有量處于低水平的情況下，特別要充分利用調整現有資源，充分發揮資源利用的效率。因此農村公共衛生服務應是政府衛生工作的重中之重。（3）農村公共衛生服務代表最廣大農民的利益，符合“三個代表”重要思想的內容；農村公共衛生服務可以有效降低疾病發病率，減輕農民疾病經濟負擔，有利于全面建設小康社會。可見無論從“三個代表”重要思想或全面建設小康社會上講，農村公共衛生服務都是政府必須重視的工作之一。

2、華東地區農村公共衛生服務與經濟發展不相適應。不可否認，華東地區經濟的發展促進了衛生事業的發展，居民醫療消費水平提高了，醫療衛生機構規模擴大了，但是農村公共衛生服務仍然令人擔憂。主要表現在：（1）縣級預防保健機構的政府投入與經濟發展不相適應。調查顯示，財政補助占總收入的比例不高，縣級衛生防疫站為35.93％、婦幼保健院為16.32％，但是收支基本平衡，甚至略有結余。顯而易見，財政補償不足部分由業務收入予以彌補。這其實是“責任”的轉嫁，政府通過減少財政撥款將公共衛生服務責任轉嫁給預防保健機構，預防保健機構通過增加服務收費將公共衛生服務責任轉嫁于居民。造成的結果：一是部分居民不能享受到公共衛生服務，“公平性”受到影響；二是預防保健機構重醫輕防，“逐利”現象比較嚴重。（2）鄉級預防保健機構的財務狀況與經濟發展不相適應。調查顯示，2001年，鄉級防保機構財政補助占總收入的比例僅為29.49％，33.19％的支出無法落實。一方面，政府部門減少對鄉級防保機構的財政補助，以期鄉鎮衛生院以醫補防，另一方面，鄉鎮衛生院重醫輕防，挪用政府對鄉級防保機構的財政補助。這是鄉級防保機構依附于鄉鎮衛生院的結果。調查顯示，獨立的鄉級防保機構的財務狀況明顯好于不獨立的鄉級防保機構。（3）農村預防保健機構提供的公共衛生服務于經濟發展不相適應。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，華東地區個體經濟和私營經濟發展較快，家庭作坊和鄉鎮企業較多，在原始資本積累早期，普遍存在工作環境比較惡劣的情況，但是在調查中，各地對農村工作場所的衛生監督監測普遍開展較少。隨著農民生活水平的提高和政府多年的重點防治，一些傳染病或地方病在一定程度上已經得到控制或消滅，但是地方政府還是投入相當的人力和物力，為此專門成立的防治機構還保留著，造成衛生資源浪費。（4）從此次調查中可以看出，農村衛生機構財政補償沒有統一的標準，但是有一個比較明顯的傾向：在“佛光普照”的情況下，經濟運行情況好的，財政補助少一點，經濟運行情況差的，財政補助多一點。因此我們可以看到，在一類地區，婦幼保健院經濟運行情況較好，財政補助占總收入的比例較低，鄉級防保機構經濟運行情況較差，財政補助占總收入的比例較高；在三類地區，情況正好相反。

3、華東地區農村公共衛生服務水平差距較大。衛生發展受到經濟發展水平的制約，衛生發展不可能得到超越國民經濟發展水平的財政供應。華東地區農村經濟發展水平差別較大，造成衛生事業發展水平差別較大，農村公共衛生也是如此。（1）財政投入方面。一類地區與三類地區縣級財政收入相差12.14倍，縣級衛生事業費相差6.07倍，縣級防治防疫經費相差4.07倍，縣級婦幼保健經費相差5.62倍。（2）可及性方面。一類地區與三類地區縣級人口相差1.09倍，鄉級人口相差1.44倍，但是縣級防疫站職工人數相差2.23倍，婦幼保健院職工人數相差2.98倍，鄉級防保機構職工人數相差2.72倍。（3）實際開展方面。以鄉級孕產婦平均檢查次數為例，一類地區與三類地區相差3.05倍。公平是公共衛生的基本特性，即全體居民無論經濟能力如何，都可以享受到公共衛生服務。以上數據說明農村居民享受公共衛生服務受到當地經濟條件的制約。但是衛生發展并不與經濟發展水平同步，可見衛生發展除了受到經濟發展水平制約以外，還受其他因素，特別是公共財政的支持力度的影響。因此，如何進一步發揮公共財政的作用，保證農村公共衛生服務的公平性是我們亟待解決的問題。

4、公共衛生服務體制改革及相關改革任重而道遠。公共衛生體制雖然已經進行了多方面的改革，包括疾控與監督的分離，但是，大多數地區，特別時貧困地區，改革的效果并不明顯，主要表現在：（1）從社會保障制度改革來看，三類地區農村衛生機構的離退休人員支出占人員經費的比例遠遠高于一類地區，這說明貧困地區社會保障制度改革并未涉及或深入農村，農村衛生機構大部分離退休人員尚未進入社保，經濟負擔較重，拖欠退休人員經費現象時有發生；（2）從建立合作醫療上看，雖然富裕地區合作醫療經費占衛生事業的比例比較低，但是與貧困地區合作醫療經費占衛生事業費比例幾乎為0相比還是高出不少，這說明合作醫療解體以后，恢復重建工作在貧困地區幾未開展，農民因患傳染病、地方病等大病而出現的因病致貧、因病返貧問題突出；（3）從衛生監督體制改革來看，一類地區縣級防疫機構的規模遠遠大于三類地區，這說明貧困地區縣級衛生防疫站衛生監督與疾病控制尚未分開。

五、建議

（一）明確政府在農村公共衛生服務中的職責。政府作為公共衛生服務的組織者，應當在確定公共衛生服務項目、安排公共衛生服務經費、監督公共衛生服務落實方面發揮決定性作用。

1、確定公共衛生服務項目。根據當地經濟發展水平和財政收支情況，針對農村主要健康問題和主要衛生問題，確定當前需要重點開展的公共衛生服務項目，包括純公共衛生服務項目和準公共衛生服務項目。公共衛生服務項目的確定在于“精”，而不在于“多”，即必須體現“效率”，以避免在政府補償不足的情況下，防保機構顧此失彼，窮于應付。當然這里并不是說政府部門可以借口財政困難任意削減必需的公共衛生服務項目，而是以完成婦女孕產期保健、兒童系統保健、四苗六病計劃免疫、食品衛生監督執法、急性傳染病地疫情管理和監測等項目為前提的。同時，隨著經濟的發展和財力的增強，農村公共衛生服務項目的重點應作適當調整。

2、安排公共衛生服務經費。（1）在政府衛生支出增加幅度不低于財政支出的增長幅度的前提下，大力調整衛生支出結構：政府每年增加的衛生投入，主要用于支持農村衛生事業，特別是農村公共衛生服務；逐漸減少醫療機構的政府投入，重點辦好公共衛生事業，特別是農村公共衛生服務。防治SARS公共財政政策的運用說明，政府不僅有能力增加對衛生的投入，而且有能力調整衛生資源的配置。縣級財政的收支情況表明，華東地區至少有50％的縣市完全有能力加大對衛生及農村公共衛生的投入。（2）建立公共衛生財政專戶，下設縣級防保機構財政專戶和鄉村防保機構財政專戶，財政補助直接撥入防保機構財政專戶，防止中間環節的克扣或損耗。（3）建議按服務量方式進行補助：根據單項服務的消耗時間、技術要求、勞動強度等制定項目人力成本，經濟發展水平不同的地區可以根據物價指數適當調整，防保人員收入由項目人力成本和服務例數確定。如果按人員定額進行補助，鄉級防保人員的收入需要參考當地鄉鎮衛生院職工的收入情況，兩者收入水平不能相差太大：一類地區2.5-3萬元/人、二類地區1.5-2萬元/人、三類地區0.8-1.2萬元/人。

3、監督公共衛生服務項目的落實。無論各地的經濟運行、人力配備、技術力量等情況如何，衛生防保機構工作量一般都有一個低限，即一些政府考核的硬性指標如基礎接種率等農村防保機構都能有效的落實，而一些軟性指標如婦幼保健等各地參差不齊，有力可圖的多做，無力可圖的少做。因此，雖然衛生事業的發展受到經濟發展水平的制約，但是政府的督導和考核對農村公共衛生服務的落實還是起到及其重要的作用。

（二）重構農村公共衛生服務體系。當前大多數的農村防疫機構在經濟上依附于鄉鎮衛生院，在地位上從屬于鄉鎮衛生院。在市場經濟條件下，鄉鎮衛生院重醫輕防是一個不爭的事實。如果長此以往，農村預防保健機構前景堪憂。因此，以SARS為契機，重構農村公共衛生服務體系刻不容緩。

1、構建農村社區衛生服務體系。對現有鄉鎮衛生院進行功能改造和人員知識改造，使其逐步成為能夠向廣大農民提供安全、有效、經濟的農村衛生綜合服務的社區衛生服務機構。強化醫療、預防、保健、康復、健康教育、計生指導等“六位一體”功能，注重把農村各項公共衛生服務和重大疾病預防控制于社區衛生服務有機結合起來，確保農村公共衛生工作落到實處。這適合于農村經濟比較發達，鄉鎮衛生院效益較差的地區。

2、實行縣鄉公共衛生服務一體化。從鄉鎮衛生院中劃出鄉級防保機構，直接由縣級預防保健機構領導，有利于保證農村公共衛生服務的經費，有利于規范農村公共衛生服務的落實。一方面，衛生行政部門可以適當削減鄉鎮衛生院的財政補助，增加鄉級防保機構的財政補助；另一方面，縣級財政適當增加衛生事業經費，主要用于鄉級防保機構。這適合于農村經濟比較發達，鄉鎮衛生院效益較好的地區。

（三）充分發揮公共財政的作用，保證農村公共衛生服務的公平性和可及性。

1、合理確定財政補助與有償服務的比例。如果比例過高，則財政補助不易到位，可能變成一句空話；如果比例過低，則農民經濟負擔加重，公平性受到影響。因此既要體現政府在公共衛生服務中的主導作用，又要考慮政府財政收支的具體情況，可以把比例初步確定為2/1左右。這樣財政補助基本上可以保證防疫機構的人員經費及設備更新。在具體操作上，衛生行政部門可以在下撥財政補助時，明確防疫機構的有償服務的定額。如果有償服務超過規定的定額，則需上交財政。這樣做的目的是限制有償服務的無限擴大，保證公共衛生服務的可及性。

2、加大公共財政的轉移支付力度。在貧困地區，公共衛生系統資源的相對匱乏阻礙了農民健康水平的進一步提高，而縣級財政的嚴重“赤字”影響了政府對農村公共衛生系統的進一步投入。在富裕地區，由于縣級財政收支情況較好，加大農村公共衛生系統的投入尚有較大余地。況且，相同的公共衛生資源投到貧困地區要比投到富裕地區產生更大的效益。因此省級財政應加大轉移支付力度，保證不同地區農村公共衛生服務的相對公平。在具體操作上，可以適當減少對富裕地區的投入或將增加的衛生事業費主要用于貧困地區的農村公共衛生服務。政府在下撥財政補助時，一般都要求縣級財政予以資金配套，配套比例可以依據縣級財政的收支情況適當調整。

（四）加快農村衛生改革步伐。

1、轉變觀念。實踐證明，衛生改革利國利民，十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，對21世紀頭10年國家的發展作出了全面部署，對全國各條戰線包括衛生事業提出了具體要求。隨著經濟的發展，現有的衛生體制已經不適應農民的衛生保健需求，衛生改革勢在必行，各級領導應轉變觀念，從“三個代表”的高度對待衛生改革，深化衛生改革，加快衛生改革。

2、資金配套。衛生改革特別是公共衛生服務改革，需要資金的支持。當前，貧困地區衛生改革滯后主要是資金短缺，建立新型的農村合作醫療制度需要政府資金的引導，衛生監督體制改革需要政府增加撥款，離退休人員集體進入社保需要政府資金的支持。因此，對于貧困地區，省級政府可以配套一定的資金，引導當地衛生改革的成功進行。

3、層層監督。各級政府應加強對農村衛生改革的監督，一級一級落實，定期或不定期深入各地檢查工作，從面上多方面了解工作的開展情況，及時總結經驗，查找存在問題，解決工作困難，促進衛生改革的進行。

(葉向明

執筆)

第三篇：公共衛生調查報告

公共衛生體系建設的調查報告

“公共衛生”就是“預防疾病，延長壽命，促進健康的事業。它通過有組織的社會努力改善環境衛生、控制地區性疾病，并保障社會中的每一個成員都能享受維持身體健康的生活水準。”這一定義在以人為本的今天，其意義已經超過醫學科學的范疇，而成為極為重要的科學體系。“有健康才能奔 小康”也已成為全社會的共識。

一、公共衛生體系建設現狀

1、建立健全了五大公共衛生體系。一是建立了突發公共衛生事件應急指揮體系。按照“覆蓋城鄉、功能完善、反應靈敏、運作協調”的要求，建立突發公共衛生事件的應急組織領導機構，明確了各職能部門的工作職責，層層落實了責任制。同時在縣疾控中心建立了日常辦事機構，負責突發公共衛生事件的日常處理。二是建立了疾病預防控制體系。按照“以防為主”原則，加強對農村預防保健三級網絡的建設，初步形成了以縣疾控中心為主體，鄉鎮（街道辦）衛生院為依托，村衛生室為基礎的疾病預防控制體系。三是建立了應急醫療救治體系。根據突發公共衛生事件的應急救治要求，充實和完善了縣人民醫院的急診力量和設施，進一步發揮其緊急救援的龍頭作用。四是建立和健全衛生監督執法體系。充實和加強了縣級衛生監督執法力量，增加了衛生監督的覆蓋率。五是建立了疫情和突發公共衛生事件監測、預警和報告信息體系。以縣疾控中心為主體，鄉鎮（街道辦）衛生院為基礎，村衛生室為末梢，建立了以現代信息技術為手段的疫情

監測、預警和報告系統。從而完善了群防群控網絡，確保達到早期發現疾病隱患，在第一時間內予以控制的目標。

2、實施了四大公共衛生重點基礎設施建設項目。一是健全疾控工作機制機能，強化職能作用。二是改鄉衛生院為人民醫院傳染病隔離區，并承擔傳染病的救治工作。三是利用保健機構及鄉鎮衛生院，使其更好地承擔全縣婦女兒童的預防保健和醫療衛生服務。四是建設社區服務機構。今年以縣域衛生規劃為指導，有重點分步改建一批鄉鎮（街道辦）級衛生院，使全縣形成網絡健全，功能到位，機制完善的農村社區衛生服務體系。

3、初步建立了三大公共衛生保障工程。一是建立衛生信息化工程。根據突發公共衛生事件應急條例要求，建立了連接市、縣、鄉（鎮）的三級計算機信息報告網絡體系，實行了法定傳染病和突發公共衛生事件網絡直報和個案管理制度，并明確了各自所負的責任。二是建立人才建設工程。在今后3年內，全縣培養一批公共衛生專業技術人才。同時建立一支由2xxxx左右組成的處理突發公共衛生事件的應急隊伍。三是建立社會支持工程。在鄉鎮（街道辦）建立以政府主要負責人為組長的公共衛生工作領導小組，動員和發動城鄉居民積極開展愛國衛生、群眾性衛生宣傳和健康教育活動，并在農村組織一支從事衛生監督、疾病預防的志愿者隊伍，從而不斷提高城鄉居民的衛生意識和防病能力。

二、公共衛生體系建設存在的問題

1、公共衛生組織體系已初步形成但實效性有待進一步加強。按照

突發公共衛生事件時要建立結構完整、功能齊全、反應敏捷、高效能動和保障有力的組織體系的要求，我縣于去年設立了縣疾病預防控制中心和縣衛生監督所，初步形成和發展了具有醫療服務、預防保健、衛生監督執法等綜合功能的完整的衛生體系。但是要讓這些組織體系真正高效運作還需要各級各部門的不斷努力。一是在組織體系方面，雖然規定在突發公共衛生事件時，縣、鄉（鎮）兩級都要建立應急組織領導機構，在疾控中心建立日常辦事機構，但當疫情真正發生時，光靠這些組織機構是遠遠不夠的，它需要各級各部門行動起來，通力協作，才能戰勝疾病，渡過難關。因此，該體系在綜合部門聯動方面還需要進一步加強。二是在疾病預防控制方面。疾病預防控制中心是由縣衛生防疫站改組而成，擔任著全縣18萬（不包括流動人口）人的疾病預防控制任務。疾控中心現有職工只有31人，屬于全額撥款的事業單位。在目前疾控力量不足的情況下，部分人專業水平還不能很好地適應當前疾病預防控制工作，長此以往必將對我縣的疾病預防控制工作帶來嚴重的影響。

2、公共衛生事業穩步發展但“重醫輕防”現象仍普遍存在。近年來，我縣公共衛生事業取得較好的成績。在傳染病防治和計劃免疫方面：我縣幾種常見傳染病發病率逐年呈下降趨勢，傳染病總報告發病率明顯下降，地方病、寄生蟲病防治成效顯著，碘缺乏病、大骨節病先后在全市達到省上控制標準，并通過驗收。基本消滅了絲蟲病、瘧疾；計劃免疫5年來一直處于全市先進水平，甲肝、乙肝、風疹、水痘和腮腺炎疫苗全程率達到95%以上，麻疹、百日咳也控制在較低水平；農民健康教育在廣泛運用媒體、宣

傳陣地的基礎上，也取得一定的進步，健康資料發放覆蓋率達到全縣總人口的90%以上；人均壽命提高到73周歲。以整治醫療服務為重點，開展有害企業的職業病防治工作，規范了該行業的衛生行為。但是，當前我縣公共衛生事業的發展還跟不上人民群眾對預防疾病、保障身體健康的要求，普遍存在著“重醫輕防”現象。這固然有其歷史原因：建國初期至上世紀80年代，我國政府把醫療衛生工作的重點放在預防和消除傳染病等基本公共衛生服務方面。一方面通過人海戰術推行“以防為主”的方針，“送走了瘟神”，另一方面采用低成本的醫療技術，使中國得以在經濟發展水平不高的條件下人人享受基本的醫療保健服務。然而上世紀80年代后，醫療衛生工作的重點悄然從農村轉向城市，從“重預防”轉向“重醫療”，各級政府把大量的衛生經費放在大醫院的建設和大型醫療儀器設備的投資上，這就大大減少了用于公共衛生建設方面的資金，造成了疾病預防控制等經費的緊張，從而削弱了公共衛生的防疫力量，使公共衛生防疫工作逐步弱化。公共衛生投入處于低水平狀態，投入公共衛生事業經費額度也徘徊在。。元之間，并且總投入占財政總支出的比例偏低。

3、公共衛生從業人員實現了專業化但整體素質仍普遍不高。目前我市專業從事疾病預防控制的人員情況是：縣疾控中心約31人，鄉鎮（街道辦）衛生院有15人，這支總數約近50人左右的隊伍經過“非典”期間的磨練，專業化程度有所提高。但由于種種原因，他們的整體素質不高，專業水平還不能很好地適應疾病預防控制的要求。經調查全縣共有防疫人員8xxxx，其中：大學xxxx，大專學歷3xxxx，中

專（包括高中）4xxxx；40—50周歲（不包括50周歲）的xxxx，30—40周歲（不包括40周歲）的6xxxx，30周歲以下（不包括30周歲）的xxxx；在這些人員中，真正專業對口的只有xxxx（中專）。由此可見，學歷低、年齡偏大、專業水平差已成為我縣公共衛生從業人員的普遍現象。

4、群眾的公共衛生意識不斷提高但政府的宣傳教育工作還沒有完全到家。“非典”期間，由于政府廣泛宣傳，人們的公共衛生意識大大地提高了，由此可見宣傳工作的重要性。但“非典”過后，由于公共衛生宣傳教育明顯減少，人們對疾病預防的警惕性也逐漸減弱，認為“非典”遠離了我們，禽流感還沒有達到人禽共患的程度。殊不知，我國是傳染病高發的國家，肝炎患者超過1億人，“艾滋病就在我們身邊”。因此，加強群眾對公共衛生的宣傳教育十分重要。要充分發揮人民群眾的主體作用，積極開展公共衛生的“群防群治”，倡導文明、科學的生活和行為方式，把提高廣大群眾的健康意識和衛生行為能力作為加強公共衛生體系建設的重要內容。通過各種方式，運用多種手段，圍繞公共衛生的重點工作和中心任務，有計劃、有組織地開展衛生科普知識宣傳、健康咨詢等活動，切實提高群眾的公共衛生知識水平和健康意識，增強人民群眾的自我保健、群體保健能力。要消除陳規陋習，建立科學的生活方式，廣泛開展全民公共衛生道德教育，普及公共衛生法律知識，切實提高廣大群眾遵守公共道德，維護公共環境衛生的自覺性，努力提高生命和生活質量。

三、對公共衛生體系建設的幾點建議

現代化不僅是經濟現代化，還應包括教育、文化、衛生等各項事業的現代化。因此，我們必須提高認識，轉變觀念，切實加強公共衛生工作，建立快速有效的公共衛生應急體系，保障廣大人民的身體健康，為我縣經濟和社會事業發展保駕護航。

1、轉變政府職能，加大對公共衛生事業的投入。主要包括四個方面：一是要按照黨的十六大“統籌協調社會事業和經濟全面發展”的精神，把公共衛生事業與科技、教育、文化事業擺到同等重要的位置，納入社會發展規劃，同時，在政府對社會事業的投入中，應保證公共衛生事業費的增長與財政支出的經常性增長保持同步。在衛生事業費的分配中，向公共衛生及疾病預防控制傾斜。二是在衛生系統內部要加快衛生體制改革，把政府衛生工作的職能和重點逐漸轉到公共衛生服務上來，把基層衛生服務分解為基本預防保健服務和臨床醫療服務兩個方面，并且逐步實現政府投入為主的公益性服務。三是要進一步加大政府對公共衛生建設的投入，特別是基層衛生院的建設。要引入競爭機制和開放理念，規范和引導社會力量參與發展衛生事業，努力形成多元化投入、多種所有制醫療機構、多層次醫療服務共同發展的格局。同時，對分別承擔公共衛生預防和醫療任務的縣疾控中心和縣人民醫院、鄉鎮衛生院，轉為公益性機構。

2、加強疾病預防，真正建立覆蓋城鄉且功能完善的防保網絡。針對當前我縣公共衛生體系建設中存在的問題，要進行查漏補缺，進一步建立健全由多個部門運作協調、上下反應靈敏的高效組織指揮體系，建立政令暢通、分級負責、責任明確、保障有力、延伸到底的工

作機制，有效應對突發公共衛生事件。要進一步完善疾病預防控制體系，健全以縣疾控中心為主體，農村（社區）衛生服務機構和鄉村醫療服務點為基礎，覆蓋全縣的疾病預防控制網絡，徹底改變農村疾病預防保健網絡“線斷網破”的局面。要明確縣、鄉醫院其承擔公共衛生方面的職責和義務，使農村的防保工作一竿子插到底。同時要加強對鄉村衛生室和人群密集地如學校、工廠醫務室的管理，規范醫療服務行為，并把納入衛生部門正常管理的軌道。對鄉村醫生、校醫、廠醫要進行經常的業務和技術輔導，以提高他們公共衛生服務水平；定期向其宣傳黨的衛生工作方針、政策。

3、加強衛生監督，依法健全公共衛生執法體系。堅持依法行政、依法監督是做好公共衛生工作的有力保障，也是全面加強公共衛生建設、推進衛生現代化的必然途徑。要加強以縣衛生監督所為主體，以鄉鎮（街道辦）衛生院為基礎的衛生監督執法工作，依法加強對公共衛生、健康相關產品和場所的監督、檢測和控制，堅決防止疫情的瞞報、緩報和漏報。要積極推進衛生監督執法體制改革，從實際出發，充實執法力量，改善執法條件和技術手段，徹底改變縣衛生監督所執法人員不到位而基層監督員無執法資格的狀況。要努力探索衛生綜合執法的有效途徑和方式，逐步建立結構合理、運作協調、程序清晰、行為規范的衛生執法體系。要進一步拓寬衛生執法領域，既要監督市場，也要監督衛生醫療機構和疾病預防控制機構，以及其他從事公共衛生管理的部門。要建立健全我縣公共衛生執法監督責任制，全面推進公共衛生依法治理，真正做到有法必依，執法必嚴，違法必究。

第四篇：農村公共衛生

我國農村公共衛生服務存在的問題以及出

路

摘要：在我國，農村公共衛生是預防疾病、保證不同社會群體均等享有健康基本保障的基礎性工程。但今天在我們走向現代化的進程中，農民成了“衛生”弱勢群體，更成為加入WTO后的中國備受挑戰的濫殤。究其原因，存在著認識、體制和科技等三大誤區。本文認為：公共衛生服務產品具有明顯的公益性和外部效應性，為了實現社會主義衛生正義，需要公共權力對衛生資源進行公平配置。而對農民的健康關懷，也是各級政府在承擔對社會弱勢群體提供基本公共衛生服務的責任。關鍵詞：農村公共衛生；公共產品； 政府職責

[1]

我國是個農業大國,農民占有9億人口。與之不相稱的是,農村公共衛生服務一度極度薄弱甚至空白。黨中央、國務院一直高度關注農村的公共衛生事業和農民的醫療保障工作。20世紀80年代以后,針對農村衛生事業發展中存在的問題,各級政府積極探索和實踐各種農村公共衛生服務方式。而且關系到農民群體健康的問題都是農村公共衛生問題,它不僅包括地方病、傳染病等危害群體的疾病的防治問題,也包括提高整個人群身體素質的計劃免疫、婦幼保健、計劃生育、學校衛生、職業衛生、食品衛生以及環境衛生、改水改廁等。這些公共衛生問題的解決,與農村初級衛生保健,即醫療、預防、保健、康復、健康教育、計劃生育的有效實施密切相關。

一、農村公共衛生目前存在的主要問題

（一）農村三級醫療保健網名存實亡

上世紀70年代初,我國已經建立了基本覆蓋整個農村地區的縣、鄉、村三級醫療預防保健網。縣級衛生機構的主體是縣醫院、防疫站和婦幼保健站;鄉級衛生機構是鄉鎮衛生院,其中少部分按照服務功能和地理位置設置了中心衛生院;村級衛生機構為村衛生室。

在農村三級醫療預防保健網中,各級衛生服務機構承擔著不同的醫療、預防、保健服務的功能。縣級衛生機構是農村預防保健和醫療服務的業務指導中心,承擔農村預防保健、基本醫療、基層轉診、急救以及基層衛生人員的培訓與業務指導職責,它是整個保健網的“網口”。鄉鎮衛生院是整個三級網絡的“樞紐” ,發揮著承上啟下的作用。鄉鎮衛生院受縣級衛生行政部門的委托,承擔著預防保健、基本醫療、衛生監督、健康教育、康復、計劃生育等基本公共衛生服務。村衛生室承擔衛生行政部門賦予的預防保健任務,它是整個網絡的“網底”,鄉村醫生負責一般傷病的診治、疫情報告,并協助鄉鎮衛生院實施兒童計劃免疫。村衛生室在為村民提供安全方便的常見病診治服務、公共衛生和預防保健等方面發揮著重要的作[2]用。

然而,隨著農村經濟體制的改革,以集體經濟為依托的三級醫療保健網如今已是千瘡百孔。作為“網口”的縣醫院、縣婦幼保健站、縣防疫站,創收成為其主要任務。作為樞紐的鄉鎮衛生院一方面在積極改變“婆家” ,另一方面向醫院模式轉化。村衛生室的私人性質也制約了其向村民提供公共衛生服務,盈利成為村衛生室最大的目標。

（二）衛生服務的可及性差,看病難的問題依然存在

區域衛生資源配置不合理是造成可及性差的主要原因。長期以來,按每千人衛生人力資源擁有量的配置標準,導致人口密度較高的地區醫療機構比較集中,機構重疊的現象非常嚴重;而低人口密度地區機構分布較少,地理覆蓋不足。從表面上來看,這種資源配置模式符合市場經濟運行的規律,但對醫療服務的可及性考慮不足。人口密度較高的地區通常經濟較發達,居民對衛生服務的需求較高,醫療市場較活躍,容易刺激衛生資源超需求的擴張。而在地廣人稀的邊遠農村地區,醫療市場與此正好相反,衛生資源配置供小于需,出現了部分農民看病難的問題。如果按照這種純市場法則配置衛生資源,資源配置分配的不公平就更加突出。1998年第二次國家衛生服務調查研究表明,邊遠、貧困農村地區的衛生服務可及性相對其它地區,差異具有高度顯著性。貧困地區重點婦女病患病率明顯高于全國平均水平3～ 5.4倍左右,兒童健康檢查率只有14.4% ,四苗(卡介苗、脊髓灰質炎疫苗、百白破、麻疹疫苗)計

[3]劃免疫覆蓋率在26%～ 99%之間,孕產婦死亡率、嬰兒死亡率大大高于全國平均水平。

（三）衛生服務的公平性差,看病貴的現象更加嚴重

衛生保健公平性是指相同的需要有相同的保健服務可供利用,相同的需要利用相同的衛生服務,所有的社會成員所接受的衛生服務質量應該相同。公平性要求努力降低社會人群在健康和衛生服務使用方面存在的不公正的和不應有的社會差距,力求使每個社會成員均能達到基本生存標準。2000年,世界衛生組織對191個會員國衛生系統的公平性進行了評估,我國排在第188位,即倒數第4位,屬于世界上最不公平的國家之一。其根本原因就在于90%的農民無法享受到任何一種社會醫療保障。由于農民醫療保健的缺失,不斷上漲的醫療費用致使許多農民看不起病。據統計,全國農民因無錢就診的比例由1985年的4%上升到2000年的[4]9%。

（四）農民的公共衛生意識淡漠,衛生醫療常識嚴重缺乏

上世紀60、70年代,我國之所以能夠在公共衛生領域取得舉世注目的成績,與全民參與公共衛生建設的事實有著直接的聯系。當個體經濟成為農村的主角后,村民委員會的約束力不斷下降,讓農民合作起來從事一些公共事業的難度加大。這里面就包括公共衛生工作的開展。與此同時,隨著大多數惡性傳染病在中國的消失,農民的公共衛生意識逐漸淡漠。這幾年在農村出現的嚴重食品衛生事件不斷增加,如1998年冬的山西朔州毒酒事件、2004年4月的阜陽劣質奶粉事件等,除農民收入低和衛生、工商等部門監督執法不嚴外,農民衛生意識淡漠,衛生知識缺乏也是導致這些事件產生的重要原因。

（五）農村衛生醫療問題與農村其它社會問題交織在一起,嚴重影響了農村基層組織的穩定性

這些年來,雖然各級政府十分重視“三農”問題,但是農民收入低的問題一直沒能很好的解決。1998年,農民年人均收入1968元,年人均消費1484元,年人均醫療保健消費支出為134元(占總消費支出的9.03%)。而同一時期,城市居民年人均收入3567元,年人均消費3494元,年人均醫療保健消費支出為247元(占總消費支出的7.07%)。2000年,農民凈收入增長連續第三年減慢,只增長了2.1% ,比1999年的3.8%和1998年的4.4%有所下跌。與此同時,部分地區的稅費改革并沒有改變鄉、村組織的亂集資、亂收費問題,加上一些村干部的腐敗,農民的不滿情緒更加突出。在經濟快速增長的同時,城鄉差異不斷拉大,農民的社會地位不斷降低,歧視問題非常突出,農民看病難、看病貴的問題與這些因素相互交織,嚴重影響了農村社會的穩定。

二、關于農村公共衛生服務體系建設的思考和探索

（一）實行鄉(鎮)村一體化管理是加強農村公共衛生服務體系建設的有效措施

1、鄉(鎮)村一體化管理的主要形式與內容 農村經濟體制改革后,農村醫療服務市場出現了一些問題,主要有:農村醫療市場混亂,亂辦醫、辦醫亂;服務質量差,醫療差錯事故發生率高;藥品銷售混亂,假劣藥品多,公共衛生服務落不到實處等。群眾意見多,反應強烈。針對這些問題,全國許多地區采取了多種辦法和措施加以治理,其中之一便是對村級衛生機構實行鄉村一體化管理。其核心內容是六個統一,即統一行政領導,統一業務管理,統一藥物品管理,統一聘任人員,統一發放工資,統一經濟核算,由鄉鎮衛生院集中管理。有關領導認為,鄉村衛生組織一體化管理是依據衛生的特殊屬性,采用適應社會主義市場經濟體制要求的衛生管理體制,對鄉村兩級衛生機構的行政和業務實行統一規劃管理的一種管理形式。鄉村衛生組織一體化管理的核心體現在“管理”二字上,“一體化”意指這種管理必須是統一,規范的管理。一體化管理的主要類型有:院辦院管,院村聯辦,村辦院管和聯合辦院管。主要制度是聘任制、工資制、養老保險制。統一管理范圍:主要包括政務、業務、財務、藥械等項統一[5]管理。

2、實行鄉村一體化管理,加強了村級公共衛生服務網底建設 從各地實施鄉村一體化管理的情況看,在當地衛生行政部門和鄉鎮政府的統一領導下,按照《醫療機構管理條例》、《醫療機構基本標準》和當地《區域衛生規劃》的要求,合理設置村級衛生機構,一般一個行政村以服務半徑1～ 1.5公里,服務人口1 000～ 3 000人左右,設置一個村衛生所,村醫生服務人口按1∶ 1 000左右配備,形成了以鄉鎮衛生院為中心,村級衛生所(室)為最基層衛生機構的全面覆蓋的公共衛生服務網絡,符合農村衛生體制改革和基層衛生組織建設的實際,是新時期農村三級醫療預防保健網的發展與完善。可見,實行鄉村一體化管理,為開展農村公共衛

[6]生服務提供了較完善的網絡基礎。

3、鄉村一體化管理加強了鄉鎮級衛生機構的自身建設,促進公共衛生服務工作的落實 實行鄉村衛生組織一體化管理后,鄉鎮政府轄區內的村衛生室的管理權限全歸屬當地衛生院,同時又使農村三級醫療預防保健網承上啟下的鄉鎮衛生院加快了發展步伐,鄉鎮衛生院綜合經濟能力和社會效益不斷擴大。實行一體化前,由于經濟效益的原因,鄉村醫生預防保健意識被弱化了,使預防保健、初級衛生保健、健康教育等公共衛生服務工作在農村無法開展,服務中注重有償服務。鄉村衛生服務一體化管理的實施,重新鞏固了鄉鎮衛生院公共衛生服務功能,擴大了農村預防保健的服務項目,使農村的計劃免疫、婦幼保健院、傳染防治等工作都得到進一步的落實。通過鄉村衛生組織一體化管理,重新組合了當地衛生資源,調整了當地醫療衛生人員能力及設備的合理使用,有計劃地安排相關人員進修學習和專題培訓,使鄉村衛生人員能勝任常見病和多發病的防治,能提供基本醫療服務,尤其是加強慢性非傳染性疾病、傳染病和地方病的預防、保健和康復工作。農村衛生實行鄉村一體化管理,就是要將預防保健、公共衛生和健康教育職責作為鄉村醫生必須履行的法定義務。要嚴格執行國家計劃免疫、疫情報告、疾病統計、消毒隔離等制度,承擔傳染病、地方病、慢性非傳染性疾病、常見病及多發病的防治工作,搞好婦幼保健和老年保健。實施鄉村一體化管理后,基本上都能通過統一的公共衛生業務管理、統一的工作制度,強化公共衛生服務的職責任務,促使農村公共衛生服務各項工作逐步落到實處。但是,鄉村衛生組織一體化管理并不能解決所有的農村衛生問題。

（二）政府購買農村公共衛生服務,是加快公共衛生服務體系建設的新路子

1、政府購買農村公共衛生服務的兩種方式 我國農村公共衛生一直都是政府投資供方的單一投入方式,補償機制不健全,缺乏競爭性及費用制約機制。政府購買理論確定了政府承擔“購買”服務的責任,打破了以前單一的公共衛生經費發放模式,引入了市場競爭機制。為解決我國農村公共衛生現狀帶來了新觀念。我國現在實行的是兩種購買方式,即合同承包或合同出租和發放公共衛生服務券。“合同承包或合同出租”是由政府將某些公共衛生服務的數量和質量標準確定好之后,將公共衛生產品的生產權向公立組織、非公立組織和個人醫療機構轉讓,采取招標承包的方式。如在某些地區,按當地經濟水平和衛生條件狀況不同,將農村公共衛生服務以人均價格向有資質的醫療衛生機構“征購”。發標方是當地政府,是服務購買者。中標方是有資質的醫療衛生機構,簽訂方是衛生局。另一種是公共衛生服務券,是政府部門給予有資格消費某種服務的個體發放的有價證券,有資格接受服務券的個體在政府指定的公共衛生機構中“消費”他們的服務券,然后政府用現金兌換各機構接受的服務券。在現階段開展的公共服務券,涵蓋了兒童計劃免疫,孕產婦產前檢查前后訪視,兒童定期體檢等預[7]防保健內容。

2、政府購買公共衛生服務的實踐包括二個方面

———組織建立縣鄉村三級公共衛生服務網絡,明確各級職責,完善工作規范考核制度。浙江淳安縣,農村人口36.8萬分散居住在30個鄉鎮,899個行政村,3 951個自然村。自2004年7月1日起積極探索政府購買農村公共衛生服務項目的機制和方法。他們按照“政府花錢買服務”,“養事不養人”,誰有能力誰承擔的原則,引入競爭機制,鼓勵有資質有條件的社會各類醫療機構,包括村衛生室乃至個體醫生共同參與農村公共衛生服務。主要建立了二支隊伍:一是責任醫生制度,按每個責任醫生平均服務1 500人的基本標準,劃分責任區,設立責任醫生崗位,競聘以鄉鎮衛生院技術人員為主,其他鄉村醫生、個體醫生為輔的310名責任醫生;二是在全縣各行政村設立由村兩委或計生聯絡員為成員的899位村級聯系員,配合責任醫生共同做好農村公共衛生服務工作。為確保農村公共衛生服務工作扎實有效,建立了行政機構,縣級衛生機構、鄉鎮衛生院、責任村醫生、村級聯系員之間的聯系協調制度,明確各自職責,理順管理體制形成工作合力。初步建成了以農村(社區)衛生室(站)為基礎,以鄉鎮衛生院為主體,以縣公共衛生服務機構為龍頭,各相關部門共同參與的縣、鄉、村三級服務網絡。著力構建“橫向到邊,縱向到底”的全覆蓋服務體系,并制訂完善了一系列工作規范和服務規范,使農村公共衛生服務各項工作有章可循,有規可依,確保取得實效。

———政府明確投入機制,增加財政投入,購買公共衛生服務。為使農村公共衛生工作取得良好效果,該縣一是采用“公共服務券制度”,對0～ 3歲兒童保健,0～ 7歲兒童計劃免疫,孕產婦產前、產后檢查訪視等項目發放公共服務券19.3萬余張,總價值128.2萬元,使承擔機構得到定項補助。二是定額補助,采取“條條立項,塊塊打包”的方式,改變按衛生院工作人員數撥款的模式,按服務人口服務質量,并區別地區差異,在嚴格考核的基礎上進行相應撥付,實現資金效益的最大化。該縣財政總投入2005年達人均15元。年終經考核,全縣主要公共衛生指標較試點前有了明顯提高,其中計劃免疫接種率提高了9.5個百分點,達到99.5%。孕產婦系統管理提高了47個百分點,達到了97%,0～ 7歲兒童系統管理率提高了38.5個百分點,達到了98.5%。衛生監督和檢查不留死角,健康知識知曉率達到97%,農民滿意率達99%。

三、加強農村公共衛生服務體系建設的思考

（一）恢復農村三級醫療保健網是建立農村公共衛生體系的關鍵 全面開展農村公共衛生服務工作,無論是實行鄉村一體化管理的地區,還是采用政府“購買”公共衛生服務的地方,均離不開全面覆蓋農村的村級衛生組織、健全的鄉鎮衛生院和縣級公共衛生機構,也就是一個組織健全,職責到位,功能充分發揮的縣、鄉、村三級公共衛生服務網絡。公共衛生服務是一項環環相扣的系統工程,公共衛生服務組織是一個縱橫交錯的網絡系統。抗擊SARS過程中,縣、鄉、村三級衛生服務的銜接配合緊密,由此對網絡的意義窺豹一斑。筆者認為,鄉、村“一體化”管理和浙江淳安縣已為構建農村公共衛生服務體系提供了一個很好的模式。

（二）實行農村公共衛生服務綜合目標管理,健全各級考評機制是推進農村公共衛生服務體系建設的有效手段

我們認為,應當全面推行公共衛生目標管理。上級政府對下級政府,衛生行政部門對下級業務機構均應下達公共衛生目標任務,社區衛生服務中心與各社區衛生服務站,公共衛生管理組織與公共衛生管理員,社區衛生服務機構與責任醫生之間也應明確具體的任務和激勵辦法,形成一級管一級,一級考核一級。責任落實,工作績效與獎懲掛鉤的機制,并逐步實行項目管理,以做到科學、量化、公平、合理。蕭山區近兩年全面推行公共衛生目標管理的實踐表明,這是推進公共衛生工作的有效手段。筆者認為,這確實是推動工作向前發展行之有效的管理機制農村公共衛生體系是一個復雜的社會系統工程,涉及面廣,技術性強,只有扎扎實實,以科學的發展觀,結合各地威脅農民健康的危險因素,制定階段性目標要求,層層分解目標、任務,使職責落實,定期考評,績效掛鉤,農村各項公共衛生服務工作就能逐步落到實處,農村公共衛生體系建設就會得到加強。

強化政府責任,加大財政對農民公共衛生體系的投入,是加強農村公共衛生體系建設的根本保證1991～ 2000年,政府農村衛生投入增長速度遠遠落后于GDP10%的增長速度,以及政府收入16.4%的增長速度。可見,農村衛生投入的增長速度沒有實現《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》提出的“衛生事業財政投入的增長速度不低于政府財政支出的增長速度”的目標,是農村衛生工作步履艱難,甚至下滑的重要原因]。李衛平和石光學者在《我國農村衛生保健的歷史、現狀與問題》文章中認為:政府對農民的健康保障負有不可推卸的責任。但是,現實中由于各級政府財力不足,嚴重制約了政府作用的有效發揮。目前鄉、村兩級政府和組織負債嚴重幾乎成為一個全國性的問題。許多縣政府對鄉鎮衛生組織的防保經費補助都不能保證。為了保證農村衛生機構工作的正常運行,保證農民能夠獲得公平的、合格的公共衛生和基本醫療服務,必須改革和完善農村衛生管理體制和投入機制,建立和完善規范的財政轉移支付制度。在縣、鄉政府對農村衛生投入不足的情況下,中央和省政府有責任針對不同項目實施農村衛生的專項轉移支付。按照WHO的定義,所謂公共衛生,就是要采取有效措施(包括預防接種,健康促進,健康教育,疾病控制等)預防疾病,保障社會公眾健康。公共衛生是預防和控制疾病、保證不同社會群體均等享有健康基本保障的基礎性工程,需要有相應的衛生資源投入作為保證。在我國市場經濟轉制過程中,農村公共衛生及醫療保健功能沒有得到政府政策和相關法律的強制支持。即首先是如何建立充分適應社會主義市場經濟條件的農村公共衛生體系。二是以公共財政投入為主的政府投入機制改革沒有到位,投資效益相對低下。根據公共衛生外部效應的特征,就世界范圍而言,絕大多數市場經濟國家都選擇公共機構———政府及其相應的公共衛生組織來進行投資。據初步統計,發展國家的公共投入占當年GDP份額的0.20%以上,而且近五年來實現了與GDP同比增長。然而,在我國由于片面理解市場配置原則,從1978～ 1993年間,公共衛生投資從0.11%一路下滑至0.04%,公共衛生服務愈來愈多地依賴收費,公益事業變成了私人性、有償性支付產業,公共產品變成了私人產品,使公共性和外部效應性扭曲變形,其滯后效應日益明顯,急需解決。開放政策以來的我國農村公共衛生服務體系建設,雖然有黨中央、國務院“衛生事業財政投入的增長速度不低于政府財政長支出的增長速度”的目標要求,但由于地方政府財力不足,又沒有公共政策和相關法律的強制支持,使地方政府對農村公共衛生服務體系建設的投入不到位,農村公共衛生體系建設陷入了“無米之炊”的境地,失去了健康發展的基本條件。要改變農村公共衛生體系這種被動局面,應當說,落實政府籌資職能，加大財政對農村公共衛生體系建設的投入,是

[8]加強農村公共衛生體系建設的根本保證。

綜上所述,開放改革以來,體制轉換加速了農村醫療衛生投入的減少,使農村衛生保健網出現全面危機。農村公共衛生服務體系組織不健全,管理不完善,不能正常開展工作。貧困地區農民遭受急性傳染病、地方病和慢性非傳染病性疾病的雙重威脅,因病致貧、因病返貧的情況嚴重。目前,在不少地方,實行了鄉村“一體化”管理和推行綜合目標責任制,鞏固恢復了農村公共衛生體系的建設,特別是涌現了“政府購買”公共衛生服務,落實財政投入到位的先進典型,可以說非常值得借鑒。應當說,政府的管理職能和籌資職能缺位是農村公共衛生服務體系改革發展滯后的根本原因。30多年的實踐探索已證明,農村公共衛生領域是充滿“市場失靈”的領域。市場經濟投資者的盈利目的,證明“多渠道社會籌資”,不可能成為公共衛生可持續發展的投資渠道。公共衛生產品服務的“外產效應性論”和“衛生正義論”借以確立政府在配置公共衛生資源中的主要渠道、主要杠桿和主要尺度的地位,強化政府的投資責任管理責任和監督責任。農民的健康問題可以直接或間接地阻斷農村奔小康,走向現代化整體進程,而且會因人口流動而波及周邊,影響全省甚至全國。因此,農村公共衛生應當而且必須作為國家工程來開展,作為國家事業來完成,作為國家水平來監督和衡量。為此,筆者認為,國家對財政投入衛生事業經濟增長幅度低于政府財政支出增長速度的地方政府,應該由省或市政府按當地政府財政支出的3%實行農村公共衛生事業專項轉移支付制度,并根據經濟發展的狀態逐步增加到5%～ 8%。從根本上保證農村公共衛生投入主渠道的通暢,真正從經濟投入上體現“預防為主”方針。轉移支付的經費,縣衛生行政部門,應當根據當地區域衛生規劃的要求,借鑒鄉村“一體化”管理的做法,恢復重建縣、鄉、村三級公共衛生服務體系網絡。認真解決好縣、鄉、村三級公共衛生服務人員的工資、勞務補償、基本養老保障等待遇問題。實行分級綜合目標管理的運行機制,協助組織落實政府購買公共衛生服務的項目具體實施管理辦法,發揮縣級公共衛生機構的龍頭作用和鄉鎮衛生院的橋梁樞紐作用,結合新型農村合作醫療制度的實施,農民的公共衛生服務可及性就會不斷提高,農民的衛生保健就有保障,建設社會主義新農村,構建和諧社會的目標就能早日實現。

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第五篇：農村公共衛生服務工作計劃

2008年農村公共衛生服務工作計劃

為了確保今年農村公共衛生服務項目的順利完成，進一步改善農村衛生狀況，提升農村公共衛生服務的質量，提高農民群眾的健康水平，促進我鎮經濟社會的協調發展和社會主義新農村建設，根據浙衛發[2007]63號文件精神和要求，并結合我鎮社區的實際情況和特點，為了把今年的工作開展地更好，經我院領導班子集體討論研究，特制定今年的農村公共衛生工作計劃如下：

一、進一步加強領導，健全制度，規范行為。

今年我服務中心將進一步加強領導，落實到人，適當調整各村責任醫生和協助人員，根據人口比例、村落范圍、距服務中心距離，進一步完善考核獎勵制度，加強與公共衛生聯絡員的聯系，組織實施好本轄區面向農村的十二項公共衛生服務內容，及時整理相關資料、及時上報、歸檔。二、十二項公共衛生服務項目

1、健康教育：（1）要求必須有工作計劃和總結，內容詳實。（2）健康教育課每季開課一次，內容要有季節性、針對性，每次參加人員必須達到50人或以上，宣傳欄內容同上，每季要有照片存檔。（3）要有農戶健康資料發放記錄，并確保每戶每年不少于一份，使農村居民基本衛生知識知曉率達75%或以上。（4）開展孕婦和3歲以下兒童家長健康教育，必須要有記錄資料，受教育率達80%。

2、健康管理：（1）家庭健康檔案建檔率要求100%，健康檔案冊中內容必須完整準確、無缺項，并輸入電腦。（2）要求責任醫生及時將獲得的健康體檢、兒童預防接種、兒童體檢、孕產婦系統管理、常見婦女病檢查、職業體檢、重點管理慢病、上門訪視內容以及因病住院、門急診等診療情況記入健康檔案中，要求完整準確，建立動態、連續的家庭健康檔案。（3）每季開展一次免費上門訪視服務，訪視率必須達到95%或以上，隨訪和干預情況及時記入健康檔案中，重點疾病的訪視內容要求詳細，完整清楚，真實可信，并及時進行匯總準確上報。（4）掌握轄區內婚齡青年名單，積極動員欲婚青年進行婚前醫學檢查，確保優生優育。

3、基本醫療惠民服務：（1）建立健全各項規章制度，嚴格按照醫療技術操作規范，主要收費價格上墻，合理收費，積極控制醫療費用的不合理增長，按規定執行醫療優惠政策。（2）責任醫生必須由取得執業助理醫師或執業醫師資格的擔任，對轄區內重點疾病診療情況記錄要求完備，對居民的自診或轉診率必須達90%。（3）責任醫生的滿意率調查要求達到90%或以上。

4、合作醫療便民服務：（1）責任醫生必須熟悉合作醫療政策，并進行大力宣傳，上門訪視中確保每戶農戶獲得合作醫療宣傳資料，使各種人群對合作醫療政策的知曉率達85%（2）每季度公示本村參合人員報銷情況，專人負責并保管好本村參合人員名冊，登記項目要齊全、準確。（3）方便群眾報銷進行代辦，使參合人員能及時得到報銷，農戶對報銷工作滿意度達到90%或以上。

5、兒童保健：（1）社區衛生服務中心的預防接種門診為浙江省示范化接種門診，設施齊全，實行按周接種，我中心要求防保醫生的新生兒建卡率98%以上，五苗全程接種率95%以上，乙肝首針及時率98%，并掌握轄區流動兒童情況，及時按排接種。（2）各責任醫生要搞好預防接種宣傳工作，積極參與強化免疫、應急接種等臨時布置的工作。（3）負責好轄區內兒童入托入學驗證工作，驗證率95%或以上；兒童系統管理率要求達到95%，由兒保醫生負責。

6、婦女保健：（1）要求掌握轄區內育齡婦女和孕婦健康狀況，動員和通知懷孕婦女進行孕產期保健管理，孕產婦住院分娩率必須達95%，孕產婦系統管理率達85%或以上，高危孕婦住院分娩率必須達100%。（2）對孕產婦進行系統管理，做好早孕建冊、產前檢查和產后訪視工作，并負責高危孕婦的篩查、追蹤、隨訪和轉診；同時開展產前篩查、產前診斷陽性病例的追蹤，了解分娩結局。（3）開展常見婦女病普查工作，普查率達40%以上，并將檢查情況記入健康檔案。（4）參加上級培訓和指導，召開和參加例會，做好總結和計劃，資料存檔。

7、老人和困難群體保健：（1）加強60歲以上老人、特困殘疾人、低保戶和五保戶家庭健康檔案的建檔，建檔率要求100%，健康體檢率80%或以上。（2）開展每年四次免費隨訪工作，對體檢和隨訪發現的健康問題進行有針對性的以健康教育為重點的健康干預。（3）對健康檔案進行動態管理，發現情況隨時記入，并及時匯總準確上報。

8、重點疾病社區管理：（1）開展結核病防治工作，病人轉診率達100%，同時進行病人的追蹤治療和隨訪管理，督促病人按時服藥,定期復查，資料及時匯總上報。（2）開展血吸蟲病防治工作，查螺、滅螺、查治病工作完成95%，如發現病例及時上報，協助做好疫點處理。（3）開展艾滋病防治工作，掌握轄區內流動人口數，大力宣傳艾滋病防治知識，要求宣傳資料入戶，并達到95%以上，成人艾滋病性病防治知識知曉率75%或以上。（4）協助政府、村委對精神病人的綜合管理，綜合管理率達80%，同時建立卡片專案管理，定期隨訪，并在訪視中指導合理用藥。（5）開展以高血壓、糖尿病、腫瘤、腦卒中、冠心病為重點慢性病咨詢服務和用藥指導，并及時匯總上報。

9、公共衛生信息收集與報告：（1）社區衛生服務中心和服務站，各責任醫生必須嚴格執行國家《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件處置辦法》等有關法律法規，及時收集、登記、整理和歸檔，按要求進行了上報。（2）各責任醫生要求掌握轄區內人口出生、死亡、外來人口等基礎資料，每月收集上報。（3）做好轄區內圍產兒、0—5歲兒童死亡、孕產婦死亡報告，報告率100%，并開展出生缺陷報告。

10、環境衛生協管：（1）協助政府和村委開展改廁工作，使農村糞便進行無害化處理，調查匯總改廁情況，指導農戶進行衛生廁所改造。（2）開展農村生活飲用水的現狀調查，協助水樣監測，進行村級飲用水消毒的技術培訓。必須要有資料匯總。

11、衛生監督協查：（1）各責任醫生建立健全本轄區內食品、公共場所經營單位名冊，協助做好從業人員的體檢和衛生知識的培訓工作，體檢、培訓率達100%，五病人員調離率100%；并要求收集報告農民家庭宴席信息，記錄完整正確。（2）建立健全轄區內職業危害企業名冊，記入職業危害因素和接觸有害有毒的職工人數，督促職業危害企業開展職業危害申報和健康體檢。（3）建立健全轄區內學校衛生檔案，每年進行衛生檢查不少于四次，要有筆錄，同時對水廠進行枯水期、豐水期的二次衛生檢查，形成筆錄。（4）建立轄區內醫療機構檔案，每年對其的傳染病報告、消毒隔離等的檢查不少于四次，同時開展打擊非法行醫活動。

12、協助落實疾病防控措施：（1）衛生服務中心防保科、各責任醫生等相關人員必須協助和配合好疾病監測與突發公共衛生事件應急處置，配合查處率100%。（2）做好重點傳染病的監測工作，合格率達90%或以上，要有記錄，并且完整。

2008年社區衛生工作計劃

為加快我區社區衛生服務的發展，構建城市社區衛生服務體系，確保社區居民“看病難、吃藥貴”得到緩解，使城市居民享有安全、有效、便捷、經濟的公共衛生服務和基本醫療服務，根據《國務院關于發展城市社區衛生服務的指導意見》、《四川省人民政府關于加快發展城市社區衛生服務的決定》和《四川城市社區衛生服務行動計劃（2007—2011年）》，結合《廣元市關于加快發展城市社區衛生服務的實施意見》，制定利州區2008年社區衛生工作計劃。

一、指導思想

以黨的“十七”大精神為指導，以構建新型城市衛生服務為體系為內容，以社區衛生服務體系及內涵建設項目為重點，以完善服務功能和提高服務能力為核心，使我區社區衛生服務工作得到明顯提高。

二、原則

一是堅持政府主導，分級負責，強化政府對社區衛生服務的責任；二是堅持轉變職能，完善內涵建設，創新運行機制，提高效能，穩步推進社區衛生服務工作，努力提高社區衛生服務的質量和水平；三是堅持預防為主、防治結合、中西醫并重、健康促進，努力滿足居民日益增長健康需求。

三、目標

1.進一步完善、健全社區衛生服務體系建設；

2.加強人才隊伍建設，本社區衛生服務機構的隊伍整體素質得到提高，觀念轉變到位；

3.充分發揮好“六位一體”的功能，強化社區衛生內涵建設和能力建設；

4.進一步加強社區衛生服務網絡建設，加大衛生服務覆蓋面，本在條件成熟的片區力爭新建2—3個社區衛生服務站；

5.繼續加強社區衛生服務的宣傳力度，增設服務內容，把社區衛生服務工作真正落到實處，使本城市居民對社區衛生服務的知曉率、服務利用率和服務滿意率分別達到85%、75%的80%以上。

四、主要工作

1.堅持政府主導，鼓勵社會參與，有效利用現有衛生資源，合理布局，嚴格機構準入，完成08年2—3個社區衛生服務站的建設任務。

2.完善社區衛生服務機構的內涵建設和高質量的居民健康檔案，配備必要的基本設備，充實“六位一體”服務功能，加大人才培養力度，加強專業技術、社區適宜技術和管理技能的培訓，積極推廣中醫藥服務，開展慢病防治、殘疾人康復、健康教育等促進活動，不斷提高社區衛生服務質量，使社區居民知曉率達到85%以上，享受服務在75%以上，逐步完善2007年民居民健康檔案內容，新建健康檔案達到10%以上。

3.轉變觀念，更新服務模式，主動開展上門服務、延伸服務、連續服務和臨終關懷服務，實施好社區衛生服務的優惠政策，具體落實“五免兩降”（免掛號費、免首診費、免出診費、免注射費、免健康咨詢費，降低住院費和降低住院治療費），開展愛心服務，推行家庭病房、家庭護理，為居民提供方便、快捷、經濟、優質、廉價的社區衛生服務，社區醫生每月下社區不少于15天，慢病管理上門服務每人每年不少于10次。

4.創新運行機制，建立社區衛生服務長效機制，深入社區、深入家庭，重點關注老年人、婦女、孕產婦、兒童、殘疾人，提高慢病管理質量，開展好一年一次的健康體檢。做好社區醫療首診制和雙向轉診制，全面落實公衛人員下沉，強化社區衛生服務機構、醫院、疾病控制中心、婦幼保健院的功能定位和職責分工，加強工作銜接和資源共享，積極開展幫扶指導和雙向交流，方便群眾就近就醫，確保醫療安全。兒保建證、建卡率達100%，規劃免疫接種率達95%，孕產婦管理率達80%、住院分娩率達95%、高危孕產婦住院分娩率達100%，并開展產后訪視每孕產婦不少于三次。

5.加強人事管理和人才培養，落實全科醫生、全科護士崗位培訓，各社區衛生服務機構要嚴格執行名額培訓計劃，安排好各培訓人員，不則不扣地完成任務。進一步規范醫療行為，積極探索可行的工資分配方案，建立社區醫生績效考核評價機制，實行崗位責任、目標管理和量化考核，其考核結果與個人獎懲掛鉤，充分調動社區醫生服務的主動性和積極性，體現效率優先、多勞多得、獎勤罰懶。嚴格社區衛生人才準入，實行公開招聘、合同聘用，建立和完善辭聘制度，做到“辦事養人、能進能出”。

6.加強監督和業務指導，推行藥品集中采購，統一配送，規范、壓縮藥品流通環節，降低藥品成本，選擇與社區常見病、多發病為主的基本醫療藥物，使居民享受社區基本的廉價服務，醫療設備嚴格實行政府采購。

7.繼續加強社區衛生的宣傳力度和與部門的協作，特別是與街道辦事處、社區居委會及部門間的聯系，提高社區居民的知曉率；加強信息報送，實行微機網絡化管理，搭建社區信息平臺，形成上下貫通、左右聯接、信息共享的良好網絡化，為社區衛生服務工作提供科學依據，確保社區衛生工作的全面落實。

五、工作步驟及要求

一是繼續鞏固2007年社區衛生服務體系建設的成績，打造社區衛生服務的亮點，突出各中心的特點，拓展服務功能，在服務觀念上更新方式、方法，讓社區居民更多更好地享受到社區衛生的服務。

二是加大社區衛生服務機構的宣傳，積極開展便民服務、主動服務和上門服務，為居民提供多種形勢的健康教育知識講座，增強居民的自我防病意識，加強與街道辦事處、社區居委會的聯系，充分利用居委會的力量擴大宣傳面。

三是完善居民健康檔案，增添檔案新的內容。使社區衛生服務覆蓋居民達100%，居民建檔率達到85%以上，居民檔案利用率達到75%以上，重點抓好居民健康檔案的建立質量，杜絕“死檔案”。

四是調整社區衛生服模式，加大人才培養力度，充實社區衛生服務隊伍，落實固定的社區衛生服務人員，配備公衛執業醫師，按照省政府《關于加快發展城市社區衛生服務的決定》和《四川省城市社區衛生服務機構設置和編制標準實施意見》，以及《廣元市關于加快發展社區衛生服務的實施意見》的要求，落實好社區衛生服務機構的編制審定，并將納入編制內的全科醫師、全科護士和公共衛生人員實行政府財政預算，確保社區衛生服務隊伍的穩定。

五是建立健全社區衛生服務工作制度，推廣應用衛生部制定的“17項適宜技術”規范；探索社區衛生服務機構與鄉鎮衛生院的一體化管理；建立退出機制，實行動態管理；建立上下貫通、左右聯接、便捷高效的社區衛生服務平臺、共享信息平臺、交流咨詢平臺和健康教育平臺，逐步提高社區衛生服務管理層級化和快速化，提高社區衛生服務管理效能。

六、保障措施

1.加強組織領導。在市政府城市社區衛生領導小組的領導下，開展社區衛生服務工作，服從衛生行政主管部門的組織安排，落實專人管理社區衛生工作，明確責任，加強與各相關部門的緊密協調配合，認真履行職責，共同推進城市社區衛生服務的發展。區衛生局成立建專家組，負責業務培訓、技術指導和項目監測、評估等工作。2.嚴格機制管理。各社區衛生服務中心要將發展城市社區衛生服務列入重要議事日程，納入2008年目標任務，建立協調機構，定期與社區居委會進行工作協調和信息反饋，加強與居民的聯系，及時了解居民對健康的需求；區衛生局將組織督導組，隨時督察社區衛生服務工作開展情況和工作中存在問題，確保社區衛生服務長效機制的建立 3.促進政策保障。全面貫徹落實省、市、區有關“關于加快發展城市社區衛生服務的決定”及其配套文件精神，完善相應政策和省、市、區配套資金，增加公共衛生經費投入，加強機構建設和人才培養，制定可行性操作方案，并將社區衛生服務全部納入社會醫療保險定點機構，為促進社區衛生服務的發展提供有力的支撐和政策保障。

二ＯＯ八年四月八日