第一篇：國土資源信訪回復(fù)的可訴性論文

國土資源信訪答復(fù)意見的可訴性

信訪活動在我國歷史上早已存在。夏朝建立的最初國家政權(quán)機(jī)構(gòu)中，就有了執(zhí)掌“納言”的官職。其職責(zé)就是下情上達(dá)，上請下達(dá)的意思。“信訪”一詞被我國黨政機(jī)關(guān)正式采用始于1971年，當(dāng)時(shí)《紅旗》雜志刊登《必須重視人民來信來訪》一文，首次公開把人民來信來訪稱為“信訪”，從此，“信訪”一詞被整個(gè)社會確認(rèn)。①

隨著改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會面臨加速轉(zhuǎn)型期，國土資源信訪的焦點(diǎn)問題聚焦在征地、拆遷、補(bǔ)償、安置及土地使用權(quán)證發(fā)放等民生問題上，出現(xiàn)了許多新情況、新問題。信訪作為一種處理社會矛盾的方式，越來越被行政管理相對人及各級國土資源管理部門運(yùn)用于各類國土管理活動中，因此而引發(fā)的行政爭議呈逐年上升趨勢。

國土資源管理部門通過信訪答復(fù)方式作出的行政行為內(nèi)容繁多，對相對人效力拘束不一；有的完全不屬于《信訪條例》所規(guī)定的涉訪事項(xiàng)，也適用信訪程序進(jìn)行處理。行政管理相對人對信訪答復(fù)不服起訴到人民法院，由此而引發(fā)的法律問題是“信訪答復(fù)”是否可訴？

在司法實(shí)踐中，各級人民法院對不服信訪答復(fù)的起訴是否受理的操作也不盡相同。本文擬結(jié)合審判實(shí)踐，對行政機(jī)關(guān)作出信訪答復(fù)的可訴性及相關(guān)司法審查探析如下：

一、信訪答復(fù)的性質(zhì)

2005年5月1日起施行的《信訪條例》第二條明確規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動”。修訂后的《國土資源信訪規(guī)定》第二條對“國土資源信訪”的概念也作了相類似的規(guī)定。

從上述信訪的概念和內(nèi)涵可以知曉，信訪是是指信訪活動，并且是由行政機(jī)關(guān)依法處理的社會活動，信訪是一種互動、雙向的活動過程，包含行政管理相對人為了實(shí)現(xiàn)某種目的和需要提出信訪事項(xiàng)的活動和行政機(jī)關(guān)依法處理行政管理相對人提出的信訪事項(xiàng)的活動。②信訪答復(fù)即是行政機(jī)關(guān)依法受理、辦理信訪事項(xiàng)，對建議、意見或者投訴請求作出采納或者不采納、支持或者不支持的決定，依法解決信訪問題的一種處理方式。

《信訪條例》第十四條一款明確規(guī)定了信訪事項(xiàng)的針對主體及涉訪內(nèi)容，僅限于五類組織及其人員的職務(wù)行為：第一類就是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，國土管理部門及其工作人員當(dāng)然包括在內(nèi)。所謂履行職務(wù)的行為，即是指履行本機(jī)關(guān)或者單位職責(zé)、法定或者約定義務(wù)的行為，或者代表本機(jī)關(guān)或者單位，以機(jī)關(guān)、單位名義履行職責(zé)所做出的行為，而非以個(gè)人名義做出的行為。按照職權(quán)法定和權(quán)責(zé)相一致原則，國土管理部門對屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)受理并作出處理。行政法學(xué)理論中認(rèn)為行政行為是指行為主體為實(shí)現(xiàn)國家行政管理目的，行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)所實(shí)施的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。③行政機(jī)關(guān)為履行行政管理職能而作出的信訪答復(fù)，帶有從屬法律性、單方意志性、裁量性、政策性等行政行為特征，因而具有行政行為的性質(zhì)。

二、信訪答復(fù)內(nèi)容的幾種表現(xiàn)形式：

國土管理部門針對信訪人提出的具有不同內(nèi)容的信訪活動，其作出的信訪答復(fù)的內(nèi)容與形式也具有多樣性和復(fù)雜性。《信訪條例》及《國土資源信訪規(guī)定》均規(guī)定了對收到信訪事項(xiàng)規(guī)定了相關(guān)的處理方式及相關(guān)程序。

有的信訪答復(fù)只是對當(dāng)事人的一般咨詢問題給予的告知，而更多的是針對當(dāng)事人要求國土管理部門履行某個(gè)行為作出的答復(fù)，《信訪條例》第32條《國土資源信訪規(guī)定》第26條都規(guī)定了對信訪人提出的投訴請求，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，依法分別作出以下處理：一是請求事實(shí)清楚，符合相關(guān)法律規(guī)定的，予以支持；二是請求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)對信訪人做好解釋工作；三是請求缺乏事實(shí)根據(jù)或不符合相關(guān)法律規(guī)定的，不予支持。這種信訪答復(fù)所引發(fā)的行政爭議，在司法實(shí)踐中比較是比較常見的。

三、信訪答復(fù)行政行為可訴性審查標(biāo)準(zhǔn)

行政訴訟受案范圍是指人民法院可以依法受理行政爭議的種類和權(quán)限。所謂行政爭議，是指因行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)、實(shí)施公務(wù)活動而發(fā)生的法律爭端。④2000年3月，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》頒布實(shí)行，為了更好地體現(xiàn)行政訴訟法關(guān)于保護(hù)行政管理相對人合法權(quán)益的立法宗旨，該解釋的第一條第一款取消了原來的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》時(shí)對受案范圍的一些不適當(dāng)限制，將《行政訴訟法》受案范圍所指的“具體行政行為”恢復(fù)到“行政行為”，同時(shí)在第二款中，對不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的六種事項(xiàng)作出了具體排除。

該解釋所指行政行為，是指國土管理部門及其工作人員，與行使國家行政職權(quán)有關(guān)的，對行政管理相對人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行為以及相應(yīng)的不作為。⑤因此，不是所有的行政行為都是可訴的。

其實(shí)信訪答復(fù)具有行政行為性質(zhì)是一個(gè)廣義的概念，具體到每一件信訪答復(fù)是否可訴，應(yīng)看它是否具備《行政訴訟法》上所指行政行為的基本特征。可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行判斷：

第一、主體標(biāo)準(zhǔn)。可訴性信訪答復(fù)行政行為是具有國家行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人實(shí)施的行為。

第二、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。可訴性信訪答復(fù)行政行為必須是行使與國家行政管理職權(quán)有關(guān)的行為。

第三、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。可訴性信訪答復(fù)行政行為是針對特定的人和事所采取的具體措施的行為，其結(jié)果將直接或間接影響某一個(gè)人或組織的權(quán)益。即對行政管理相對人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。所謂實(shí)際影響是指行政管理相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化。有的信訪答復(fù)行政行為雖還沒有執(zhí)行，但該行為已經(jīng)產(chǎn)生確定力，如果相對人不自動履行，行政機(jī)關(guān)可采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

第四、必要性標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟的一個(gè)重要目的就是消除違法行政行為對行政管理相對人權(quán)利義務(wù)的不利影響。根據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)”的基本原則，可訴性信訪答復(fù)行政行為如果不通過行政訴訟來救濟(jì)，相對人就沒有其它救濟(jì)途徑，將可能對相對人造成更大損害，故必須賦予這類行政行為可訴，才能從根本上保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。

第五、可能性標(biāo)準(zhǔn)。司法監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對行政行為的合法性進(jìn)行審查。根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，人民法院能夠?qū)π旁L答復(fù)行政行為的合法性作出明確判斷。否則，勢必會造成審查上的無所適從，使下判成為難題。

上述標(biāo)準(zhǔn)表明，同屬行政行為范疇，可訴的信訪答復(fù)較之不可訴的信訪答復(fù)有著本質(zhì)的不同，關(guān)鍵在于信訪答復(fù)的理由和結(jié)果是否實(shí)際影響了當(dāng)事人的權(quán)益。如果信訪答復(fù)內(nèi)容涉及對當(dāng)事人權(quán)益的處理，還要進(jìn)一步審查國土管理部門是新作出的行為還是一種重復(fù)處理行為，既該答復(fù)內(nèi)容是對原處理行為的重復(fù)還是對原處理結(jié)果的改變。對于當(dāng)事人就某些問題向行政機(jī)關(guān)提出意見、建議或進(jìn)行咨詢的，行政機(jī)關(guān)以書面形式作出的解釋、說明等，應(yīng)屬一種單純的答復(fù)行為，因其欠缺完整意義上的行政行為的全部特征，不實(shí)際影響或設(shè)立行政相對人的權(quán)利義務(wù)，故就其性質(zhì)而言不具有可訴性。信訪部門對當(dāng)事人的申請事項(xiàng)作出具有處分當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的行政行為，因其對當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，就是可訴的信訪答復(fù)。

四、對信訪答復(fù)提起訴訟的程序性審查應(yīng)注意的問題

1、對信訪答復(fù)不服的起訴能否直接受理的問題

筆者認(rèn)為，對屬于人民法院受案范圍的信訪答復(fù)，人民法院是否可以直接受理不能一概而論。《行政訴訟法》第三十七條第二款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)規(guī)定。《信訪條例》第三十四條、第三十五條規(guī)定看出，信訪人對屬于《信訪條例》第十四條第一款規(guī)定的信訪事項(xiàng)答復(fù)不服的，其通過“復(fù)查”、“復(fù)核”行政救濟(jì)途徑是解決問題的必經(jīng)程序。而“復(fù)核意見”是有權(quán)行政機(jī)關(guān)作出的信訪終局意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《信訪條例》規(guī)定了信訪人的行政救濟(jì)途徑并授權(quán)相關(guān)行政機(jī)關(guān)享有行政終局處理權(quán)，因此，人民法院對行政管理相對人對各級信訪答復(fù)意見不服提起訴訟的均應(yīng)裁定不予受理。筆者不完全贊同該觀點(diǎn)。其一，《信訪條例》作為行政法規(guī)，雖然其三十四條、三十五條所規(guī)定的“復(fù)查”、“復(fù)核”救濟(jì)程序與《行政訴訟法》所提的“行政復(fù)議”救濟(jì)程序用語上有區(qū)別，但《信訪條例》作為處理信訪事項(xiàng)的特別法規(guī)，其行政程序設(shè)計(jì)的立法本意與《行政訴訟法》的規(guī)定是一致的，應(yīng)理解為“復(fù)查”“復(fù)核”程序系《行政訴訟法》第三十七條第二款所規(guī)定的提起行政訴訟的前置程序。但該前置程序僅適用于國土管理部門針對《信訪條例》第十四條一款規(guī)定的信訪事項(xiàng)作出的信訪答復(fù)。對該類具有可訴性的信訪答復(fù)，人民法院應(yīng)運(yùn)用釋明權(quán)告知起訴人通過行政“復(fù)查”、“復(fù)核”程序先行解決，如起訴人堅(jiān)持起訴，則依法裁定不予受理。其二，《行政訴訟法》第十二條

（四）項(xiàng)規(guī)定，法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為人民法院不予受理。《信訪條例》僅是行政法規(guī)，所授權(quán)的行政終局裁決行為并未排除在行政訴訟受案范圍之外，該終局裁決行為僅表明行政救濟(jì)途徑已完結(jié)。因此，如果該“復(fù)核意見”仍屬于法律規(guī)定的復(fù)議、訴訟受理范圍，仍不影響信訪人行使這些救濟(jì)權(quán)利。其三，《信訪條例》第十四條二款規(guī)定，對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。司法實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員因規(guī)范化管理及自身素質(zhì)等方面的原因，對相對人通過信訪方式提出的投訴請求，不進(jìn)行認(rèn)真審查，把法律、行政法規(guī)已有明確規(guī)定的不屬于信訪事項(xiàng)內(nèi)容的投訴請求，也按照信訪程序用信訪答復(fù)形式作出處理，******雖然上述相對人形式上都是通過給相關(guān)行政機(jī)關(guān)寫信的方式而不是直接提出某某申請，但實(shí)質(zhì)上在信中都有非常明確的請求：要求審批宅基地、要求確認(rèn)土地使用權(quán)等。相關(guān)法律法規(guī)對該類投訴請求均有明確的處理程序規(guī)定，因此，對不服該類信訪答復(fù)的起訴，人民法院不能把是否經(jīng)過“復(fù)查”、“復(fù)核”程序作為受理案件的前置條件，依法應(yīng)直接受理或通過行政復(fù)議程序后受理。

2、對國土管理部門在受理信訪事項(xiàng)過程中不履行法定職責(zé)的可訴性

本文所探討的受理，是指國土管理部門針對信訪人依照《信訪條例》第十四條一款所規(guī)定的信訪事項(xiàng)通過書信等信訪形式，反映情況，提出建議、意見或投訴請求，在程序上作出接受的行政行為。

《信訪條例》第二十二條明確規(guī)定，有關(guān)行政機(jī)關(guān)對符合《信訪條例》第十四條一款規(guī)定并屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)受理，不得推諉、敷衍、拖延；對不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)告知信訪人向有權(quán)的機(jī)關(guān)提出。因此，受理屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，是國土管理部門的法定職責(zé)。

行政程序公開原則要求國土管理部門行使行政管理職權(quán)過程時(shí)應(yīng)當(dāng)公開、透明。國土管理部門對于信訪人提出的信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處理并給予答復(fù)。如果國土管理部門對信訪人提出的信訪事項(xiàng)請求明確表示拒絕受理或不予答復(fù)、拖延答復(fù)等，都屬于不履行法定職責(zé)的行為。

國土管理部門如果以推諉、拖延等理由拒絕受理申請，或者受理后拖延、退回請求等表現(xiàn)形式作出的行政行為，產(chǎn)生的法律后果是：相對人面臨程序阻隔，被擋在解決問題的“門檻”之外，從而徹底喪失實(shí)現(xiàn)實(shí)體利益的可能。顯然，拒絕或拖延“受理”行為，雖不直接影響相對人實(shí)體權(quán)益，但無疑將起到間接影響作用。正因?yàn)槿绱耍瑖凉芾聿块T不履行法定職責(zé)的行為屬于人民法院行政訴訟受案范圍已無爭議。但《信訪條例》對國土管理部門受理并辦結(jié)信訪事項(xiàng)作出了明確的程序規(guī)定并設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的制度保障。一是督辦。第三十六條規(guī)定，縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由未按規(guī)定的辦理期限辦結(jié)信訪事項(xiàng)的；辦理信訪事項(xiàng)推諉、敷衍、拖延的……，應(yīng)當(dāng)及時(shí)督辦，并提出改進(jìn)建議。二是信訪處分建議。第三十八條規(guī)定，縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴(yán)重后果的行政機(jī)關(guān)工作人員，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出給予行政處分的建議。三是對不作為行為的處理。第四十二條規(guī)定，負(fù)有受理信訪事項(xiàng)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在受理信訪過程中對收到信訪事項(xiàng)不按規(guī)定登記的；對屬于其法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)不予受理的；行政機(jī)關(guān)未在規(guī)定期限內(nèi)書面告知信訪人是否受理信訪事項(xiàng)的，由其上級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；造成嚴(yán)重后果的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。據(jù)此，相對人對國土管理部門不履行法定職責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行為直接向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)不予受理，告知其通過行政救濟(jì)程序解決。如果上級行政機(jī)關(guān)接到信訪人要求其履行政監(jiān)督職能而怠于履行的，對相對人的該類起訴，人民法院可以直接受理。

綜上，筆者通過對信訪答復(fù)的性質(zhì)、信訪答復(fù)的表現(xiàn)形式、信訪答復(fù)的可訴性審查標(biāo)準(zhǔn)及程序性審查中應(yīng)注意的問題等的論證，試對前述案例的可訴性逐一分析：

[注釋] 作者單位：四川省榮縣人民法院

①此案編寫參考了最高人民法院公報(bào)2007年第1期《楊一民訴成都市政府其他行政糾紛案》。由于篇幅關(guān)系，未對案件所有事實(shí)全文照錄，而是根據(jù)論證需要，重點(diǎn)就涉及可訴性部分加以引用②案例見四川省榮縣人民法院（2008）榮行初字第2號行政判決書。

③案例見四川省榮縣人民法院（2007）榮行初字第30號行政裁定書④此案編寫參考了《人民法院報(bào)》2003年4月25日B3版，《行政答復(fù)是否具有可訴性》。由于篇幅關(guān)系，未對案件所有事實(shí)全文照錄，而是根據(jù)論證需要，重點(diǎn)就涉及可訴性部分加以引用。

⑤案例見四川省榮縣人民法院（2005）榮行初字第55號行政裁定書。

⑥《信訪條例》注釋本，法律出版社2006年版，第2頁。

⑦張利民主編，《中國行政審判教程》，四川人民出版社1993年版，第82頁。

⑧最高人民法院行政審判庭編，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》釋義，中國城市出版社2000年版，第5頁。

第二篇：試論行政機(jī)關(guān)作出信訪回復(fù)的可訴性

試論行政機(jī)關(guān)作出信訪回復(fù)（答復(fù)）的可訴性及相關(guān)司法審查

[摘要]

隨著修改后的《信訪條例》于2005年5月1日正式施行，行政機(jī)關(guān)的信訪工作進(jìn)入了更加規(guī)范化、制度化管理的軌道。信訪作為一種處理社會矛盾的方式，越來越被行政管理相對人及各級行政機(jī)關(guān)運(yùn)用于各類行政管理活動中，因信訪回復(fù)（答復(fù)）而引發(fā)的行政爭議也越來越多地訴諸于人民法院。由于信訪回復(fù)（答復(fù)）形式的廣泛性和內(nèi)容的多樣性及復(fù)雜性，給該類案件的審查帶來了一定難度，一定程度上影響了審判效果和社會效果。本文結(jié)合審判實(shí)踐，對信訪回復(fù)（答復(fù)）的性質(zhì)、表現(xiàn)形式、可訴性審查標(biāo)準(zhǔn)及程序性審查中應(yīng)注意的問題等方面進(jìn)了探討。

[關(guān)鍵詞]

案例一：

楊某原系某市某中學(xué)職工。2005年5月，楊某認(rèn)為某中學(xué)以對其作“除名處理”為由，拒不給其安排工作，發(fā)放工資的行為嚴(yán)重侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，向某市教育局提出申訴。某局于同年8月作出信訪回復(fù)，稱原某市教育委員會（某市教育局前身），已于1992年作出《對某市第某中學(xué)（關(guān)于對我校職工楊某作除名處理的報(bào)告）的批復(fù)》，該批復(fù)符合法律規(guī)定。楊某不服，于2005年9月向某市政府提出行政復(fù)議申請。某市政府認(rèn)為楊某的復(fù)議申請不符合行政復(fù)議的受理?xiàng)l件，作出不予受理決定。楊某不服向某市人民法院提起行政訴訟，請求人民法院判決撤銷某市政府作出的不予受理決定。某市法院經(jīng)審理認(rèn)為，某市教育局作出的信訪答復(fù)，屬于行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人對具體行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為。某市政府作出的不予受理決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法，判決予以維持。①

案例二：

杜某系某社村民。2006年5月，因省道某段改建項(xiàng)目工程需要，征用了杜某所在社部分土地，杜某的部分房屋被拆除后已依法獲得貨幣補(bǔ)償。2007年4月，杜某向某縣政府書面申請要求批準(zhǔn)宅基地使用面積。某縣政府按照信訪程序?qū)⒍拍成暾堔D(zhuǎn)某鎮(zhèn)人民政府。某鎮(zhèn)政府經(jīng)調(diào)查核實(shí)，于2007年5月作出信訪回復(fù)，稱杜某不符合申請宅基地建房條件。杜某不服，向某縣人民法院提起行政訴訟，請求撤銷并判決某鎮(zhèn)政府履行宅基地建房的審核職責(zé)。某縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，杜某房屋因公路建設(shè)被拆除部分后，剩余房屋宅基地使用面積仍符合法律規(guī)定，某鎮(zhèn)政府認(rèn)定杜某不符合建房條件事實(shí)清楚，適用法律正確，判決駁回了杜某的訴訟請求。②

案例三：

某縣城因舊城改造需撤除部分房屋。公民李某、吳某同時(shí)對一18平方米被撤除房屋提出權(quán)屬主張。某房地產(chǎn)開發(fā)公司與持有房屋權(quán)屬證書的吳某簽訂了房屋拆遷協(xié)議。李某認(rèn)為吳取得的房產(chǎn)證違法，書面申請?jiān)摽h房地產(chǎn)管理局撤銷頒發(fā)給吳某的房產(chǎn)證，并將爭議房屋產(chǎn)權(quán)登記為李某所有。某縣房地產(chǎn)管理局于2005年7月作出《關(guān)于李某信訪問題的回復(fù)》稱，經(jīng)本局調(diào)查證實(shí)，爭議房屋系吳某于1989年搭建，且李某未能提供該房屋系其所有的證據(jù)，對李某要求確認(rèn)該房屋權(quán)屬系其所有的請求不予支持。李某對該信訪回復(fù)不服，于2007年8月向某縣人民法院提起行政訴訟，要求判決撤銷回復(fù)。一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，某縣房地產(chǎn)管理局于2005年7月作出信訪回復(fù)送達(dá)李某。李某于2007年8月向本院提起行政訴訟已超過了法定起訴期限，裁定駁回了李某的起訴。李某不服提起上訴，二審法院于2008年1月作出終審裁定認(rèn)為，某縣房地產(chǎn)管理局作出的信訪回復(fù)未對李某產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù)，屬于不可訴的行為，一審法院裁定駁回起訴的理由不當(dāng)，但結(jié)果正確，予以維持。③

案例四：

2001年3月，石某在某市流浪期間被某市公安局清理收容，并于當(dāng)日移送市收容遣送站。該站辦理了收容登記并查清了石某的原籍地址，根據(jù)本人自行返鄉(xiāng)的申請，采取了解除收容，為其返鄉(xiāng)提供資助的處理，由工作人員送石某上車。同年6月，石某之女向某市民政局提出行政申訴，要求該局出示其父被收容的手續(xù)。同年7月，該局作出信訪回復(fù)，明確表示對其父的收容遣送符合有關(guān)法律規(guī)定，石某之女對答復(fù)不服提起了行政訴訟。一審法院認(rèn)為，某市民政局對石某的收容審查行為符合法律規(guī)定，判決維持了答復(fù)。石某之女不服上訴，二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，某市民政局的信訪回復(fù)只是以文字形式對收容遣送的事實(shí)行為的表述，不構(gòu)成具體行政行為，不具有可訴性，裁定撤銷了一審判決，駁回石某之女的起訴。④

案例五：

2005年5月，某鎮(zhèn)某村六組村民趙某在一荒地建房，同村七組村民夏某認(rèn)為趙某建房占地系其承包的荒地，雙方發(fā)生土地使用權(quán)爭議，夏某書面向某鎮(zhèn)人民政府反映要求解決。2005年8月，某鎮(zhèn)人民政府作出信訪回復(fù)意見書，稱“經(jīng)查趙某修房所占土地不屬夏某承包地。”夏某對回復(fù)不服提起行政訴訟，人民法院在審理過程中，某鎮(zhèn)人民政府以程序不規(guī)范，書面作出了撤銷回復(fù)的決定，夏某向人民法院撤回了起訴。⑤

信訪是公民、法人、其他組織采用書信等形式向各級行政機(jī)關(guān)表達(dá)訴求并依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。信訪工作涉及面比較廣，信訪事項(xiàng)往往產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)行政管理的各個(gè)方面。隨著改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會面臨加速轉(zhuǎn)型期，群眾信訪出現(xiàn)了許多新情況、新問題。信訪作為一種處理社會矛盾的方式，越來越被行政管理相對人及各級行政機(jī)關(guān)運(yùn)用于各類行政管理活動中，因此而引發(fā)的行政爭議呈逐年上升趨勢。上述案例僅是筆者收集到的一小部分。從案例所反映的情況不難看出：行政機(jī)關(guān)通過信訪回復(fù)（答復(fù)）方式作出的行政行為內(nèi)容繁多，對相對人效力拘束不一；有的完全不屬于《信訪條例》所規(guī)定的涉訪事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)也適用信訪程序進(jìn)行處理。上述幾個(gè)案例的共同之處均是行政管理相對人對信訪回復(fù)（答復(fù)）不服起訴到人民法院，由此而引發(fā)的法律問題是“信訪回復(fù)（答復(fù)）”是否可訴？針對這一問題，目前在理論界還缺乏較為系統(tǒng)的探討，實(shí)務(wù)界也存在較大爭議。上述案例的審理結(jié)果表明，在司法實(shí)踐中，各級人民法院對不服信訪回復(fù)（答復(fù)）的起訴是否受理的操作也不盡相同。有的人民法院按行政案件受理并作出了實(shí)體判決；有的人民法院拒之門外，認(rèn)為不屬于行政訴訟法受案范圍，裁定不予受理或駁回起訴；有的兩級人民法院對同一信訪回復(fù)（答復(fù)）的起訴，由于對信訪回復(fù)（答復(fù)）內(nèi)容性質(zhì)理解不一致，其處理結(jié)果大相徑庭。對該類行為受案范圍的處理不一致，在司法實(shí)踐中造成了一定混亂。同樣類型，適用不同法律，得到不同待遇的同案不同判現(xiàn)象，使公眾對人民法院適用法律的隨意性和是否嚴(yán)格執(zhí)法產(chǎn)生合理懷疑，有違法律的平等性和裁判的權(quán)威性，有損國家法制的統(tǒng)一性。據(jù)此，本文擬結(jié)合審判實(shí)踐，對行政機(jī)關(guān)作出信訪回復(fù)（答復(fù)）的可訴性及相關(guān)司法審查探析如下：

一、信訪回復(fù)（答復(fù)）的性質(zhì)

2005年5月1日起施行的《信訪條例》第二條明確規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。”從上述界定不難看出，信訪是一種互動、雙向的活動過程，包含行政管理相對人為了實(shí)現(xiàn)某種目的和需要提出信訪事項(xiàng)的活動和行政機(jī)關(guān)依法處理行政管理相對人提出的信訪事項(xiàng)的活動。⑥信訪回復(fù)（答復(fù)）即是行政機(jī)關(guān)依法受理、辦理信訪事項(xiàng)，對建議、意見或者投訴請求作出采納或者不采納、支持或者不支持的決定，依法解決信訪問題的一種處理方式。

《信訪條例》第十四條一款明確規(guī)定了信訪事項(xiàng)的針對主體及涉訪內(nèi)容，僅限于五類組織及其人員的職務(wù)行為：一是行政機(jī)關(guān)及其工作人員；二是法律、法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員；三是提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；四是社會團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員；五是村民委員會、居民委員會及其成員。所謂職務(wù)行為，即是指履行本機(jī)關(guān)或者單位職責(zé)、法定或者約定義務(wù)的行為，或者代表本機(jī)關(guān)或者單位，以機(jī)關(guān)、單位名義履行職責(zé)所做出的行為，而非以個(gè)人名義做出的行為。按照職權(quán)法定和權(quán)責(zé)相一致原則，各級人民政府及其工作部門對屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)受理并作出處理。行政法學(xué)理論中的一種觀點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理活動，行使行政職權(quán)過程中所作的一切在行政管理方面有法律意義的行為是行政行為。⑦行政機(jī)關(guān)為履行行政管理職能而作出的信訪回復(fù)（答復(fù)），帶有從屬法律性、單方意志性、裁量性、政策性等行政行為特征，因而具有行政行為的性質(zhì)。

二、信訪回復(fù)（答復(fù)）內(nèi)容的幾種表現(xiàn)形式：

本文所探討的信訪回復(fù)（答復(fù)）的主體僅限于行政主體。這里的行政主體不僅限于行政機(jī)關(guān)，包括行政法律法規(guī)授權(quán)的組織。它與實(shí)施行政行為的主體是一致的，即只能是具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)或授權(quán)的組織。

行政主體針對信訪人提出的具有不同內(nèi)容的信訪活動，其作出的信訪回復(fù)（答復(fù)）的內(nèi)容與形式也具有多樣性和復(fù)雜性。《信訪條例》對行政主體收到信訪事項(xiàng)規(guī)定了以下幾種處理方式及相關(guān)程序：

（一）、對屬于《信訪條例》第十五條規(guī)定的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)告知信訪人分別向有關(guān)的人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院提出。

（二）、對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議、行政訴訟等法定途徑解決的，不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。

（三）、對依照法定職責(zé)屬于本行政主體法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，能夠當(dāng)場答復(fù)是否受理的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場書面答復(fù)；不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到信訪事項(xiàng)之日起15日內(nèi)決定是否受理并書面告之信訪人。

（四）、對反映情況、建議、意見類信訪事項(xiàng)，有利于行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證并積極采納。

（五）、對信訪人提出的投訴請求，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，依法分別作出以下處理：一是請求事實(shí)清楚，符合相關(guān)法律規(guī)定的，予以支持；二是請求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)對信訪人做好解釋工作；三是請求缺乏事實(shí)根據(jù)或不符合相關(guān)法律規(guī)定的，不予支持。

此外，有的信訪回復(fù)（答復(fù)）只是對當(dāng)事人的一般咨詢問題給予的告知，而更多的是針對當(dāng)事人要求該行政機(jī)關(guān)履行某個(gè)行為作出的答復(fù)，也就是前面所提到的第五種處理方式，這種信訪回復(fù)（答復(fù)）所引發(fā)的行政爭議，在司法實(shí)踐中比較常見。

三、信訪回復(fù)（答復(fù)）行政行為可訴性審查標(biāo)準(zhǔn)

行政訴訟受案范圍是指行政管理相對人對哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟，人民法院可以對哪些行政行為行使司法審查權(quán)。《行政訴訟法》第二條、第十一條明確規(guī)定，行政相對人提起行政訴訟的首要條件是認(rèn)為行政主體及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益。

為了更好地體現(xiàn)行政訴訟法關(guān)于保護(hù)行政管理相對人合法權(quán)益的立法宗旨，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第一條第一款，取消了原制定《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》時(shí)對受案范圍的一些不適當(dāng)限制，恢復(fù)了《行政訴訟法》所確定的受案范圍的立法本意，將《行政訴訟法》受案范圍所指的“具體行政行為”恢復(fù)到“行政行為”，同時(shí)在第二款中，對不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的六種事項(xiàng)作出了具體排除。該解釋所指行政行為，是指行政主體及其工作人員，與行使國家行政職權(quán)有關(guān)的，對行政管理相對人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行為以及相應(yīng)的不作為。⑧因此，不是所有的行政行為都是可訴的。

本文所說的信訪回復(fù)（答復(fù)）具有行政行為性質(zhì)是一個(gè)廣義的概念，具體到每一件信訪答復(fù)是否可訴，應(yīng)看它是否具備《行政訴訟法》上所指行政行為的基本特征。可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行判斷：

第一、主體標(biāo)準(zhǔn)。可訴性信訪回復(fù)（答復(fù)）行政行為是具有國家行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人實(shí)施的行為。

第二、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。可訴性信訪回復(fù)（答復(fù)）行政行為必須是行使與國家行政管理職權(quán)有關(guān)的行為。

第三、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。可訴性信訪回復(fù)（答復(fù)）行政行為是針對特定的人和事所采取的具體措施的行為，其結(jié)果將直接或間接影響某一個(gè)人或組織的權(quán)益。即對行政管理相對人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。所謂實(shí)際影響是指行政管理相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化。有的信訪回復(fù)（答復(fù)）行政行為雖還沒有執(zhí)行，但該行為已經(jīng)產(chǎn)生確定力，如果相對人不自動履行，行政機(jī)關(guān)可采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

第四、必要性標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟的一個(gè)重要目的就是消除違法行政行為對行政管理相對人權(quán)利義務(wù)的不利影響。根據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)”的基本原則，可訴性信訪回復(fù)（答復(fù)）行政行為如果不通過行政訴訟來救濟(jì)，相對人就沒有其它救濟(jì)途徑，將可能對相對人造成更大損害，故必須賦予這類行政行為可訴，才能從根本上保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。

第五、可能性標(biāo)準(zhǔn)。司法監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對行政行為的合法性進(jìn)行審查。根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，人民法院能夠?qū)π旁L回復(fù)（答復(fù)）行政行為的合法性作出明確判斷。否則，勢必會造成審查上的無所適從，使下判成為難題。

上述標(biāo)準(zhǔn)表明，同屬行政行為范疇，可訴的信訪回復(fù)（答復(fù)）較之不可訴的信訪回復(fù)（答復(fù)）有著本質(zhì)的不同，關(guān)鍵在于信訪回復(fù)（答復(fù)）的理由和結(jié)果是否實(shí)際影響了當(dāng)事人的權(quán)益。如果信訪回復(fù)（答復(fù)）內(nèi)容涉及對當(dāng)事人權(quán)益的處理，還要進(jìn)一步審查行政主體是新作出的行為還是一種重復(fù)處理行為，既該回復(fù)（答復(fù)）內(nèi)容是對原處理行為的重復(fù)還是對原處理結(jié)果的改變。對于當(dāng)事人就某些問題向行政機(jī)關(guān)提出意見、建議或進(jìn)行咨詢的，行政機(jī)關(guān)以書面形式作出的解釋、說明等，應(yīng)屬一種單純的回復(fù)（答復(fù)）行為，因其欠缺完整意義上的行政行為的全部特征，不實(shí)際影響或設(shè)立行政相對人的權(quán)利義務(wù)，故就其性質(zhì)而言不具有可訴性。信訪部門對當(dāng)事人的申請事項(xiàng)作出具有處分當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的行政行為，因其對當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，就是可訴的信訪回復(fù)（答復(fù)）。

四、對信訪回復(fù)（答復(fù)）提起訴訟的程序性審查應(yīng)注意的問題

1、對信訪回復(fù)（答復(fù)）不服的起訴能否直接受理的問題

筆者認(rèn)為，對屬于人民法院受案范圍的信訪回復(fù)（答復(fù)），人民法院是否可以直接受理不能一概而論。《行政訴訟法》第三十七條第二款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)規(guī)定。《信訪條例》第三十四條規(guī)定，信訪人對行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請求原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)復(fù)查。第三十五條規(guī)定，信訪人對復(fù)查意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)請求復(fù)核。信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。由此不難看出，信訪人對屬于《信訪條例》第十四條第一款規(guī)定的信訪事項(xiàng)答復(fù)不服的，其通過“復(fù)查”、“復(fù)核”行政救濟(jì)途徑是解決問題的必經(jīng)程序。而“復(fù)核意見”是有權(quán)行政機(jī)關(guān)作出的信訪終局意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《信訪條例》規(guī)定了信訪人的行政救濟(jì)途徑并授權(quán)相關(guān)行政機(jī)關(guān)享有行政終局處理權(quán)，因此，人民法院對行政管理相對人對各級信訪回復(fù)（答復(fù)）意見不服提起訴訟的均應(yīng)裁定不予受理。筆者不完全贊同該觀點(diǎn)。其一，《信訪條例》作為行政法規(guī)，雖然其三十四條、三十五條所規(guī)定的“復(fù)查”、“復(fù)核”救濟(jì)程序與《行政訴訟法》所提的“行政復(fù)議”救濟(jì)程序用語上有區(qū)別，但《信訪條例》作為處理信訪事項(xiàng)的特別法規(guī)，其行政程序設(shè)計(jì)的立法本意與《行政訴訟法》的規(guī)定是一致的，應(yīng)理解為“復(fù)查”“復(fù)核”程序系《行政訴訟法》第三十七條第二款所規(guī)定的提起行政訴訟的前置程序。但該前置程序僅適用于行政主體針對《信訪條例》第十四條一款規(guī)定的信訪事項(xiàng)作出的信訪回復(fù)（答復(fù)）。對該類具有可訴性的信訪回復(fù)（答復(fù)），人民法院應(yīng)運(yùn)用釋明權(quán)告知起訴人通過行政“復(fù)查”、“復(fù)核”程序先行解決，如起訴人堅(jiān)持起訴，則依法裁定不予受理。其二，《行政訴訟法》第十二條

（四）項(xiàng)規(guī)定，法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為人民法院不予受理。《信訪條例》僅是行政法規(guī)，所授權(quán)的行政終局裁決行為并未排除在行政訴訟受案范圍之外，該終局裁決行為僅表明行政救濟(jì)途徑已完結(jié)。因此，如果該“復(fù)核意見”仍屬于法律規(guī)定的復(fù)議、訴訟受理范圍，仍不影響信訪人行使這些救濟(jì)權(quán)利。其三，《信訪條例》第十四條二款規(guī)定，對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。司法實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員因規(guī)范化管理及自身素質(zhì)等方面的原因，對相對人通過信訪方式提出的投訴請求，不進(jìn)行認(rèn)真審查，把法律、行政法規(guī)已有明確規(guī)定的不屬于信訪事項(xiàng)內(nèi)容的投訴請求，也按照信訪程序用信訪回復(fù)（答復(fù)）形式作出處理，如案例

二、案例五即屬于此種情形。雖然上述相對人形式上都是通過給相關(guān)行政機(jī)關(guān)寫信的方式而不是直接提出某某申請，但實(shí)質(zhì)上在信中都有非常明確的請求：要求審批宅基地、要求確認(rèn)土地使用權(quán)等。相關(guān)法律法規(guī)對該類投訴請求均有明確的處理程序規(guī)定。作為負(fù)有相關(guān)審批、確認(rèn)行政職責(zé)的機(jī)關(guān)，上述行政機(jī)關(guān)無一例外地以一般信訪形式作出了回復(fù)（答復(fù)）。因此，對不服該類信訪回復(fù)（答復(fù)）的起訴，人民法院不能把是否經(jīng)過“復(fù)查”、“復(fù)核”程序作為受理案件的前置條件，依法應(yīng)直接受理或通過行政復(fù)議程序后受理。

2、對行政主體在受理信訪事項(xiàng)過程中不履行法定職責(zé)的可訴性

本文所探討的受理，是指行政主體針對信訪人依照《信訪條例》第十四條一款所規(guī)定的信訪事項(xiàng)通過書信等信訪形式，反映情況，提出建議、意見或投訴請求，在程序上作出接受的行政行為。

《信訪條例》第二十二條明確規(guī)定，有關(guān)行政機(jī)關(guān)對符合《信訪條例》第十四條一款規(guī)定并屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)受理，不得推諉、敷衍、拖延；對不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)告知信訪人向有權(quán)的機(jī)關(guān)提出。因此，受理屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，是行政主體的法定職責(zé)。

行政程序公開原則要求行政主體行使行政管理職權(quán)過程時(shí)應(yīng)當(dāng)公開、透明。行政主體對于信訪人提出的信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處理并給予答復(fù)。如果行政主體對信訪人提出的信訪事項(xiàng)請求明確表示拒絕受理或不予答復(fù)、拖延答復(fù)等，都屬于不履行法定職責(zé)的行為。

行政主體如果以推諉、拖延等理由拒絕受理申請，或者受理后拖延、退回請求等表現(xiàn)形式作出的行政行為，產(chǎn)生的法律后果是：相對人面臨程序阻隔，被擋在解決問題的“門檻”之外，從而徹底喪失實(shí)現(xiàn)實(shí)體利益的可能。顯然，拒絕或拖延“受理”行為，雖不直接影響相對人實(shí)體權(quán)益，但無疑將起到間接影響作用。正因?yàn)槿绱耍姓黧w不履行法定職責(zé)的行為屬于人民法院行政訴訟受案范圍已無爭議。但《信訪條例》對行政主體受理并辦結(jié)信訪事項(xiàng)作出了明確的程序規(guī)定并設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的制度保障。一是督辦。第三十六條規(guī)定，縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由未按規(guī)定的辦理期限辦結(jié)信訪事項(xiàng)的；辦理信訪事項(xiàng)推諉、敷衍、拖延的??，應(yīng)當(dāng)及時(shí)督辦，并提出改進(jìn)建議。二是信訪處分建議。第三十八條規(guī)定，縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴(yán)重后果的行政機(jī)關(guān)工作人員，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出給予行政處分的建議。三是對不作為行為的處理。第四十二條規(guī)定，負(fù)有受理信訪事項(xiàng)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在受理信訪過程中對收到信訪事項(xiàng)不按規(guī)定登記的；對屬于其法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)不予受理的；行政機(jī)關(guān)未在規(guī)定期限內(nèi)書面告知信訪人是否受理信訪事項(xiàng)的，由其上級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；造成嚴(yán)重后果的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。據(jù)此，相對人對行政主體不履行法定職責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行為直接向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)不予受理，告知其通過行政救濟(jì)程序解決。如果上級行政機(jī)關(guān)接到信訪人要求其履行政監(jiān)督職能而怠于履行的，對相對人的該類起訴，人民法院可以直接受理。

綜上，筆者通過對信訪回復(fù)（答復(fù)）的性質(zhì)、信訪回復(fù)（答復(fù)）的表現(xiàn)形式、信訪回復(fù)（答復(fù)）的可訴性審查標(biāo)準(zhǔn)及程序性審查中應(yīng)注意的問題等的論證，試對前述案例的可訴性逐一分析：

案例一中，某市教育局于2005年8月對楊某作出的信訪回復(fù)內(nèi)容，認(rèn)定1992年教委的批復(fù)符合法律規(guī)定。因該回復(fù)沒有改變原批復(fù)的結(jié)果，亦未改變原有的行政法律關(guān)系，僅是一種重復(fù)處理行為，不屬于行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍。法院判決是正確的。

案例二中，杜某作為某村村民申請宅基地使用權(quán)，某鎮(zhèn)政府實(shí)施行政審核行為認(rèn)定杜某不符合申請宅基地建房條件，具有行政許可性質(zhì)，該信訪回復(fù)對杜某從事建房活動權(quán)利產(chǎn)生了實(shí)際影響，系可訴的行政行為。因該信訪事項(xiàng)不屬于《信訪條例》第十四條一款規(guī)定的情形，人民法院依法直接受理并作出實(shí)體判決是正確的。

案例三中，一、二審作出裁決的不同理由主要表現(xiàn)在對“關(guān)于李某信訪問題的回復(fù)”的性質(zhì)認(rèn)識上存在分歧。李某認(rèn)為某縣房管局為吳某登記頒發(fā)房產(chǎn)證錯(cuò)誤，請求更正登記。某縣房管局經(jīng)調(diào)查，以李某無有效證據(jù)為由，信訪回復(fù)李某對其請求不予支持。該回復(fù)系房管局針對李某請求依職權(quán)做出的具體行政行為，直接涉及李某所主張的房屋產(chǎn)權(quán)不能實(shí)現(xiàn)。

類似回復(fù)（答復(fù)）實(shí)際上是房屋權(quán)屬登記機(jī)關(guān)依法實(shí)施的不予更正登記行政行為。當(dāng)?shù)怯洐C(jī)關(guān)怠于行使更正登記的法定職責(zé)，無正當(dāng)理由拒絕更正登記申請，或?qū)Σ粦?yīng)當(dāng)更正登記者進(jìn)行了錯(cuò)誤的更正登記，當(dāng)事人均可提起行政訴訟救濟(jì)其權(quán)利。一審認(rèn)為李某的起訴屬于受案范圍，經(jīng)審查，以超過法定起訴期限裁定駁回李某的起訴應(yīng)是正確的。而二審認(rèn)為該回復(fù)未對李某產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù)，屬于不可訴的行為，系混淆了不同的行政法律關(guān)系，對重復(fù)處理行為理解過于狹隘所至。

案例四中，一、二審的分歧同樣表現(xiàn)在對“答復(fù)”的性質(zhì)認(rèn)識上。某市民政局針對石某之女提出的行政申訴，書面答復(fù)對其父的收容、譴送行為符合有關(guān)法律規(guī)定。該答復(fù)雖然對收容、譴送的是否合法加以了確認(rèn)，也僅是以文字形式對這種事實(shí)行為的表述，屬于說明性質(zhì)，不構(gòu)成具體行政行為，因而不具有可訴性。

案例五中，夏某和趙某發(fā)生的土地使用權(quán)爭議，土地管理法對該類爭議的處理程序及行政行為方式已有明確規(guī)定。某鎮(zhèn)人民政府不是依法作出處理決定，而是以信訪回復(fù)方式作出答復(fù)，其行為方式本身是不規(guī)范的。因該回復(fù)內(nèi)容“經(jīng)查趙某修房所占土地不屬夏某承包地”的結(jié)論對夏某的權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)際影響，依據(jù)《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，對資源類行政爭議系復(fù)議前置，未經(jīng)復(fù)議程序的人民法院不應(yīng)直接受理，已經(jīng)受理的應(yīng)裁定駁回起訴。因此，人民法院裁定準(zhǔn)許夏某撤回起訴符合法律規(guī)定。

[注釋]

作者單位：四川省榮縣人民法院

①此案編寫參考了最高人民法院公報(bào)2007年第1期《楊一民訴成都市政府其他行政糾紛案》。由于篇幅關(guān)系，未對案件所有事實(shí)全文照錄，而是根據(jù)論證需要，重點(diǎn)就涉及可訴性部分加以引用②案例見四川省榮縣人民法院（2008）榮行初字第2號行政判決書。

③案例見四川省榮縣人民法院（2007）榮行初字第30號行政裁定書④此案編寫參考了《人民法院報(bào)》2003年4月25日B3版，《行政答復(fù)是否具有可訴性》。由于篇幅關(guān)系，未對案件所有事實(shí)全文照錄，而是根據(jù)論證需要，重點(diǎn)就涉及可訴性部分加以引用。

⑤案例見四川省榮縣人民法院（2005）榮行初字第55號行政裁定書。

⑥《信訪條例》注釋本，法律出版社2006年版，第2頁。

⑦張利民主編，《中國行政審判教程》，四川人民出版社1993年版，第82頁。

⑧最高人民法院行政審判庭編，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》釋義，中國城市出版社2000年版，第5頁。

第三篇：信訪答復(fù)可訴性

在《中華人民共和國行政訴訟法》、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》相關(guān)法條中并沒有明確規(guī)定信訪答復(fù)不能提起行政訴訟，況且《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)提起訴訟。”此處行政訴訟的受案范圍已經(jīng)擴(kuò)大，將過去的“具體行政行為”擴(kuò)大到“行政行為”。根據(jù)有利于公民的原則和法不禁止皆可為的原則，行政機(jī)關(guān)的信訪答復(fù)應(yīng)當(dāng)是可以提起行政訴訟的。所以，本案被告作出的行政處理決定的性質(zhì)無論是具體行政行為還是信訪答復(fù)，都可以提起行政訴訟。

另外，需要注意的是可訴的信訪答復(fù)應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下條件：由行政機(jī)關(guān)作出、信訪答復(fù)損害當(dāng)事人利益以及訴訟時(shí)效期內(nèi)。

第一，關(guān)于信訪行為的性質(zhì)。現(xiàn)行的信訪條例第二條規(guī)定，“信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動”。由此可見，信訪的主要功能是保障人民群眾的政治參與、對行政的監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)。在國家的政治框架內(nèi)，信訪機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)是黨和政府與人民群眾加強(qiáng)密切聯(lián)系的重要途徑，與行政訴訟的一般法律意義不同，政治意義更強(qiáng)。

第二，信訪與行政訴訟的關(guān)系。一般認(rèn)為，公民信訪的權(quán)利來源于憲法。我國憲法第四十一條規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。因此，公民的信訪權(quán)，與美國、德國、日本等許多國家的憲法條文所規(guī)定的請?jiān)笝?quán)，以及與我國臺灣地區(qū)行政的陳情權(quán)相似，而與行政訴訟法規(guī)定的訴權(quán)是不同的。現(xiàn)行的信訪條例第十四條第二款對此進(jìn)行了明確規(guī)定，“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出”。信訪是人民群眾在行政復(fù)議、行政訴訟等法定途徑之外的解決問題的方式之一，信訪與行政復(fù)議、行政訴訟等是并行的，行政機(jī)關(guān)對信訪問題的處理行為，不同于行政訴訟法中的可訴行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。

第三，行政機(jī)關(guān)處理信訪的行為不屬于具體行政行為。表面上看起來，行政機(jī)關(guān)辦理信訪與行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)行為相似，很容易產(chǎn)生混淆。但在實(shí)質(zhì)上，兩者存在很大差異，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是功能不同。信訪的主要功能是政府通過受理群眾來信來訪，進(jìn)一步地了解社情民意、發(fā)現(xiàn)問題，著重于從源頭和制度上進(jìn)行自我糾正與自我改進(jìn)，及時(shí)化解社會矛盾，從而密切政府與人民群眾的聯(lián)系。行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)行為，是行政機(jī)關(guān)通過行政執(zhí)法，制止危害他人利益和公共利益的違法行為，維護(hù)行政管理秩序，維護(hù)社會和公共利益；二是法律根據(jù)不同。信訪人向行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)，依據(jù)的是信訪條例。而公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)其管轄權(quán)范圍內(nèi)的違法行為，往往依據(jù)的是涉及特定行政管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)或者規(guī)章；三是受理機(jī)關(guān)不同。信訪條例第二十一條規(guī)定，縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)均有權(quán)受理信訪事項(xiàng)，受理后可以按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，直接轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)。相反，受理舉報(bào)的行政行為，必須遵照正當(dāng)程序原則的約束，只能由具有法定職責(zé)的機(jī)關(guān)受理，而且具有法定職責(zé)的機(jī)關(guān)具有唯一性，不是其他平行的行政機(jī)關(guān)，也不是上級機(jī)關(guān)，受理信訪事項(xiàng)則明顯不同；四是受理機(jī)關(guān)處理依據(jù)不同。對信訪人的信訪事項(xiàng)，有權(quán)受理信訪的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)信訪條例的規(guī)定，依法履行職責(zé)；而公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)其管轄權(quán)范圍內(nèi)的違法行為，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)反映問題所涉及的相關(guān)行政法律、法規(guī)或者規(guī)章，依法履行其行政職責(zé)。

綜上所述，行政機(jī)關(guān)處理信訪的行為不同于舉報(bào)行為，行政機(jī)關(guān)舉報(bào)后的查處行為屬于可訴的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)則不屬于行政訴訟中的具體行政行為。否則的話，信訪無時(shí)間、次數(shù)等程序性要求，對信訪事項(xiàng)的處理都納入訴訟，則必然也破壞了行政行為和司法行為的程序性這一根本特質(zhì)。

一、信訪回復(fù)（答復(fù)）的性質(zhì)

2005年5月1日起施行的《信訪條例》第二條明確規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。”從上述界定不難看出，信訪是一種互動、雙向的活動過程，包含行政管理相對人為了實(shí)現(xiàn)某種目的和需要提出信訪事項(xiàng)的活動和行政機(jī)關(guān)依法處理行政管理相對人提出的信訪事項(xiàng)的活動。⑥信訪回復(fù)（答復(fù)）即是行政機(jī)關(guān)依法受理、辦理信訪事項(xiàng)，對建議、意見或者投訴請求作出采納或者不采納、支持或者不支持的決定，依法解決信訪問題的一種處理方式。

《信訪條例》第十四條一款明確規(guī)定了信訪事項(xiàng)的針對主體及涉訪內(nèi)容，僅限于五類組織及其人員的職務(wù)行為：一是行政機(jī)關(guān)及其工作人員；二是法律、法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員；三是提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；四是社會團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員；五是村民委員會、居民委員會及其成員。所謂職務(wù)行為，即是指履行本機(jī)關(guān)或者單位職責(zé)、法定或者約定義務(wù)的行為，或者代表本機(jī)關(guān)或者單位，以機(jī)關(guān)、單位名義履行職責(zé)所做出的行為，而非以個(gè)人名義做出的行為。按照職權(quán)法定和權(quán)責(zé)相一致原則，各級人民政府及其工作部門對屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)受理并作出處理。行政法學(xué)理論中的一種觀點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理活動，行使行政職權(quán)過程中所作的一切在行政管理方面有法律意義的行為是行政行為。⑦行政機(jī)關(guān)為履行行政管理職能而作出的信訪回復(fù)（答復(fù)），帶有從屬法律性、單方意志性、裁量性、政策性等行政行為特征，因而具有行政行為的性質(zhì)。

二、信訪回復(fù)（答復(fù)）內(nèi)容的幾種表現(xiàn)形式：

本文所探討的信訪回復(fù)（答復(fù)）的主體僅限于行政主體。這里的行政主體不僅限于行政機(jī)關(guān)，包括行政法律法規(guī)授權(quán)的組織。它與實(shí)施行政行為的主體是一致的，即只能是具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)或授權(quán)的組織。

行政主體針對信訪人提出的具有不同內(nèi)容的信訪活動，其作出的信訪回復(fù)（答復(fù)）的內(nèi)容與形式也具有多樣性和復(fù)雜性。《信訪條例》對行政主體收到信訪事項(xiàng)規(guī)定了以下幾種處理方式及相關(guān)程序：

（一）、對屬于《信訪條例》第十五條規(guī)定的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)告知信訪人分別向有關(guān)的人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院提出。

（二）、對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議、行政訴訟等法定途徑解決的，不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。

（三）、對依照法定職責(zé)屬于本行政主體法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，能夠當(dāng)場答復(fù)是否受理的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場書面答復(fù)；不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到信訪事項(xiàng)之日起15日內(nèi)決定是否受理并書面告之信訪人。

（四）、對反映情況、建議、意見類信訪事項(xiàng)，有利于行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證并積極采納。

（五）、對信訪人提出的投訴請求，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，依法分別作出以下處理：一是請求事實(shí)清楚，符合相關(guān)法律規(guī)定的，予以支持；二是請求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)對信訪人做好解釋工作；三是請求缺乏事實(shí)根據(jù)或不符合相關(guān)法律規(guī)定的，不予支持。

此外，有的信訪回復(fù)（答復(fù)）只是對當(dāng)事人的一般咨詢問題給予的告知，而更多的是針對當(dāng)事人要求該行政機(jī)關(guān)履行某個(gè)行為作出的答復(fù)，也就是前面所提到的第五種處理方式，這種信訪回復(fù)（答復(fù)）所引發(fā)的行政爭議，在司法實(shí)踐中比較常見。

三、信訪回復(fù)（答復(fù)）行政行為可訴性審查標(biāo)準(zhǔn)

行政訴訟受案范圍是指行政管理相對人對哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟，人民法院可以對哪些行政行為行使司法審查權(quán)。《行政訴訟法》第二條、第十一條明確規(guī)定，行政相對人提起行政訴訟的首要條件是認(rèn)為行政主體及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益。

為了更好地體現(xiàn)行政訴訟法關(guān)于保護(hù)行政管理相對人合法權(quán)益的立法宗旨，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第一條第一款，取消了原制定《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》時(shí)對受案范圍的一些不適當(dāng)限制，恢復(fù)了《行政訴訟法》所確定的受案范圍的立法本意，將《行政訴訟法》受案范圍所指的“具體行政行為”恢復(fù)到“行政行為”，同時(shí)在第二款中，對不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的六種事項(xiàng)作出了具體排除。該解釋所指行政行為，是指行政主體及其工作人員，與行使國家行政職權(quán)有關(guān)的，對行政管理相對人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行為以及相應(yīng)的不作為。⑧因此，不是所有的行政行為都是可訴的。

本文所說的信訪回復(fù)（答復(fù)）具有行政行為性質(zhì)是一個(gè)廣義的概念，具體到每一件信訪答復(fù)是否可訴，應(yīng)看它是否具備《行政訴訟法》上所指行政行為的基本特征。可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行判斷：

第一、主體標(biāo)準(zhǔn)。可訴性信訪回復(fù)（答復(fù)）行政行為是具有國家行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人實(shí)施的行為。

第二、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。可訴性信訪回復(fù)（答復(fù)）行政行為必須是行使與國家行政管理職權(quán)有關(guān)的行為。

第三、結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。可訴性信訪回復(fù)（答復(fù)）行政行為是針對特定的人和事所采取的具體措施的行為，其結(jié)果將直接或間接影響某一個(gè)人或組織的權(quán)益。即對行政管理相對人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。所謂實(shí)際影響是指行政管理相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化。有的信訪回復(fù)（答復(fù)）行政行為雖還沒有執(zhí)行，但該行為已經(jīng)產(chǎn)生確定力，如果相對人不自動履行，行政機(jī)關(guān)可采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

第四、必要性標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟的一個(gè)重要目的就是消除違法行政行為對行政管理相對人權(quán)利義務(wù)的不利影響。根據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)”的基本原則，可訴性信訪回復(fù)（答復(fù)）行政行為如果不通過行政訴訟來救濟(jì)，相對人就沒有其它救濟(jì)途徑，將可能對相對人造成更大損害，故必須賦予這類行政行為可訴，才能從根本上保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。

第五、可能性標(biāo)準(zhǔn)。司法監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對行政行為的合法性進(jìn)行審查。根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，人民法院能夠?qū)π旁L回復(fù)（答復(fù)）行政行為的合法性作出明確判斷。否則，勢必會造成審查上的無所適從，使下判成為難題。

上述標(biāo)準(zhǔn)表明，同屬行政行為范疇，可訴的信訪回復(fù)（答復(fù)）較之不可訴的信訪回復(fù)（答復(fù)）有著本質(zhì)的不同，關(guān)鍵在于信訪回復(fù)（答復(fù)）的理由和結(jié)果是否實(shí)際影響了當(dāng)事人的權(quán)益。如果信訪回復(fù)（答復(fù)）內(nèi)容涉及對當(dāng)事人權(quán)益的處理，還要進(jìn)一步審查行政主體是新作出的行為還是一種重復(fù)處理行為，既該回復(fù)（答復(fù)）內(nèi)容是對原處理行為的重復(fù)還是對原處理結(jié)果的改變。對于當(dāng)事人就某些問題向行政機(jī)關(guān)提出意見、建議或進(jìn)行咨詢的，行政機(jī)關(guān)以書面形式作出的解釋、說明等，應(yīng)屬一種單純的回復(fù)（答復(fù)）行為，因其欠缺完整意義上的行政行為的全部特征，不實(shí)際影響或設(shè)立行政相對人的權(quán)利義務(wù)，故就其性質(zhì)而言不具有可訴性。信訪部門對當(dāng)事人的申請事項(xiàng)作出具有處分當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的行政行為，因其對當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，就是可訴的信訪回復(fù)（答復(fù)）。

四、對信訪回復(fù)（答復(fù)）提起訴訟的程序性審查應(yīng)注意的問題

1、對信訪回復(fù)（答復(fù)）不服的起訴能否直接受理的問題

筆者認(rèn)為，對屬于人民法院受案范圍的信訪回復(fù)（答復(fù)），人民法院是否可以直接受理不能一概而論。《行政訴訟法》第三十七條第二款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)規(guī)定。《信訪條例》第三十四條規(guī)定，信訪人對行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請求原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)復(fù)查。第三十五條規(guī)定，信訪人對復(fù)查意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)請求復(fù)核。信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。由此不難看出，信訪人對屬于《信訪條例》第十四條第一款規(guī)定的信訪事項(xiàng)答復(fù)不服的，其通過“復(fù)查”、“復(fù)核”行政救濟(jì)途徑是解決問題的必經(jīng)程序。而“復(fù)核意見”是有權(quán)行政機(jī)關(guān)作出的信訪終局意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《信訪條例》規(guī)定了信訪人的行政救濟(jì)途徑并授權(quán)相關(guān)行政機(jī)關(guān)享有行政終局處理權(quán)，因此，人民法院對行政管理相對人對各級信訪回復(fù)（答復(fù)）意見不服提起訴訟的均應(yīng)裁定不予受理。筆者不完全贊同該觀點(diǎn)。其一，《信訪條例》作為行政法規(guī)，雖然其三十四條、三十五條所規(guī)定的“復(fù)查”、“復(fù)核”救濟(jì)程序與《行政訴訟法》所提的“行政復(fù)議”救濟(jì)程序用語上有區(qū)別，但《信訪條例》作為處理信訪事項(xiàng)的特別法規(guī)，其行政程序設(shè)計(jì)的立法本意與《行政訴訟法》的規(guī)定是一致的，應(yīng)理解為“復(fù)查”“復(fù)核”程序系《行政訴訟法》第三十七條第二款所規(guī)定的提起行政訴訟的前置程序。但該前置程序僅適用于行政主體針對《信訪條例》第十四條一款規(guī)定的信訪事項(xiàng)作出的信訪回復(fù)（答復(fù)）。對該類具有可訴性的信訪回復(fù)（答復(fù)），人民法院應(yīng)運(yùn)用釋明權(quán)告知起訴人通過行政“復(fù)查”、“復(fù)核”程序先行解決，如起訴人堅(jiān)持起訴，則依法裁定不予受理。其二，《行政訴訟法》第十二條

（四）項(xiàng)規(guī)定，法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為人民法院不予受理。《信訪條例》僅是行政法規(guī)，所授權(quán)的行政終局裁決行為并未排除在行政訴訟受案范圍之外，該終局裁決行為僅表明行政救濟(jì)途徑已完結(jié)。因此，如果該“復(fù)核意見”仍屬于法律規(guī)定的復(fù)議、訴訟受理范圍，仍不影響信訪人行使這些救濟(jì)權(quán)利。其三，《信訪條例》第十四條二款規(guī)定，對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。司法實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員因規(guī)范化管理及自身素質(zhì)等方面的原因，對相對人通過信訪方式提出的投訴請求，不進(jìn)行認(rèn)真審查，把法律、行政法規(guī)已有明確規(guī)定的不屬于信訪事項(xiàng)內(nèi)容的投訴請求，也按照信訪程序用信訪回復(fù)（答復(fù)）形式作出處理，如案例

二、案例五即屬于此種情形。雖然上述相對人形式上都是通過給相關(guān)行政機(jī)關(guān)寫信的方式而不是直接提出某某申請，但實(shí)質(zhì)上在信中都有非常明確的請求：要求審批宅基地、要求確認(rèn)土地使用權(quán)等。相關(guān)法律法規(guī)對該類投訴請求均有明確的處理程序規(guī)定。作為負(fù)有相關(guān)審批、確認(rèn)行政職責(zé)的機(jī)關(guān)，上述行政機(jī)關(guān)無一例外地以一般信訪形式作出了回復(fù)（答復(fù)）。因此，對不服該類信訪回復(fù)（答復(fù)）的起訴，人民法院不能把是否經(jīng)過“復(fù)查”、“復(fù)核”程序作為受理案件的前置條件，依法應(yīng)直接受理或通過行政復(fù)議程序后受理。

2、對行政主體在受理信訪事項(xiàng)過程中不履行法定職責(zé)的可訴性

本文所探討的受理，是指行政主體針對信訪人依照《信訪條例》第十四條一款所規(guī)定的信訪事項(xiàng)通過書信等信訪形式，反映情況，提出建議、意見或投訴請求，在程序上作出接受的行政行為。

《信訪條例》第二十二條明確規(guī)定，有關(guān)行政機(jī)關(guān)對符合《信訪條例》第十四條一款規(guī)定并屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)受理，不得推諉、敷衍、拖延；對不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)告知信訪人向有權(quán)的機(jī)關(guān)提出。因此，受理屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，是行政主體的法定職責(zé)。

行政程序公開原則要求行政主體行使行政管理職權(quán)過程時(shí)應(yīng)當(dāng)公開、透明。行政主體對于信訪人提出的信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處理并給予答復(fù)。如果行政主體對信訪人提出的信訪事項(xiàng)請求明確表示拒絕受理或不予答復(fù)、拖延答復(fù)等，都屬于不履行法定職責(zé)的行為。

行政主體如果以推諉、拖延等理由拒絕受理申請，或者受理后拖延、退回請求等表現(xiàn)形式作出的行政行為，產(chǎn)生的法律后果是：相對人面臨程序阻隔，被擋在解決問題的“門檻”之外，從而徹底喪失實(shí)現(xiàn)實(shí)體利益的可能。顯然，拒絕或拖延“受理”行為，雖不直接影響相對人實(shí)體權(quán)益，但無疑將起到間接影響作用。正因?yàn)槿绱耍姓黧w不履行法定職責(zé)的行為屬于人民法院行政訴訟受案范圍已無爭議。但《信訪條例》對行政主體受理并辦結(jié)信訪事項(xiàng)作出了明確的程序規(guī)定并設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的制度保障。一是督辦。第三十六條規(guī)定，縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由未按規(guī)定的辦理期限辦結(jié)信訪事項(xiàng)的；辦理信訪事項(xiàng)推諉、敷衍、拖延的??，應(yīng)當(dāng)及時(shí)督辦，并提出改進(jìn)建議。二是信訪處分建議。第三十八條規(guī)定，縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴(yán)重后果的行政機(jī)關(guān)工作人員，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出給予行政處分的建議。三是對不作為行為的處理。第四十二條規(guī)定，負(fù)有受理信訪事項(xiàng)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在受理信訪過程中對收到信訪事項(xiàng)不按規(guī)定登記的；對屬于其法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)不予受理的；行政機(jī)關(guān)未在規(guī)定期限內(nèi)書面告知信訪人是否受理信訪事項(xiàng)的，由其上級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；造成嚴(yán)重后果的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。據(jù)此，相對人對行政主體不履行法定職責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行為直接向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)不予受理，告知其通過行政救濟(jì)程序解決。如果上級行政機(jī)關(guān)接到信訪人要求其履行政監(jiān)督職能而怠于履行的，對相對人的該類起訴，人民法院可以直接受理。

第四篇：信訪回復(fù)

信訪回復(fù)范文

信訪事項(xiàng)答復(fù)意見書格式

一、文本格式

（一）標(biāo)題：關(guān)于×××信訪事項(xiàng)的答復(fù)意見

（二）正文：

第一部分:信訪人反映的具體信訪事項(xiàng)的受理情況。包括：(1)收到信訪事項(xiàng)的日期。如果是由其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送、交辦的，要寫明轉(zhuǎn)送、交辦機(jī)關(guān)和本單位收到日期。（2）受理的信訪事項(xiàng)。如受理多個(gè)信訪事項(xiàng)，應(yīng)逐一寫明。

第二部分：信訪事項(xiàng)的事實(shí)認(rèn)定情況及處理意見。包括：（1）對信訪事項(xiàng)發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、主要事實(shí)的認(rèn)定。（2）作出處理意見所依據(jù)的法律、法規(guī)和政策。（3）處理意見。對多個(gè)信訪事項(xiàng)要逐一答復(fù)。

第三部分：告知對答復(fù)意見不服的救濟(jì)途徑。告知信訪人如對答復(fù)意見不服，可自收到本答復(fù)意見之日起30日內(nèi)向上一級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)查。

（三）落款：包括作出答復(fù)意見的單位名稱及日期，并加蓋單位公章。

二、有關(guān)要求

（一）信訪事項(xiàng)答復(fù)意見書必須由有權(quán)處理機(jī)關(guān)作出，不能以機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或信訪職能處室的名義答復(fù)信訪人。答復(fù)意見書加蓋單位公章，不能蓋單位內(nèi)設(shè)處室章。

（二）信訪事項(xiàng)答復(fù)意見書要有針對性。對信訪人所提出的問題不能避而不答，多個(gè)信訪事項(xiàng)要逐一進(jìn)行答復(fù),答復(fù)意見要明確具體。

（三）信訪事項(xiàng)答復(fù)意見書要有準(zhǔn)確性。用詞造句通俗易懂，表述準(zhǔn)確，簡明扼要，不使信訪人在理解上產(chǎn)生歧義。

（四）信訪事項(xiàng)答復(fù)意見書的形成要有嚴(yán)格的報(bào)批審查程序。一般信訪事項(xiàng)由單位分管領(lǐng)導(dǎo)審核簽發(fā)，重大信訪事項(xiàng)由單位主要領(lǐng)導(dǎo)審核簽發(fā)。

（五）信訪事項(xiàng)答復(fù)意見書使用A4紙。

（六）信訪事項(xiàng)答復(fù)意見書須在法定期限內(nèi)送達(dá)信訪人，送達(dá)方式包括直接送達(dá)、掛號郵寄送達(dá)等。答復(fù)意見書抄報(bào)上一級機(jī)關(guān)和同級政府信訪工作機(jī)構(gòu)。上級機(jī)關(guān)或同級政府信訪工作機(jī)構(gòu)交辦的，要向交辦機(jī)關(guān)報(bào)送辦理情況報(bào)告；其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送的，要向轉(zhuǎn)送機(jī)關(guān)通報(bào)辦理情況。

信訪事項(xiàng)辦理情況報(bào)告格式

一、文本格式

（一）標(biāo)題：關(guān)于×××信訪事項(xiàng)的辦理情況報(bào)告

（二）正文：

第一部分：信訪事項(xiàng)的受理情況。包括：（1）收到信訪事項(xiàng)交辦函的日期、交辦機(jī)關(guān)的名稱及交辦編號。（2）交辦信訪事項(xiàng)的具體內(nèi)容。（3）向信訪人送達(dá)受理告知單的時(shí)間和方式。

第二部分：信訪人基本情況及對信訪事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查處理的基本過程。包括：（1）信訪人基本情況。（2）調(diào)查核實(shí)、會議研究、領(lǐng)導(dǎo)審批、確定處理意見等工作過程。

第三部分：對信訪事項(xiàng)的事實(shí)認(rèn)定結(jié)論及處理意見。包括：（1）經(jīng)核實(shí)認(rèn)定的主要事實(shí)。（2）作出處理意見的法律、法規(guī)及政策依據(jù)。（3）處理意見。多個(gè)信訪事項(xiàng)的處理意見要逐一寫明。第四部分：將信訪事項(xiàng)處理意見向信訪人進(jìn)行答復(fù)的情況。包括：（1）書面答復(fù)意見的送達(dá)方式及日期。（2）信訪人對書面答復(fù)意見的態(tài)度。

（三）落款：包括信訪事項(xiàng)承辦單位名稱及日期，并加蓋單位公章。

二、有關(guān)要求

（一）信訪事項(xiàng)辦理情況報(bào)告要事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、用詞恰當(dāng)、言簡意賅。

（二）信訪事項(xiàng)辦理情況報(bào)告須經(jīng)信訪事項(xiàng)承辦單位的分管領(lǐng)導(dǎo)審核簽發(fā)，重大信訪事項(xiàng)必須經(jīng)單位主要領(lǐng)導(dǎo)審核簽發(fā)，并在文頭標(biāo)明。

（三）信訪事項(xiàng)辦理情況報(bào)告使用A4紙，文頭紙使用單位文件紙。落款加蓋單位公章，不能蓋單位內(nèi)設(shè)處室章。

（四）信訪事項(xiàng)受理告知單、信訪事項(xiàng)答復(fù)意見書作為辦結(jié)報(bào)告的附件一并上報(bào)交辦機(jī)關(guān)。

（五）上級機(jī)關(guān)交辦的信訪事項(xiàng)，辦理情況報(bào)告抄送同級政府信訪工作機(jī)構(gòu)。

第五篇：信訪回復(fù)格式

附件1：

信 訪 告 知 書

ⅩⅩⅩ同志：

你給我局的來信于ⅩⅩⅩ年ⅩⅩ月ⅩⅩ日收悉。你來信反映的事項(xiàng)，根據(jù)《信訪條例》的有關(guān)規(guī)定，我們決定ⅩⅩⅩ年ⅩⅩ月ⅩⅩ日受理你來信反映的問題，辦理結(jié)果將及時(shí)回復(fù)給你本人。

單位名稱

ⅩⅩⅩ年ⅩⅩ月ⅩⅩ日

信訪人簽字：

附件2： 信訪復(fù)字XX號

關(guān)于ⅩⅩⅩ（信訪人）反映ⅩⅩ（事由）

信訪事項(xiàng)答復(fù)意見書

ⅩⅩⅩ（信訪人）：

你于ⅩⅩⅩ年ⅩⅩ月ⅩⅩ日反映，ⅩⅩⅩⅩⅩⅩ（信訪人反映問題概述）。

經(jīng)調(diào)查，ⅩⅩⅩⅩⅩⅩ（以下內(nèi)容為對信訪人反映問題的認(rèn)定、有關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定及處理意見）。

如不服本處理意見，信訪人可自收到本處理意見書之日起30日內(nèi)向XX政府或XXX單位（原辦理單位的上一級單位）書面提出復(fù)查申請，逾期不申請復(fù)查，本處理意見書即為該信訪事項(xiàng)的終結(jié)性意見。

單位名稱

ⅩⅩⅩ年ⅩⅩ月ⅩⅩ日

信訪人簽字：（同意答復(fù)意見）

X報(bào)字[XXXX]XX號 簽發(fā)人：XXX

關(guān)于XXX（信訪人）反映XX（事由）

信訪事項(xiàng)辦理情況的報(bào)告

XXX（交辦單位名稱）：

正文內(nèi)容：xx市信訪局交辦文號及基本情況，信訪人基本情況，反映的主要問題和訴求，調(diào)查處理情況等。

（承辦人單位印章）XXXX年XX月XX日

X函字[XXXX]XX號 簽發(fā)人：XXX 關(guān)于報(bào)送網(wǎng)民留言回復(fù)意見的函

市信訪局：

x信網(wǎng)字XX號交辦網(wǎng)民給XX書記（或XX市長）留言反映XX問題（反映主要問題或訴求），經(jīng)XX區(qū)（市）縣（市級XX部門）調(diào)查處理，現(xiàn)將回復(fù)意見報(bào)送你局，回復(fù)意見見附件。

經(jīng)辦人： 聯(lián)系電話：

附件：XXX致人民網(wǎng)網(wǎng)民給XX書記（或XX市長）留言的回復(fù)意見及領(lǐng)導(dǎo)審核簽字掃描件和電子文檔各一份

單位名稱

XXXX年XX月XX日

XXX區(qū)（市）縣（市級XX部門）致人民網(wǎng)網(wǎng)民給

XX書記或市長留言的回復(fù)意見

【網(wǎng)民留言】 網(wǎng)民留言內(nèi)容。

【回復(fù)意見】

網(wǎng)友，你好！你留言反映XXX的問題，經(jīng)XXX區(qū)（市）縣或局調(diào)查處理，現(xiàn)答復(fù)如下：

回復(fù)意見內(nèi)容。

領(lǐng)導(dǎo)審核意見及簽字：

（審核單位印章）XXXX年XX月XX日