第一篇：中國財政支農規模與效率的實證分析1978～2013

中國財政支農規模與效率的實證分析1978～2013

？眼摘 要？演財政是國家支持農業發展的重要手段。在經濟發展進入新常態，發展現代農業的進程中，如何完善財政支農制度，調整財政支農目標，提高財政支農效率，成為當前迫切需要研究和解決的重大課題。文章采用描述性統計分析方法，系統梳理改革開放以來中國財政支農規模與效率狀況。研究得出，導致財政支農水平低下的主要原因是支農規模過低和效率不高以及支農資金分配結構不合理、自籌資金部分所占比重依然過大等問題突出，高效、規范的財政支農機制還未形成。

？眼關鍵詞？演財政支農；規模；效率

[中圖分類號]F812.8 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）05-0035-08

一、引 言

農業是人類生存和發展的基礎產業，它不僅提供糧食和食品等重要的生存物質，而且是支撐工業、服務業等其他產業發展的堅強保障。但是，農業又是弱質性產業，主要表現為農產品生產者眾多且比較分散，農產品需求彈性較小但是供給彈性大[1]，差異性小、進入壁壘低，生產周期長、生產不易根據市場需求進行調整，生產條件對自然高度依賴、生產風險大等等。上述特征決定著農業生產需要面對市場、自然、社會等多重風險，投資效益不高，普遍存在著農業資金匱乏的難題。基于此，對農業生產給予保護與補貼就顯得尤為重要，當然這也是世界各國的通行做法[2]。改革開放以來，國家依靠財政手段對農業發展的資金支持力度也在日益加大。特別是2004～2015年，中央一號文件連續12年關注農業和農村發展，“三農”問題被作為“重中之重”上升為國家戰略定位的制高點。同時，在“支農惠農”和“強農惠農”思想的指導下，國家加大了支農力度，先后出臺并實施了以“四減免”和“四補貼”為核心的一系列政策[3]。

目前，中國經濟發展進入新常態，加強農業支持制度建設，完善農業支持政策體系，是黨的十八大關于新一輪農業農村改革發展部署的重要內容[4]。如何在經濟增速放緩、農業面臨“雙重擠壓”和資源環境約束趨緊的背景下創新財政支農政策，強化農業基礎地位是必須破解的重大課題。為此，本文將采用描述性統計分析方法，系統梳理改革開放以來中國財政支農規模與效率狀況，以進一步調整和優化財政支農的政策體系，提升財政支農效率。

二、財政支農規模分析

當前有關財政支農支出的概念尚未達成一致意見，這是因為財政支農包攬的業務范圍廣，涉及的部門多，加之相關統計數據不完整①。從數據的可獲取性考慮，本文將“財政支農支出”定義為如下計算公式：

財政支農支出=國家財政用于農業的支出+全國農業綜合開發財政投入（1）

在此定義上，對1978年改革開放以來中國財政支農規模進行相關研究。

（一）絕對量的對比分析

1.國家財政狀況

從1978年到2013年財政收支狀況來看，大部分年份保持一定規模的赤字，且總體處于上升趨勢。1978年財政赤字總額為-10.17億元，1979年則攀升到135.41億元，隨后在個別年份稍有盈余的波動中，上升至2013年的11 002.46億元。36年間，財政赤字總額年均增幅為13.4%，具體變化詳見表1。總體而言，國家財政壓力持續處于偏緊狀態。

2.財政支農資金規模

從財政支農的資金規模來看，除去1981年以及1999年的環比小幅下跌外，大部分年份都處于持續上升趨勢，1981年為110.21億元，隨后增加至1998年的1 237.82億元，1999年略減為1 179.85億元，2003年繼續增加到1 903.67億元。在“中央一號文件”連續聚焦“三農”的背景下，財政支農資金總額高速增長，2013年高達12 732.95億元。1981年支農規模下降是國家體制性“重工輕農”的結果，這在未來改革中逐漸得到扭轉；而1999年的降低則是1998年特大洪災后的一種自然回調。從1978～2013年全階段看，年均增幅約為13.68%，如果從2003～2013年分階段看，年均遞增22.44%（見表2）。因此可以說，財政支農資金規模年均增幅在持續增加，但與其他支出項目相比，總體數量還偏小，需要進一步加大財政支農力度。

3.國家財政狀況與財政支農資金規模的對比分析

從1978～2013年的發展歷程來看，在國家財政總體偏緊的硬約束下，財政支農資金規模持續上升。尤其是2003年以來，在黨中央提出的“三農”工作是“重中之重”思想的指導下，國家財政對于農業的支持力度明顯增強，支農資金規模快速增加。如表1，尤其是2003～2013年間，快速上升的財政赤字額并沒有影響乃至改變財政支農資金額穩定增長的良好態勢。

（二）相對量的對比分析

1.財政赤字占比與財政支農資金占比的對比分析

由表1可以看出，1978～2000年財政赤字占財政總支出之比處于上升趨勢，從0.91%增至15.68%。其后出現階段性下跌，減少至2013年的7.85%，36年間共增加了6.94個百分點。而另一方面，財政支農支出占比僅出現細微波動，由1978年的13.43%略微增加到1979年的13.60%，然后持續降低到1995年的9.10%，后又增加到1998年的11.46%，此后上下浮動在8%左右，36年間降低了4.06個百分點（見表1）。1978～2013年間，財政赤字占比呈快速增加趨勢，而財政支農支出占比僅出現略微降低，基本保持穩定。這說明，國家對財政支農工作非常重視，只能加強，不能削弱。

2.財政風險的對比分析

用財政赤字占GDP的比重作為衡量財政風險的指標，國際經驗以3%②為警戒線。這一指標顯示，過去的36年內，僅有1979年財政赤字占GDP之比超過3%，達到3.33%。其余年份中，超過2%的有2000、2001、2002、2003年；超過1%的有1980、1991、1994、1998、1999、2004、2005、2010、2011、2012、2013年，其余14年均低于1%（見表1）。這說明我國財政風險尚處于可控范圍。

3.財政支農資金占比與農業GDP占比的對比分析

1978～2013年間，財政支農支出占比處于下降趨勢，從1978年的13.43%下降到2013年的9.55%，下降幅度僅為3.88個百分點；而農業GDP占比從1978年的27.94%以較快的速度下降到2013年的10.21%，下降了17.73個百分點，降幅遠高于前者。由表3可見，改革以來的36年間，在財政支農資金占比僅出現略微降低的情況下，農業GDP占比出現了顯著下降趨勢。這說明，盡管國家支農資金規模持續在增加，但依然處于偏小的狀態，無力改變農業GDP占比迅速下滑的態勢，未來需要進一步加大“三農”投入力度。

本文將財政支農資金占財政總支出的比例與農業產值占GDP的比例之比界定為財政支農系數。該指標能夠很好地展現財政支農資金占比與農業GDP占比之間的動態變化關系。該系數值越大，表明國家對農業投入力度越大。如表3所示，從1978～2013的36年間，財政支農系數明顯呈現上升趨勢，從0.48變化到0.94。所以，整體而言，國家對“三農”工作日益重視，財政投入也逐漸在增強。

4.財政支農資金內部結構的對比分析

如表4所示：①1978年以來，財政支農支出1占比總體上呈現上升趨勢，只是在個別年份出現環比下降（如1998年、2000年、2003年）。②農業基本建設支出占比總體呈現出先下降、后增加、再下降、再增加的趨勢。第一輪增加是因為1998年特大洪災的影響，國家大力加強農業基本建設支出。第二輪增加是因為國家提出“新農村建設”的歷史任務。這說明農業基本建設支出所占份額的大小常常受制于國家政策的調整變動。③農業科技三項費用在1978～2013年的36年間年均占比僅為0.82%，而且在1991～2013年間，該指標都低于平均水平。這說明，農業科技三項費用占比在相當長的時期內，處于極低的水平上，這是造成我國農業科技發展緩慢的重要原因，同時也反映出我國財政支農資金分配結構不合理。④農村救濟費占比盡管有所波動，但一般比較平穩，多處于3%～5%之間。⑤農業綜合開發財政投入占比總體呈現出先升高后降低的“倒U型”曲線狀態，該項支出還處于不穩定的上下波動之中，不利于穩步提高農業綜合生產能力。總體來看，財政支農資金的內部結構比較失衡，財政支農支出占比太大，過高的“財政吃飯供養”份額嚴重削弱了“生產性支農”部分。嚴重制約了財政支農效率的提高。

5.農業綜合開發各項投入內部結構的對比分析

由表5看出：①農業綜合開發投入中，中央財政投入占比呈現逐步增加的趨勢，并且日益占據份額第一的位置，這說明國家財政支農的力度在加大；②地方財政投入占比相對比較穩定，這可能與地方財政投入多是配套支出有關；③銀行貸款占比在持續降低，這說明逐漸增加的財政投入使得農業綜合開發單位不再過多的借助于金融機構的貸款支持；④自籌資金占比呈現日益下降的趨勢，并且逐步從份額第一的位置上退居其次，但是該部分比例依然過大，這說明在農業綜合開發中，國家財政支農投入依然任重而道遠。

三、財政支農效率分析

（一）財政支農資金投入散亂、渠道復雜、項目重復交叉、管理無序等問題突出

首先是資金投入散亂，如表6所示，現階段，中央層面具有分配、使用和管理涉農資金權限的部門涵蓋發改委、農業部、科技部、水利部、林業局等12個國家部委。在基層，多個農口部門和涉農單位同時在管理和分配著支農資金。上述管理機制直接造成大量支農資金在使用上不同程度的存在著小、散、亂等現象[5]，支農資金的利用效率低下，管理成本較高，規模效應無從談起。其次是渠道復雜。僅中央財政涉農支出項目就包括建設投資（國債資金）、農業科學事業費、農業科技三項費用、支援農村生產支出、農業綜合開發支出、農林水氣等部門事業費、支援不發達地區支出、水利建設基金、農業稅災歉減免補助、農村稅費改革轉移支付、農產品政策性補貼支出、農村中小學教育支出、農村衛生支出、農村救濟支出、農業生產資料價格補貼等15個大項[6]。這直接導致支農資金下達渠道分散復雜，難以形成有效合力。再次是項目重復交叉。支農資金管理部門繁多的現實在一定程度上造成了涉農部門職能重復交叉的弊端，多個涉農項目重復投入，重疊立項的情況屢見不鮮。如農業水利基礎設施項目既在水利部門立項，又歸屬農業開發部門投資，造成支農資金的浪費和無效使用。最后是管理無序。財政支農資金的管理涉及多個部門，常常出現政出多門、無人負責、相互推諉的情況，造成支農資金使用中的無序，甚至出現涉農資金被擠占、挪用的惡劣情況，導致財政支農資金利用效率和社會引導效應不高。

（二）財政支農資金投入結構不合理

首先是在財政支農資金使用對象上，對于農村基礎設施投資過于重視，農田水利基礎設施和生態建設投資占據較大比重，農業生產直接投資所占比例較小[7]。其次是涉農部門事業費支出過高，行政人員經費開支較大，影響支農資金規模效應的發揮。再次是財政支農資金對于農村人力資源投入偏少，而且對于農村教育、衛生等社會事業支持力度較弱，影響了財政支農整體效益的顯現。最后是財政支農資金對于社會公益性強、戰略意義顯著的基礎性農業項目如農業病蟲害防治、土壤與種子改良、配方施肥等投入明顯不足，發展較為滯后。

（三）財政支農資金來源不均衡

當前，中央財政與地方財政存在著“事權”和“財權”的不均衡現象。中央財政較為豐盈的財政實力擔負著落實中央政府惠農政策的任務，但是較為清貧的地方財政很難進行資金配套，但是卻承擔著各項支農政策在基層實施的重任。地方政府尤其是基層鄉鎮財政基本上維持著吃飯財政的窘迫局面[8]，缺乏落實支持農業農村發展各項政策的財力保障。上述現象直接造成中央財政與地方財政在支農資金支出方面的不平衡。

（四）農業科研投入長期不足，農業R&D效率不高

改革開放以來，伴隨著農業農村發展，我國構建了較為完備的現代農業科技政策體系，推動了農業科技水平的提高和農業科技資源的優化配置。然而，由于我國現代農業科技投入的實施涉及多個部門，缺乏統一協調，再加上各個區域農業發展水平差異顯著，現代農業科技投入產出效率和科技資源的均衡化配置還存在諸多問題。突出表現在現代農業發展與農業科技投入之間缺乏有效支撐、農業科技資源供求失衡、農業科技投入力度偏弱、農業科技推廣活力不足等方面。如圖1所示，1978～2012年，我國的農業科技三項費用占農業產值的比重長期處于較低水平，普遍低于1%的發展中國家平均水平（FAO標準）[9]。

（五）財政支農資金使用中存在著錯位、越位和缺位現象

首先是錯位現象。目前，財政支農資金補貼過多地支持了“綠箱”補貼政策，造成了農產品進出口價格體系的紊亂和扭曲，不符合WTO規則的相關要求[10]，需要對上述錯位的農業支持政策進行調整和完善。其次是越位現象。WTO《農業協議》對糧食風險基金和購銷公司的各種財務掛賬行為做出了約束，但是我國的財政支農投入方式卻在上述兩個方面出現了越位現象。再次是缺位現象。現行WTO規則對農業發展較為支持的科研投入、農產品質量安全、供銷信息服務、農民合作等形式的“綠箱”政策在我國財政支農體系中處于弱勢地位，支持力度亟待加強。

四、研究結論

從財政支農支出的規模、效率、結構等方面考察，可得出以下5點結論：

第一，規模不高是導致財政支農水平低下的重要因素。改革開放以來，在國家財政總體偏緊的硬約束下，財政支農資金規模持續上升。尤其是2003年以來，在黨中央提出“三農”工作是“重中之重”思想的指導下，財政對于農業的支持力度明顯增強，支農資金規模快速增加。但支農資金規模絕對數量依然處于偏小的狀態，無力改變農業總產值占比迅速下滑的態勢，未來需要進一步加大“三農”投入力度。

第二，效率低下是導致財政支農水平不高的重要因素。一方面，我國財政支農重點不突出，“撒胡椒面”式的投入方式致使效率低下；另一方面，資金來源渠道多和投入分散弊端造成資金管理成本高，調度困難，體制轉軌的不完善性又使得該問題變得更加復雜。因此，財政支農資金迫切需要大力度進行整合。

第三，財政支農資金結構失衡，嚴重影響了財政支農的效率。財政支農資金內部結構不合理，其中，支農支出1占比太大，過高的“財政吃飯供養”份額嚴重削弱了“生產性支農”部分。“生產性”支農資金比重亟待提高，尤其是農業基本建設、農業科技三項費以及農業綜合開發等方面。

第四，國家財政支農仍是未來財政支農的主要力量。農業綜合開發投入中，中央財政投入占比呈現逐步增加的趨勢，并且日益占據份額第一的位置，這說明國家財政支農的力度在加大。但是自籌資金部分所占比重依然過大，這說明在農業綜合開發中，國家財政支農投入依然任重而道遠。

第五，目前尚未形成高效、健全、規范的財政支農機制。近年來，財政支農資金管理取得了顯著優化，但管理中“重分配、輕監管”的現象仍然大量存在。支農資金使用過程中程序長，環節多，成本高，績效考評和問責機制薄弱的情況仍未得到明顯改觀。

第二篇：財政支農現狀與問題分析

隨著我國公共財政政策框架的逐步建立，財政支農工作面臨著新的機遇與挑戰。我國財政支農工作存在總量投入不足、政策導向作用不強、科技投入占比低、支農方式不佳、管理體制不完善，資金使用效果不明顯等問題，因此要借鑒國際經驗，完善我國財政支農政策。這些政策包括：逐步加大國家財政支農力度，建立多元化支農體制，優化財政支農結構，調整財政支農方向以及完善財政支農管理體制。

財政支農現狀與問題分析財政支農的現狀與成效

2.1改善了農業生產條件，促進了農村各項事業發展

2004年以來，圍繞中央一號文件的主題，從促進農民增加收入、提高農業綜合生產能力、推進社會主義新農村建設、發展現代農業、加強農業基礎設施建設等方面，一系列強農惠農的財政政策陸續實施。這些財政政策總體上可分為兩類，即以“少取”為特征的稅收政策和以“多予”為特征的支出政策。其中，以“四減免”為主的稅收政策成功地實現了全面取消農業稅、切實減輕農民負擔的目標，以“四補貼”為主的支出政策則有效地增加了農民收入，促進了糧食生產，改善了農業生產條件。同時，通過支持“六小工程”、“兩免一補”、“三獎一補”、新型農村合作醫療和農村勞動力轉移培訓陽光工程等惠農政策，促進了農村基礎設施建設和農村社會事業發展[2]。2010年，財政增加了直接補貼額度，擴大了補貼范圍，加強了補貼力度，提高了糧食最低收購價，增加了防汛抗旱、動物防疫和農業基礎設施建設投入，支持了農村金融服務的發展，進一步調動和保護了農民種糧積極性，促進了農業生產發展。此外，還通過支持“家電下鄉”、“萬村千鄉市場工程”、加大農村財政減貧力度等方式，拉動了農村消費。

2.2促進了農業增產增效、農民增收致富

在促進農業生產方面，2008年財政預算安排了165億元用于對糧食生產大縣的獎勵，提高了農民生產的積極性。同時，預算安排資金1022.8億元用于農村基礎設施建設，增強了農村基礎設施抵御自然災害的能力。在促進農民增收方面，2009年對農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼達到1274.5億元，直接增加了農民收入[3]。在2009年，我國糧食產量10616億斤，實現“七連增”，且從2008年以來連續四年產量超過1萬億斤。2004年至2009

年六年共增產糧食2002億斤，年均產量超過1萬億斤，達到10042億斤。高產創建萬畝示范片達到5000個，比去年增加了2400個，覆蓋了所有農業縣，部分主產區已開始展開整鄉整縣整建制試點，使大面積平衡增產成為了可能；農民人均純收入同樣保持5年連續增長，農民人均純收入首次突破5000元大關實際增幅6%以上，與1978年相比增加了近35倍，增速達8.0%高于近5年7.5%的平均水平，達到了改革開放以來的最高水平[4]。

2.3提升了農村公共服務水平，促進農村社會的和諧穩定

2009年財政預算安排農村社會事業發展資金2723.2億元，比2008年增長96.5%，其中，支持農村教育、文化、衛生事業發展方面的支出611.4億元，用于農村最低生活保障制度建立和完善的支出90億元[5]。由于財政支農資金重點投向農村社會領域，農民享受的公共服務水平明顯提高，從而提高了資金投入的有效性。到目前為止，我國約有1.4億農村中小學生享受了免除學雜費和免費教科書政策，1100萬名家庭經濟困難寄宿生享受了生活補貼，逾8.15億農民被新型農村合作醫療覆蓋，4284萬農村困難群眾享受到最低生活保障。

2.4啟動了農村潛在的巨大需求

據測算，農民消費每人增加1000元，全國就能增加內需9000億元，而增加“三農”投入，轉化為消費的比例大約為40%。更為具體的測算數字尤其令人振奮：2009年國家計劃投入農機具購置補貼100億元，可增加農機工業銷售產值約635億元；從90億元增加到150億元的“家電下鄉”補貼，可以拉動內需1000多億元；在被稱為“超市下鄉”的“萬村千鄉市場工程”中，中央財政投入已帶動地方財政和社會投資約180億元，吸納農村人口就業約110萬人，增加農村市場消費近900億元；從2008年到2010年，中央和地方各級政府要在3年內向農村投放1100億元的償債資金，這筆資金直接增加農村需求1000多億元，考慮到產生的乘數效應，總共將拉動農村內需4000多億元[6]。

2.5財政支農資金增長機制不斷完善

目前，我國新增教育、衛生和文化支出主要用于農村；耕地占用稅稅率提高后新增收入主要用于“三農”；土地出讓收入用于農業土地開發和新農村建設；新增建設用地土地有償使用費用于基本農田建設和保護、耕地開發、土地整理；從水電和礦產資源開發收益中安排資金扶持“三農”；利用以獎代補、貸款貼息等手段，優化農村金融資源配置和吸引農民資金投入。此外，隨著財政政策從“穩健”轉為“積極”，調整和優化財政支出結構的重要性愈發明顯，而加大對“三

農”的投入是優化支出結構的首要安排，是積極財政政策促進現代農業發展、推進農村綜合改革、促進農村社會全面進步的物質載體。由此可見，財政支農資金規模進一步擴大，有利于建立健全穩定的財政支農資金增長機制，有利于貫徹落實積極的財政政策[7]。

3財政支農支出存在的問題

3.1財政支農資金投入不足

盡管近年來政府財政支農資金投入的增長幅度較大，但與中國農業的重要地位和發展要求相比，政府對農業的支持總量仍是低水平的。

雖然中國的財政支農支出的絕對規模擴張了，但其相對規模卻沒有明顯改善，遠遠沒有達到我們財政支持三農的現實需求，規模與現實需要存在較大差距。20世紀90年代以來，雖然國家財政支農支出的絕對額從1990年的307.84億元增加到2009年的7620.41億元，但財政支農支出占財政支出比重整體上卻呈現下降趨勢，1990年為9.98%，2009年下降到了8.81% [8]。因此，財政農業投入的上升空間還很大。

3.2財政支農資金投入結構不合理

政府財政農業支出用于人員供養及行政開支部分大體維持在70%左右，而用于建設性的支出比重不高。在財政農業建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接收益的中小型基礎設施建設的比重較小。在政府農業投入中，一些關系農業發展全局的基礎性、戰略性、公益性項目，如農業品質改良、重大病害控制、社會化服務體系建設等，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。財政支農支出中用于農業科技的投入數量小、比重低，對農村社會發展方面的投入遠遠不夠，農村教育、衛生等社會事業發展嚴重滯后。

3.3政府財政支農資金管理體制不完善

從中央和地方財政承擔農業投入的結構看，大多以地方財政的投入為主。地方財政一直占據著財政支農支出的主體地位，說明中國財政支農支出主要由地方財政負擔。從世界各國中央財政支農支出的份額看，許多國家中央財政在財政支農中擔負著主要責任，比較而言，中國中央政府財政承擔的財政支農職責偏小。

財政農業支出實行分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力這種體制造成了政府各部門之間職責不清，多頭管理，力量分散，不利于統一監督、管理和協調，不能形成合力[10]。

3.4財政支農方式不佳，政策工具缺乏靈活性

財政支農方式不佳突出表現在農業補貼過多地用于流通環節。2010年中央財政用于“三農”的支出合計8579.7億元，增長18.3%。其中，支持農業生產支出3427.3億元，對農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼支出1225.9億元，促進農村教育、衛生等社會事業發展支出3350.3億元，農產品儲備費用和利息等支出576.2億元，占“三農”支出的比重分別為39.95%、14.29%、39.05%和6.72%。

3.5財政農業稅費改革滯后，不利于推動農業現代化經營

合理科學的農業稅費制度也是財政支農的一個重要手段。近些年，國家為減輕農民負擔所進行的農業稅費改革取得了一些成效，但遺憾的是，這一改革從解決“三農”問題的全局角度出發而進行的統籌安排與思考不足，沒有將減輕農民負擔同促進農業現代化經營及農村地方政府支農的財權、事權改革緊密結合，其改革滯后性明顯，這十分不利于農業現代化經營方式的推廣。

4完善財政支農支出的政策建議

4.1加大財政支農力度，健全支農資金增長機制

增加財政對農業的投入，這是促進農業生產穩定發展，實現國家農業發展目標，從而實現農民收入增加的必要條件。增加財政對農業的投入，既要求財政不僅要在支農絕對數量上保持穩定增長，也要在相對增長率上保持穩定增長。

4.2優化財政支農資金結構，加大對農村公共品的供給

有關研究表明，農業科技投入的邊際回報率最高，農村教育投資和農村公共基礎設施投資的邊際回報率次之，農牧戶自身投資的邊際回報率最低。因此，我國財政支農資源極為有限的條件下，優化財政支農結構顯得尤為重要。普及農村義務教育，培養新型農民有助于提高農村勞動力科技文素質和技能水平、提高農業生產率，最終提高農村居民收入。

4.3要加強對財政支農資金監督的力度

首先，加強地方人大和上級財政部門對支農資金的投入及管理的監督與審查。為避免地方和基層財政部門擠占、截留、挪用項目資金，財政部門應積極完善逐級撥款制度，加強對下級財政部門資金的審計和監督，確保資金及時足額到位。其次，改革和完善立項及資金分配辦法。立項時要引進競爭機制，公開招標，擇優扶持，同時建立健全項目執行及資金使用的激勵、獎懲及風險機制等[14]。另外，還要發揮廣大農民群眾對支農資金的監督作用，落實和完善村民的民主監督

機制，促進農村的民主管理。

4.4深化農村稅費改革，促進農村經濟發展

近幾年農村稅費改革的效果初步顯現，大幅度地減輕了農民的負擔，取得了階段性的成果。但短期內，由于我國長期扭曲的農村不合理分配關系，農村稅費改革不可避免地會對鄉鎮財政收入造成重大沖擊，加之各地區農村稅費改革的執行情況和取得的成效參差不齊，基層財政收入不足造成支出的缺口會引發一系列嚴重后果。

5結論

相對農業固定資產投資，財政支農支出對農業經濟增長的貢獻度較高。當前我國政府應繼續加大農業的財政資金投入力度，保持總量和相對規模穩定增長。一方面要“合理調整國家資源分配制度，加大財政對農業補貼，糾正國民收入‘重城市輕農村’的分配偏離”；另一方面，適時調整支農方式，創新支農機制。允許市場資金參與涉農服務體系建設，拓展農業發展的市場空間。相信非政府主體的投資行為在一定程度上將盤活農業經濟發展活力。還需注意提高財政支農資金的整體使用效率，從質的角度不斷探索財政支農支出管理的新機制。建議繼續加大財政支農力度，同時更多地進行直接性的投入，如農村的社會保障建設、農村金融體系建設等。

第三篇：規模與效率

規模與效率：華為研發費用真的過高嗎？

2017-04-04 21:56

2016財報，營收同比增長34%，達到5216億元（751億美元），凈利潤371億元人民幣（約合54億美元），同比微增0.4%，研發投入高達764億元（110億美元），但由于利潤率自2013年以來首次跌破兩位數和屢創新高的研發投入還是引發了業內的爭議，甚至有觀點認為，華為過高的研發投入拖累了華為的利潤。事實真的如此嗎？華為的研發投入真的過高嗎？

由于去年華為的研發投入首次破百億美元，所以我們不妨先看看去年主要科技企業在研發投入上超過百億美元的企業的研發、營收和研發占營收百分比的情況。其中研發投入超過百億美元，按研發投入計算的企業排名是三星140億美元、英特爾121億美元、谷歌120億美元、微軟119億美元、華為110億美元、蘋果100億美元；按營收計算的企業排名是蘋果2170億美元、三星1810億美元、谷歌883億美元、微軟853億美元、華為751億美元、英特爾594億美元；按研發投入占營收百分比計算的企業排名是英特爾20.37%、華為14.65%、微軟13.95%、谷歌13.59%、三星7.73%、蘋果4.6%。

在上述6家研發投入超過百億美元的企業中，華為的研發投入排在第5位、營收排在第5位、研發占營收的比例排在第2位。由此看，華為在百億美元研發投入的企業中，以絕對值衡量，其投入實際上并不高，而且在研發促進企業規模（以營收衡量）的增長上與其他科技企業相差無幾。例如以研發投入的絕對值衡量，除了蘋果這個個例外，基本上是研發投入越高，營收越高，排名越靠前。

但當我們將上述企業的利潤來和研發投入作對比的話，問題就來了。按利潤排名上述企業分別是蘋果600億美元、三星250億美元、微軟201.8億美元、谷歌194.8億美元、英特爾103億美元、華為54億美元。

我們這里以研發投入的最大和最低為例，看看華為研發對于促進利潤方面的表現，即華為與研發投入最大的三星相比，其以三星78.5%的研發投入，換來的是僅為三星21.6%的利潤；以投入最低的英特爾1.1倍的研發投入換來的是其52.4%的利潤。如果說上述在促進企業規模（營收）的增長上，華為的研發投入并不高的話，那么在促進企業效率（利潤）的增長上，華為的研發投入確實又過高了，或者說華為在研發投入的效率上，與上述科技企業間存在著不小的差距。這里需要說明的是，我們在此的統計僅是一個參考因素，因為不同的產業、不同的廠商因為技術緯度、市場競爭緯度等諸多因素的影響，加之企業運營中諸多與成本相關的因素，其獲取利潤的難度各異，并非只是受研發投入這個緯度的影響。盡管如此，華為在研發上的投入還是值得認真復盤，尤其借鑒別人在研發投入的經驗不無益處。

從上述6家研發投入過百億美元的企業中，我們發現蘋果和三星是科技企業中，以營收、利潤和研發投入三者之間表現最為突出的企業。所以看看這兩家企業，尤其是蘋果的創新模式對于華為提升研發投入的效率（促進利潤增長）更具參考價值。說到蘋果，其實2016年，蘋果的研發費用也已經高達100億美元，遠遠高于2015年的81億美元以及2014年的60億美元。按照銷售收入占比來算，蘋果去年花費了5%的收入用于研發，高于過去3%的比重。日前，蘋果首席財務官馬斯特里披露了增加的一些原因，其中包括增加對芯片和傳感器等領域的研發投入。馬斯特里提到，幾年前，蘋果相關產品的技術研發更多由供應商來完成，但是蘋果在基礎技術領域開始親自做更多的基礎研究，主要是芯片和傳感器。而最新的消息稱，蘋果已經在研發自己的GPU（圖形處理芯片）。

提及芯片，早在iPhone4時，蘋果就已經開始使用自主芯片（應用處理器），并從iPhone5開始進一步將架構替換為自主的Swift，這種采用自主創新的結果就是，盡管蘋果iPhone的芯片主頻落后(其實是實現了省電)只是同期其他Android陣營旗艦的幾乎一半，但是性能不輸，甚至超越，直至今日的大幅領先對手，而這已經成為iPhone的一個差異化亮點。

再看三星，其研發投入居6大廠商之首，并主要集中在半導體、屏幕的研發投入上。以屏幕為例，通過大量的研發投入，三星在 OLED 屏幕上的領先地位已經顯現出優勢，大量來自中國手機企業的訂單使其前期巨大投入能夠迅速回收成本，而且今年已經收到來自蘋果的天量訂單，和三星相比，中國OLED屏幕制造商主要需要跨越兩個技術障礙：提高屏幕分辨率以及使用塑料基板技術。在這兩個領域，三星大幅領先于中國企業。在中國廠商中，上海和輝光電今年的技術將達到三星屏幕2014年的水平。和輝光電大約落后三年，其他中國廠商大約落后四到五年。另外三星在芯片領域的研發投入（10nm）也獲得了高通驍龍 835 的訂單。

不知業內看了上述蘋果和三星在創新方面的投入作何感想？我們看到的是它們的研發投入不僅是產品，而且是對于產業發展至關重要或者不可或缺和替代的基礎性產品，并可以借此形成自己在產業中獨特的競爭力。以此衡量，華為的研發投入盡管多數也是聚焦于產品層面，但支撐產品層面背后的技術在產業中是否具備獨特和不可替代性，尤其能否形成獨特的競爭力仍有待精細化，也就是說要在大研發的基礎上，找對產業中關鍵的技術點，且需要在關鍵技術點上盡可能地領先對手。

除了上述蘋果和三星在研發投入的“準點”外，蘋果提升創新效率的另外一個辦法是驅動其產業鏈的相關供應商去研發最新的技術。

眾所周知，蘋果每年都會花費數百億美元采購與iPhone相關的芯片、屏幕、相機閃光燈等部件，這個采購的金額自然會驅動著相應供應商去創新來滿足蘋果屆時的需求。例如芯片制造商臺積電和三星目前都在投入研發更小的芯片制程技術(例如臺積電的7納米和三星的10納米)，目的就是為了滿足下代，甚至下下代iPhone所需芯片的要求，而誰都清楚這些創新最終都會間接為蘋果所用，轉換成實在的營收和利潤。

我們注意到，在去年研發投入排名前5名的臺灣科技公司中，有4家公司隸屬于美國蘋果產業鏈，其中包括臺積電、富士康、和碩科技和臺達電子。其中臺積電是蘋果應用處理器的主力代工廠，而為了保有蘋果供應商的位置，臺積電去年在研發的支出達到了創紀錄的22億美元，同比前年10.67億美元的研發支出大幅上漲。三星今年為了滿足新款iPhone對于屏幕的需求，擬投90億美元擴大OLED產能，而更早之前已經破產的藍寶石公司，由于蘋果的巨大采購量迫使這家公司拼命去研發最新的技術，按照蘋果的要求試圖大規模投產，但是最終失敗導致公司破產，而蘋果在這個過程中并沒有承擔相應的創新風險或者說讓合作伙伴分擔了創新的風險，進而間接提升了自己的研發創新效率。當然，華為目前尚不具蘋果在產業鏈中的影響力，但這種借力創新，甚至是轉移創新成本的方式，華為確實值得認真考慮，不必什么創新都要事必躬親，甚至陷入“惟我”創新論的誤區。

最后，我們發現，無論是標志蘋果創新的iPhone還是iPad，當時在所屬的智能手機和平板電腦產業中，蘋果都是后來者。例如在智能手機產業中，早在2007年蘋果發布iPhone之前，諾基亞和黑莓都曾推出過這種產品，而谷歌早在2003年便推出了Android操作系統的開源版本，微軟也是在iPhone問世前幾年推出了Windows Mobile移動操作系統。而在平板電腦產業中，早iPad問世十年多以前，就有許多公司發布了各式各樣的平板電腦，最典型的就是2002年微軟推出的Tablet PC。

相比對手上述嘗鮮式的創新，蘋果則更多聚焦于市場和用戶，即通過觀察市場和用戶，看到他們如何與自己的產品或競爭對手的產品互動，并觀察遇到的問題中隱藏何種機遇的“需求捕獲型”創新模式推出了體驗最佳的產品，在規避了作為第一個“吃螃蟹”人的創新風險(前期研發投入的血本無歸和彎路)的同時，間接提升了自己的創新效率。例如蘋果并非觸摸屏的發明者，但蘋果開發的觸摸屏產品提供了比其他產品更優秀的用戶體驗，當然蘋果也賺到了比其他公司更多的錢。

綜上所述，我們認為，從研發投入對于企業規模的營收的促進上，華為已經與研發百億美元的主要科技企業實力相當，但在促進企業效率的利潤上依然存在著距離，而這背后反映出的是華為與這些企業在創新方法論和模式之間的差距，所以在研發投入不斷增長的情況下，根據產業的發展變化，及時復盤自己的創新方法論和模式對于華為未來最大限度發揮研發的真正價值就顯得尤為重要

第四篇：鄉鎮衛生院的適宜規模和財政保障機制的實證研究

鄉鎮衛生院的適宜規模和財政保障機制的實證研究

摘要：本文以新疆地區政府舉辦的鄉鎮衛生院為研究對象，利用DEA模型分析法，分別對所選樣本的鄉鎮衛生院總效率指標值及技術效率和規模效率的效率及組合效率進行評價，全面檢測樣本醫院的效率，加強對樣本醫院規模發展和投入水平及方向的判斷和預測。其次針對規模發展如何投入、投入多少的問題進行了Tobit回歸模型測定，為鄉鎮衛生院適宜規模發展及鄉鎮衛生院管理者提供數據比例參數支持。得出結論：鄉鎮衛生院當ln醫療收入：ln診療人次：ln出院人數=1.06：2.01：1時，可達適宜規模。最后，通過選定地區的測定全區，在產出水平既定的情況下，財政投入冗余指標值可由原有20.87億元，減少0.20億元。為財政投入可調控空間值提供數據支持，也為政策建議在區域間的協調及統籌配置提供理論指導。

關鍵詞：鄉鎮衛生院適宜規模財政保障機制

鄉鎮衛生院作為農村“三級預防保健網絡”的中樞，與縣級衛生機構和村衛生所上聯下接、密切配合，建國以來曾與“合作醫療”、“赤腳醫生”被世界衛生組織稱為中國農村醫療衛生服務的“三大法寶”；其經驗為世界衛生組織的戰略措施提供了有益的啟示和影響。在市場經濟的推動下，如何實現鄉鎮衛生院集基本醫療、預防保健、康復、院內外急救、健康宣教、衛生監督、計劃生育技術服務等“六位一體”的基層醫療體系，是一項惠及民生、長期而艱巨、涉及面較廣的系統工程。這一目標的實現也是“中國夢”實現的有機組成部分。

一、研究背景

截至2014年底，新疆公立醫院及基層醫療機構總計1122家，鄉鎮衛生院占比達79.50%，城市醫院總計59家。從基本數據、固定資產及收入情況來看，新疆地大物博，人口密度較小，醫療資源分布不均。鄉鎮衛生院以79.50%的機構占比數僅占用全疆6.12%的醫療資源，解決了全疆24.22%的住院患者和28.23%的診療人次，創造了5.19%的醫療收入，獲得30.24%的財政補助收入。新疆的醫療資源目前狀態呈現出“倒三角”型分布，發展規模與投入水平有待調整。

李克強總理說：“任何事情都有規律可循，要依照事務的發展規律解決問題”，醫改的腳步是堅定而有力的，遏制醫院強勁擴張勢頭的延續，是醫改進入深水區的第一塊絆腳石。新中國迎來的正是“井岡山上的星星之火”和“農村包圍城市”正確戰略。60年后，醫療衛生改革的理念創新點“社區衛生服務中心”，是不是也可嘗試一下“鄉鎮衛生院向城市醫院”拓展？

國內的相關研究還是對公立醫院財政補償問題進行了有益研究，也對本研究的政策建議給予一定啟示，但對以下方面的研究還是較少。

第一，目前對鄉鎮衛生院的補償研究上，僅僅是對補償方式、補償范圍、補償機制和體制的健全上做了有益研究，而在具體補償測定和方法研究方面缺乏研究。因此，沒能提出有數據支持的公立醫院補償機制改革的實現路徑和解決方案。

第二，一定程度上忽略了地區間的差異性，尤其在西部民族地區樣本的采集和重視程度上有所欠缺。對鄉鎮衛生院補償改革的推進實施“一刀切”，未因地制宜的綜合考慮地區因素和民族因素。

二、數據及指標的選擇

（一）數據來源

本文實證數據部分來源于2014新疆地區衛生系統年報數據，選取15個地區匯總年報數據及15個地區所轄范圍內的鄉鎮衛生院的年報數據。

（二）模型建立

1.指標選取

第一步，本文在專家咨詢及文獻閱讀的基礎上，分別從鄉鎮衛生院規模、投入產出經濟效率、投入產出社會效率、投入產出工作效率和財政投入水平等五個方面考慮，選出12個指標，詳見表1。

第二步，通過描述性統計分析的變異系數分析法，經過對業內人員咨詢，將變異系數大于等于1.0的指標剔除，年末在職職工人數、平均開放床位、年末固定資產、醫療收入、診療人次數、出院人數、財政項目補助收入總額等7個指標進入后續篩選，以保證指標的靈敏性。

第三步，同時，對于第一步中的12個指標，通過各指標間的相關性分析確定，明確分析指標是投入產出指標選取相關性較大的，才可使效率模型結果準確。通過stata12.0直接得到各個指標間的相關系數。最終確定模型所選指標為：年末在職職工人數、平均開放床位、年末固定資產、醫療收入、診療人次數、出院人數。同時確定規模效率產出指標為：醫療收入、診療人次數、出院人數；產出指標為：年末在職職工人數、平均開放床位、年末固定資產。

2.樣本選取

首先將15個地區的鄉鎮衛生院利用數據包絡分析法（Data Envelopment Analysis，簡稱DEA）分析法BCC模型，進行地區間的規模報酬結果分類，結果見表2。

鄉鎮衛生院類型比較結果為：規模效率0.980>技術效率0.926。

其中，地區代碼為：A、K總效率、技術效率和規模效率均為1； C、F規模效率可達到1；D、J規模效率呈遞增。由此鄉鎮衛生院的樣本研究可從A、K、C、F、D、J地區中選取。

三、規模效益實證研究

（一）規模效益實證研究

1.效率有效性分析

進一步對不同類型等級鄉鎮衛生院的技術效率和規模效率有效和無效情況做了具體分析，得出：鄉鎮衛生院技術效率小于1的有238家占鄉鎮衛生院樣本總數的81.79%。技術效率不高是影響樣本單元總效率不高的主要原因，而影響技術效率水平不高的直接原因是資源浪費，技術效率通常被認為是管理水平的象征，涉及鄉鎮衛生院管理過程中各個方面。如：組織管理（包括財務監管、物流管控、醫療進入引進、市場拓展等方面）；醫療技術人員管理（在新疆地區，高級衛生技術人員平均占比15.92%，而鄉鎮衛生院僅占9.24%，技術力量分布不均衡嚴重制約技術的發揮）；醫療技術設備（本次研究樣本中，每床固定資產從0.5萬元/床到44.6萬元/床不等，發展極不均衡）。

2.效率組合分析

利用DEA方法對鄉鎮衛生院效率的評價判斷各鄉鎮衛生院是否處于生產前沿面上，也就是研究鄉鎮衛生院在運行管理中是否能達到“技術有效”和“規模有效”。可不同的效率組合對鄉鎮衛生院運行規劃有不同的主導方面，有效無效的排列組合可有以下六種方式（見表3）。

鄉鎮衛生院醫院效率集中反映在技術無效、規模無效且遞增和技術無效、規模無效且遞減占比達79.04%。說明財政對鄉鎮衛生院的投入不均衡，53.61%表現為投入過剩，25.43%表現為投入不足。但資源配置水平、醫療服務項目完善程度和醫療技術水平明顯不足。

（二）適宜規模相關性實證研究

無論是投入過剩還是投入不足，均存在需要量如何確定的問題。本文將投入產出模型中的規模效率指標作為因變量，分別將投入和產出指標作為自變量，利用Tobit回歸模型，擬從中找到可擬合的線性關系，分別得到投入指標和產出指標間的系數比例關系，以試得出鄉鎮衛生院適宜規模定量測定，為財政投入水平測定提供依據，即得出2次回歸結果。結果僅有規模效率與產出指標的Tobit回歸通過了5%水平顯著的驗證。

即，當ln醫療收入：ln診療人次：ln出院人數=1.06：2.01：1時，可達適宜規模。可得在衡量需財政投入水平時可將收入、診療人次和出院人數的取對數的比值作為加大補償依據。

（三）財政補助收入補償實證研究

在研究了鄉鎮衛生院適宜規模的基礎上，進一步將投入指標加入財政補助投入指標。在既定產出指標不變的情況下，即醫療收入實現13.90億元，診療人次達1413萬人次，出院人數達87萬人次的水平下，通過DEA分析法BCC模型結果測算投入冗余松弛變量詳見表4。

平均開放床位數指標水平可由原有22，554張，減少22張；平均在職職工人數指標水平由原有21，734人，減少349人；年末固定資產總值投入指標水平由原有13.90億元，減少0.59億元；財政及上級補助投入指標水平由原有20.87億元，減少0.20億元。投入指標的冗余為財政補助投入總量的平衡測定做出數據支持，也為政策建議在區域間的協調及統籌配置提供理論指導。

四、研究結果分析

（一）本文創新點

首先，以西部地區為例，結合政策關于“加強基層的有效形式和途徑”的提出，并將鄉鎮衛生院也作為研究對象。其次，對公立醫院的分類，不再僅僅限定在醫院等級水平上，而是結合區域特殊性，將醫院按區域劃分進行效率分析的基礎上，按醫院類型選出樣本醫院，使研究結果更加具有現實性。再次，對鄉鎮衛生院的效率組合分析，可以結合到具體單元，給出具體策略，并為財政補償效率考核提供數據支持。最后，對財政補償保障機制的研究，建立在對醫院適宜規模分析的基礎上，使保障機制的實現路徑更加明晰。

（二）建全適應基層衛生服務體系的聯動機制

隨著人們對疾病預防理念的深刻認識，生物心理社會醫學模式的到來促使現代醫療衛生服務從單純治療逐步轉向醫療、預防、保健、康復一體化，且我國城鄉居民疾病模式也已轉變為以慢性非傳染性疾病和多發病為主，本應承擔基層醫療預防任務的社區及鄉鎮衛生院，由于大型醫院的規模擴張，產生擠出效應，對基層醫療機構的財政補助政策效果不明顯，醫療保健資源發揮不了應有的用途，甚至偏離了基本保健政策的實施方向，并最終引起醫療資源的整體配置效率偏低。

政府應加大基層衛生機構建設，著力提供基本醫療衛生服務適應現代醫學目的的要求，采取多種限制措施降低衛生保健系統中住院服務的比例，同時縮短住院時間。引導更多的患者獲得基本保健服務并適當平衡兩級保健間的衛生資源分配，將充足的財力、人力資源優先投向基本保健領域，使基礎設施投入、適宜技術推廣、基層衛生人才培育、遠程醫療體系建立、農村社區服務中心的理念推廣以及相應的體制機制改革同步聯動。

（三）推行鄉鎮衛生院的統一核算體系

完善鄉鎮衛生院的財務管控模式，推進醫院財務管理創新，增強以技術效率動因的內部運行機制。新醫改各項政策的實施要逐步落實到鄉鎮衛生院，并能有效構建和完善的衛生財政補償，政府并須建立對鄉鎮衛生院的經營情況和運行效率進行監控的信息通道，關鍵著力點在于鄉鎮衛生院自身財務管理水平的提檔升級。

首當其沖是細化全成本核算，使“管得住、理得順、橫向到邊、縱向到底”，實行精細化管理，將成本與績效考核聯動設置，激發科室內部管理，校準定額管理數據真實性。突破解決預算管理的沒有定額依據的瓶頸問題，強化預算管理的全員參與性。在有效的績效激勵和嚴格的預算管控下，醫療服務項目成本數據和臨床規范路徑將逐步建立，為醫療服務價格建立健全提供依據，并最終為醫保補償爭奪更充分的話語權，進而減少重復投資，提高資源利用率，有效地控制和降低醫療成本，形成醫療資源的良性循環運轉。

固定資產效能管理和內控規范體系建設并駕齊驅，并最終滲透到預算管理的定額、標準和依據范疇中。預算遵循統籌兼顧、積極穩妥地原則，是發展戰略的起點也是精細化管理的終點。有計劃的實施預算目標，就是落實部門的層級管理。

強化鄉鎮衛生院內部運行機制，離不開醫療服務信息化平臺的整合。醫療服務的信息化平臺的整合對接能夠加大資金使用效率，有效追蹤預算執行程度，精確成本核算，實現固定資產源頭管控和實時監測，幫助醫院提升內部運行管理水平的同時，讓人工管理逐漸向現代化轉變，提升醫護人員的工作效率，達到效益最大化。充分體現了我國“以人為本”的政策方針，是醫院內部管理的錦囊妙策。

（四）強化財政補償效率考核及分配機制

引入新的財政保障創新機制。從政府財政投入方面，可按工作量和服務質量、醫務人員考核指標對醫院現有的人力、物力的資源利用率進行補償；重點補償各類醫院的預防服務、慢性病服務及醫療服務效果較好且成本不大；加大對社區和鄉鎮衛生院外部成本補償；適當考慮醫院科研承擔比例，增加投入傾斜。并按綜合規模效益指標實行季度追蹤考核。

從醫院投入方面：主要體現在醫療服務收費方面，可通過醫院合理提供醫療服務，并測定合理成本消耗，充分體現醫療技術知識的勞動價值和醫療服務技術含量的測定，區分不同級別醫院技術水平的差距，分層提高醫療服務價格，促進醫療質量呈梯度的提高；同時，可采取適當提高非基本醫療服務價格的措施，是其收益可用于彌補醫院提供基本醫療服務導致的政策性虧損。

從醫保支付機制方面，可完善按病種收費，實行按病種分類，定額支付的機制；以技術服務為主的治療項目，應充分考慮技術難度，對醫療服務收費的保障性支付應高于其實際成本（含物資及人力消耗成本）；為滿足不同層次患者的醫療服務耍求，不同級別區院和醫生，醫療機制服務項目收費價格應差別定價，確定價格浮動的范圍，幅度適當不應過小。

（五）數據包絡分析的不足

數據包絡投影值只能給出通過改革達到DEA有效后可能達到的投入、產出的目標值，不能解釋 DEA 無效的具體原因。技術效率主要反映了鄉鎮衛生院管理的水平，規模效率反映了社會需求和鄉鎮衛生院供給之間的供求關系。非DEA鄉鎮衛生院必須根據鄉鎮衛生院自身的情況，具體問題具體分析，實事求是地發現問題、分析問題和解決問題。任何事情都有規律可循，要依照事物的發展規律解決問題，實證研究的也只是利用樣本數據尋找事物發展的規律及后續發展方向的指導。

參考文獻：

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第五篇：農業現代化與財政支農政策

農業現代化與財政支農政策

中國要強，農業必須強。做強農業，建設有中國特色的農業現代化，必須立足國情，轉變農業發展方式，盡快從主要追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業科技創新、注重可持續的集約發展上來，實現產出高效、產品安全、資源節約、環境友好。這不僅為轉變農業發展方式，優化農業結構，創新體制機制，加快中國農業現代化進程指明了方向，明確了思路，也對調整完善強化財政支農政策提出了更高更新的要求。

一、財政支農政策演變發展歷程的簡要回顧

我國現行的財政支農政策可以追溯到改革開放以前，但政策的主干基本源于改革開放以后，特別是黨的十六大以后的形成與發展。梳理10多年來財政支農政策的設立、演變與發展的脈絡，有一個很明顯的特征就是農業發展危機倒逼政策的出臺和不斷完善。

（一）糧食產能下降引發促進糧食生產政策的制定實施。實行家庭聯產承包責任制以后，我國糧食總產一度曾上了1萬億斤的臺階，但是到了20世紀90年代，由于農業發展后勁不足，政策支持力度減弱，種糧效益下降，糧食生產總體水平開始下降，到2003年，我國糧食總產量下滑到8614億斤，國家糧食安全受到威脅。為此，中央出臺一系列旨在促進糧食生產的政策。從財政來講，主要出臺的政策有3個大的方面。一是減免農業稅收。2004年，在試點的基礎上，中央決定進一步加大農村稅費改革力度，作出了“在全國全面取消除煙葉外的農業特產稅、五年內取消農業稅”的重大決定，選擇在黑龍江、吉林2個糧食主產省進行免征農業稅改革試點，河北、內蒙古等11個糧食主產省（區）降低農業稅稅率3個百分點，其他省份農業稅稅率降低1個百分點。農業稅附加隨正稅同步降低或取消。2005年，中央決定進一步擴大農業稅免征范圍，加大農業稅減征力度，全面取消牧業稅;在592個國家扶貧開發工作重點縣實行免征農業稅試點;進一步降低其他地區農業稅稅率，全國免征農業稅的省份達到28個。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定，《農業稅條例》于2006年1月1日廢止，標志在中國以不同形式存續2600年歷史的農業稅賦制度正式退出歷史舞臺。二是實行直接補貼。直接補貼不僅針對農業農民，而且針對糧食主產區，旨在增加農民收入和糧食主產區的財力水平，調動農民和地方政府種糧的積極性。對農民農業實行直接補貼是黨的十六大以后財政支持農業發展政策的重大創新，主要是先后實施了農作物良種補貼、農機具購置補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等四項補貼，補貼資金規模從2004年的3.3億元增長到2014年的1406億元。為了進一步加大對糧食生產的支持力度，2005年，經國務院批準同意，中央財政出臺產糧大縣獎勵政策，對糧食生產達到一定規模的產糧大縣進行獎勵，提高產糧大縣財力水平和提供公共服務的能力，改變“產糧大縣、財政窮縣”的狀況。實施產糧大縣獎勵政策以來，中央財政一方面逐年加大獎勵力度，另一方面不斷完善獎勵機制。截止2014年，中央財政累計安排產糧（油）大縣獎勵資金1270億元，獎勵縣數達到1000多個。2007年，中央財政對糧食主產區的主要糧食生產品種實施農業保險保費補貼試點。此后補貼品種逐步增加，區域范圍不斷擴大，補貼比例穩步提高。三是是實行最低收購價政策。為了保障種糧農民的基本收益，2004年，國家對主要糧食產區的主要糧食品種小麥和水稻實行最低收購價政策。十年之內，小麥的價格提高了2/3，稻谷的價格提高了100%。

同一時間，國家財政還出臺了相應的政策措施支持加強農業基礎設施建設。包括，從中央基建投資中安排一部分資金支持大中型水利設施建設、新增千億斤糧食工程，支持重點商品糧棉油基地建設;設立小型農田水利建設、農業綜合開發、一事一議財政獎補、現代農業發展和土地治理等財政專項資金支持以農田水利為主的農業基礎設施建設。從2004年起，我國糧食產量開始不斷提高，到2014年，實現了糧食總產量“十一連增”，糧食產能連續5年穩定在5000億公斤以上。

回顧促進糧食生產財政政策的制定實施，可以看出，從調動地方政府和種糧經營者（主要是農民）的種糧積極性，穩定擴大糧食播種面積，提高糧食產量等方面看，農業稅收減免、直接補貼和最低收購價政策發揮了主要作用。而且，這三項政策在不同的階段，政策發揮作用的角色發生了一定的變化，最初幾年，農業稅收減免、直接補貼政策作用顯著，而最低收購價的政策作用并不明顯。2006年，隨著農業稅收全面減免政策的出臺之后，種地或種糧農民稅收負擔全部取消，由于沒有增量刺激，政策的邊際效應下降。

（二）農民增收滯緩引發的多渠道增加農民收入政策

實行家庭聯產承包責任制極大地調動了農民的生產積極性，農產品產量不斷增加，農產品價格不斷提高，加上鄉鎮企業異軍突起，農村勞動力轉移到非農產業，農民人均純收入不斷增加，城鄉居民收入差距一度（1985年）達到1.86∶1，但1990年以后，城鄉居民收入差距開始擴大，1990年城鄉居民為2.20∶1，此后不斷擴大，到2003年，城鄉居民收入差距達到3.23∶1，達到了自二十世紀80年代以來的歷史最高點。針對這一突出問題，2014年，中共中央、國務院印發了關于促進農民增加收入若干政策的1號文件，出臺了一系列相關政策，這些政策以后在執行實施中不斷完善強化。從財政來講，一是支持調整農業結構增加農業經營收入政策。主要是從資金投入、稅收優惠政策等方面支持優化農牧業產業結構，發展特色產業和經濟作物，發展畜牧業和漁業，推動農產品加工業發展和農業產業化，提高農牧業的附加值。二是促進農村勞動力外出務工政策。包括支持農民非農業就業技能培訓，改善農村勞動力進城務工的環境條件等。三是加強農村社會事業發展政策。建立健全農村義務教育經費保障機制，支持改善農村辦學條件，提高農村教育質量;建立新型農村合作醫療制度和大病救助制度，提高新型合作醫療財政補助標準和新型農村合作醫療報銷比例，改善農村公共衛生條件;支持在農村地區建立最低生活保障制度，逐步建立農村養老保險制度;支持農村文化建設，通過廣播電視“村村通”和文化資源共享工程建設，改善農村文化基礎設施和條件;支持鄉村道路建設，開展農村環境整治，改善農村基礎設施建設狀況。四是支持農村扶貧政策。與此同時，穩定提高糧食生產的各項政策對增加農民收入也有非常強的正相關效應。促進農民增收的政策產生了積極的效果，自2004年以來，農民人均純收入連續11年穩定大幅度增長，2010―2014年，農村居民人均純收入增長幅度連續5年超過城市居民人均可支配收入的增長幅度，城鄉居民收入差距由2009年的3.33∶1下降到2.92∶1。

（三）農業生產力低下引發的促進現代農業建設政策

盡管出臺了一系列促進糧食生產的政策，糧食生產水平也在不斷提高，但整個農業生產力水平不高的狀況沒有根本改變，農業基礎設施薄弱，尤其是農田水利設施陳舊破損，年久失修;耕地質量堪憂，土壤有機質含量不高;農業科技水平低下，農業科技體制難以適應農業發展的需求;農業產業結構不合理，農產品加工能力弱;農產品流通體制不順，等等。針對這些問題，2005年，中央1號文件以提高農業綜合生產能力為主題，在穩定完善促進糧食生產和農民增收各項政策的基礎上，又出臺了一系列促進提高農業綜合生產能力的政策。從財政來講，一是支持加強農業基礎設施建設的政策。進一步加大對水利等農業基礎設施的投入力度，支持農田水利建設和大中型灌區改造，推動高標準農田建設;在全國范圍內支持測土配方施肥、耕地質量提升和耕地深松，提高耕地質量。二是促進農業科技進步政策。支持現代種業發展，加快農業科技成果轉化與推廣應用，推進農業科技推廣服務體系改革建設，支持農民科技培訓，開展支持全程農業社會化和農民專業合作社創新改革試點;繼續加大農機購置補貼力度，加快農業機械化步伐。三是推動農業結構調整和農業產業化。繼續完善現代農業發展資金使用政策，支持發展主導產業、特色農業;加大對畜牧業和漁業的支持力度，采取有效政策措施促進農產品加工業發展。通過財政助推，農業綜合生產能力有了明顯的提升，農田水利老化失修的趨勢得到遏制，水利條件明顯改善;農業科技貢獻率和農業機械化率不斷提高，農業產業結構不斷優化，畜牧業、漁業長足發展，農業產業化水平不斷提高。

（四）環境資源緊張引發的促進農業可持續發展政策

過去10年，我國農業發展取得世人矚目的成績，但付出的資源環境代價也是巨大的。水土資源嚴重受損，化肥農藥過度使用，導致耕地質量集聚下降，水土流失嚴重，水生態、草原生態、農業生態趨于惡化，農業面源污染嚴重現象非常普遍，農產品質量安全事件頻繁發生，農業整體安全和可持續發展存在重大隱患。2013年，財政部組織力量開展農業可持續發展研究，提出支持實施農業可持續發展新戰略的政策建議，引起決策層和社會各界的高度關注。2014年、2015年的中央一號文件，都把建立農業可持續發展長效機制、加強農業環境治理作為一個方面的重要政策要求。從財政來講，促進農業可持續發展的政策主要包括，一是支持耕地修復治理政策。包括重金屬污染耕地修復治理試點、地下水超采綜合治理試點、新一輪退耕還林、濕地生態補償和退耕還濕試點。二是促進生態環境友好型農業發展政策。包括，耕地地力保護、推廣科學施肥、農業廢棄物和畜禽糞污資源化利用、旱作農業技術推廣等。三是支持農林水生態保護建設政策。包括，支持天然林保護工程、退耕還林（還草）、草原生態保護、水土流失治理等。盡管，實施農業可持續發展新戰略還剛剛開始，政策的實施效果還有待進一步觀察，但有兩個方面的意義非常重要。一是實施農業可持續發展成為國家意志和行動，與生態文明建設和經濟社會可持續發展形成有機銜接;二是徹底顛覆了傳統農業現代化的思想觀念，把人類的農業活動與其賴以發展的自然環境資源的永續利用有機銜接起來，逐步成為全社會的共識。

二、現行財政支農政策的基本評價

現行財政支農政策的形成有其特定的歷史背景，一是糧食產量大幅滑坡，國家糧食安全受到威脅。穩定提高糧食產量和農業綜合生產能力，確保國家糧食安全和主要農產品有效供給始終是制定實施財政支農政策的首要目標。二是農民收入增長遲緩，統籌城鄉發展和城鄉一體化發展面臨嚴峻的挑戰。穩定增加農民收入，縮小城鄉發展差距，推動城鄉基本公共服務均等化，一直是制定實施財政支農政策的核心任務。三是經濟快速增長，財政收入大幅增加，使國家有經濟實力不斷加大對農業農村發展的支持力度，公共財政覆蓋農村的范圍不斷擴大，解決“四化同步”發展中農業現代化“短板”問題迫在眉睫。四是高投入、高消耗、高產出帶來資源環境壓力越來越大，發展的不可持續性日益凸顯。促進農業發展方式轉變和農業發展轉型，實現農業可持續發展，要求進一步調整完善財政支農政策。因此，現行的財政支農政策帶有明顯的轉型時期特征，既有適應推動農業農村發展、促進加快農業現代化建設的一面，也存在部分政策目標偏離、政策效率不高，與農業農村發展和農業現代化趨勢不一致的地方。

（一）形成了比較完整的農業支持保護政策體系

與歷史以往任何一個時期相比，2004年以后的逐步出臺實施的各項財政支農政策已經初步形成了一個比較完整的體系。這一政策體系與現行體制制度相適應，在促進農業農村發展繁榮，加快現代農業建設和促進農民持續增收方面發揮了積極而有效的作用，真正體現了國家對農業的支持保護。一是政策覆蓋范圍比較廣。按照公共財政的覆蓋原則和農業農村發展的趨勢需要，財政支農政策覆蓋了包括農業基礎設施建設、農業科技進步、結構調整和優化、農產品質量安全和農業生態等多個層面。二是政策實施手段多樣化。除了過去一直沿用的直接投資、直接補助和稅收優惠等手段外，2004年以后，財政支農政策實施還采用了直接補貼、貸款貼息、保險保費補貼、金融貸款財政獎勵等手段。近年來，為了進一步加強財政與金融政策協同運用支持農業農村發展，一些地方還探索采用財政支持農業融資擔保等手段，加大對現代農業發展和新型經營主體的支持。三是政策保持了連續性穩定性。有效政策的制度化、法制化是最近10多年財政支農政策形成發展的一個重要特征。某一項政策的出臺實施，經過一段時間的實踐證明是行之有效的，就逐步通過制度或者是法律穩定下來，依法理財、縱橫配合的財政支農制度體系初步形成。不僅涵蓋了政策的實施范圍，而且對財政支農資金的分配使用管理提出了明確的要求，確保了政策的有效實施。

（二）促進了大宗農副產品供求平衡和農民持續增收

財政支農政策的實施和大規模財政資金的投入，不僅有效地促進了糧食和主要農產品的穩定生產，而且持續推動農民收入的大幅度提高和農村公共社會事業的發展。糧食“連續增產”，大宗農牧產品產量穩步提高，保持了主要農產品市場供求的基本平衡;農民收入持續增長，特別是最近5年農民人均純收入增長水平連續超過城市居民可支配收入的增長水平，不僅縮小了城鄉的發展差距，而且提高了農村的消費能力。三個方面的作用和意義不可低估，一是基本滿足了人們的多樣化多層次需求。由于糧食的穩定增產和大宗農副產品產能的提升，國內主要農產品不僅在量上，而且在品種和質量上都有了很大的提升。盡管時有農產品和食品質量事件發生，但市場供求基本平穩，市場價格波動不大，主要農產品的總量和質量還是基本滿足了各方面的不同需求，大大改善了全體中國人民的生活質量。二是為國民經濟社會平穩較快發展提供基礎支撐。農產品價格是整個物價的基礎，由于農產品市場供求平穩，為物價總水平的穩定提供了基礎和前提，為宏觀經濟的平穩運行提供了支撐，在經濟社會發展的關鍵時刻起到了穩定器的作用。最好的例證就是2007年國際糧食價格飛漲和2008年金融危機以及經濟危機時期，由于國內糧食和農產品供應充足，一定程度上幫助中國抵御了國際危機的沖擊。進入經濟發展新常態以后，盡管經濟下行和就業壓力比較大，但穩定的農產品市場價格和供求狀況一定程度上緩解了這一壓力。三是為農業發展轉型升級提供了基本保障。在溫飽問題沒有徹底解決的情況下，一個國家是沒有能力也沒有條件談農業轉形的。正是10多年財政支農政策的實施，從基礎設施建設的“硬件”和農業科技進步以及農業經營管理的“軟件”兩個方面，促進了糧食和農業綜合生產能力穩步提高。有了不愁的溫飽，我們才有能力和條件，也才有“資格”把調整優化結構和轉變農業發展方式提到議事日程上，農業發展轉型升級才有了比較好的基礎和可能。