第一篇：黨的十八屆四中全會報告精神解讀(2015陜西)

憲法在法治體系中的核心作用（上）胡錦光 中國人民大學法學院 二0一四年十一月

各位學員大家好，今天非常高興有這個機會跟大家解讀一下四中全會《決定》當中關于要以憲法為核心來建設中國特色的社會主義法治體系方面的一些內容。我今天所要講的主題是《憲法在法治體系中的核心作用》。我們今天主要講以下三個問題。第一，依法治國為什么必須依憲治國。第二，依法治國為什么必須實施憲法。第三，實施憲法為什么必須建立時效性的違憲審查制度，也就是憲法監督制度。

一、依法治國首先要依憲治國 依法治國為什么必須首先依憲治國？

我們回答這個問題需要從兩個層次來解讀。第一，中國為什么當代必須依法治國？第二，在依法治國當中為什么必須以憲法為核心。

（一）中國當代為什么必須依法治國

先來看一下1949年以來我們是以什么樣的思維和方式管理這個國家和社會的，為什么那種管理的思維和方式在今天的中國已經不適用了。

1、傳統的管理

原來社會長期以來實行計劃經濟，計劃經濟不僅是在經濟領域實行計劃。實際上在社會的所有領域都是按照計劃的思維來進行管理，我們知道計劃有兩種，一種是指導性計劃，一種是指令性計劃。實際上起決定性作用的是指令性計劃，也就是所謂命令。所謂計劃的思維就是按照命令與服從的思維來管理這個國家和社會，當然也符之于革命的思維運動的方式，思想動員，說服教育，但其中起到決定性作用的是命令與服從。為什么當年政府或者組織上命令我們民眾，我們民眾不得不服從，甚至于還非常樂意服從，我認為主要有兩個根據。

第一個根據就是政府對民眾的人身控制，并且通過控制人身自由來控制他的社會地位、政治地位、經濟地位，甚至于他的思想。政府是怎么來控制民眾的人身自由的呢？首先把我們這個國家的國民分成兩部分，一部分是城市居民，一部分是農民。那么農民不許進城城市居民可以到農村去，但是由于農村臟苦累窮，城市居民不愿意到農村去，這就形成了城鄉二元結構或者稱之為城鄉隔離。第二步，對于每一個城市居民，把他固定在一個單位沒有自由職業，如果要從這個單位調往另外一個單位，自由組織決定不能自由選擇。對于農民，把每一個公民固定在一個生產小隊，沒有自由職業。也就是說在當年的中國，我們每一個人就像棋盤上的棋子一樣固定在一個單位，都是有組織安排或者分配的。政府正是通過這樣一種人生控制把國民其他的方面都控制住了。

第二個根據是政府可以不依據法律程序給那些不聽話的民眾戴上一頂帽子，這個帽子我相信有幾十頂時候多。我們常聽說的有地方反饋用，新生資產階級分子，反動學術權威，敵特分子，敵特嫌疑分子等。戴上這頂帽子實際上就處于社會底層，沒有期限、沒有明確的待遇。還不像我們今天的判決，如果判決有期徒刑五年，我們在監獄里服完刑以后，出來以后就自由了。但是在當年戴上這頂帽子期限是沒有的，你的政治待遇、經濟待遇、社會待遇等等也不明確，實際上是處于社會地層。政府命令和服從這種思維和方式管理社會的第三個根據，就是1949年以來，很長時間以來我們的民眾無限信任政府，無限信賴政府，認為政府無論做什么，都是為了民眾謀福利、謀福祉，即使政府的行為損害了自己的利益，應然把它理解成是娘錯打了孩子，仍然還是相信政府。

那么在這樣一種社會氛圍之下，政府去扶持社會秩序，調整利益關系，就不需要依靠法律，政府有什么意圖只要可以發號召，大家積極響應。政府有什么重大意圖，那么人民日報發個社論，全國人民認真學習，積極貫徹落實。對于這一點毛主席曾經說過，我們不需要什么民法、刑法來維持秩序，我們只要開個會議，做個決議，每個決議就是法。我們人民日報發表一篇社論，全國執行，何必要什么法律，這個結果是市社會氛圍的一種表現。當時政府之所以采用命令和服從這種方式管理這個國家和社會才比較能夠奏效，是因為以上三個根據。

2、中國社會的發展變化

今天人口流動是這個社會的常態，政府也不可能不經法律程序就給某人加上一個身份，成為社會的底層。另外，我們的民眾也不向當年那樣，無限現任政府及，無限信賴政府。也就是說我們今天面對這個社會，我們仍然采用命令和服從的方式的話，那么很難像以往那樣奏效。反過來看，經過改革開放三十多年，中國社會發生了巨大變化。按照我們文件里所說的，中國社會發生了翻天覆地的變化，中國社會發生了舉世矚目的變化。關于中國社會的變化，我們每一位都有自己的概括和總結，我認為中國社會除了物質上的巨大發展變化豐富之外，中國社會主要發生了以下六大變化。而這六個變化又決定了我們面對變化以后的中國社會采用命令服從的思維對國家和社會進行管理很難奏效，而必須采用新的思維和方式進行管理，這個新的思維和方式那就只能是依法治國。1）單一利益社會變為利益多元化社會 利益多元化是我們這個社會的基本特征，無論承認與否，我覺得這是一個普通事實。這次四中全會的《決定》里說，我們今天所遇見的矛盾、風險和挑戰前所未有，我覺得就是這種利益多元化的一種表現。我們經常也說，我們今天的社會矛盾高發期、突發期。我們知道矛盾就是就是由利益之間的沖出而形成的，今天是利益多元化的社會，所以它的矛盾很沖突，比1949年以來任何時期都要高發和突發。當然，矛盾高發期突發期這個表述我認為是不準確的，因為矛盾高發期、突發期，它有一個期，是否給你感覺我們這個三年、五年之內日子難過，我們熬過這三年、五年日子就好過了。就像我剛才所說的，我們是一個第一多元化的社會，只要我們沒有找到妥善調整多元利益之間的關系，矛盾永遠就是高發和突發。面對利益多元化的社會，我們應當用一種什么樣的機制來調整多元利益之間關系的矛盾和沖突呢？我認為只有依據憲法和法律，才能做到這一點，為此沒有其他辦法。首先，要承認多元利益；其次，要建立充分的民意表達機制或者說利益表達機制，使得每一種利益都能通過有效途徑來表達自己的利益訴求。在這個基礎上，我們經過民主程序和民主機制形成憲法和法律，憲法和法律就是調整服從利益之間關系的載體或者說平衡期。通過憲法和法律把各種利益之間關系用權利和義務來把它邊界化、清晰化，我們再以憲法和法律反過來調整多元利益之間的關系，我們只能用這樣一種循環，才能達到妥善調整多元利益之間關系的這個效果。2）計劃經濟到市場經濟

中國社會的第二大變化就是由市場計劃經濟到市場經濟，市場經濟我認為對中國社會的影響是不可估量的。其中對我們這個社會的沖擊，我覺得主要有兩大沖擊。第一大沖擊就是對國家權力，市場經濟對國家權力的沖擊主要有三個：第一是范圍，我們經常聽到這樣一句話，在治廠經濟條件下，政府的歸政府，市場的歸市場，這句話雖然沒有說清楚哪一些歸政府、哪一些歸市場，但是這句話至少告訴我們一點，我們的政府也不能像計劃經濟那樣呈現出無限性、全能性，我們今天的政府只能是有限政府。市場經濟對國家權力的第二大沖擊就是行使權利的來源，我們以往在講到政府權力來源的時候，往往只需要從政治上回答就夠了，就是我們的政府的權利來自于人民的富裕，或者說我們的權利是人民富裕的。我們在今天我們僅僅從政治上回答是不夠的，我們還要從法律上去回答。我們的權利是人民富裕的，但是人民富裕我們全體的載體是什么？通過這個載體富裕我們多大的權利，也就是李克強總理所說的，我們不僅要回答政府權力的政治，我們還要政府權力的法律來源。市場經濟對國家權利的第三大沖擊就是行使國家權利的依據。我們在計劃經濟體制下政府自己制定政策，并且按照自己的政策來進行管理。我們在今天這樣是不允許的，政府必須要依法管理，而制定法律的主體和實施執行法律的主體是相分離的。概括起來，市場經濟對國家權力的沖擊主要有三大沖擊，就是國家權力的范圍，國家權力的來源和行使國家權力的依據。三大沖擊又暗含著一種沖擊，政府的權力在哪里，有多大。通過憲法和法律對政府的權力做出一個規定，那么這個規定的用意是什么？顯然在規定政府權力的同時暗含著就是要防止政府權力的濫用，就要去限制它。那么用什么才能去限制政府的權利呢？我們只能用憲法和法律，而沒有其他辦法，所以這是市場經濟帶來的一個巨大的阻力。

市場經濟對我們這個社會的第二大沖擊，就是社會成員的觀念。市場經濟就是一種自由經濟、權力經濟、平等經濟和法治經濟。關于最后一點，我們四中全會《決定》里專門講到了市場經濟是法治經濟，也就是說在市場經濟條件下，市場主體有權力、有自由、講平等、講規則。市場主體就是我們社會當中的每一個人，我們每一位社會成員在市場環境之下，我們有權力、有自由講平等、講規則。那么同一個人，在市場領域里邊是這種狀態，換作別的領域，在社會領域、政治領域，甚至于思想領域，它仍然還會有同一個思維來分析問題、判斷問題、得出結論。我們一些官員經常感慨，現在的老百姓不好管了，那么他為什么不好管了？也就是我們今天的民眾，他的觀念里邊有權力、有自由、講平等、講規則，如果我們應然把現在的民眾當作30多年前的民眾那樣來進行管理，當然，是難管了。3）禁止人口流動到人口自由流動

中國社會的第三大變化就是從禁止人口流動到人口流動是這個社會的常態，從管理的角度來說，人口不流動那么管起來是最方便的。但是事實證明依照這種方式進行管理，把這個社會管死了，把這個社會管的越來越窮，那么我們要進行改革開放，改革首先要進行經濟改革。經濟改革的結果是我們實行商品經濟，最終實行市場經濟。我們知道，市場經濟的一個基本前提就是勞動力自由轉移，沒有勞動力的自由轉移市場經濟不復存在。所以人口流動它的最初的目的就是為了配合市場經濟的這種需要。

4）無人權意識到人權意識增強

中國社會它的第四個變化，就是從沒有人權意識到人權意識增強，我們的社會成員逐漸的認識到我自己是人，我有獨立的人格，我自己的事物由自己來作主，這就是法律上所說的自我決定權利。5）政府公信力極強到官民互相不信任

中國社會的第五大變化就是政府的公信力從極強到我們今天民眾不是非常信任政府。在這種背景下，我們政府就很難單純的用命令和服從這種思維來進行管理。政府的公信力下降，我認為主要責任是在官員這一方。從反腐敗當中，我們抓起來很多貪官，我們現在又是信息時代，網民們把這個貪官當年在臺上所講的一些話搜集出來，把他犯的這些罪行搜集出來，一對照，當然就會得出來一個結論。這些官員出爾反爾、言而無信，大大的影響了中國的公信力。6）單一核心價值觀到多元核心價值觀

在核心價值觀方面，我想主要是發生了兩大變化。第一個變化，我們原來的核心價值觀是國家、社會、個人三位一體。也就是國家的價值觀就是社會的價值觀，就是個人的價值觀，我們今天三者分離。從十八大報告當中我們可以看到，我們的核心價值觀一共24個字，前八個字是一組，中間八個字是一組，最后八個字是一組。前八個字講的是國家的核心價值觀，中間八個字是講的社會核心價值觀，最后八個字是講的個人的核心價值觀，三種并不相同。核心價值觀的第二大變化，我們這個社會的核心價值觀我們今天是自由、平等、公正、法治，這樣四個核心價值觀在三十多年前可以說是不可想象的，而我們在今天就變得十分正常。

3、現階段的管理方法

中國社會我認為主要發生了以上六大變化，這六大變化也決定了我們國家必須要依法治國。但是我們再看看我們今天并沒有完全做到，因中國社會的發展變化而改變我們國家管理和社會管理的思維和方式。我們今天管理這個國家和社會，對其中所發生的一些具體的問題、個案，那么我們采用什么樣的方法進行管理呢？我們觀察實踐，我覺得主要是以下四個方法。第一是命令，第二是依法治決定，第三是經濟補償，第四是關押。

對于民眾，我們首先采用的是傳統的這種思維和方式，運用命令，但是很難奏效。第二個辦法就是依法做決定，實踐中也很難奏效，為什么不能奏效呢？因為從個案上講，我們國家機關是依法，但是同類的事情，我們國家機關有的時候依法，有的時候不依法。也就是說對這個法律做出決定的機關，并不維護他的尊嚴，維護他的尊嚴，并不能作為一個常態化的一種管理的方式，而是作為一種選擇性的工具。既然我們國家機關不尊重法律，那么我們的民眾他也就不尊重法律。第三個辦法是經濟補償，就是所謂鬧的兇的人補的多，鬧的不兇的人補的少。那么就很難按照統一的規則來處理。最后一個是關押，這種方式表面上看起來把個案解決了，實際上可能激化了矛盾，被關押的人他總得放出來，放出來以后他可能永遠憎恨我們的公安機關，甚至有可能憎恨我們的政權機關。

這四種方法內部并沒有統一的思維和邏輯，并沒有做到或者我們就統一都按照規則辦事，或者我們就統一按照領導的意志辦事。有時按規則辦事，有時按領導意志辦事。這樣，就導致了中國社會產生了一些問題。

4、當前中國社會的基本問題 中國社會在取得偉大進步的同時，我認為也存在一些問題，這些問題如果等于得到妥善的解決，中國社會就能平穩、穩妥和可持續發展。中國社會這些問題，我們要分解一下，我認為中國社會的主要問題是公權力濫用，公權力濫用有三個表現。第一，以權謀私，貪污受賄。第二，大勢營造勞民傷財的工程，大勢舉辦勞民傷財的活動。第三，不作為，也就是不履行法治職責。按照李克強總理所說的就是思維素餐，關于這三個表現我們四中全會《決定》里邊都有描述。為什么說公權力濫用是中國社會的主要問題呢？因為公權力濫用以下的問題我認為都跟公權力濫用有密切的關聯。

第一個問題，核心價值觀缺失。十八大報告當中所提到的，我們這個社會的核心價值觀，自由、平等、公正、法治，我認為并沒有在全體社會成員內心當中生根發芽，特的主要原因是公權力濫用造成的。

第二個問題，社會的誠信體系缺失。官員本來應當是社會誠信的表率，但是我們看到在反腐敗當中所發現的這些貪官污吏，言而無信，出爾反爾。顯然，他們破壞了這個社會的誠信體系。

第三個問題，社會公平的理念沒有獲得充分體現。社會主義制度和資本主義制度比較，它最大的優秀性和特征是公平，但是我們看到我們在各個領域里邊都存在一些不公平的一些制度，一些現象。它的主要原因我認為是公權力濫用所導致的結果，權權交易，權錢交易。第三個問題，剛才我們講的社會公平的理念沒有充分實現。這個問題不解決，我們這個社會也很難平穩的發展。公平當中最突出的一個那就是機會公平，人人只要經過努力都，有機會上升到上一個層次，也就是說從下一個層次到上一個層次有一個通道。現在我們看到一些不公平的制度，把這個通道堵死了。再怎么努力也不能到上一個層次去，因為你沒有過硬的靠山。按照網絡上所講的，你沒有一個好爹。

第四個問題，貧富差距，城鄉之間，不同城市之間，東西之間貧富差距巨大，這個貧富差距我覺得是有風險的。好在中國社會是個親情社會，貧富差距當中的一些問題在親情范圍內得到了一定程度的解決或者緩解，但是并不等于這些問題不存在。最后一個問題，個人權力，包括私有財產沒有能夠得到有效的保障。個人權力之所以沒有得到有效的保障就是個人權力和國家權力的界限并不清晰，私有財產權沒有安全感，我想這是公權力濫用的一個典型的表現。我們看一看***重慶的民營企業家的命運，我們對這一點我想應該有一些感同身受。

歸納起來，我認為公權力濫用是中國社會的主要問題，因為它濫用又延伸了中國社會的其他問題。那么我們需要追問一句，在中國公權力為什么如此濫用？按照我們習總書記所有所說，我們要把權力官進制度的籠子里。那么也就是說我們今天還沒有把權力關進制度的籠子里，那就是說我們的憲法和法律還沒有權威，還沒有把公權力關進制度的籠子里。因此，我認為憲法和法律沒有權威，這是中國社會的根本問題，我們四中全會之所以專門就依法治國做出決定，就是黨中央看到了中國社會的根本問題是憲法法律沒有權威，沒有把公權力約束制度導致它濫用，而又因為公權力濫用產生了其他的水問題。所以，我們可以得出結論，中國為什么要依法治國？是來專門解決中國社會存在的根本問題。那么我們知道任何一個社會都必須要有秩序，任何秩序的形成和維持都必須依賴規則，如果規則是統一的，秩序就是統一的。如果規則是統一的，那么規則就是穩定的，如果規則有權威性，那么秩序就有權威性。反過來說，規則如果不一，秩序就不統一；規則不穩定，秩序就不穩定；規則沒有權威性，秩序就沒有權威性。那么中國的社會，今天我們看到的就是后面的問題，規則不統一，規則不穩定，規則沒有權威性。

5、社會規則的“雙軌制”

這種狀態是怎么造成的呢？我們觀察一下，中國社會的國家治理、社會治理的規則體系可以發現，它呈現出的一種雙軌制。我們有憲法、法律、法規、規章這一套規則體系。我們還有另外一套規則體系，那就是報告、文件、批示、講話。我們有的時候依法治國，我們有的時候依報告治國，依文件治國，依批示治國，依講話治國。也就是兩者都在中國社會發生作用，這樣就形成了規則之間的不一致。不僅兩套規則之間不一致，而且兩套規則內部也不統一。法規規章違反法律怎么處理，法律違反憲法怎么處理，我們在制度上已經建立了合法性審查和違憲審查兩種審查機制，但是這些機制在運行當中，它的失效性不強。

對于另外一套規則，我們經常聽到一句話，上有政策、下有對策。對于違反政策的對策怎么處理？我們目前也很難有一套有效的審查機制。這樣中國社會在國家治理和社會治理的規則體系方面處于這樣一種極不統一的狀態，我認為這是中國在國家治理和社會治理方面不成熟的一個表現，這種狀況很難保證我們國家平穩、健康、可持續發展。

因此，我們看到四中全會《決定》里面第一個大問題就是要解決規則體系的統一性問題，那就是我們要形成以憲法為核心的統一的社會主義法律體系，降低報告、講話、文件、批示在國家治理和社會治理當中作用，提高憲法和法律的權威性。以至于未來我們這個社會只有一套規則體系，那就是以憲法為核心的統一的社會主義法律體系。

我們這一套法律體系為什么沒有形成呢？我認為主要有三個原因。第一，兩千多年來的人彘傳統。第二，1949年以來我們長期實行計劃經濟，在計劃經濟時代政府的權力不是來自于憲法法律的授予，也不依據研發和法律行使權利。因此，憲法和法律在當時基本上就沒有存在的空間。第三，改革開放。我們今天在大力宣傳改革開放的偉大成就，我認為改革開放對于中國進步的偉大貢獻，我們再怎么宣傳都不過分。但是，有一點我們在講改革開放偉大成就的同時，必須要講清楚，必須要講透出。那就是我們最初的改革開放可以違法改革，但是我們今天的改革開放必須要依法改革開放。如果這一點不講清楚，不講透出，我們在講改革開放偉大成就的同時必然暗含地告訴人們，改革開放之所以能夠取得今天的偉大成就，就是因為我們當初違法進行的。如果我們要規規矩矩、老老實實的遵守憲法和法律，改革開放是取得不了今天的偉大成就的。

我們今天在全面深入改革過程當中，尤其要把這一點講清楚。好在我們習總書記多次講到，以后任何重大改革都要于法有據，我認為這句話講的特別藝術，也有分寸。也就是說如果我們未來重大改革必須要先立法，依法進行改革，這樣對于樹立憲法和法律的權威是有不可估量的意義。同時這句話又暗含著我們有一些非重大改革可以于法無據，這就跟實踐當中改革創新實驗預留了一個空間。當然，我們的干部們在理解這句話的時候一定不要把非重大改革無限擴張。如果我們通過解釋認為我們所有的改革都是非重大改革，都可以于法無據，他們我們憲法法律的權威也就無法樹立起來。

（二）為什么要以憲法為核心

憲法當中有什么東西決定了法律體系必須以憲法為核心呢？我想我們可以從兩個側面來解釋這個問題。

1、憲法的主要內容

第一、憲法規定了或者確認了我們這個國家和社會最根本的問題，包括根本制度、根本任務、基本制度、基本政策、公民的基本權利和義務。其他法律都是根據憲法當中的規定在某個領域里邊的具體化。第二、我們從政治上說憲法是一個國家政治力量對比關系的集中表現，而其他法律只是在憲法的框架之內對某一個領域里的政治力量對比關系做出具體化的規定。第三、憲法具有最高的法律效力，法律違反憲法法律是無效的。第四、憲法對一個國家來講它是根本法，所有的國家機關所制定的法律文件都必須要與憲法保持一致，不能與憲法相抵觸。憲法對于整個社會來講是最高規則，社會除了國家機關以外，還有一些企事業單位、社會團體，還有村委會、居委會等社會組織，它們所制定的法律文件都不得與憲法相抵觸。

前不久我們看到一個有意思的案例，有個村里邊制定了一個村規民約，村規民約當中規定，村干部喝酒可以喝60塊錢的酒，村民喝酒不能超過30塊錢。村干部抽煙可以抽18塊錢的研，村民抽煙不得超過2塊錢的研，這樣的鄉規民約是否有效？我們依據什么來給它做出判斷呢？那就是要依據憲法，憲法是這個社會的最高規則。憲法對于個人來講它是根本活動準則，我們每一個個人進行行為的時候，我們的直接活動準則是法律，那么法律為什么有效是因為它符合憲法。所以憲法在根本上劃清了我們個人權力和自由的邊界，劃清了公權力的邊界，所以它是我們行為的根本活動準則。

2、憲法對于國家權力的基本功能

為什么法律體系要以憲法為核心呢？憲法對于國家權力來說可以起到三個功能。我們一些領導在講到憲法、在講到法治的時候往往抵觸、害怕、反感，認為一講憲法，一講法治就是來約束我的權力，其實不然。

憲法對于國家的權力來講起的第一個功能就是賦權，也就是通過憲法和法律賦予我們國家機關權力，使得我們國家這種權力具有合法性和承擔性。我們的國家機關在行使國家權力的時候為什么能夠做到理直氣壯？就是因為其權力來自于憲法法律的賦予或者授予，使我們這種權力具有正當性和合法性，我們才能做到理直氣壯的行使國家權力。我們如果離開了憲法，我們國家權力的正當性、合法性無法保證，這一點四中全會《決定》里邊說的很清楚。比如說我們中國共產黨在中國的執政地位那就是由《憲法》明確為了的，《憲法》序言規定，堅持中國共產黨的領導，《憲法》正文雖然沒有明確的點出這一點。但是從它的制度規定當中可以推導出來，也是要堅持中國共產黨領導，也就是說憲法是中國共產黨在中國執政的最高依據。憲法在法治體系中的核心作用（下）胡錦光 中國人民大學法學院 二0一四年十一月

二、依憲治國必須實施憲法

習總書記說憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。四中全會《決定》里邊，特別指出要加強憲法的實施，因為憲法畢竟是紙面上的，只有通過實施才能變成一種現實，才能有生命，才能有權威。

（一）憲法實施的方式

那么憲法它的實施和法律的實施很大的差別，我們國家在憲法實施方面還存在什么問題？如何加強呢？我們來看一下。首先，憲法是怎么實施的？憲法的實施主要有兩種方式：

1、憲法的直接適用

第一種就是直接實施，也就是直接依據憲法做出一個行為，那么我們根據這個行為我們可以把它區分為兩類，第一類就是立法行為，我們有立法權的國家機關，依據憲法制定法律，行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、規章等。通過制定這一些法律文件，把憲法當中的原則、理念、精神等等具體化，這是實施憲法一種重要的方式。在這種方式當中，四中全會指出，我們還存在一些問題，那就是在立法當中我們還存在，不能完全適應我們的現實需要，立法落后于社會實際，有的立法體現了部門利益，有的立法擅自擴大了部門的權利，尤其是在立法過程當中沒有很好的解決改革與立法的關系，立法沒有很好的回應改革的需求，一些改革的成果沒有轉變成立法，這些方面，就是在這個意義上的憲法實施，四中全會《決定里面》提出了許多具體的舉措。比如說我們人大常委會委員當中要增加具有法制實踐經驗的專職委員代表，引入第三方評估，增加公民參與的途徑等等。這是我們憲法直接實施的一種嘗試，通過立法來實施。

第二種，是依據憲法來做出具體的行為，比如說四中全會增加了兩個內容。第一，就是要在12月4號設立國家憲法日，我們原來的12月4號稱為法制宣傳日，我估計從今年，就2014年12月4號開始就要改為國家憲法日，在這一天就可以廣泛的宣傳憲法，舉行各種紀念憲法的活動，講解有關憲法方面的知識來增強我們國家機關工作人員和民眾對憲法的信仰意識。

四中全會采用了第二個直接實施的舉措，就是要設立國家憲法宣誓制度，按照四中全會的規定，以后凡是由人大及其常委會選舉或者決定的工作人員都必須要向憲法宣誓，那么憲法宣誓制度當然具有很大的意義。對于提高我們領導干部對憲法的認識，提升憲法的尊嚴感、權威，我覺得都是有很大的意義。這兩個舉措都是直接實施憲法的這樣一個行為。

直接實施憲法主要是我們的全國人大和全國人大常委會，依據憲法做出一些具體的決議和決定，比如說我們全國人大，依據憲法來設立特別行政區，依據憲法來審查、批準國民經濟和社會發展計劃，依據憲法審查批準有關財政預算和決算的決定和決議。我們全國人大常委會的諸多權利當中都是直接依據憲法做處的決定和決議，這些都是來實施憲法的一些行為和活動。

2、憲法的間接適用

憲法的另外一種實施方法那就是間接適用，憲法的間接適用應該說是憲法適用的主要途徑，所謂的憲法間接適用，就是我們知道，法律都是依據憲法制定的，法律是憲法的具體化，我們國家絕大部分法律的第一條做了明確規定，本法依據憲法的制定，法律依據憲法的制定，它的意思是指法律依據憲法的立法權限，依據憲法規定的立法程序，依據憲法的理念、原則和規范的要求來具體制定了法律制度。在這個意義上，因為法律是依據憲法制定的，實施了法律，那就意味著實施的憲法。當然，剛才我們講到法律是依據憲法制定的，我們實施法律就是實施憲法，正因為如此，我們在適用法律的時候就不能僅僅在法律層面去理解法律，我們必須要從憲法層面去理解法律，如果我們僅僅從法律層面去理解法律，那么這個法律我們就理解不深，不透。我們要從憲法層面去理解這個法律，那么這個法律我們就理解的深刻、透徹，這樣的話我們去適用這個法律，那么就可以適用的很好。我們實踐當中，我們法院，在審理一些案件的時候，由于沒有很好的吃透憲法，領會憲法，僅僅去從法律層面解決案件，導致案件的判決出現差錯。

我們所有的國家機關在工作當中都要去適用法律，也就是都有義務從憲法層面去理解法律，更好的適用法律。所以在憲法這個意義的實施上，我們每一個國家機關工作人員，都要去認真學習憲法，領會憲法，只有如此，你才能更好的去適用法律，更好的在工作當中貫徹憲法，所以憲法的實施跟我們每一位國家工作人員都有很大的關系。比如說憲法的核心價值是人權保障，我前面講了，我們2004年憲法修正案經過修改，增加了國家和國家尊重和保障人權，如果我們理解了憲法這樣一個核心價值，我們在來理解法律和我們制定制度政策有決定性的幫助作用。

我們適用法律的時候，那么這個法律它是不是有助于尊重和保障人權？這個法律我們可以做不同解釋，那么哪一種解釋更適合于尊重和保障人權，我們就應當按照那樣一種解釋，我們就需要按照那種解釋來適用。我們所指定的制度政策是不是有利于保障人權，如果它不利于尊重和保障人權，那么我們這個制度和政策從根本上就是違反憲法的，那我們就不能來制定這個制度和政策。

在比如說，我們以前有長期以來的一個提法，就是我們要以經濟建設為中心，兩個基本點是為經濟建設服務的，我們一般對這樣一個提法就是到此為止了，我們一切的工作都要圍繞著經濟建設，因為我們沒有從憲法層面來理解這個問題，那么在經濟建設當中，我們走了一些歪路，就是為GDP主義，完全就看指標。如果我們理解了這個憲法，特別是理解了人權保障是憲法的核心價值，那么我們回答這個問題，理解這個問題就是往前一步，就會問一句我們的經濟建設是為了什么。理解了憲法，我們就知道我們的經濟建設也是為了尊重和保障人權。

你這個區域經濟建設搞上去了，但是民生問題沒有得到很好解決，那么就不能說你這個地方取得了很大成績，說你這種經濟建設可能就沒有意義，因此在這個意義上說我們每一位領導干部都應該認真學習憲法，領會憲法，才能更好的去理解法律，做好工作。這是我們講的關于憲法的間接適用。

三、實施憲法必須建立實效性的憲法監督機制

實施憲法就必須要建立實效性的憲法監督制度，也就是違憲審查制度。

（一）違憲審查的基本功能

憲法監督制度，或者違憲審查制度，它的基本功能是什么呢？為什么沒有實效性的憲法監督制度就不能保證憲法得到有效實施呢？憲法監督制度在世界上一般稱之為違憲審查制度，因為我們國家的憲法用于是監督憲法的實施，所以我們的教材，我們的書籍當中往往用的術語是憲法監督制度，所以在法律意義上憲法監督和違憲審查含義是相同的，下面我們就用違憲審查這樣一個概念。

違憲審查制度主要有四個功能，第一個功能，是用來維護憲法的權威，維護憲法的根本法地位。我們為什么怕老虎？因為老虎有牙齒。立法為什么怕憲法？因為憲法有牙齒，憲法的牙齒就是違憲審查。如果一個國家沒有違憲審查，那么就說這個國家的憲法是沒有牙齒的憲法，那么這個憲法就不可怕，我們國家在紙面上也違憲審查制度，但是不可否認，這個制度沒有什么實效性，換句話說，我們的憲法為什么沒有足夠的權威？就是因為違憲審查制度不具有實效性，沒有一幅真牙齒。違憲審查的第二個功能就是來協調國家機關之間的關系，憲法把國家權利，在橫向的國家權利機關之間做了分配，也在縱向的國家權利機關之間做了分配，這種分配遵循了國家權利行使的一般規律和人類國家治理文明的結晶。它是這種權利實際運行過程當中可能就會出現，有的國家機關代替其他國家機關行使權利的這樣一種現象，從而引發兩個不同國家機關之間，包括橫向和縱向的國家權利機關的權限爭議。通過依據憲法來裁決這種權限爭議，協調不通國家機關之間的關系，使他們各司其職、各負其責。

違憲審查的第三個功能就是來糾正多數人，濫用多數所犯下的可能導致侵犯少數人利益的這樣一種行為。從近代以來人類能夠找到的制定法律或者其他規則的最好的機制是多數全員的，也就是全體投票，按照少數服從多數進行表決按照多數意見作為投票的共同體或者集合體的，最終有效的決議或者抑制，這個規則應該說是最好的規則，但是這個規則也面臨著一種巨大的風險，就是多數人可能利用它多數的優勢，濫用多數，所制定的法律和規則，由于它沒有兼顧社會的不同利益，所以這個規則并不是好規則。對于這樣的規則，對于少數人的正當利益如何進行保護？那么只能是采用違憲審查制度，對多數人濫用多數的人進行糾偏。

違憲審查的第四個功能就是來確立和弘揚核心價值觀。前面我們講了，憲法當中確認了一個社會的核心價值或者核心價值觀，它是以制度的形式作為核心價值觀的載體。危險審查就是以公開的方式來撤銷或者廢除這些違背核心價值觀的制度，向社會傳達社會應當捍衛的核心價值或者核心價值觀，所以如果沒有違憲審查，那些違反核心價值觀的制度依然有效，甚至于大行其道，那么我們社會正常的核心價值就確立不起來。

（二）違憲審查的基本類型

違憲審查制度可以說是世界上所有制定憲法國家的選擇，任何一個國家只要制定了憲法必然建立了違憲審查制度，當然這些違憲審查制度都是根據本國國形來設立的，可以說世界上沒有完全向推的兩個國家的違憲審查是一模一樣的，但是我們大體可以把它做一些分類。世界各國所建立的違憲審查制度大體有四種類型。

1、司法審查制

這種類型以美國為代表，也有美國首范，世界上采用這種類型的國家主要是英美法系國家，大概世界上有64個國家采用這種制度，它的操作程序是這樣的。審理案件的法院受理了一個案件，在審理案件的時候需要選擇適用一個恰當的法律規范作為辦案的依據，那么在選擇這樣一個法律規范的時候，案件的當事人，包括原告、被告，或者第三人，以及法院認為，作為這個案件審理依據的法律規范是違反憲法的，這樣為了把具體案件當中的權利與糾紛審理清楚，就必須首先要依據憲法對這個法律規范是否符合憲法進行審查。

根據憲法來審查法律規范，以及根據法律規范來審理案件，是由同一個法院來完成的，所以這種審查又稱之為附帶性審查，也就是說審理案件的法院它的主要任務是來解決案件當中當事人之間的糾紛，為了把這個糾紛審理清楚，附代理根據憲法來審查法律。

根據憲法審查法律和根據法律審理案件是由同一個法院來完成的。那么這個法院為什么能夠根據憲法審查法律呢？或者說這種類型為什么是由英美法系國家來采用，它的主要原因就是法院必須要具備兩個條件，第一個條件就是法院對憲法的解釋權，第二個條件就是法院系統內部存在一個先例約束原則，或者叫遵循先例原則。歐洲國家為什么不采用美國的這種類型？或者說歐洲國家當中為什么有的國家模仿美國，最后以失敗告終，就是歐洲國家的法院，也就是大陸法系國家的法院不具備這兩個基本條件。在我們國家也有一些人認為我們應該模仿美國，由法院來行使違憲審查權。我認為由于我們的法院對憲法沒有解釋權，以及我們的法院系統內部并不存在先例約束原則和遵循先例原則，因此我們不可能模仿美國，采用美國式的司法審查制度。

2、憲法法院審查制

這種制度以德國為代表，主要是大陸法系國家采用這種制度，世界上大概有50多個國家采用這種制度，原來的蘇聯、東歐這些國家，在具備之后轉而采用德國式的制度，設立了憲法法院。在亞洲國家當中，目前只有韓國設立了憲法法院，采用憲法法院審查制度。這種制度下，就是在立法，行政司法三個國家之外，另外在設一個專門依據憲法來對其他的憲法行為進行審查的憲法法院，那么它的審查基本程序是這樣的。法院在審理案件過程當中依據法律作為判案的依據，案件的當事人認為，作為這個案件審理依據的法律可能是違反憲法的，向法院提出來，法院也同意這種觀點，法院就進行訴訟終止，把這個問題提交給專門的憲法法院，憲法法院根據憲法審查法律是否符合憲法，審查之后做出一個決定來公布它的結論，然后在有法院根據這個結論來對具體案件做出判決。也就是說在這類國家根據憲法審查法律，這是憲法法院的主權，根據法律審理案件，這是普通法院的職權，所以它跟美國是的做法不一樣，它是由兩個法院分別來完成憲法訴訟和法律訴訟。

3、憲法委員會審查制

這種制度以法國為代表，同時原有法國的殖民地也采用這種做法，世界上大概有10個國家左右采用這種做法，這種做法基本上和德國憲法法院審查制相同。為什么它作為單獨的一類來進行分析呢？因為在法國的制度之下也兩點和德國的制度存在差別。

第一點就是在德國的制度之下，任何一個公民在重進法律救濟之后，也就是到法院打官司打了之后，仍然認為他的憲法權利受到侵害，在法院作出判決以后他可以直接到憲法法院去告這個法律，而且在法國這是不允許的。另外一個，在德國任何一個法律，憲法法院要對它進行審查，必須是有資格啟動的主體提出申請之后才可以進行，而在法國議會所制定的有關組織法，在制定之后不需要有人啟動，必須直接提交給憲法委員會進行審查。

4、最高國家權力機關審查制

違憲審查制度的第四種類型就是最高國家權利機關審查制，也就是我們國家今天所采用的這種體制。

（三）我國的違憲審查制

下面我重點來介紹一下我國的制度現行情況，以及那些方面要進行完善。

1、違憲審查的憲法根據

一個國家為什么要建立違憲審查制度呢？它基本的根據就是憲法的效力高于法律及因為兩者在效力上存在高低之分，那么法律就有可能違反憲法，當法律是否符合憲法存在爭議的時候，就需要有一個機關通過某種程序來進行審查判斷，這是建立危險審查制度的憲法根據。我們國家憲法序言最后一段規定，憲法是國家根本法，具有最高的法律效力，憲法第五條規定，一切法律，行政法規，地方性法規都不得與憲法相抵觸，這兩個條文就說明，在我們國家憲法的效力高于法律，法律有可能違反憲法，因此我們國家就有建立違憲審查制度的必要。

2、違憲審查的基本目標

我們國家建立違憲審查制度，要達到的目標從我們國家憲法當中可以看出來，主要是兩個。第一個，就是憲法第五條規定，要保證社會主義法制體系的統一性。我們國家有立法權的機關眾多，這些立法機關所制定的法律文件的形式也是眾多，那么如何在這些法律文件之間形成一種統一的體系？就必須要建立違憲審查制度。通過違憲審查權的行使，使得法律、法規、規章等等與憲法保持一致，就是內在的有一種統一性，因為只有保證法律體系內在的統一性，按照這樣一個統一的法律體系所形成的秩序才是一種統一的秩序，這個秩序就是憲法秩序。如果沒有違憲審查制度很難去保證法律、法規、規章等等這些規范性文件內在是一種統一的。

我們今天所講的主題，就是憲法在法制體系當中的核心作用，就是不僅僅是要在法律體系當中的核心作用，所謂在法制體系當中的核心作用就是要把憲法的原則、精神和理念體現在法律、法規、規章等等這些規范性文件里面。我們一切法律、法規、規章都必須要理念、原則、精神上與憲法保持一致。就像我前面所以講的，憲法的核心價值是人權保障，那么這個理念，這個核心價值，必須要在法律、法規、規章當中得到完全的體現，使得我們所有的法律、法規、規章都要達到人權保障的這樣一個目的。

我們認為憲法審查制度達到的第二個目標就是國家尊重和保障人權。通過行使違憲審查權，把法律、法規、規章等等這些規范性文件當中可能會損害人權的條款予以廢除，把一些文件予以廢除。比如說，我們國家在此之前，我們各位都看到，2003年通過孫志剛案，國務院把自己所制定的辦法予以廢除，使得人身自由獲得更有利的保障。三中全會《決定》當中明確提出要廢除勞動教養制度，全國人大常委會作出專門的決定，廢除了勞動教養制度，這就使得在這個領域里的人權保障獲得了大大的提升。

3、違憲審查的主體

從1954年憲法以來，我們國家所奉行的，違憲審查的體制就是由最高國家權利機關審查制，也就是由全國人大來進行審查。1982年憲法，在這個基礎上又增加了全國人大常委會行使違憲審查權，根據憲法規定，我們國家的違憲審查權主要由全國人大行使，和全國人大常委會行使。根據2000年的《立法法》規定，由于全國人大常委會是最高國家權力機關的常設機關所以在行使危險審查權方面，主要由全國人大常委會來進行。

我們的全國人大和全國人大常委會來行使違憲審查權，這樣實際上對我們的制度有很大的影響，這樣一個體制，那么就決定了在我們國家對于法律的審查是由全國人大和全國人大常委會自己來完成的，表現出自我審查，同時也證明了在我們國家違憲審查的主要對象不是法律，而是法律以下的規范性文件。換句話說，在別的國家違憲審查的主要對象是法律，而在我們國家違憲審查的對象主要不是法律，這是我們國家在這個領域和其他國家的一些重大差異。在我們國家未來的實踐當中，違憲審查的主要對象，那就是法律以下的行政法規、地方性法規、自立條例、單行條例，還有規章。

4、違憲審查的協助機關

全國人大是一個非常設機關，每年就開始會期不超過十天，任務很重，而且人大代表將近3000人，由全國人大來進行審查顯然是不現實的。我們的全國人大常委會是一個常設機關，每兩個月開一次會議，但是它的職權根據憲法規定有十九項規定，立法任務，還有其他的任務非常繁重。違憲審查由全國人大常委會來進行也是不現實的，所以這就要有協助機關。根據《憲法》和《立法法》的規定，來協助全國人大和全國人大常委會形成審查權利機關，是全國人大的專門委員會。還有，全國人大常委會的法制工作委員會。

那么有這些機關來協助，它存在兩個問題，第一個，分散，有不同的專門委員會來分別審查這些法律文件是不是符合憲法，難以把握統一的原則和標準。我們這些委員會里的委員大部分都是在一線領導退下來的這些領導，他們政治素養非常過，但是，不可否認，他們的法律素養有些不足，可能不能很好的來擔當，進行違憲審查這樣的一個任務，所以我認為在協助機關方面，未來所要做的改進那就是要成立一個專門的憲法委員會。

關于成立憲法委員會，以前全國人大常委會的委員曾經兩度提出正式的提案，但遺憾的是都沒有被接受。趁著四中全會決定的東風，我覺得我們要使我們違憲審查制度要有實效性，就必須盡快設立一個憲法委員會，專門來協助全國人大和全國人大常委會進行違憲審查。這是我們講的，我們這個制度的第四個方面。

5、違憲審查的對象

一些規范性文件應該納入到那些審查的范圍，目前我們國家沒有一個統一的規定，它是分散規定在憲法、立法法，還有一些備案審查登記的一些條例、規定和工作程序。按照現在的規定，違憲審查的對象是法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、授權法規、司法解釋規章。我認為在這方面，未來要做改進的有以下三點。

第一點，把目前的分散規定集中到一個文件里做出規定，使之更為明確。第二點，法律能不能成為違憲審查的對象必須解決。根據憲法規定，法律不能超越于憲法，那就意味著我們的法律可能違反憲法，而從我們的《立法法》第九十條的規定看如果認為法律違反憲法，如何進行啟動沒有做出相應的規定，所以這一點需要完善。

第三，黨委的文件，我們的各級黨委、黨組，實際上在行使國家權利，我們要建設一個法治國家、法治社會。我們知道，所謂的法治國家、法治社會，那就不可能有一種權利可以游歷于憲法法律之外，法外無權，這是法治國家和法治社會的一個基本標志，按照這樣一個標準，我們各級黨委、黨組的文件也要接受違憲審查。四中全會《決定》里面講到，我們要健全黨內的法規審查程序，但是那個審查是按照有關黨規來對下級規范性文件的審查，它最高的依據是黨章，但是如果這些文件違反了憲法，違反了法律怎么辦？也需要把它納入到違憲審查對象的體系當中，這是我們講的我們國家制度的第五個方面。

6、違憲審查的程序

程序可以分為兩個環節，第一個是啟動程序，第二個是具體的審查程序。就啟動程序來講，我們目前規定了兩套程序，第一套程序是主動啟動，也就是接受備案審查的機關，它認為交來備案審查的法律文件違反憲法它可以主動啟動，第二類就是被動啟動，被動啟動又可以分成兩類，部分中央國家機關和省級人大常委會啟動審查，第二類就是除此以外的其他國家機關、社會組織和公民個人啟動審查。那么我們目前的規定存在著一個最大的缺陷，就是啟動主體過于寬泛，寬泛到我們社會的每一個人都可以去啟動，因此所導致的實際結果是，每一個人都不得啟動。

在這個方面我們未來所做的完善是一定要限定啟動的主體制度，我認為可以保留部分國家機關啟動資格，對于公民個人能否啟動，那么要限定，我覺得以下有三個條件需要限定。第一，實際受害人。第二，重新進入法律救濟，就是先到一般的法院去打官司。第三，實效。一般的法院打官司打完成了，那么一定時間內，你可以到全國人大常委會。如果未來我們要成立專門的憲法委員會的話，那么到憲法委員會去，如果三個條件不符合，哪怕一個條件不符合，那么就不能啟動。

關于審查程序我們的《立法法》做了比較詳細的規定，我覺得這些規定總體上的缺陷就是比較粗糙，我覺得未來的完善那就是要去參考司法程序，我們的法院從受理案件開始，到最后做出判決，整個過程是如何操作的，那么在進行違憲審查過程當中可以去參考這個程序。

7、違憲審查的方式

審查的方式。我們是一種案件審查，還是附帶審查、抽象審查，還是原則審查，目前法律沒有規定，將來需要做出明確的規定。比如說我們的法院在審理案件里邊認為某一個法律是違反憲法的，它要提請審查，是逐題上報到最高法院，由最高法院去提議呢？還是他直接到全國人大常委會去提出來審查呢？目前是不明確的。

8、違憲責任

這些規范性文件經過審查違反了憲法，那么需要承擔什么樣的責任？目前也是不明確的，未來需要立法把它明確化。

9、健全憲法解釋程序機制

四中全會《決定》專門指出，我們要健全憲法解釋程序機制。為什么我們的憲法從1982年以來到現在為止關于憲法解釋存在一些不足呢？以至于我們國家有沒有憲法解釋，認為有憲法解釋的，哪些是憲法解釋，觀點不一，為什么會出現這種情況？我覺得主要的原因有以下四個。

第一個，憲法解釋權和立法權主體是統一的，那個文件是解釋憲法，那個文件是立法，不好區分。第二個，憲法解釋權和法律解釋權的主體是統一的。全國人大常委會既解釋憲法又解釋法律，那么有一個解釋，這個解釋是解釋法律呢？還是解釋憲法呢？不明確。第三個，就是缺乏實效性的違憲審查制度，也就是解釋憲法的動力不足。第四個，就是我們還是比較迷信憲法修改，不大注重憲法解釋。我們往往在實踐中認為，某一個規范與現實不符，我們把它修改了，這個簡單，實際上修改憲法，使得憲法的穩定性不夠，對于樹立憲法的權威是有損害的，如果能夠通過解釋就能使憲法規范，適應社會現實，又保證了憲法的穩定性，增強了憲法權威，實際上這是個最好的選擇，世界各國都是如此，但能夠通過解釋，使得規范適應、解決現實生活當中的問題，去盡最大限度的解釋，只有當通過憲法解釋，仍然沒有辦法保證憲法規范與社會現實一致性的時候才需要去修改憲法。

現行憲法從1998年開始修改，到現在已經四次，我們已經有了31條憲法修正案。我們知道美國從立憲以來到現在200多年，才通過了27條憲法修正案，因此我們未來應當更加注重憲法解釋。我們知道憲法解釋的效率和憲法的效率是相同的，那么我們在未來如何去區分，這是憲法解釋，這是立法，這是憲法解釋，這是法律解釋，那么我們就需要制定一個憲法解釋程序法去明確以下內容。

第一個，有權提議解釋憲法的主體是誰？我們知道在我們國家有權提議修改憲法的主體只有兩個，一個是全國人大常委會，一個是全國人大1/5以上的代表。那么有權提議修改憲法的主體是哪一些呢？現行憲法當中沒有規定，這就需要明確。第二個問題，憲法解釋案的審議程序，我們知道，我們在憲法修改通常要廣泛的征求大家的意見，那么憲法解釋案采用什么形式？在多大范圍內要征求意見？目前也不明確。第三，憲法解釋案的通過程序。憲法的修改是全國人大2/3以上都是通過，法律的修改只需要1/2。將來主要由我們全國人大常委會解釋憲法，那么全國人大常委會在通過憲法解釋案的時候是要求1/2還是要求2/3呢？也不明確。第四，憲法解釋案的公布主體和公布的載體不明確。我們國家的法律，它的公布是由國家主席來進行得，憲法的公布是由全國人大來進行的，憲法解釋案由誰來公布呢？目前沒有明確的規定，也需要在這個法律里明確，那么我認為當然是應該由全國人大來公布。最后一個，憲法解釋案的效率。我們一般意義上講，憲法解釋案和憲法的效率是相同的，但是如果能夠在這樣一個法律里邊將它的效率更明確的提出來，并且予以解決，使大家有一個非常清晰的認識，這是最好的。

各位學員，那么以上我就憲法在法制體系當中的核心作用，從三個方面聯系結合四中全會的《決定》做了這么一個解讀介紹，不當之處請各位批評指正，謝謝大家！

憲法對于國家權力的第二個功能就是保權，憲法和法律賦予了我們國家機關一些權力，目的就是想我們國家機關通過行使這些權力完成兩項基本職能。第一項職能，維持秩序。第二項職能，提供必要的公共產品和公共服務。我們的國家機關怎么才能更好的履行這兩項職能呢？那就是在行使國家權力的時候必須要充分有效。那么又怎么能做到充分有效呢？那就是我們國家機關在行使憲法法律賦予國家權力的時候必須要依據憲法和法律當中所規定的，保證國家權力，充分有效運行的一些原則和機制。實踐中，一些國家機關在行使權力的時候做不到有效，原因就在于不知道憲法當中所規定的這些保權的原則和制度，或者說沒有很好的來運用這些原則和制度。這些原則和制度在我們國家憲法和法律規定了很多，我們今天就舉一條，那就是公權力的優先性原則。我們國家機關在行使國家權力的時候，社會上所有的人都必須要配合、協助和服從，否則構成妨礙公務。那么對妨礙公務的行為依照法律規定可以追究他的責任，這種優先性原則就保證了我們國家權力行使的有效性。憲法對于國家權力的第三個功能才是限權，而且從本質上說限制國家權力是為了保障國家權力的有效運行。我們可以試想一下，我們國家機關如果沒有憲法法律的限權，行使一個權力就違法，又行使一個權力又違法，我們國家機關只有從憲法法律那里得到權力，而沒有權威。如果我們國家機關是這種狀態，只有權力沒有權威，那么它做出一個決定，由于它的公信力差，通行這個決定的成本就非常高。如果有了限權，我們國家機關做一個決定就是合法的，合理的，我們又做個決定也是合法合理的。這樣我們不僅有權力，而且因為我們有公信力，所以才有權威。我們做這個決定，當事人就會自愿的自覺的履行，那我們推行這個決定的成本就非常低。所以對于我們國家權力來說，我們離不開憲法。離開了憲法，我們國家權力的正當性和合法性的來源成問題，我們國家機關行使國家權力有效性成為問題，我們國家權力可能就會濫用和擴張。因此，憲法因為是從宏觀上來賦予國家權力，保障國家權力和限制國家權力，一切法律法規規章都必須在憲法的這三個功能的基礎上做出具體化的規定。

3、憲法對于公民個人的基本功能 憲法對于個人來講它有兩個基本功能，第一，人權保障。馬克思說憲法是人權保障書，列寧說憲法是一張寫滿人民權力的紙。整部憲法字里行間就是兩個字“人權”，尤其是我們國家在2004年通過憲法修改增加了一個條款，就是我們尊重和保障人權。這個條款對于我們國家來說，具有里程碑的意義，也就是說從2004年以后，中國共產黨在中國的執政理念發生了根本變化，所有的執政都是為了尊重和保障人權。2004年以后，我們國家的理念發生了根本變化，我們所有國家機關的活動，所有國家權力的運行都是為了尊重和保障人權。所以，憲法對于個人來講，第一個功能就是人權保障。第二個功能就是來界定國家權力和個人權力之間的界限，這樣我們憲法所規定的公民的基本權利才有所保障。

4、憲法對于社會的基本功能

憲法對于社會來講它能夠起到兩個功能。第一，確立社會核心價值觀。任何一個社會都必須要有核心價值，核心價值能夠凝聚全體社會成員，使得這個社會共同體能夠平穩、健康、可持續的發展。核心價值觀在哪里呢？我認為一個國家的核心價值或者核心價值觀在這個國家的憲法和法律里，當然首先是在這個國家的憲法里。憲法是一個國家的核心價值或者說核心價值觀的載體，憲法就是一套制度。這制度就是核心價值觀的制度化、具體化。憲法和法律的有效實施就是弘揚和彰顯這個社會的核心價值、核心價值觀，如果憲法和法律得不到有效實施，這個社會的核心價值觀就得不到弘揚和彰顯。所以對一個社會來講，憲法確立了這個社會的核心價值和核心價值觀。第二，界定國家權力和社會主體權力的邊界。在一個社會除了國家機關以外還有一些社會團體、社會組織、企事業單位等。那么這些社會組織、企事業單位它享有的社會權力是哪一些？這就需要憲法來予以界定。

5、信仰憲法什么？

剛才我們講了我們要以憲法為核心，四中全會《決定》里邊都講到了要培育我們民眾對憲法的信仰，對法律的信仰。四中全會《決定》還專門指出，憲法和法律的權威源自于民眾的信仰，我們民眾為什么要信仰憲法呢？憲法里有什么東西值得我們民眾去信仰呢？我認為憲法當中有兩點決定了我們的民眾要信仰憲法或者說必須信仰憲法。

憲法里有兩種生活，兩種生活實際上是一種生活。具體來說憲法里邊有體現核心價值觀的生活。如果我們信仰了憲法，我們就能過上自由、民主、公正、法治的生活，或者說我們就能夠在這樣的社會當中生活。如果我們不信仰憲法，我們就過不上自由、平等、公正、法治的生活。我們信仰憲法，我們的人權就有保障，我們就可以在一個人權或者尊重和保障的社會當中生存。憲法是什么？實際上憲法離我們并不遙遠，憲法并不高高在上，憲法就是我們的日常生活。我們每天過的日子就是憲法保障的結果，實施的結果。這是我今天所要講的第一點，依法治國為什么必須首先依憲治國。依法治國與黨的領導黨內法規建設問題研究（上）張曉燕 中央黨校黨建教研部教授 二0一四年十一月

各位學員大家好！我是中央黨校黨建教研部張曉燕，今天很高興有機會跟大家一起交流加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。大家知道，在黨的十八屆四中全會的決定里邊，對這樣一個主題，決定里邊做了一個單獨部分的闡述和規定。今天我們就結合決定的精神，以及我們對這個問題的一些研究、調研、思考，跟大家交流兩個問題。第一個問題，加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，第二個問題，加強黨內法規制度建設，為法規建設提供保障。

一、加強和改進黨對全面推進依法治國的領導

首先我們交流第一個問題，加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，這里面首先要回答全面推進依法治國為什么必須堅持中國共產黨的領導，怎么來理解這樣一個問題呢？這是全會決定里邊，堅持全面推進依法治國，必須堅持的一項基本的原則，所以這里邊我展開圍繞以下幾個方面，做一點思考和交流。

（一）全面推進依法治國必須堅持黨的領導

首先我們理解全面推進依法治國，必須堅持中國共產黨領導，那是因為我們應當把這個問題，放到全面理解、掌握，全面深化改革的總目標這么一個視角框架里邊來理解思考這么一個問題。

大家知道，在黨的十八屆三中全會決定里邊，對全面深化改革的總目標做出了明確的規定，就是完善和發展中國特色社會主義推進國家治理體系和治理能力現代化，這里邊我講要全面和完整的理解把握這個總目標，所謂全面完整意味著什么呢？要理解這個總目標不能只講一句話，不講另外一句話，或者換句話講，不能只講后一句話，而不講前一句話，當然也不能說反過來，實際上前面一句話，強調的是完善和發展中國特色社會主義制度。在完善和發展中國特色社會主義制度里邊，其實堅持共產黨的領導就是中國特色社會主義的本質特征，因此我們在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程當中，應該以完善和發展中國特色社會主義制度作為方向，作為政治原則，也是這個總目標的一個基本的前提和框架的要求。

不是說我們推到西方的這樣一種模式和道德上去，這是中央文件里邊，明確強調的，全面推進依法治國，又是全面深化改革的重要組成部分，因為三中全會決定里邊，全面深化改革講了六個方面，六個“緊緊圍繞”，其中全面推進依法治國，建設法制中國，這就是六個方面的重要組成部分，因此從這個意義上講，我們今天四中全會提出全面推進依法治國，必須堅持共產黨的領導，這個邏輯大家就非常清楚了。是把它放在全面深化改革的總目標這樣一個角度去理解、去把握，這是第一個方面，在這個方面，中國共產黨的領導，領導的制度大體是這么一個情況。

比如說我們共產黨領導的多黨合作，我們堅持人民代表大會制度，然后人民代表大會選舉產生一府兩院，我們對人民代表大會制度要堅持我們黨的領導，所以其實我們在民主制度建設和法制建設實踐當中，形成了一條寶貴的經驗，就是堅持黨的領導，人民當家作主，依法治國的有機統一，在這個有機統一里邊就體現在我們的基本的政治制度當中，黨的領導是中國特色社會主義制度的本質特征。我們黨是執政黨，但同時它是居于領導地位的執政黨，他要通過黨的領導，來為法制建設提供保障政治方向，堅持政治原則和政治保障，這是第一個方面。

第二個方面，全面推進依法治國，必須堅持共產黨的領導，這是中國特色社會主義法制道路的基本經驗和法制理論的內在的要求。大家知道在黨的十八屆四中全會的決定里邊這樣表述，全面推動依法治國，必須貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神。深入學習總書記系列講話精神，堅持黨的領導，人民當家作主，依法治國的有機統一，堅定不移走中國特色社會主義法制道路，所以這里邊實際上就把中國特色社會主義法制道路的特點、內涵比較表達得非常清楚。這里邊就是堅持黨的領導，人民當家作主，依法治國的有機統一，是我們長期以來探索實踐的寶貴的經驗，也是我們法制理論的內在的要求。

第三個方面，這是因為全面推進依法治國總目標里邊也強調了建設中國特色社會主義法制體系，建設社會主義法制國家也要堅持在黨的領導下進行，之后大家可以看一看我們這個決定的總目標提出的基本的要求。這里強調貫徹中國特色社會主義法制理論，形成完備的法律規范體系，高效的法制實施體系，嚴密的法制監督體系，有利的法制保障體系，形成完備的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法制國家、法治政府、法制社會一體建設，實現科學立法，嚴格執法、公正司法，全民守法，促進國家治理體系和治理能力的現代化。所以實現這個目標就是把我們全面深化改革的總目標與全面推進依法治國的目標把它很好的結合起來，在這個目標里邊，就強調要堅持在共產黨的領導下來進行，從這個意義上講，全面推進依法治國，必須堅持共產黨的領導，也是全面推進依法治國總目標的提出應有之意。

第四個方面，堅持共產黨的領導是實現全面推動依法治國總目標必須堅持的原則。在四中全會決定里，在全面推動依法治國必須堅持的五大原則里，首要的一條就強調要堅持中國共產黨的領導。黨的領導和社會主義法制是一致的，不能把這兩者簡單的對立起來。文件里邊就突出強調這兩者的一致性，同時也強調社會主義法制必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法制，所以這實際上就明確的表達和闡述了，兩者之間的辯證有機統一的關系。比如說堅持黨的領導，必須依靠社會主義法制這也是我們一路走來總結社會主義法制建設的一條寶貴的經驗。

通過社會主義法制建設，使我們黨能夠依法執政，按照法律辦事、提高依法治國的能力和水平，這樣就可以減少在黨的領導的實踐中的一些失誤，出現一些失誤通過法律方面我們可以及時得到糾正，這樣可以避免黨的領導的失誤，甚至造成重大的損失，特別是在決策方面我們要依法決策，提高這種依法決策的能力和水平，所以我想這就是社會主義法制對堅持黨的領導，實際上也是提供了法制的保障。黨的領導為依法治國提供政治保障，兩者之間是一致的。這是跟大家交流的第一個問題里邊的第一個方面，就是回答全面推進依法治國為什么必須堅持共產黨的領導，我們從以上幾個方面做一點思考。

（二）改進黨對全面推進依法治國的領導

第一個問題里邊的第二個方面，就是要改進黨對全面依法治國的領導。或者換句話講，用我們十八屆四中全會決定里邊的話來講叫做加強和改進黨對全面依法治國的領導，這里邊我們可以思考以下幾個方面，依據決定的精神和規定。1.堅持依法執政，這是依法治國的關鍵

第一個方面堅持依法執政，這是依法治國的關鍵所在。怎么理解堅持執政是依法治國的關鍵所在呢？文件里邊這樣說，堅持依法執政這是對我們黨執政方式的一個基本的規定和要求，也是我們黨提出改進黨的執政方式的一個基本的方式，這個執政方式包括科學執政、民主執政和依法執政，但是在這三個執政之中，依法執政是我們黨的基本的執政方式，這個過去在我們黨的文件里邊已經有明確的表達和規定。今天在理解堅持依法執政是推進依法治國的關鍵，文件里邊就明確強調，堅持依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨，這是一層意思。

第二層意思，依法執政首先是依憲執政，依法治國首先是依憲治國，所以從這兩個角度來看，我們廣大黨員領導干部，要理解堅持依法執政是依法治國的關鍵，這里邊首先就要理解依憲執政。那我們為什么要依憲執政呢？要回答和思考這樣一個基本的問題，所以我提出這樣一個問題，大家一起來思考，就是什么是憲法？憲法有什么用？我們黨執政為什么首先要依憲執政？依法治國首先是要依憲治國？要回答和思考這個問題。把這個問題給大家了，那我還要問一問，跟大家一起思考，問一問大家，大家誰比較認真的閱讀過我們國家的憲法，也由于1982年憲法，完整的表達叫中華人民共和國憲法，就是1982年憲法，過去我在上課講憲法過程的時候，我問過一些學員，看過的人有，但是不是很多。大家有個感覺，好像憲法離我很遠，或者好像憲法主要是高級領導干部，可能關注的問題，跟我們中層的干部，或者我們地方的干部，好像關系不直接，就有這么一種概念或者這么一種感覺，其實我覺得這種感覺可能有它的一些現實的一些現象和問題，但同時我們作為黨員領導干部也應該認真的學習憲法，只有認真學習憲法才能夠貫徹執行憲法，依憲治國，依憲執政。所以這里邊首先就要理解和把握什么是憲法，憲法是干什么的？這里邊因為時間關系，我跟大家交流這么幾個概念，這也是我們國家憲法學界一個基本的共識吧，或者我們很多的工作理論者一個基本的共識。

首先憲法是立國之本，所以什么是憲法，憲法是立國之本，用我們自己經常熟悉的話來講，憲法是國家的根本大法，為什么說憲法是根本大法呢，那就因為憲法是立國之本，因為在任何一個國家里邊，它的憲法都會規定這個國家的國體和政體，那我們中華人民共和國憲法里邊也是如此。所以國，它不是抽象的，國也不僅僅是一個我們一個領土邊疆區域的這么一個概念，在現代國家的意義上來講，他還包括你這個國的國體和政體的憲法的規定，因此從這個意義上講，我們理解憲法是根本大法，因為它在我們憲法里邊規定了中華人民共和國的國體和政體，這個是大家理解憲法是立國之本的非常重要的一個方面。所以也就是說，各國它不要制定憲法，它制定憲法不行，不制定憲法你這國就沒有從法制角度來講你就沒立起來。比如說阿富汗，戰后重建，它第一件事就是修憲，重新立憲，它為什么，所以都是這么一個原因，憲法是立國之本，這是一點。第二，憲法是人權的保障書，憲法它是規定我們公民的基本權利的，所以你看我們國家憲法，總綱序言之后，緊接著第一章就是公民的基本權力和義務，當然我們是有權利和義務，當然權利是放在我們國家機構之前的，第二章才是國家機構的規定，所以憲法是人權的保障書，憲法里邊規定和賦予我們公民的一些基本權力，我們才會通過其他的具體部門法來細化規定完善保護這些權利。那反過來講，如果說憲法里邊對某個權力如果沒有規定的話，我們其他的部門法也不可能去細化，再細化它，所以其他部門法律規定是我們講，第三個概念，憲法是母法，其他法律是子法，母親和兒子的關系，或母親和孩子的關系，其他的法律規定必須以憲法為基礎，為依據。如果其他的法律規定，精神實質跟憲法的精神實質相違背、相抵觸，那你其他的法律要修改、要調整，甚至廢除，所以就是憲法是母法，其他的法律是子法，這么一個關系，這個母和子的關系，我們理解也是通過其他法律的規定，把憲法里邊規定的基本的公民的權利以及國家機構以及其他方面的規定再把它細化，再把它完善，因為憲法是一個總的一個大法，它不可能規定得細致。

再比如說，憲法是政府經營的許可證。我們講政府依法行政，你那個權力應當有憲法的授權或者規定的，如果說憲法里邊沒有授權、沒有規定你就不能做，具體就不能做，所以依法行政首先是權利必須有法律的授權，憲法的授權，因此有些個別領導同志這樣說，說只要法律里邊沒有規定禁止的，那我政府就可以做，大膽的去做，這個概念是不對的。這個概念是對公民和企業來講的，法無明文規定皆自由。而對我們行政機關來講，政府部門來講，首先你干什么，必須由法律的授權，法律沒有規定、沒有授權你不能干，干了你違法，這個依法行政的第一大原則就是職權法定原則，我們看這個原則是我們憲法里邊的一個跟其他的法律之間，跟政府之間的一個重要的原則和關系。這是我們理解什么是憲法，憲法有什么用。

理解了憲法的功能地位和作用，那我們就會理解為什么要依憲執政，為什么依法治國首先是依憲治國，為什么我們黨依法執政，首先是依憲執政，這是憲法的獨特的地位功能和作用決定的。憲法不僅有這樣一種實體上的這樣一種權力，國家機構按一些職能的劃分，以及職權的這種行使的實體性的規定，同時憲法制度它也要求通過一定的行為刑事載體來體現它的理念和精神。比如說我們國家天門廣場、升旗儀式，我們現在一般把它理解成是一種愛國主義的這么一種儀式，但是我們再想想看，愛國主義前邊講，憲法是立國之本，所以從現代法制國家這個角度來說，要想愛國的話你首先必須愛憲法，這也是我們中外的一些的法學家，憲法學家一個基本的共識，你說你愛國，愛國國家憲法里邊規定國體和政體你都不愛了，那就不叫愛國。因此我們看，通過這種升旗儀式體現愛國，實際上這個事情我國理解也是跟憲法它的刑事意義體現實體的價值的一個重要的表現形式。

再比如說這次四中全會決定里邊明確提出官員就職宣誓儀式，它的文件里邊是這樣規定的，建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員，正式就職時公開向憲法宣誓，這個就是通過這種宣誓的儀式提高公職人員，憲法的理念，憲法的精神以及法制的精神。有這么一個載體把它日常化，普遍化，這樣大家就強化這樣一些理念和精神，這樣我們才能提高這種法制意識和法制觀念，這也是借鑒了國外很多國家的做法和經驗。舉個例子，其實我們國家以前也有過這樣的一些儀式，只不過說我們的文件里邊沒有正式的這樣規定而已，這也是總結了我們過去的一個做法或者是一個方面，就是既借鑒國外的做法，同時也是我們這些年來，一個局部做法的一個經驗的總結和固化。

比如說香港特首董建華在就職儀式上曾經面對當時我們國務院總理李鵬進行宣誓就職，宣誓儀式。其實我們過去就有這樣的一些做法，當然只是在這種特區里邊進行做的，特別行政區里邊做的，國內這些年來，也有一些地方也在探索，自己有一些規定，我們進行宣誓就職，而這次把它作為一個普遍的這么一個制度，確定下來，我想這個會對今后當和黨員領導干部提高憲法意識、提高法制意識和觀念是非常有意義和價值的。再比如說，四中全會決定里邊，將每年十二月四號確定為國家憲法日，這個是借鑒國外的相關的做法，也是非常重要的，當然對這個問題有不同多看法。

有的同志說，拿這個形式的，好像是形式主義，我不這么看，其實我們反對形式主義，這個反對的是你那個形式大于內容，甚至沒有內容，就是走花架子，就是搞形式，這樣的我們是反對的，但是有些內容必須通過適當的形式和載體，體現強化，我理解，把十二月四日確定為國家憲法日就屬于這樣一個必須的一個非常重要的一個強化法制觀念，增強憲法意識的一個重要的形勢和載體。所以四中全會決定，像這些規定都是很重要的進展。因為這樣一些事情已經建議幾年了，這次已經明確的轉化成具體的制度安排了，也是體現黨中央，高度重視和尊重理論屆關于這些方面的意見和建議。這就要求各級黨組織和黨員領導干部要深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，維護憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意義的尊嚴，保證憲法法律實施，就是保障黨和人民共同意義的實現，這是決定里邊講了這么三個方面。因此各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越，法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以權壓法、徇私枉法。所以既然我們要依憲執政，依法執政，那我們對法律對憲法的認識就應該按照四中全會決定，上述的一些規定去思考去把握，不能把它放在一邊。黨維護憲法權威，維護黨和人民意志這都是統一的，這是第一個方面。2.必須堅持“三個統一”

第二，必須堅持三個統一。四中全會決定里邊這樣講，一個是黨領導立法，保證執法，支持司法，帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，就強調這是三個統一里邊的第一個統一。這里邊實際上把法制建設的四個方面的環節，然后放在依法治國方略和依法執政統一的范疇里邊去把握、去思考。

理解法制就是包括立法、執法、司法、守法四個環節。法制這樣一個內涵也可以從這么四個角度來理解。但是什么叫立法？什么叫執法？什么叫守法？什么叫司法呢？好像這是一個不成問題的問題，但是據我們觀察，有一些領導同志，實際上理解得好一點，到位一點，也有些領導同志好像也搞不太清楚，說不太明白，或者說比較似是而非，所以這里邊我介紹一下，徐顯明教授的觀點和看法。他的分析和概括非常經典，非常到位，所以我介紹給大家。徐顯明教授認為什么是立法，立法就是分配權利。我們黨領導立法，這立法作為分配權利，怎么能夠立法比較科學民主，能夠保證立法的質量，使權利的分配更加公平更加合理、更加科學，那我們黨要領導力立法，我們要把這個事要做好。

再比如說執法是落實權利，你政府以及執法部門是干嘛呢？就是要落實法律里邊要規定的這些權力，把它落實要執行，這叫做執法是落實權利。司法一般好理解，就是救濟權利，當我其他的渠道不能夠對我的權益進行保護的時候，我可以通過司法的途徑和渠道實現權利的救濟。守法是獲得權利，就意味著我們在法制建設的實踐當中，要通過我們的努力使每個公民都深切的感受到，只要守法，合理合法，合法獲得的權益我就能夠得到法律的保障，你如果別人搶走了，我可以依據法律的途徑，我把它拿回來。所以守法之人就會獲益，就得到保障，而違法之人就會受到懲罰，你違法所得或者非法所得那你就不能夠繼續占有，可能就會被依法剝奪，這樣整個社會就會形成一種守法為榮、守法獲益，而不是守法吃虧，守法還成本很高，就不會是那樣一種狀態，這樣就通過這種法制建設，我們實現這樣一種良性的循環，這是理解守法是獲得權利。這是三個統一里邊的第一個統一。第二個統一，《決定》里邊這樣說，是把黨總攬全局，協調各方，同人大、政府、政協、審判機關、檢查機關依法依章程、履行職能、開展工作、統一起來，將我們黨和這些國家權力機關依法依章履行職能開展工作統一起來，而在我們黨做什么呢？總攬全局，協調各方，里邊在展開的時候，理解統一的時候，決定里邊，接受著這樣一些規定。這是我們要理解這個部分的非常重要的內容。《決定》里邊這樣說，完善立法體制，加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。所以我們領導立法我們要統籌，要總攬全局協調各方我們就要完善黨對立法工作中重大問題的決舉措的程序。《決定》的思路是非常清晰的，凡立法設計重大體制，重大政策調整的必須報黨中央討論決定，黨中央向全國人大提出修改憲法的建議，依據憲法規定的程序進行憲法修改。我們這邊提建議之后，全國人大依據憲法規定的程序堅決憲法修改，法律規定法定制訂和修改的重大問題，由全國人大常委會黨組向黨中央報告，所以這些方面就把黨對立法工作的領導，你領導什么，怎么領導，就把它具體化、制度化、程序化了。

還有就是健全有立法權的人大主導立法工作的領導體制，發揮人大及其常委會在立法工作的主導作用。所以我們黨的領導，你總攬全局協調各方，那你跟人大，特別是全國人大，這個關系你怎么處理，他要依法依章程來進行立法工作，我們要尊重人大立法權的主導立法的地位。我們領導前面講是領導前面那些事，但具體的立法工作的體制機制，人大發揮主導作用，這就是處理黨和人大之間關系既是一個基本的原則，也是一個具體的要求和定位。建立由全國人大相關專門委員會，全國人大法制工作委員會，組織有關部門參與起草綜合性、全局性等重要法律法規制度，增加有法制實踐經驗的專職常委比例，依法建立健全專門委員會工作委員會、立法專家顧問制度，這個就是對發揮立法的主導作用，怎么發揮主導作用，做了具體的制度規定和安排，這里邊都是吸納了各方面的一些意見和建議，也是對立法這部分對提高立法的質量應當說提供了相應的制度保障和機制保障，這是第二個統一。第三個統一就是把黨領導人民制訂和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律內活動有機統一起來。四中全會決定里邊，重申憲法的相關的規定，憲法規定全國各族人民一切國家機關和武裝力量，各政黨和各社會團體，各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且富有維護憲法尊嚴，保證憲法實施的職責，一切憲法的行為都必須予以追究和糾正。這里邊注意，除了其他的機構組織以外，這里邊還包括各政黨，所謂各政黨其中就包括我們執政的中國共產黨之內，我們不能搞例外，不能搞特權。所以就要求我們把黨領導人們制定憲法和實施憲法法律和黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，一旦領導人民制訂了憲法和法律，那你就要保證憲法法律要實施，而且你要在這個里邊活動，不能有法外的特權，所以這是憲法的一個基本的原則和要求，因此這次體現在這個具體的統一的制度安排和具體的舉措上跟我們執政黨有關系的，比如說四中全會決定里邊就強調要加強備案審查制度和能力建設，在這個部分就強調，把所有規范性文件納入備案審查范圍。所有規范性文件我理解包括我們黨制訂和出臺的規范性文件。這一點，其實在我們黨內法規制定條例里邊也已經明確了，我們黨內法規制定條例，我們制定黨內法規的時候，也要遵循憲法和法律這樣一個原則，不得與憲法和法律的規定實質相抵觸，要符合憲法和法律的要求，你看也有這樣一個銜接。

這個實際上是完善全國人大及其常委會憲法監督制度的一個具體的一個措施，就是備案制度，所以這里邊就要求我們黨，你既然要在憲法和法律范圍內活動，全國人大常委會要進行憲法，實施的監督，其中就包括目前我們有這么一個角度，非常重要，我們自己出臺的規范性文件也要納入備案審查范圍，這是體現兩者統一的一個重大的舉措，這是三個統一，這是第二個方面。3.要做到“四個善于”

第三個方面要做到“四個善于”。強調決定里邊，四中全會決定里邊強調，依法執政，堅持依法執政就要做到四個善于，一是善于使黨的主張通過法定程序，轉化成為國家意志，二是要善于使黨組織推薦的人選，通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，三是要善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，四是要善于運用民主集中制原則，維護中央權威，維護全黨全國團結統一，這是講的四個善于。四個善于實際上我們黨在推進依法執政的實踐當中我們要怎么去做到四個善于，這就是貫徹四中全會決定要求我們需要下一貫徹執行把握的一個重點的要求。比如，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，這是這些年來，改革開放以來，我們黨領導我國社會主義法制建設的一條寶貴的經驗，比如說重大問題的決錯，是我們黨要做出決策的，尤其是黨的中央和地方黨委。但是我們這個決策畢竟是黨的決策，我們要通過法定的程序，變成國家意志，也就通過人代會討論、修改，最后成為國家的意志。所以在這個里邊有哪些主張可以轉化成法律，哪些主張不一定都要轉化成法律，怎么轉換這里邊都有一個思考國家法律它的特點，法律法規的特點，以及法制建設的一些規律的要求。所以不是說簡單我們就說轉換，我們一股腦什么都轉換，因為要科學立法，也有一個我們科學轉化的問題，這個我們一起來思考。善于使黨中央推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，我們有向國家機關推薦重要干部的這么一個職權，也是我們體現執政黨執政的一個組織的體現，組織保障和組織體現。但是你怎么善于，什么叫善于？就是說你最后你推薦的人選，最后通過法定程序他能夠當選，那就意味著我們推薦的人要有綜合素質能力，要優秀，要把很優秀的人推上去，這樣能達到大家的認可，這樣大家才能夠選你，如果你推薦一個很差的人，大家不認可，那你就選不上。對執政黨的影響不好，而且你形象也不好你推薦的人這么差的話，如果是這樣的話，所以就要求我們必須把最優秀的人選能夠推上去。如果是在我們推薦的人選里邊萬一由于各種各樣的原因，沒有選上，落選了，那我們應該尊重人大選舉的結果。當然還有另外一個問題，我們國家機構里邊的黨員、領導干部，或者說我們人大代表，在我們黨推薦人選，充分民主這個前提下我們黨內形成這種共識、要求，到選舉的時候，應當體現我們黨的組織意圖，這里邊也應該有一些紀律的要求。所以通過這樣一些制度的完善，使這個善于能夠落地生根要堅持黨對干部的一種黨管干部原則，又體現我們依法治國、尊重法律的程序，尊重法律的結果。

善于通過國家機關實施黨對國家和社會的領導，這一點非常重要，過去我們在寫文章，或者我們在講課的時候，也經常強調這么一個觀點和看法。因為我們作為執政黨，是管大事，大政方針，大的一些重大問題決策，或者說我們重要的立法以及重要的干部的這種選舉人選的推薦等等。也不是說我們堅持黨的領導，事無巨細什么都管，管得越細越好，其實我們因為國家這種機構的設置里邊，它有國家機關，同時社會現在也要發揮社會組織的自治的一些作用，因此我們黨作為執政黨應當善于開發和運用國家和社會的兩種資源，發揮他們各自應有的作用，這是體現黨善于通過國家機關實施黨對國家社會的領導的我們的一個課題，當然還有好多問題值得我們進一步去思考，今天我不能展開來講。

再以我們立法為例，這次四中全會決定里邊，就總結過去黨的主張，通過法定程序，成為國家一直的經驗和做法，這次做了這樣一些具體的要求，非常務實而且也符合實際情況。

實現立法和改革決策相銜接，你這個主張和國家意識這之間的關系當下就有一個實現立法和改革決策相銜接，特別是十八屆三中全會決定提出的全面深化改革的這樣一些決策，要跟立法相銜接。做到重大改革，與法有據，李克強總理在一些會議和場合都在強調這樣一個基本的這么一個要求。是中國全面深化改革，實行改革開放的升級版，這個我在黨校上課的時候我有這樣講，這個什么意思呢？就是我們對比來看，改革開放前三十年，應當說黨內法規不健全，國家法制也不完善，所以在那個時候，我們只要認為我們的一些提的改革的決策，它有實踐的正當性和合理性我們就可以大膽的去推行，然后通過推行以后，回過頭來總結經驗，再完善相關的黨內法規和國家法律法規制度，這是這么一個路徑和選擇，這個當時有它的歷史的條件背景和這樣一個因素。

改革開放三十年，現在國家已經推進國家治理體系和治理能力的現代化，按照這個目標的要求，我們全面深化改革，就在法制的軌道上進行改革，應該用法制來引領和規范改革，就要做到重大的改革措施必須與法有據，怎么能做到與法有據呢，如果過去的法律密謀規定的，我們通過立法，通過制定新法，我們把一些改革措施，把它銜接起來，立法就要主動的適應改革和經濟社會發展的需要，就有這么一個銜接的問題，還有就是實踐證明行之有效的，那就要及時上升為法律，就是我們這個改革的措施也不是空穴來風，而過去我們在這方面有一些行之有效的經驗做法，我們現在進行銜接就是把它上升為法律，這樣就把政策和法律就銜接起來了。實際上條件還不成熟的，需要先行先試的，要按照法定程序做出授權，這一條特別重要，要授權，就是你有些改革的措施，可能還不成熟，過去也沒有多少經驗，那怎么辦呢？就可以先行先試，先行先試不能說我認為我想干就想干，遍地開花，任何一個主體都可以隨便干，這不行，必須因為法定程序，獲得授權，你才可以先行先試。對于不實行法律改革要求的法律法規，要及時修改和廢止，所以就要進行法律的改廢，以及授權，這幾個環節，來做到立法和改革措施的銜接，這樣使我們善于使黨的主張法定程序，成為國家意志把它進一步的往前推進和升華，我想這都是非常好的思路和做法，當然這里邊我們也強調一個觀點，一個概念就是我們不能把立法當作一個工具，簡單的當作工具，立法法制的一個重要的方面和環節，首先就要強調遵循法制建設的規定，所以立法里邊也有個遵循法制建設的規定的問題，不能當工具，我需要，我就立，不需要我就改，如果那樣的話，也不符合法制建設的這么一個規律和精神以及理念，這是值得我們注意的，不要走偏頗。這是三個善于。4.健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序

第四，健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序。加強對全面推進依法治國統一領導統一部署、統一協調，這強調了三個統一，這就是全面推進依法治國，加強黨的領導的體現。完善黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律相互互聯互動，這個意思實際上說的就是依法治國我們要依憲治國、依法治國、依法執政，但是同時也不能把政策和法律完善對立起來，或者說我們就不要運用政策了，一點空間沒有了，我全是用法，沒有法的話政策不能搞，也不是這個意思，要法律有它自己的優勢，政策也有自己的優勢，法律的優勢在于它規范、強制和這樣一種明確，而政策的優勢在于它的相對的靈活，那我們在推進依法治國過程中，在這種全面深化改革的實踐當中，它有一些具體存在的一些內容，它可能一時上升不到法律這種程度，或者是不能轉化成這種法律，怎么辦？可能它還要發揮政策的作用。當然這個政策本身也要注意跟國家法律的互聯互動，第一不能跟國家的法律相抵觸，你出臺的政策不能跟現行的法律相抵觸，第二，你出臺的政策如果說經過一段的時間經驗，應當轉化成相關的法律法規，這個我理解是互聯互動，有這么兩層意思。還要求黨委要定期聽取政法機關工作匯報，促進公正司法維護法律權威的表率，黨政主要負責人要履行推進法制建設第一責任人的職責，這就是我們在制度和工作機制方面，黨委怎么領導法制建設，三個統一，那你怎么來做，提出了具體的要求，要做表率，而且你是第一責任人。如果在這方面推進法制建設做得不好，要承擔相應的領導職責的。這是第二個方面。就是依法治國要堅持依法執政對我們黨依法執政提出的要求。

依法治國與黨的領導黨內法規建設問題研究（下）中央黨校黨建教研部 張曉燕 二0一四年十一月

一、加強和改進黨對全面推進依法治國的領導

（三）提高黨員干部法治思維和依法辦事能力

第三個方面，提高黨員領導干部法制思維和依法辦事的能力。這個在決定的最后一個部分，第七部分里邊，這第三個方面就講了這樣一些要求。黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，因此就要自覺提高運用法制思維，法制方式、深化改革推動發展化解矛盾，維護社會穩定的能力，高級干部尤其要做到以身作則、以上率下，率先垂范，一級帶一級，以身作則，我們才能夠堅持依法執政，推進依法治國，這是對黨員領導干部，個體提出的要求。要把法制建設、成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實際重要內容，納入政紀考核指標體系，這個是一個重大的突破，也是對過去一些地方，做法的一個經驗的肯定和推廣。干部的政紀考核的指標內容里，決定了領導干部，它像一個風向標一樣，你們里邊有什么我有往哪個方面去走，去努力、去推動，過去我們在這個指標考核里邊，沒有法制的指標那我們你再怎么說，重視法制建設，推動依法治國，建設法制國家，干部也很難落到日程上來，也很難高度重視。現在有了一個納入政紀考核指標體系，我相信下一步就會大大的通過這種組織程序和組織制度來推動強化各級領導干部和黨委推進依法治國建設法制國家。

四中全會《決定》里邊除了把法制建設納入政績考核指標體系以外，還強調把能不能遵守法律、依法辦事作為考核干部的重要內容，在相同條件下，優秀提拔使用法制素質好、依法辦事能力強的干部，這是一個突破，也是對法治建設的一個組織保障和具體的措施。對特權思想特別嚴重，法治觀念單薄的干部要批評教育，不改正的要調離領導崗位。就要采取這種組織措施了，這是把提高黨員領導干部法治思維和依法辦事能力落實到組織制度程序上來。沒有這一條，你空喊、倡導法治思維和依法辦事能力是落不到實處的。同時，要堅持把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵，完善國家工作人員學法用法制度，把憲法、法律納入黨委、黨組、中心組學習內容，落入黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課程非常必要。

如果我們說建設法治國家，建設法治社會依法執政、依法行政，我們憲法都不學習，都不了解，你一切都無從談起。所以把憲法之法律納入需要的重要內容，這是我們過去經驗總結，也是一個強化，也是一個明確，這是第三個方面。

（四）深入推進依法治軍從嚴治軍

第四，深入推進依法治軍、從嚴治軍，把軍隊建設納入到法治軌道，這是四中全會的一個亮點或者說一個有新意的地方。黨對軍隊絕對領導是依法治軍的核心和根本要求，僅僅圍繞黨在新時下的強軍目標，創新發展，依法治軍的理論和實踐，構建完善中國特色軍事法律體系，提高國防和軍隊建設法治化的水平。堅持在法治軌道上積極穩妥推進國防和軍隊改革，深化軍隊領導指揮體制，力量、結構、政策、制度等方面的改革，加快完善和發展中國特色社會主義軍事制度，健全適應現代軍隊建設和作戰要求的軍事法規制度體系，嚴格規范軍事法規制度的制定權限和程序，將所有軍事規范性文件納入審查范圍，完善審查制度，增強軍事法規制度科學性、針對性和適用性。

同時強調要家大軍事法規執行力度，明確執法責任，完善執法制度，健全執法監督，及時嚴格責任追究，推動依法治軍落到實處。健全軍事法治工作體系，建立完善領導機關法治工作機構，改革軍事司法體制機制，完善統一領導的軍事審判檢查制度，維護國防利益，保障軍人合法權益，防范打擊違法犯罪，建立軍事法律顧問制度。在各級領導機關設立軍事法律顧問，完善重大決策和軍事行動法律咨詢保障制度，改革軍隊紀檢監察體制。強化規范法治理念和法治素質，把法律學習納入軍隊院校體系干部理論學習和干部教育培訓體系作為必修課程，這都是四中全會《決定》里對軍隊法治建設的精神規定和要求以及改革的一些措施。

（五）依法保障“一國兩制”實踐和推進祖國統一

第五，依法保障“一國兩制”實現和推薦祖國統一，堅持想法的最高法律地位和最高法律效力，全面準確貫徹“一國兩制”、港人治港、澳人治澳，高度自治的方針，嚴格依照憲法和基本法辦事，完善與基本實施相關的制度和機制，依法行使中央權利，依法保障高度自治，防范和反對外部勢力敢于港澳事務，保持香港、澳門長期繁榮穩定。這是把依法治國實踐和推進法治統一來通過依法來保障，納入法治的軌道，這是第五個方面。

（六）加強涉外法律工作

第六，加強涉外法律工作，適應對外開放不斷深化，完善涉外法律法規體系，促進構建開放型經濟新體制，積極參與國際法，國際規則制定，推動依法處理涉外經濟社會事物，增強我國在國際法律事物中的話語權和影響力，運用法律手段維護我國主權安全，發展利益，強化涉外法律服務，維護我國公民法人在海外及外國公民法人在我國的正當權益，依法維護海外僑胞權益，這個講的非常全面，這是涉外的。同時在涉外方面還強調，深化司法領域國際合作，完善我們司法協助體制，擴大國際司法協助覆蓋面，加強反腐敗國際合作，加大海外追贓追，遣返引渡力度，積極參與執法安全國際合作，共同打擊暴力恐怖勢力，民族分裂勢力，宗教極端勢力和販毒、走私、跨國有組織犯罪，這是國際私法合作方面的規定和要求。這是跟大家交流的第一個問題，加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，這里邊兩個方面，一個是堅持黨的領導，一個是加強完善改進黨的領導。

二、加強黨內法規制度建設為法治建設提供保障

接下來我們交流第二個問題，加強黨內法規制度建設，為法治建設提供保障。大家可能注意到了，這次四中全會《決定》里邊有一個重要的內容和要求，把加強黨內法規制度建設作為我們國家法治建設和依法治國一個重要的方面或者一項重要的任務。特別是我們黨堅持和加強和改進對全面推進依法治國的領導里邊的一個重要組成部分，所以在理解這個部分內容的時候需要回答和思考以下幾個問題。

（一）為什么依法治國必須加強黨內法規制度建設

一、為什么依法治國必須加強黨內法規制度建設呢？那么過去有些同志的理解，這個依法治國這個法就是國家的憲法、法律、法規。同時要加強黨內法規制度建設，為什么？這是需要回答的。這里邊是不是可以從這么幾個角度來思考，加強黨內法規制度建設，黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有利保障。這個話實際上在四中全會《決定》里邊都有說，都有講。但是怎么理解它呢？這就涉及到我們黨內法規跟國家法律法規的規定。總體來講，我們介紹這么一個概念和說法，這個有些領導同志也會非常熟悉，過去小平同志曾經講過，黨有黨規，國有國法。那么黨章是最根本的黨內法規，沒有黨規，黨法，國法很難保障，講過這樣一個經典的表述。怎么理解沒有黨規、黨法，國法很難保障呢？這是因為黨內法規相對來講它對黨員領導干部的要求規定比國家法律法規對公民的要求要高一些。

比如說有一些內容，它可能在法律法規方面領域它不屬于，也不違法，可能也不犯罪。比如說在道德方面，在一些公序良俗方面等一些規定，但是在我們黨內法規里邊，按照我們黨內法規的要求屬于違紀或者是違反我們黨內的規定。也就是說它的要求要比國家法律法規更嚴格一些，它的調整的范疇比國家法律法規更寬泛一些。因此，從這個上講，我們作為執政黨，如果我們黨員領導干部對我們自己的黨內法規的規定和要求執行的很好，應當說就不會觸及國家法律法規規定的違法犯罪的底線。從這個上講沒有黨規、黨法，國法很難保障。所以只要我們遵循黨內法規，這個法規執行好了，黨員起到遵循黨內法規的表率作用，這些我們就可以為國家的法治建設鑄造了一道天然的屏障。也就能夠使國法得到切實的執行，這一也治國必先治黨，治黨未必從嚴的一個內在的邏輯。

（二）加強黨內法規制度建設的主要任務

黨內法規有哪些任務呢？黨的十八屆四中全會《決定》里邊有這么幾個方面，這里邊我展開一點進行交流。在正式交流這幾個方面之前先介紹一個概念，什么是黨內法規？黨內法規都有哪些規定，有哪些特點，或者說還有黨內的哪些組織可以制定黨內法規，是不是我們各級黨組織都可以制定黨內法規呢？或者說我們各級黨組織對黨的建設，黨員領導干部做出一些規定和要求都是黨內法規呢？所以這些問題都是跟黨內法規的含義直接相關的。按照中國共產黨黨內法規制定條例的規定，所以黨內法規是指黨的中央組織以及中央紀委、中央各個部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范各級黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱，這是黨內法規的概念和含義。

這里邊黨內法規首先就是一個主體的問題。只有省、自治區、直轄市以上的黨委制定出臺的才叫黨內法規。我們一般的市委、縣委、黨的基層組織不是黨內法規制定的主體。當然我們要根據黨內法規的規定我們做出一些細化。但是我們這個規定本身不是黨內法規，這個概念就非常明確了。從這個概念出發，我們看四中全會《決定》提出的，通過加強黨內法規制度建設，來為社會主義法治建設提供有利保障它的具體的任務有以下幾個方面。

一、黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行。這就是我們當下的任務，要一體遵循黨章。什么是黨章？黨章大家是不是比較認真的閱讀、理解、把握和執行，這個問題我留給大家。再比如說大家誰知道黨章一共有多少章、多少條，如果不了解、不熟悉相應規定，我們怎么去貫徹執行呢？就很難貫徹執行了。所以貫徹執行黨內法規，為國家法律法規提供制保障，這種為法治建設提供制度保障。我們首先全黨要認真學習黨章，嚴格遵守黨章，這也是十八大以來中央領導同志講話反復強調重申的一個基本的要求，也寫進我們黨的十八大報告里邊去了。

黨章要作為黨員和領導干部的必修課，特別是要作為走上領導崗位，走上新的領導崗位的黨員領導干部的第一課，要把檢查、學習、遵守黨章情況作為組織生活會、民主生活會的重要內容，要把黨章里邊的一些規定內化于心、外化于行。要通過堅持黨章規定的規則來解決黨內的矛盾，或者說解決黨內矛盾必須以黨章為規則。遵守和執行黨章是我們黨員領導干部黨性修養的根本標準，所以有沒有黨性修養看什么？很重要的根本的標準看遵守執行黨章的具體情況，這些都是中央的文件領導人講話里邊強調的這樣一些基本的要求。

這是剛才我們強調要認真學習黨章，嚴格遵守黨章。那我再問一個問題，黨章是什么呢？大家是不是熟悉和了解？為什么要強調認真學習黨章，嚴格遵守黨章呢？這里邊我談三點體會。下邊我跟大家談三點學習體會，黨章是什么？為什么要全黨認真學習黨章、嚴格遵守黨章？之所以提出這樣的要求，那是因為黨章是我們黨的總章程，那怎么理解黨章是總章程呢？不能喊口號，一說而過。應該掰開了，揉碎了，像剝橘子一樣，怎么去體會和把握呢？這里邊我從三個角度談一談自己的看法。第一，之所以說黨章是總章程，那是因為大家翻開黨章，映入大家眼簾的第一部分就是關于總綱的闡述和規定，而這一部分規定了哪些內容呢？主要包括黨的政治綱領和重要主張，黨的宗旨和性質，黨的指導思想以及我們黨政和外交等方面的主要政策。這些內容如果用一個詞作為提煉和概括的話，我們可以把它作為黨的政治綱領和重要主張的內容。這里邊應當說我們黨的最主要的內容在黨章總綱部分，不會缺少，它是一個集中、系統的闡述和規定，這是黨章這個部分跟我們黨內其他文件不太一樣的地方。

第二，它還有條文的部分，一共有11章53條，這11章53條是對黨的建設11個方面的總規定和總要求。11個方面大家是不是熟悉和了解，這個問題我留給大家，有哪些11個方面呢？我發現有的同志如數家珍，而有的東西不太熟悉，不太了解。我點點題目，黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、地方組織、基層組織、黨的干部、黨的紀律、黨的紀律檢查機關、黨組和共青團的關系、黨徽、黨旗的規定，一共規定了11章53條，對11個方面做出了總的規定和要求。所以我們黨建設的方方面面以及黨內法規的制定完善，它是按照以黨章為核心來構建我們黨內法規制度體系的，黨章為核心，這個體系是什么？我理解就是黨章這樣一個體系，總綱和條文的這么一個布局。

第三，黨章是我們黨的理論和實踐狀況的集中體現和反映概括和總結。這是看黨章這兩個部分內容進一步來思考的一個角度，這是我們理解黨章以及為什么要學習黨章，嚴格遵守執行黨章。因此，在黨章里邊有規定的就要按照規定來。如果說黨章里邊的規定我們不遵守不執行，其實那黨章就成了一紙空文，一堆廢紙就沒用了。所以比如說黨章里邊的規定，比如說黨章第9條，第9條是規定了我們黨員隊伍的出口的問題。這個入黨自愿，進來之后如果做的不像樣子或者不愿意追隨了，我們有出口，應該把出口打開，去細化，去貫徹落實。這樣的話把跟隨這個政黨的，認同這個政黨的，愿意發揮作用的把它的吸納進來，優秀分子進來。當然我們要嚴把入口，要強調發展黨員的質量，這一點在發展黨員工作細則，今年6月份出臺的新細則里邊已經做了細化的明確的規定，從嚴的要求了。同時，愿意發揮作用或者說作用發揮不好，甚至已經長期脫離這個政黨了，應該按照黨章的規定，自行脫黨和全退等等，這樣要執行下去。這樣，使我們這個黨章能夠真正的有實際效力。再比如說，這個黨章里邊的一些規定還是要原原本本的去執行。比如說作為黨員領導干部，貫徹執行民主集中制就是其中的一個重點內容。民主集中制在黨章里邊有哪些規定和要求呢？大家相信沒人不知道這么一個說法和規定，民主集中制就是在民主基礎上的集中和集中指導上的民主相結合，這個大家非常熟悉。但是怎么結合呢？民主集中制跟黨的群眾路線有沒有關系呢？這些問題我留給大家思考。其實據我了解，在黨章總綱部分是有明確的規定的，它說民主集中制既是我們黨的根本組織原則，也是黨的群眾路線在黨內生活中的運用。這就講在黨內你決策選人用人等等，你要走群眾路線，這個我不展開。另外民主集中制的基本原則是什么？總書記講話里邊強調領導機關、領導干部、領導班子成員。習總書記講話里邊強調貫徹執行黨章，一個重要的要求就是要把民主集中制各項規定，我們貫徹執行到選人、用人、重大決策等各項工作的各個環節。那么各項規定是什么？如果我們不清楚、不熟悉、不了解，不能吃透這些規定的精神，我們怎么去貫穿到各項工作的各個關節呢？就談不上了。所以我們重點學習掌握黨章的第10條。

第10條對民主集中制做了六項基本原則的規定，我發現我們在實際操作過程中，在執行過程中很多問題都出在這六項方面做的不夠好，那么大家看一看這六個方面。還有就是黨章第16條關于黨委集體討論決定重大問題的時候，要堅持少數服從多數的原則，分幾種情況，我們在這種情況下怎么辦，在那種情況怎么辦，黨章里邊規定的非常清楚。這里邊因為時間關系我不展開來交流了，這是第一個任務，就是要嚴格遵守執行黨章。因為黨章是最根本的黨內法規，所以全黨必須一體遵行，這個要按照中央的精神去操作，去執行。

要把黨章作為我們領導干部的終生必修課，所以就要進入到黨校行政學院等干部培訓機構的課堂。那邊比如說法治建設方面要學憲法，那我們這邊黨內法規首先是要學習貫徹黨章，這是第一個方面的任務。

第二，完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系。這是四中全會《決定》提出的加強黨內法規制度建設的第二項主要任務。這里邊有幾個具體的環節和思考，一個是晚上黨內法規制定體制幾個。其實我們已經出臺了中國共產黨黨內法規制定條例，這是黨內制定方面的體制機制現在已經初步確立。另外，這個備案制度，黨內法規備案制度，備案制度已經出臺了中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定，這個已經有這么一個規定依據了。所以從這個方面我們能看出最近幾年黨內法規從制定到貫徹執行，這個力度推進真的是蠻大的，特別在執行備案這方面已經有明確的規定了。

還有就是體現在中共中央關于黨內法規制定五年規劃綱要，從2013年到2017年有了一個五年的規劃綱要。這里邊把我們五年要立的法、指導思想它的基本原則、思路以及具體的任務都規定的非常明確。這也是廣泛的征求黨內各級黨組織、黨員，甚至一些專家學者的意見的基礎上形成這樣一個綱要，一個制定條例。所以它對我們今后這方面的工作是起到了一個支撐和基礎保障的作用。

當然，按照這樣一些要求，我們還需要做一些具體的工作。我一會兒再介紹一下我們黨內法規制定的一些具體任務，因為課件里邊出現了一個加大黨內法規的解釋力度這么一個說法，所以我這里邊就揭露一下這樣一個內容。黨內法規的解釋工作非常重要，我們出臺了黨內法規，比如說黨政領導干部選拔任用條例，這個黨內法規，后邊就有一個明確的說法，本條例由中央組織部來負責解釋。解釋的這部分工作，我們現在具體到黨內法規里邊都有了。再比如說黨內監督條例等等，有些條例是我們紀律檢查機構或者有關部門，會同有關部門來解釋，這個都有明確的規定，很好。但是同時黨章的解釋權利目前現在是沒有的，我在2001年的時候，在黨章修改，在給中央寫黨章修改建議內參的時候曾經參過幾條意見，其中就包括這一條。但是現在這些年來黨章這個部分還沒有形成這種共識，因為我發現我們黨的第一部章程二大黨章里邊就在正文的后邊有一個負責，在負責里邊就明確的規定了黨章解釋權利的歸屬問題。它當時規定是歸中央執行委員會來負責解釋。所以我也受這個啟發，我就建議說我們應該恢復這么一個做法，當然黨內修改黨章的時候沒有形成多數共識。所以現在按照全面推進依法治國的要求，要加大憲法的解釋力度，我們這邊黨內法規里邊也要有一個加大黨內法規的解釋力度，我自己體會，首要的要加大對黨章解釋的力度，這里邊恐怕以后不管是黨章的修改，還是我們說在內部形成機制，我們要研究這個事。

因為現在非常需要這個事，大家對黨章條文的一些理解、內涵要求不一致，可能個案理解和想法。如果產生分歧的時候以誰的解釋為準呢？這就需要我們有個建立黨章的解釋機制和制度。所以我覺得這個是我們下一步需要做的事，要研究這么一個問題，這個我也希望各位領導干部和各黨組織你們也貢獻你們的智慧和力量，我們一起來思考研究這個問題，這是黨內法規的解釋。

同時要求形成配套完備的黨內法規制度體系，配套完備，這是四中全會《決定》里講的。其實我們黨內法規制定五年規劃和我們黨內法規制定工作條例里邊都講了，我們這個黨內法規制定體系，它的目標要干嘛呢？形成什么樣目標，達到什么樣的目標呢？是內容科學、系統完備、程序嚴密、有效管用，這是我們黨內制度體系建設的一個目標要求。這就回答了我們對黨內法規的看法，說現在有些同志認為黨內法規很多，你還搞什么呢？再強調加強黨內法規建設好像不大好理解，有些甚至可能還流于形式說是管用，所以這里邊下一步我們就需要真的是有效管用，不管用的你就不要出臺。所以沿著這樣的思路，其實現在中央提出了急需的要制定，如果現在不合時宜的，或者說已經條件發生變化的，我們要進行修訂。

還有一些內容已經失效的，要進行廢止，黨內法規也有一個立改廢的問題。首先我介紹一下黨內法規制定的主要任務，按照中國共產黨黨內法規制定五年規劃綱要的規定和要求，比如說這五年到2017年，我們要抓緊制定中國共產黨黨組工作條例。再比如說實施研究制定黨委政法委工作條例，制定中國共產黨統一戰線工作條例，研究制定加強和改進黨對工青婦等人民團體領導的制度，抓緊制定加強干部宏觀管理方面的規定，抓緊制定改建完善干部考核工作的意見，抓緊制定國有企業基層黨組織工作條例，研究制定人才工作條例等等，這里邊大部分是抓緊制定，還有少數是實施制定，這是一個。

還有再比如說抓緊研究制定地方黨委決策程序規定，我們地方黨委決策，決策我們前面講要安全科學決策、依法決策、民主決策，那么你決策的程序是什么？這里邊恐怕決策程序里邊我們要細化完善，使得我們的決策能夠科學民主、依法，不要以言代法，不能用個人意圖替代組織意圖等等，都需要通過程序和制度加以規范和完善。再比如說因此制定中國共產黨黨務工作條例等等，這都是我們已經列入這個五年規劃里邊了。

還有就是基礎主干黨內法規要更加健全，這里邊比如說要抓緊修訂中國共產黨地方委員會工作條例，這個過去有是試行。要總結這些年的經驗，再按照十八屆三中全會和四中全會的要求進行修改和完善。還有再比如說修改完善中國人民解放軍政治工作條例，中國共產黨軍人隊委員會工作條例，中國共產黨軍隊支部工作條條例，軍隊的這么三個條例要進行修改和完善。還有再比如說完善外事管理工作有關規定，建立健全外事工作體制機制，提高外事工作制度化、規范化的水平等等。還有就是在干部方面，在思想組織、作風建設方面，特別是干部方面，明確強調要修訂干部教育培訓工作條例，修改完善黨政領導干部選拔，任用工作條例，這個實際上今年一月份已經修改出臺了。所以這是五年規劃當時列進來，現在有的已經出臺，有的還在著手制定修改過程當中。

再比如說實施修訂，黨政領導干部職務任期暫行規定，實施修訂，關于實行黨政領導干部問責的暫行規定，修改完善中國共產黨農村基層組織工作條例，修訂黨內監督條例、巡視工作條例、中國共產黨紀律處分條例、黨員權利保障條例，地方組織選舉工作條例，基層組織選舉工作條例等等。這就是制定什么，修改什么，這已經非常清楚。

要制定黨內法規，既然是要制定的能夠有效管用，所以就要求這些黨內法規，雖然是這些主體有權制定，但它一定是開門立法，當然這是我們黨內的立法，黨內法規。一定要開門，廣泛充分的征求意見。事實上十不大以來，這方面的力度非常大，有關部門做的工作很細，征求有關方面的意見。同時，已經把這個制定黨內法規的過程看成是一個充分論證、科學分析的過程，也是一個匯集黨制、凝聚民心的一個重要途徑。這樣我們黨內法規的制定，本身這個環節民主化、透明度、公開性提高之后，實際上有利于我們制定出臺的黨內法規的科學性、系統性、完備性和有效性。這里也提出了對黨內法規進行評估的問題，就是做一些分析和評估，然后根據評估再進行修改和完善。所以為什么修改？怎么修改？也有黨內的法規的評估。有些該修改的就修改，經過評估。也有些過時了，或者已經調整對象消失了，進行清理、廢除。這是第二個方面的任務。

第三個方面，四中全會《決定》里邊提出注重黨內法規和國家法律法規的銜接和協調的問題，這個特別重要。過去在我們黨的領導人講話里邊講過，我過去在給中央寫內參的時候也參過這樣的意見，標題就是注重黨內法規制度與國家法律法規的銜接和協調。為什么要提出這樣的概念？或者說提出這么一個思路和任務要求呢？這是總結了這些年來黨內法規和國家法律法規之間的關系的一個思考，也是一個全面推進依法治國的一個現實的需要。這里有兩個角度需要去思考和把握的。第一個角度，注重黨內法規制度與國家法律法規的銜接和協調，那么就意味著國家法律法規制度里邊已經對某些方面有明確的規定的，我們新出臺的黨內法規不得跟國家法律法規的規定精神實質相抵觸，這就是體現我們黨必須在憲法和法律范圍內活動的一個具體的體現和要求，要把它落到實處，這是一個方面。

另外一個方面，如果國家法律法規沒有對黨員領導干部國家公職人員這種特殊主體從嚴要求，沒有這種從嚴要求規定的話，那我們在國家立法里邊應當體現反腐倡廉的要求，提高我國反腐倡廉的制度化、法治化水平。加強反腐敗，國家立法，健全反腐敗法律制度，那你就把我們黨內的一些有些做法可以轉化成國家的法律法規。同時，國家法律法規本身也可以有一些新的增長點。換句話講，也不是所有的反腐敗，黨風廉政建設都靠黨內法規去規范、去治理，或者說永遠我們就停留在黨內法規這個層面上，這個范疇里邊，有些方面可能是在黨內一直堅持，有些方面是上升為國家的法律法規，要轉化，甚至有一些內容可能需要按照黨內法規的一些要求、精神，可能我們黨內法規還要修改完善，甚至廢除，這是兩者之間的關系，銜接協調很重要的幾個方面。

這里邊比如說我舉個例子，我們法律法規有規定的，我們黨內法規制度新出臺的一些內容就應當遵循國家法律法規的規定，這里邊我強調新出臺的制度。比如說舉個例子，憲法和有關的法律都規定，在法律面前人人平等是法治的一個重要原則。所以，當公民偷點東西的時候，或者有的年輕人搶劫一點東西的時候，那他可能擔心良心發現或者擔心受司法機關的處理，他可能把這個東西送回去了或者說我不要了。那么送回這個情節應當作為給他減刑甚至免予刑事處罰的從輕情節，但不能說他什么事也沒發生過，什么事也沒干，這種違法的事沒干過。但是我們過去黨內曾經有一個制度叫做廉政賬戶制度，這個制度就是說反正不管什么樣的錢，你是主觀惡意索取的錢還是別人送來的錢不好退回去了，反正我有關部門在銀行設個賬號，然后告訴大家這個賬號，你把這個錢打到這個賬號里邊，OK，你就沒什么事了，過去我們有這個做法。

可能一個月這個賬號里邊進來很多錢，有關部門也沒做什么事，好像挺好的。但是實際上我們想想看，那么確實這個制度在腐敗易發的高發期，特別是有一些錢確實是當事人不知情，不知道怎么就送過來了，送過來以后還沒有適當的途徑送紅回去了，那怎么辦？說打到賬號里邊我不要了，這個我們還可以理解，有情可原。但關鍵是那些惡意索取的，那么他如果是迫于這種形式的威懾和壓力，他送回來一部分，假如他拿了一百萬，他送回五十萬，你怎么識別，你怎么偵查，怎么調查？這就很不好辦。

實質上往大了說也是在我們這個黨內的制度里邊給我們領導干部開了一個特權的口子，你要送回來你就沒事了，所以這個從長遠來講不太符合法律面前人人平等這樣一種理念和精神。因此，有關部門已經對這些規定做出了調整，我非常贊同這種調整。

再比如說在國家立法里邊體現反腐倡廉的基本要求，這個我們已經有些法律已經進行銜接。比如說2017年5月30號，中紀委下發中紀委關于嚴格禁止利用職務上便利謀取不正當利益的若干規定。在這個規定里邊就規定，家人前臺受賄，官員受益屬于間接受賄，以受賄論處。所以我們有些案例里邊就發現，有些官員說涉案金額多少，但是我只拿了其中的幾萬塊錢，其中大頭幾百萬都是我家屬，我身邊的人拿的，你不要都記我頭上。是不能都記在您頭上，但是我們想想看，他為什么送您的老婆和身邊的人而沒送別人呢？這里邊就有一個領導干部的職務的權力影響力的問題。

所以我們實際上在07年7月8號最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布了《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》里邊就講中紀委的規劃細化，全部修訂到法律條文當中，包括特定關系人這個概念，也加入這個概念了。僅接著后來2009年2月，我們國家《刑法修正案》增加了一個新的罪名，就是利用影響力受賄罪這個新的罪名，就是《刑法》的第338條。我理解這就是我們黨內法規對國家工作人員，近親屬這些身邊的人，利用權力影響力受賄的一個轉化跟國家法律法規的銜接。我想這種銜接，黨紀、黨規、黨法跟國法的銜接應當說被認為是中共反腐敗的一種務實的變化，也是依規治黨、依法治國一個有機的統一的一個具體體現。《刑法》修改之后到2010年2月23號中共中央發布中國共產黨黨員領導干部廉潔從嚴若干準則里邊又使用了特定關系人概念，已經進入到法律里邊的概念我們又把它放到黨內法規里邊來，你看它就來回這么很好的銜接。這只是剛剛開始，以后還要加大這方面的力度，這是第三個方面的任務。

第四個方面的任務，提高黨內法規執行力，這是四中全會《決定》里邊提出的一個非常重要的要求。其實我們黨內法規過去制定的也不少，我們有些層面，有些單位和部門執行的好一些，也有些單位和部門制定的不好，不盡人意。所以如果制度你僅僅是制定，而執行力不夠，那么制度制定的再多也沒有用，它就是一堆垃圾放在那，或者說一紙空文。所以在強調我們推進依法治國這個實踐當中，突出強調提高黨內法規的執行力，為國家的法治建設提供我們黨的組織保障，我覺得這是非常必要的，也是回過頭來我們深刻的理解和體會，全面深化改革總目標里邊后邊那句話為什么講兩個方面的要求，而不僅僅是講推進國家治理體系現代化呢？它同時加了一個國家治理能力的現代化，為什么呢？因為國家治理體系現代化，其實就是到2020年，我們國家政治、經濟、文化、社會、生態、文明以及黨的建設各個領域的各項制度、規則、法律基本成熟，更加成熟、更加定型這么一個目標和要求。實際上就是要提供一整套的法律制度規則，要把這些東西都要更加完善、更加成熟、更加定型。那是不是說我們出臺了不管是國家法律、法規、法則、制度、體系還是黨內法規制度體系，我們這些規則、體系、制度建立起來就完了呢？就高枕無憂了呢？顯然不是的。因為如果你不執行，再好的東西也沒用。過去這方面我們教訓是很深刻的。所以十八大以來，在黨內法規執行力方面，中央強調的分量非常重。所以我們規定就是規定，寫進文件里邊的，已經寫在我們黨建制度規定的，寫了不能白寫，說了不能白說，就要調執行力。而這個執行力是要自上而下一體遵行，尤其上邊要起到帶頭和表率的作用，這樣一級一級的去貫徹執行。而且執行黨內法規沒有例外，不允許搞特權，這就是中央強調的基本精神，這一段時間來也是一直按照這樣的精神去操作的，所以下一步要一如既往的按照這種要求來執行黨內的法規。四中全會提出要運用黨內發揮把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員干部帶頭遵守國家法律法規。這就是要求我們提高黨內法規執行力，那就是干嘛呢？就要監督，就要通過黨內，運動黨內法規把我們黨要管黨、從嚴治黨落到實處，而且要督促、檢查黨內法規執行情況以及國家法律法執行情況。那誰來督促檢查呢？其中一個重要的主體和機構就是發揮積極紀委，維護黨章和黨內法規的監督作用。這是我們黨章第14條、第44條對紀委的三大主要任務的規定之一，換句話講，準確說是紀委的三大任務的首要任務，就是維護黨章和黨內法規，監督檢查黨內法規和黨章的執行情況。

另外一個情況，跟干部考核和選拔任用制度要銜接。如果說做的不好，前面講，你作為干部，提拔使用，就不能被提拔、使用，做的不好的，這方面素質很差的就要進行調整，崗位要近來調離，要調整。而且要把遵守黨內法規和國家法律法規納入到干部政績考核指標體系，通過這樣一個杠桿制度安排，來使得我們黨內法規以及國家法律法規的執行能夠落到實處。

今天我就圍繞這樣一個問題跟大家交流到這里，不當的地方請大家批評指正，謝謝大家。

加強法治工作隊伍建設，創新法治人才培養機制(上)魏永忠 中國人民公安大學公安管理學院副院長 二0一四年十一月

同志們好，我來自中國人民公安大學，今天跟大家一起就加強法治工作隊伍建設，創新法治人才培養機制的問題進行交流和探討，請同志們批評指正。

2014年10月20日—23日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議在北京召開，全會以依法治國為主題，這在中國共產黨93年歷史上還是首次，全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。在這份規劃執政黨依法治國的戰略中，明確提出了全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義的法治體系，建設社會主義法治國家。會議同時認為，全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興的中國夢，提高黨的執政能力和執政水平，必須要全面推進依法治國。全會明確的全面推進依法治國重大的任務是，要完善以《憲法》為核心的中國特色社會主義法律體系，加強《憲法》的實施，深入推進依法行政，加快建設法治政府，保證公正司法，提高司法的公信力，要增強全民的法治觀念，推進法治社會的建設，建設法治工作隊伍建設，加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。這次會議提出推進法治專門隊伍正規化、專業化和職業化的建設，完善法律職業的準入制度，建立從符合條件的律師和法學專業中招錄立法工作者、法官和檢察官等制度，健全從政法專業畢業生招錄人才的規范便捷機制，完善法治隊伍的職業保障體系。

尤其值得我們關注的是，在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中設立了專題，提出要加強法治工作隊伍的建設。《決定》從建設高素質的法治專門隊伍，加強法律服務隊伍的建設和創新法治人才培養機制的三個方面做出了高屋建瓴的闡述，并且提出明確的要求，也指明了未來一段時間我國法治工作隊伍建設的任務、要求和發展方向。

在2014年1月7日—8日在北京召開的中央政法工作會議也明確指出，要按照政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，努力建設一支信念堅定、執法為民、敢于擔當、清正廉潔的政法隊伍。加快推進法治中國的建設有兩個方面的基礎性工作必須要打牢和抓實：一是要建立并完善法制體系，二是要建立一支高素質的法治工作隊伍。這兩項基礎性的工作建設事關法治中國建設的質量和成敗。因此，我想就加強法治工作隊伍建設，如何創新法治人才培養機制的問題談一點個人的感想和體會，希望能夠引起同行的深入思考，也請大家提出寶貴的批評意見。我主要想跟大家談三個問題：

一、加強法治工作隊伍建設的重要性；

二、加強法治工作隊伍建設的重點內容；

三、創新法治人才培養機制的路徑選擇。

一、加強法治工作隊伍建設的重要性

隨著法治中國進程的不斷加快，人民群眾對正確有效實施法律，保障社會公平正義的期待和要求日益提高，這在客觀上對法治工作提出了更新、更高的要求，進一步加強和深化法治工作隊伍履職能力的建設，主動適應依法治國建設法治中國的迫切需要，是繼續推進法治工作規范化、不斷提升法治工作隊伍整體公信力的迫切需要，更是法治工作部門在法制建設和司法、執法過程中有效發揮作用的迫切現實需要。那么怎樣才能做好呢？我認為可從以下幾個方面入手。

（一）怎樣理解法治工作隊伍的構成體系 怎樣理解法治工作隊伍的構成體系，也就是我們要對法治工作的主體有一個客觀全面的了解。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的一個亮點就是提出了法治工作隊伍建設，加強法治工作隊伍建設是黨的十八屆四中全會全面推進依法治國一項重大的戰略任務。在過去，我們一講到法治隊伍建設，一般是指政法隊伍，通常人們也習慣稱之為政法機關的隊伍，主要包括檢察院、法院、公安機關、司法行政機關、國家安全部門、反邪教部門、武警部隊等等。從法理層面上看，這次《決定》中提出了法治工作隊伍，這是一次新的提法，從政法隊伍轉型升級為法治工作隊伍，是我國法治現代化進程中一次新的變化，也是一個時代的命題。也就是說依法治國在法治工作隊伍建設上的核心要義是要從法治國家轉型升級為法治中國，從法律之治轉型升級為良法善治，從法律大國升級為法治強國上做好組織和人才的保障。法治工作隊伍的內涵比政法隊伍的內涵更加豐富，更加具有時代發展的意義，從范圍上看也更加廣泛，它包括高素質的法律法治專門隊伍，優勢互補、結構合理的法律服務隊伍，德才兼備的法治人才及后備力量，理論與實踐貫通的高水平的法學家和專家隊伍，同時還包括專職和兼職的教師隊伍。黨的十八屆四中全會關于法治工作隊伍建設的提出更加強調了全民推進依法治國實施過程中的組織和人才保障的全局性與專業性。

再從實踐的層面上看，廣義的法治工作隊伍還包括立法機關、法治政府、執政黨依法執政組織、法學研究人員，法學教育工作者，也涵蓋法官、檢察官、律師等法律工作者以及在讀的法學博士、碩士、本科生等等，這些都應當是法治工作隊伍的重要組成部分。我們再從狹義的法治工作隊伍上來看，主要是指“立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍”。這里，我們將重點關注在狹義上理解的法治工作隊伍的建設問題，我想就這個問題重點談談個人的看法。

目前我國法治工作隊伍是一支有著250萬人的專業隊伍。在這250萬的專業隊伍中，公安機關的民警200萬人，法官19萬多人，檢察官15萬多人，職業的律師還有25萬多人。僅以我國法官、檢察官近年發展的情況來看，其數量的增長呈現出明顯的上升態勢。我國法官的數量從1979年到2011年，由5.9萬人增長到了19.5萬人，增長了2.31倍，每10萬人口中法官的數量也由6.10人增長到14.50人，增長了1.38倍。每名法官年均審結辦案由8.8起增加到了38.6件，增長了13.52倍，遠遠超過了法官增長的數率。再如，檢察官從1988年至2011年，數量也由11.2萬人增長到15.1萬人，增長了34%。每10萬人口檢察官的數量由10.20人增長到11.21人，只增長了10%。同期檢察院審查批準決定逮捕的案件數量卻增加了1.19倍，提起公訴的案件數量也增加了2.13倍，檢察官數量的增長遠遠小于承擔的工作量的增長。公安機關民警的數量在1978年時是68萬人左右，到2003年增加到了86萬人左右，再到2013年已經達到200萬人。盡管如此，我國警力的總體數量還是嚴重不足，與人口的比例僅為萬分之十二，遠遠低于發達國家的平均水平，發達國家的平均警力量的水平是在萬分之三十左右。除此之外，我國還有公證員1.27萬人，公證員助理9100多人，全國共有基層法律服務機構1.8萬個，基層法律服務工作者7萬余人。

上述這些數據不難看出，我國法治工作隊伍在主體的構成、數量、分工及其職責等方面具有鮮明的中國特色。鄧小平同志曾經明確指出，作為人民民主專政國家機器的政法機關，擔負著執行法律、保護人民、打擊敵人、保障社會主義現代化建設事業順利進行的重要任務。“要大力加強政法公安部門的建設和工作，提高這些部門人員的政治素質和業務素質。”法治工作隊伍承擔著立法、司法和執法的任務，確保圓滿完成擔負的歷史重任，保證法治工作能夠嚴格、規范、公證、文明、有效，這就要求我們要下大氣力，要把法治工作的隊伍提高到時代發展的要求上，要適應新形勢發展的要求，更要適應建設法治中國的需要。要緊緊圍繞建設法治中國的總體目標，著力打造一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的過硬法治工作隊伍，要踏踏實實地從法治工作隊伍的建設開展抓起，把工作做實。

（二）加強法治工作隊伍建設的重要性

加強我國法治工作隊伍的建設，是基于我國實現法治社會的目標，推動中國特色社會主義的物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展高度統一所做出的一項重要舉措。要實現建設中國特色的社會主義的法治體系，建立社會主義的法治國家的總體目標，必須要加強法治工作隊伍建設。否則，依法治國就成了無源之水，無本之木。怎么樣才能夠提升法治工作隊伍建設的重要性的認識呢？

1、加強法治工作隊伍建設，是全面落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的客觀需要。《決定》總結了近年來推進依法行政的基本經驗，確定了建立法治社會的總體目標要始終貫穿在全面推進依法治國的新思想、新理論、新理念、新論斷中。同時提出新目標、新原則、新格局、新部署、新要求，也明確了全面推進依法治國的指導思想、基本原則、具體任務和有關措施等等，這些都是建設法治社會的綱領性文件。《決定》通過理論創新、思想解放、理念升華，對黨的領導與法治、依憲治國依憲執政與依法治國、黨內法規與國家法律這三大關系認識全面深化所形成的理論成果，這些方面對于我們認識如何提升法治工作者依法治國的重要性都具有重要的指導意義。法治工作隊伍作為法治中國的建設者，要想將《決定》的各項重大任務和精神真正落到實處，就必須從思想上充分認識《決定》所提出來的各種要求、各項措施，要把我們的思想統一到《決定》精神上來，要加強法治工作隊伍自身的建設，只有提升了這支隊伍的整體素質、認識水平和業務能力，才能準確把握、貫徹和落實《決定》的精神。

2、加強法治工作隊伍建設，是法制機構地位和作用的內在要求。《決定》明確提出全面推進依法治國的總體目標是建設中國特色社會主義的法治體系，建設社會主義法治國家，即在中國共產黨的領導下，堅持中國特色的社會主義制度，要貫徹中國特色社會主義的法治理論，形成完備的法律體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府和法治社會的一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進治理體系和治理能力的現代化。作為履行法規范和政策起草、法律宣傳、案件審核、執法監督、行政復議、訴訟、審判和執法部門等重要職能的機構和人員，法治工作隊伍的建設是處于推進法治中國的基礎性的、全局性地位。在推進法治中國建設中，重點和關鍵的環節就是需要一支德才兼備、高度事業心強、責任感強、專業能力強的法治工作隊伍。所以，具有較高的政治理論水平和思想道德水平，有精湛的法律專業素養和執法專業技能，這是推進法治中國建設的基礎和保障。另外，法治工作實踐也要求法治工作隊伍必須要提升自己的業務能力，要有創新的意識，要善于開拓創新，要有開闊的事業，這樣才能夠真正發揮好法治工作隊伍建設的專業性、綜合性的指導作用。

3、加強法治工作隊伍建設，是深入推進依法治國目標加快建設社會主義法治國家最根本的保證。《決定》明確指出，全面推進依法治國必須要下大力提高法治工作隊伍的思想政治素質、業務規律能力、職業道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供有利的組織和人才保障。這一段論述非常精辟準確地定位了法治工作隊伍的重要地位和作用，可以明確的是，不斷加強法治工作隊伍建設，就必須要加強和改進黨對法治工作的領導，要把黨的領導貫穿在全面推進依法治國的全過程中。與此同時，要為加快建設社會主義法治中國提供有利的組織保障和人才保障。首先是要提升司法專業化水平，完善法律職業的準入制度，建立從符合條件的律師、學者和專家中招錄立法工作者、法官、檢察官的制度，健全從政法專業畢業生中招錄人才的規范便捷的機制，要善于用法治思維和法治的方式推動我們的工作，選拔責任心強、政治素養高的領導走上法治工作的崗位。還要暢通立法、執法、司法部門干部和人才相互之間進行交流的暢通機制。其次，要不斷提升司法的職業化水平，要建立法官、檢察官逐級遴選的制度，從基層和下一級的法院、檢察院擇優選拔法官、檢察官，保證司法工作隊伍具有豐富的實踐經驗和較強的司法能力。再次，要加強法治服務隊伍的正規化建設，這就要求各級黨政機關和人民團體要普遍設立公職律師，特別是要求律師參與政府的決策和法律文書的審查，能夠保證法律顧問在制定重大的行政決策、推進依法行政中發揮積極的作用，這有利于提高政府依法行政的水平，加快建設法治政府。第四，建立激勵法律服務人才跨區域流動機制，逐步解決基層和欠發達地區法律服務資源不足和高端人才匱乏的問題，實現我國法律專業服務的全覆蓋。最后是最根本的，即“三化”建設的基礎在于創新法治人才培養機制，它要求要堅持走中國特色社會主義的道路，形成完善的中國特色社會主義的法學理論體系、學科體系、課程體系，推動中國特色社會主義的法治理論進教材、進學校、進頭腦，培養一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為法律的正確實施提供強有力的人才保障。

4、加強法治工作隊伍建設，是保障黨的事業順利推進和滿足廣大人民群眾的熱切期待。建設一支忠于、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，是黨的十八屆四中全會著眼全面推進依法治國提出的一個重大戰略任務，是實現建設中國特色的社會主義法治體系，建設社會主義法治國家總目標的一個迫切要求。加強法治工作隊伍建設事關黨制定的國家發展戰略目標的實現問題，事關黨的事業發展問題。加強法治工作人才隊伍的建設，保障法治工作隊伍建設的正規化、專業化、職業化水平不斷提升，法律服務隊伍不斷壯大，事關法治中國建設的成與敗的問題。所以，當前我國法治工作隊伍的整體水平與全面依法治國的總體目標和重大任務相比還有較大的差距，特別是與人民群眾的熱切期盼也有較大的差距，法治工作隊伍在思想政治素質、業務工作能力、職業道德水平上也有待提高，正如古人所言，“得其人而不得其法,則事必不能行；得其法而不得其人,則法必不能濟。人法兼資,而天下之治成”。全面推進依法治國，必須要造就一支更加優秀的社會主義法治工作隊伍，“致治之要，以育才為先。國勢之強弱，系乎與人才”。古往今來，成就偉大事業的關鍵就在于是否能夠不斷地發現人才、培育人才、用好人才。建設中國特色社會主義的法治體系和建設社會主義的法治國家，迫切需要一支忠誠可靠、素質優良、業務精專的法治工作隊伍。黨的十八屆四中全會將全面推進依法治國提到了前所未有的高度，對于法治人才的需求和要求也同樣上升到了全新的高度，加強法治工作隊伍建設已經成為一項十分緊迫和艱巨的任務。

二、加強法治工作隊伍建設的重點內容

黨的十八屆四中全會明確指出，全面推進依法治國必須大力提高法治工作隊伍的思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義的法治國家提供強有力的組織和人才保障。這里不僅指明了法治工作隊伍建設的重點內容，即加強思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，同時也指明了法治工作隊伍建設的目標是“四忠于”。

（一）兩個概念認識

首先想解讀兩個基本的概念，為了深刻理解法治工作隊伍建設的重點內容，我們首先要理清法治化的含義，還有法治工作隊伍建設的含義和內容。

1、法治化的含義

法治一詞我們都知道，在我國并不是今天的首創，其明確提出可以追溯到兩千多年以前的戰國，它的產生是當時的歷史條件下代表先進生產力的新型地主階級與奴隸主舊勢力斗爭所取得的勝利成果，是社會進步的重要標志。我國古代文獻《晏子春秋?諫上九》上說：“昔者先君桓公之地狹于今，修法治，廣政教，以霸諸侯。”《淮南子?氾論訓》中也指出：“知法治所由生，則應時而變；不知法治之源，雖循古終亂。”就世界史而言，法治思想在古希臘就已經出現了。西方歷史上第一位法律思想家柏拉圖在其最著名的著作《法律》中第一次表述了如北斗般指引人類社會文明發展方向的法治觀，“不是根據全國的利益，而只是根據部分人的利益而制定的法律不是真正的法律。那些只是依照部分人的利益制定法律的國家不是真正的國家，他們所說的公正是毫無意義的。”上述這段話就是柏拉圖的論述。另外一位古希臘思想家亞里士多德在《政治學》中更是一目了然地表述了法治問題。他認為“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律”，“法律的實際意義卻應該是促成全邦人民都能盡于正義和善德。”這一段話就表明了亞里士多德是將他的正義論作為法治的核心，并回答了為什么必須實行法治的問題。因為法體現了人類正義及其理性原則，實行法治是為了公眾的普遍利益，它并非為某一個特定的階級利益或個人利益服務的宗法統治和專橫。法治的概念就起源于古希臘，它的出現是作為國家的治理模式提出來的。亞里士多德在他的名著《政治學》中揭示過作為法治的雙重含義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”這就體現出了法治的核心問題是兩個，一是法律的權威，也就是各種主體都應該遵從法律，另外一個就是關于良法之治的問題，判斷是否是良法的主要指標就是法律應當保護公民的權利及其這種保護的嚴格程度。由此可見，法治的基本價值取向就是對國家權力的控制和對公民利益的保障。這些已經清楚表明，古人關于法治的思想與現代法治的理念具有一脈相承的淵源，且影響并決定了人類法治文明的發展。當代中國正經歷從人治走向法治的社會治理模式的變革時期。在這個過程中，我們可以追溯到1978年，黨的十一屆三中全會決定將工作中心轉移到經濟建設上來，并吸取了文革十年無法無天的慘痛教訓，提出了要保障人民民主、健全社會主義法治的目標。從1978年到1997年，黨的十五大確立了依法治國、建設社會主義法治國家作為執政黨治國的基本方略。再到1998年，九屆全國人大二次會議，其載入憲法，確定了中國新的社會治理模式，即要以法律之治和民主之治逐漸取代原來的以高度行政化的控制為主，并輔之以倫理道德的社會治理模式。到了2002年黨的十六大提出，“推進政治體制改革，發展民主、健全法治、依法治國，建設社會主義法治國家，保障人民行使當家作主的權利”的目標，并將“依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經濟和文化權益得到切實尊重和保障”作為小康社會的一個重要指標。同時進一步強化了“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”，提出了堅持物質文明和精神文明兩手抓，實現依法治國和以德治國的有機結合。據此，我們可以這樣來理解法治的含義，所謂法治，既是依法的統治，它強調法律作為一種社會治理工具在社會上中的至高無上的地位，并且關乎到民主、人權、自由等價值目標的取向。法治的核心內容就是規范公權，保障私權，如果某一項所謂創新的社會管理方法和機制，與規范公權、保護私權的目標相悖，那么這種創新就不具有正當性，這是我們應當摒棄的。同時，我們要逐步將人類社會所共同追求的具有普遍價值意義的價值，如公平、正義、秩序、效益、人權等，落實到社會管理和社會治理的活動中，使其成為我國社會管理體制機制的一種精神內涵。整個社會要構架起依法治國和依法行政的一種基本理念。人治主要是強調個人權力置于法律之上，而法治的理念正好是與其相反的。要法治，當然就不要人治，要人治就不可能有法治。但要強調國家依法治理，并不是要依靠人的力量來超越法律力量，因為再好的法律和制度我們也都需要由人來制作，由人來制定，由人來實現。我們不能將人的作用與人治完全等同起來，兩者是不同內涵的概念。法治是人類政治文明的重要成果，是現代社會的一個基本框架，大到國家的政體，小到個人的言行，都需要在法治的框架中去運行。

對于現代中國而言，法治國家、法治政府、法治社會一體建設才是真正的法治。科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法要全面推進才是實現真正的法治。無論是經濟改革還是政治改革，法治都應該是先行者，對于法治的重要性可以說是怎么強調都不為過的。實施依法治國的基本方略，建設社會主義法治國家，既是經濟發展、社會進步的客觀需求，也是鞏固黨的執政地位、確保國家長治久安的根本保障。需要注意的是法治與法制，前者是治理的治，后者是制度的制，體現了兩個不同的層次。法制是存在于一切社會的文化現象中的，而法治則具有現代文明的屬性。我們所說的法治化，是指法治理念向法治現實社會轉變的過程，也是人治實踐向法治實踐過渡轉型的過程，所以人們經常把它稱之為法治化。法治國家的目標是法治社會，這也是理想社會的治理模式，法治化的追求和探索過程通常是漫長的且充滿了艱辛。法治化是依法治國的方略之一，是依法推進各項事業并逐步實現法治的發展過程。法治化具有的根本性和全面性兩個方面的特征。所謂法治化的根本性，主要體現多數人意志的眾人之治，而且多數人意志的表達是自由的、真實的，多數人意志的實現也是理性的、規范的。法治化可以說是一個動態的過程，其根本的宗旨在于體現多數人意志的體現和保護多數人的權利，追求的是人類治理的根本價值的實現，法治化的根本性也意味著要肯定法治的公益性、權威性。所謂法治化的全面性是就法治的范圍和對象而言的，對社會某一領域和某一現象的法治化并不能稱之為法治化，我們所面對的主體應當是大多數人的行為過程實行法治，同時要對其主體和行為的方式、行為的程序以及行為的空間都要實現法治，這才能夠真正實現法治化。這里需要注意的是，實現法治化不僅是法律條文自上而下的灌輸，而是要在往返于習慣和法律之間孕育法治精神的行程中實現，習慣升華為法律、法律回歸習慣是法治化的一體兩面。從習慣到法律的過程是人類逐漸走向文明的過程，也是社會逐漸走向法治化的過程。從法律到習慣的過程，是法律普及、深入人心的過程，也是法治化最終所達到的目標。

2、法治工作隊伍建設的含義

黨的十八屆四中全會關于法治工作隊伍建設的提出，強調了全面推進依法治國實施過程中的組織和人才保障問題。特別是在決議中明確指出，“全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障。”“推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平。”鄧小平同志曾經從人才戰略的角度做出過重要的指出，“中國的事情能不能辦好，社會主義和改革開放能不能堅持，經濟能不能快一點發展起來，國家能不能長治久安，從一定意義上說關鍵在人。” 按照上述要求，我們對法治工作隊伍建設這個概念的理解可以做出如下的解讀，即要在政治、思想、組織、紀律、作風、人才等方面加強教育和訓練，按照“政治建隊、依法管隊、科教強隊、從嚴治隊”的方針，堅持嚴格政治、嚴格教育、嚴格訓練、嚴格管理、嚴格紀律，把法治工作隊伍建設成為具備職業素養高、專業水平能力強的正規化、專業化、職業化的專門隊伍。

按照上述的理解，法治規律隊伍建設應當是一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法供證、具備現代執政能力、具有堅強戰斗力的專業性的法治工作隊伍。法律是治國之重器，法治工作隊伍建設是治國之保障，法律是善良公平之術，法治工作隊伍應當是天地良心，建設一支正規化、專業化、職業化的社會主義法治工作隊伍，才能夠真正實現依法治國、依法執政、依法行政、嚴格執法、公正司法，這是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，也是實現國家治理體系和治理能力現代化建設的必然要求，更是加快社會主義法治國家強有力的組織和人才的保障。“得其人而不得其法,則事必不能行；得其法而不得其人,則法必不能濟。人法兼資,而天下之治成”。全面推進依法治國，我們必須要選拔培養和造就一支更加優秀的法治工作隊伍，要抓好法治工作隊伍的建設，這是一項基礎性的工程，我們必須要把它抓牢抓實。

（二）法治工作隊伍建設重點內容

法治工作隊伍建設的重點內容包括哪些呢？這里面應當涵蓋思想政治建設、組織建設、職業道德建設、教育與訓練、人事管理、隊伍正規化建設、紀律作風建設、監督與督察工作、機關內務的管理、編制管理等諸多方面。其中，我們尤以提高法治工作隊伍的思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準為重點。下面我想就這三個方面跟大家談點個人的看法。

1、提高法治工作隊伍思想政治素質

思想政治素質是指政治主體在思想政治社會化的過程中所獲得的對他的思想政治心理和思想政治行為發生的長期穩定的內在作用，它是一種基本品質，是社會的政治理想、政治信念、政治態度和政治立場在人的心理中所形成的并通過言行所表現出來的內在品質。思想政治素質是人們從事社會政治活動所必須的基本條件和基本品質，是個人的思想觀念、政治方向、政治立場、政治態度以及政治信仰、政治技能的一種綜合表現。思想政治素質是人的綜合素質的核心內容，一個人的思想政治素質的高與低是社會政治文明發展到一定水平的重要標志之一，準確把握思想政治品質的內涵和特質是提高人的政治素質的前提。思想政治素質我們重點關注思想觀念、政治理論知識、政治心理、政治價值觀、政治信仰、政治能力，思想政治素質不僅要解決人的政治立場、政治觀點、政治行為等問題，還要解決人的世界觀、人生觀、價值觀和道德觀的問題。

馬克思主義者始終把思想政治工作放在革命事業的首位，早在1929年，列寧在《在全俄省、縣國民教育廳政治教育委員會工作會議上的講話》中就已經提出來了政治教育、政治教育工作兩個概念。1934年，斯大林在蘇聯共產黨第17次代表大會的總結報告中提出了政治思想工作、思想工作兩個概念。中國共產黨誕生之后，長期使用政治工作這個概念。1945年，毛澤東在《論聯合政府》中提出了思想教育的概念。中華人民共和國建立之后，劉少奇同志于1951年在《黨在宣傳戰線上的任務》中第一次提出來了思想政治工作的概念。1957年毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中對思想政治工作做了進一步的闡述。新的歷史時期，在實現中華民族偉大復興中國夢的進程當中，如何用社會主義核心價值觀統領社會思潮，形成思想共識，為全面建設小康提供精神動力和思想保障是一個重大的理論問題和現實問題。習近平同志指出，只有全黨思想和意志統一了，才能統一全國各族人民思想和意志，從而形成推進改革的強大合力。他在系列講話中緊緊圍繞新的歷史時期黨員領導干部和人民群眾的思想實際，提出和重申一系列緊扣時代命題的思想政治教育的新觀點、新思想、新論述，豐富和發展了馬克思主義思想政治教育理念的內涵。黨中央在近幾年根據形勢和任務的要求，突出強調要以科學的理論武裝人，強調思想政治素質最重要，是人的最重要的素質。

在2010年9月27日，時任中共中央政治局常委、中央書記處書記國家副主席的習近平在浦東干部學院出席干部教育工作座談會上就強調指出，干部教育培訓工作要突出抓好馬克思主義理論教育，特別是中國特色的社會主義理論教育和黨性教育，要引導干部牢固樹立正確的世界觀、權力觀和事業觀，要始終保持艱苦奮斗的精神和銳意進取的激情，要始終保持道德品行的純潔性，接受各種考驗，盡職盡責干好工作。習近平同志還指出，馬克思主義理論素養是領導干部的必備素質，是保持政治上清醒堅定的基礎和前提。領導干部學習馬克思主義理論在現階段主要是學習中國特色的社會主義理論體系，干部教育培訓中的理論教育的重點內容也是中國特色

第二篇：十八屆四中全會報告全文解讀

十八屆四中全會報告全文解讀

黨的十八屆四中全會23日閉幕，明確提出了全面推進依法治國的總目標、重大任務。全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。以下是關于十八屆四中全會報告全文解讀。【十八屆四中全會報告全文要點】

※全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。

※全會強調，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。

※全會明確了全面推進依法治國的重大任務，這就是：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施;深入推進依法行政，加快建設法治政府;保證公正司法，提高司法公信力;增強全民法治觀念，推進法治社會建設;加強法治工作隊伍建設;加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。

※堅持依法執政首先要堅持依憲執政。

※健全憲法實施和監督制度。

※完善全國人大及其常委會憲法監督制度。

※加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

※建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

※全面推進政務公開。

※建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。

※最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

※加強人權司法保障。

※建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度。

※健全黨領導依法治國的制度和工作機制。

※把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系。

※深入推進依法治軍、從嚴治軍。

2014年10月20日至23日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議在北京舉行。全會聽取和討論了習近平受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。10月28日，習近平就《決定》起草情況向全會作關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明。

【中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定(全文)】 《決定》章節目錄

一 堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系

二 完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施

三 深入推進依法行政，加快建設法治政府

四 保證公正司法，提高司法公信力

五 增強全民法治觀念，推進法治社會建設

六 加強法治工作隊伍建設

七 加強和改進黨對全面推進依法治國的領導

各部分具體內容詳見下文：

一、堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系

依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。

全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國。

我國正處于社會主義初級階段，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，國際形勢復雜多變，我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面對新形勢新任務，我們黨要更好統籌國內國際兩個大 2 局，更好維護和運用我國發展的重要戰略機遇期，更好統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，實現我國和平發展的戰略目標，必須更好發揮法治的引領和規范作用。

我們黨高度重視法治建設。長期以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻總結我國社會主義法治建設的成功經驗和深刻教訓，提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設社會主義法治，取得歷史性成就。目前，中國特色社會主義法律體系已經形成，法治政府建設穩步推進，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強。

同時，必須清醒看到，同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為：有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出;有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈;部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業發展，必須下大氣力加以解決。

全面推進依法治國，必須貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹總書記系列重要講話精神，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅決維護憲法法律權威，依法維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩定，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力法治保障。

全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。

實現這個總目標，必須堅持以下原則。

——堅持中國共產黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。

——堅持人民主體地位。人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕。必須保證人民在黨的領導下，依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。必須使人民認識到法律既是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規范，增強全社會學法尊法守法用法意識，使法律為人民所掌握、所遵守、所運用。

——堅持法律面前人人平等。平等是社會主義法律的基本屬性。任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權。必須維護國家法制統一、尊嚴、權威，切實保證憲法法律有效實施，絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權壓法、徇私枉法。必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為。

——堅持依法治國和以德治國相結合。國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用。必須堅持一手抓法治、一手抓德治，大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統美德，培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用，以法治體現道德理念、強化法律對道德建設的促進作用，以道德滋養法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。

——堅持從中國實際出發。中國特色社會主義道路、理論體系、制度是全面推進依法治國的根本遵循。必須從我國基本國情出發，同改革開放不斷深化相適應，總結和運用黨領導人民實行法治的成功經驗，圍繞社會主義法治建設重大理論和實踐問題，推進法治理論創新，發展符合中國實際、具有中國特色、體現社會發展規律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導和學理支撐。汲取中華法律文化精華，借鑒國外法治有益經驗，但決不照搬外國法治理念和模式。

全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力。全黨同志必須更加自覺地堅持依法治國、更加扎實地推進依法治國，努力實現國家各項工作法治化，向著建設法治中國不斷前進。

十八屆四中全會公報最新解讀

【十八屆四中全會公報最新解讀一：“法治”出現50余次】

黨的十八屆四中全會23日閉幕，明確提出了全面推進依法治國的總目標、重大任務。全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。全會公報中，“法治”一詞出現了50余次，“依法治國”也是高頻詞。

專家普遍認為，在“依法治國”方略提出17年之后，黨的全會首次以“依法治國”為主題，無疑為未來中國建設法治國家描繪出新的路線圖。中國走向法治國家的腳步越來越清晰，進程也必將加快。

“新華視點”記者梳理這份被譽為“中國依法治國升級版方案”的公報關鍵詞，第一時間采訪權威專家學者，對全會釋放出的重要信號予以解讀。

關鍵詞：黨的領導

全會指出：黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。

專家解讀：中國政法大學副校長、行政法學教授馬懷德認為，我國在憲法中確立了中國共產黨的領導地位，堅持黨的領導是推進依法治國的題中應有之義。全會把黨的領導和依法治國的關系闡述的非常清楚，應該明確的是，推進依法治國將加強黨的領導，不是削弱黨的領導。

馬懷德說，共產黨作為執政黨，在推進法治建設進程中，必須發揮帶頭作用，依據憲法法律治國理政。

關鍵詞：依憲治國

全會指出：堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。

專家解讀：中國人民大學公共管理學院副院長許光建認為，“依憲治國”“依憲執政”是法治建設的重要推進，是依法治國更深入、更透徹的體現。憲法是我國的根本大法，遵守憲法不僅是公民的義務，更被融入為執政黨的執政理念，這是此次全會的亮點之一。

關鍵詞：黨內法規

全會指出：加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制定體制機制，形成配套完備的黨內法規制度體系，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。

專家解讀：北京大學法學教授姜明安認為，這次四中全會公報不僅強調了加強黨內法規制度建設，還首次提出了將黨內法規體系納入法治體系建設，這是黨踐行法治理念、堅持依法執政、實現黨的執政方式領導方式法治化現代化的重大抉擇，也是黨推進國家治理體系和治理能力現代化的重大實踐。

“十八大后，黨中央集中清理了黨內法規，在黨的歷史上首次發布了黨內法規制定工作五年規劃，公布了兩部黨內?立法法?，可以看出黨正在積極進行黨內法規系統化建設。相信今后，黨內法規體系將更加健全，配套黨內法規將更加完備，與各項國家法律也將更為協調統一。”他說。

關鍵詞：法治政府

全會指出：加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

專家解讀：“國家行政機關直接和群眾打交道，大部分的法律、法規都是由行政機關來執行，用法治精神來建設現代政府尤為關鍵。”姜明安說。

姜明安認為，進一步推進依法行政，還需要完善行政組織法，行政程序法、行政責任法。以制定政府職權清單與負面清單保障公民權利為核心，加快轉變政府職能，推進行政職權配置法治化;建立健全行政決策程序，增強政府執行力;深化行政執法體制改革，確保嚴格公正文明規范執法;推進政務公開，提高政府透明度和公信力;建立健全嚴密規范的行政責任制、過錯追究制，才能提高行政監察效能，增強政府公信力。

關鍵詞：重大改革于法有據

全會指出：實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。

專家解讀：中國人民大學法學院教授陳衛東表示，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，充分發揮立法的引領和推動作用。體制機制的改革，本質上是法律的改革，只有改革與法律同步才能避免沖突。改革要有所突破，必須先進行法律的修改，不能先破后立。關鍵詞：法治體系

全會指出：全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。

專家解讀：中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心主任徐漢明認為，全會首次提出建設社會主義法治體系的目標，要求形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系五個體系，這對于加快法治中國建設具有劃時代意義。

“我們的法治，不僅是按照什么樣的道路走，還要有實現怎樣的目標。”徐漢明指出，社會主義法治體系，不同于社會主義法律體系，它意味著法律不僅要制定出來，還要遵守和落實。從法律體系向法治體系的邁進，一字之差，標志著黨治國理政理念的重大飛躍和治國理政方式的重大轉型，也是國家治理現代化的重大跨越。

關鍵詞：司法公正

全會指出：公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。

專家解讀：“公報提出建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，在黨的文件中還是第一次，這一制度應該得到很好的貫徹執行。”馬懷德說，“現在社會各界都非常關注法院、檢察院依法獨立行使審判權、檢察權的問題，只有保證司法機關獨立地開展工作，不辦關系案、人情案、金錢案，才能讓群眾在司法過程中感到公平正義。”他說。

關鍵詞：反對腐敗

全會指出：基本完成黨的群眾路線教育實踐活動，堅定不移反對腐敗。全會確認了中央政治局之前作出的給予李東生、蔣潔敏、楊金山、王永春、李春城、萬慶良開除黨籍的處分。

專家解讀：“這次全會的召開將使得治理腐敗步入法治化的?新常態?，?打老虎?與?拍蒼蠅?將在各個領域縱深推進，監督制約體制機制也將進一步建立健全。” 馬懷德說，全面推進依法治國，還應加強反腐立法建設，加快權力公開、黨務公開等相關方面立法進程，從源頭立法，約束“一把手”的權力。

專家解讀十八屆四中全會匯總

【專家解讀十八屆四中全會一：依紀治黨是依法治國的保證】

黨的十八屆四中全會把全面推進依法治國這一重大問題作為會議的重要議程。9月30日，中央政治局召開會議，研究全面推進依法治國重大問題，會議提出“形成完善的黨內法規體系”，在促進國家治理體系和治理能力現代化過程中，必須堅持依法治國與依紀治黨一體推進。

依紀治黨，這是法治理念在黨的政治生活中的體現。“嚴格執行和維護黨的紀律”“自覺接受黨的紀律的約束”，是黨章對黨的組織和黨員提出的基本要求。黨要管黨，管什么，就是要管“黨的紀律”。從嚴治黨，怎么治，就是要依據“黨的紀律”從嚴執紀。黨不治，則國不治;黨無綱常，則國無綱常，依紀治黨是依法治國的保證。

依紀治黨是我們黨的光榮傳統和獨特優勢。實踐證明，黨面臨的形勢越復雜，肩負的任務越艱巨，就越要依紀治黨。當前，少數黨員干部紀律松弛仍是黨的建設面臨的突出問題。在政治紀律上，缺乏政治敏感，不講是非觀念。在組織紀律上，缺乏黨性觀念，不講組織原則，不是“少數服從多數”，而是“家長制”“一言堂”;不是個人服從組織，而是凌駕于組織和集體之上;不是下級服從上級，而是“上有政策、下有對策”，甚至在貫徹中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。而現實中，一些黨員干部“由亂紀始，至犯罪終”，腐敗和作風問題的后面是紀律的缺失，許多問題就出在“不守紀律”上。

黨無紀律，黨將不黨，黨內決不允許“和尚打傘無法無天”。如果黨的紀律成了擺設，就會形成“破窗效應”。黨的章程、原則、制度、部署失去嚴肅性和權威性，黨就會淪為各取所需、各行其是的“私人俱樂部”，黨就無以成為堅強的領導核心。特別是當前改革進入深水區，各項改革正深化發展，面臨的機遇和挑戰前所未有。改革的巨輪要破浪前進，必須有紀律保駕護航，“以鐵的手腕抓鐵的紀律”。

依紀治黨的根本是遵守黨章。黨內政治生活若干準則、黨員領導干部廉潔從政準則、黨內紀律處分條例等，都是貫徹執行黨章的具體體現。黨員干部除了遵守法律之外，還必須遵守黨的紀律。事實上，黨員干部違法犯罪，必定先違反黨的紀律，在受到法律制裁前，也必定要受到黨紀的處理。紀律對違紀者是鐵面無情的，無論是誰，無論職務有多高，也無論過去作過什么貢獻，獲得過什么榮譽，只要違反了黨紀國法，都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處。

治黨必須執紀，執紀必須從嚴。總書記在十八屆中央紀委三次全會上指出，“遵守黨的紀律是無條件的，要說到做到，有紀必執、有違必查。不能把紀律作為一個軟約束或是束之高閣的一紙空文”。以鐵的紀律維護良好政治生態，黨的事業將一往無前。

【專家解讀十八屆四中全會二：依法治國先要從嚴治黨 打破“權大于法”慣

性思維】

中國共產黨第十八屆中央委員會第四次今天閉幕，全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。就此，記者第一時間采訪了北京市委黨校教授姚桓，他認為，從嚴治黨是依法治國的重要保障，要打破“權大于法”的慣性思維。

姚桓說，人們翹首以待的四中全會公報公布了，作為中共執政以來首次集中討論依法治國的全會，把依法治國方略具體化為路線圖和落實的方針、舉措。其中之一就是，從黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證這一重要前提出發，強調以從嚴治黨來促進和保障依法治國的落實。依法治國與從嚴治黨是內在統一的。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。執政黨領導人民制定法律，也要保證法律的實施，為此首先要求各級黨組織和全體黨員“必須在憲法和法律范圍內活動”。因為法律一旦對執政黨黨員干部失去約束力，也必然在廣大人民群眾中失去權威性。更重要的是，歷史表明，“治國即治吏”，就是說，治國首先要用法律管好官員，使其依法用權，受法律監督，而不是用法律去管老百姓，如果離開治吏而單純講治民，那么依法治國就走偏方向，甚至社會主義法律的性質也被扭曲了。可見，要求“各級領導干部帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法”，這些既是“從嚴治黨” 的要求，也是“依法治國”的題中之義。

如何以從嚴治黨保證依法治國的落實?姚桓認為，這需要制度創新，這方面全會有三個亮點：一是建立重大決策終身責任追究及倒查機制，這是為促進依法行政、依法決策的必要措施，有了這一條，才能防止“拍腦袋決策、拍屁股走人”的行政亂作為;二是建立領導干部干預司法通報和責任追究制度，這是為打破“權大于法” 的慣性思維，樹立法律權威的必要措施;三是把法治建設成效納入政績考核指標體系，這是提高干部依法治國自覺性的必要措施，為依法治國注入更多的正能量。三大制度不僅把依法治國提到前所未有的高度，也使依法治國能夠具體落實。貫徹全會這些要求，社會主義法律的陽光會照亮祖國大地，建設“法治中國”的目標就一定能實現。

【專家解讀十八屆四中全會三：堅持法治道路“五個必須”底線 避免“顛覆

性錯誤”】

中央黨校教授辛鳴認為，十八屆四中全會特別重申堅定不移走中國特色社會主義法治道路，闡述了中國特色社會主義法治道路的基本原則，也就是“五個必須堅持”：必須堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發。這是底線原則，不能在這個問題上犯“顛覆性錯誤”。

辛鳴認為，十八屆四中全會標志著當代中國進入全面推進依法治國的新的歷史時期，依法治國的方略將貫穿中國經濟、政治、文化、社會、生態建設全過程，貫穿改革、發展、創新全過程，貫穿實現“兩個一百年”奮斗目標進而實現中華民族偉大復興中國夢的全過程。十八屆四中全會對全面推進依法治國進行了頂層設計，提出的建設目標、總體布局、根本要求、戰略任務為建設法治中國明確了方向、確立了原則、畫出了路線圖。特別是對中國特色社會主義法治道路的重申，自信自覺、旗幟鮮明，理論與實踐意義尤為重大。我們建設社會主義法治國家的目標是明確的，但是如何走向社會主義法治國家，如何真正實現依法治國，不同的路徑選擇會產生截然不同的結果。而且一個國家走向法治之路要與這個國家的經濟社會發展狀況、歷史文化傳統、人民的心理行為等等相契合、相匹配，簡單地拿來主義、人云亦云不僅行不通還會引發更大問題。

解讀十八屆四中全會匯總

中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議(簡稱十八屆四中全會)于2014年10月20日至23日在北京召開。本次四中全會首次專題討論依法治國問題。以下是關于本次會議的相關解讀。

【解讀十八屆四中全會一：全面推進依法治國是對社會主義政治文明的新

發展】

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總體目標、基本原則和重大任務。會議提出了關于依法治國的一系列新觀點、新舉措，這具有重大的理論與實踐意義，是加快建設社會主義法治國家的綱領性文件，是對社會主義政治文明的新發展。

法治是政治文明的核心內容之一，法治建設的進程彰顯著政治文明的進程。1978年，黨的十一屆三中全會提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究” 新時期法制建設的“十六字方針”。1997年，黨的十五大提出“依法治國”基本方略。1999年，依法治國被寫入憲法。2011年，全國人大負責人宣布中國特色社會主義法律體系初步形成。2014年，“全面推進依法治國”成為十八屆四中全會的主要議題。可以看出，全面推進依法治國的提出，是社會主義政治文明發展的新的里程碑。

政治文明主要包括政治觀念、政治制度和政治行為文明。在這三個方面，黨的十八屆四中全會都提出了一些新觀點和新舉措。例如，在政治法律觀念方面，首次在黨的決議中提出了全面推進依法治國的總目標，“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，首次明確了“依憲治國”等。在政治法律制度方面，首次提出“完善全國人大及其常委會憲法監督制度”，“最高人民法院設 立巡回法庭”等。在政治法律行為方面，明確提出了“拓寬公民有序參與立法途徑”等等。四中全會精神昭示了在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，建設法治中國的政治方向，這是對社會主義政治文明的新發展。

【解讀十八屆四中全會二：從“法律體系”到“法治體系”】

“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”——剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進依法治國的總目標，從頂層設計為法治國家建設指明了方向。

“中央第一次提出?建設中國特色社會主義法治體系?的論斷，意味著中國在法治建設過程中，沒有任何一個模式可以照抄。”中國政法大學法學院副院長焦洪昌說。

社會主義法治體系的提出，標志著我們黨在推進國家治理體系和治理能力現代化的道路上邁出了實質步伐。

“法治體系和法律體系最大的差別，就是法治體系是一個立體的、動態的、有機完整的體系，而法律體系是靜態的制度體系，把立法、執法、司法、守法各個環節都納入其中，體現了法治的整體要求。”中國政法大學副校長馬懷德指出。

全會不僅提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標，還明確了中國特色社會主義法治體系的具體內容，即，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系五大體系建設。

五個體系，五個抓手。中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心主任徐漢明認為，五大體系是有機統一體，法律法規體系是法治體系存在的前提和運行的基礎，高效的法律實施體系是法治體系的生命，嚴密的法治監督體系是關鍵，有力的法治保障體系是屏障，完善的黨內法規體系是核心。

“建設社會主義法治體系目標的提出，要求我們要踐行新方略、新部署、新要求，樹立法治理念，實現國家與社會治理模式的轉型。”徐漢明建議，法治建設的動力要實現由“計劃型、強力推動型”向國家主導、政府推動、社會參與三方合力推進轉變;法治建設的主體要由單一的國家公共權力主體向黨委、政府、社會組織、居民自治組織、公民的多元主體合作共治轉變;法治規范體系由單一“國家硬法”體系向“國家硬法”與社會組織自治規范、鄉規民約、社會道德習俗等“軟法”規范體系共治協調體系轉變。

專家指出，中國特色社會主義法治體系的構建，既是新中國成立以來法治建設實踐教訓與經驗的總結升華，是改革開放的時代產物，也是黨率領億萬人民推進社會主義建設的重大實踐。相信在這一總目標的指引下，必將推動經濟法治化、11 政治法治化、文化法治化、社會法治化、生態文明法治化，實現富強中國、民主中國、文明中國、和諧中國、美麗中國、法治中國的“中國夢”。

【解讀十八屆四中全會三：全面推進依法治國的總藍圖】

十八屆四中全會為中國全面推進依法治國設計出宏偉藍圖，成為中國法制史上的標志性事件，對法治中國建設具有里程碑式的意義，其突出亮點集中體現為：

一、目標定位創新：對法治戰略目標確定可謂高瞻遠矚，達到了前所未有的高度。一是實現了從法律體系到法治體系的根本轉變，著力建立和完善中國特色社會主義法治體系;二是從分散到整合的轉變，把建設社會主義法治國家作為落腳點，實現了從分散、多層次推進法治向頂層設計并統一到法治國家這一宏偉目標的飛躍轉變。

二、制度系統創新：提出了由五個體系集成的法治體系，即完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。五個體系相互關聯、相互銜接、相互融合、連為一體，構成一個法治總系統，無論是建黨、建國以來，還是在中國法制史上，都是首次提出，旨在為未來構建了一個宏偉的藍圖。

三、指導思想創新：確保全面推進依法治國始終堅持正確路線的三大要求是：一是政治正確，即堅持中國共產黨的領導;二是方向正確，即堅持中國特色社會主義道路，發揮人民主體的積極性，將黨的領導、人民當家做主和依法治國真統一起來;三是理論正確：堅持用社會主義法治理論引領全面推進依法治國。這里特別強調了法治理論的價值功能，增強了法治實踐決策和具體行動的科學性、可預期性、合理性，既符合人類法治文明發展的普遍規律，又實事求是、密切契合中國歷史文化傳統與現實國情，從而克服了好高騖遠或畏縮不前的局限，擯棄了食洋不化或固步自封的弊端。

第三篇：黨的十八屆四中全會報告精神解讀題庫

《黨的十八屆四中全會報告精神解讀》第一期考試

考試題目：共30題 | 考試時間：60分鐘

1.【單選題】 自（B）年以來，我國違憲審查的體制就是由全國人大來進行審查。【3 分】

A.1949年

B.1954年

C.1982年

D.2000年

2.【單選題】 本講提到，經濟改革的核心是（B）。【3 分】

A.教育改革

B.市場改革

C.企業改革

D.政府改革

3.【單選題】 本講提到，我們要構建社會矛盾糾紛的預防和化解機制。下列各項中，不屬于企業公民之間化解矛盾糾紛的機制的是（D）。【3 分】

A.行政仲裁

B.裁決

C.行政復議

D.各自為政

4.【單選題】 十八屆四中全會將對（C）進行編纂。【3 分】

A.行政法典

B.商法典

C.民法典

D.刑法典

5.【單選題】

2012年10月29日，總書記帶領新的中央領導集體參觀復興之路的展覽，在參觀過程中，總書記作了重要講話，把兩個百年目標凝結為一句話：（B）。【3

分】

A.最終實現共產主義

B.實現中華民族偉大復興的中國夢

C.進入發達國家行列

D.成為整個世界經濟體的領頭羊

6.【單選題】

本講提到，國家治理體系現代化、治理能力現代化指的是政治體制改革，按照黨的十八屆四中全會《決定》的精神，今天最大的政治體制改革是（A）。【3 分】

A.全面推進依法治國

B.加強從嚴治黨的建設

C.完善具有中國特色的社會主義法律體系

D.實行人民民主專政

7.【單選題】 十八屆四中全會提出，把信訪納入（B）軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果。【3 分】

A.信息化

B.法治化

C.現代化

D.制度化

8.【單選題】 十八屆四中全會強調簡政放權，不僅向市場放權，還要向（A）放權。【3 分】

A.社會

B.公民

C.企業

D.政府

9.【單選題】 我國1993年修憲主要明確的內容是（B）。【3 分】

A.法治國家路線

B.市場經濟路線

C.明確規定經濟和土地要素

D.人權路線

10.【單選題】 政府信息要（D）為原則。【3 分】

A.盡量保密

B.全部透明

C.以不公開為常態，公開為例外

D.以公開為常態，不公開為例外

11.【單選題】 黨的領導是社會主義法治最根本的保證，社會主義法治國家的核心問題是（B）。【3 分】

A.黨和法治的關系

B.黨和人民群眾的關系

C.社會主義法律的完備性

D.社會主義法律的時代性

12.【單選題】 中共（C）專門提到統籌經濟和社會發展，使社會轉型跟上經濟發展。【3 分】

A.十四大

B.十五大

C.十六大

D.十七大

13.【判斷題】 在我國受賄罪的構成要件中，受賄罪的客觀方面表現為行為人利用職務上的便利，索取、收受賄賂的行為。【3 分】

B

A.對

B.錯

14.【判斷題】 本講認為，在某些特殊情況下，黨的領導和社會主義法治的本質并非一致。【3 分】

B

A.對

B.錯

15.【判斷題】 在執法過程中，堅持剛性管理方式，剛柔并濟，注重效果，完善程序。【3 分】

A

A.對

B.錯

16.【判斷題】 本講認為，用法治的力量去克服和去除人治的遺留和遺毒，這在當前已經圓滿完成。【3 分】

B

A.對

B.錯

17.【判斷題】 我國警力總體數量嚴重不足，與人口的比例僅為萬分之十二，遠遠低于發達國家的平均水平。【3 分】

B

A.對

B.錯

18.【判斷題】 全國人大為非常設機關，無法進行違憲審查。【3 分】

B

A.對

B.錯

19.【判斷題】 進入新世紀，我國的法治建設取得重大進步，知法犯法，以言代法，以權壓法，徇私枉法的現象已經徹底消失。【3 分】

B

A.對

B.錯

20.【判斷題】 本講認為，現代法治建設過程中遇到的第一塊絆腳石是封建人治。【3 分】

A

A.對

B.錯

21.【多選題】 憲法是（ABCE）。【4 分】

A.立國之本

B.人權保障書

C.母法

D.子法

E.政府“經營許可證”

22.【多選題】 下列屬于十八屆四中全會決定中的第五項重大任務隊伍建設的內容的是（ABCDE）。【4 分】

A.建設高素質法治專門隊伍，把思想政治建設擺在首位

B.加強立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍建設，暢通干部和人才交流渠道

C.推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，完善法律職業準入制度

D.增強廣大律師走中國特色社會主義法治道路的自覺性、堅定性

E.探索建立檢察機關提起公益訴訟制度

23.【多選題】 十八屆四中全會決定的幾大任務包括（ABCDE）。【4 分】

A.科學立法

B.嚴格執法

C.公正司法

D.全民守法

E.法治隊伍建設

24.【多選題】 法治文化是指在長時期內，人們形成的關于法治的（ACE）等要素。【4 分】

A.心理

B.思想觀念

C.態度

D.價值觀

E.思維方式

25.【多選題】 本講提到，法治社會包括哪些方面？（ABCDE）【4 分】

A.政府管理

B.社會自治

C.行業整治

D.城市管理

E.個人自律

26.【多選題】 理解法制包括（ABCD）環節。【4 分】

A.立法

B.執法

C.司法

D.守法

E.廢法

27.【多選題】 本講提到的柔性行政管理方式包括（ABC）。【4 分】

A.合同

B.資助

C.獎勵

D.懲罰

E.監禁

28.【多選題】

健全適應現代軍隊建設和作戰要求的軍事法規制度體系，嚴格規范軍事法規制度的制定權限和程序，將所有軍事規范性文件納入審查范圍，完善審查制度，增強軍事法規制度的（ACE）。

【4 分】

A.科學性

B.針對性

C.信息化

D.標準化

E.適用性

29.【多選題】 根據本講，從狹義的層面上看，法治工作隊伍主要包括（ABC）。【4 分】

A.立法隊伍

B.行政執法隊伍

C.司法隊伍

D.守法隊伍

E.法律服務隊伍

30.【多選題】 改革軍事司法體制機制，完善統一領導的（ABE），建立（），維護國防利益，保障軍人合法權益，防范打擊違法犯罪。【4 分】

A.軍事審判

B.檢察制度

C.憲法制度

D.管理制度

E.軍事法律顧問制度

1.【單選題】（D）能夠進一步審查證據是不是真實，做出的判決才具有公信力、具有權威性，判決才能更加準確的認定事實。【3 分】

A.書面證言

B.公證取證

C.電話錄音

D.當庭作證

2.【單選題】 根據黨的十八屆四中全會《決定》，法律的權威源自（B）。【3 分】

A.科學立法

B.人民的內心擁護和真誠信仰

C.依憲執政

D.司法公正

3.【單選題】 全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證是（C）。【3 分】

A.科學立法

B.嚴明執法

C.黨的領導

D.司法公正

4.【單選題】 人治區別于法治的地方在于強調（A）。【3 分】

A.個人權力置于法律之上

B.法律置于個人權力之上

C.德治置于法治之上

D.法治置于德治之上

5.【單選題】 根據本講，司法公正中所指的過程公正是指（C）【3 分】

A.事實公正

B.法律公正

C.程序公正

D.實體公正

6.【單選題】 每年（B）為國家憲法日。【3 分】

A.十二月一日

B.十二月四日

C.十二月二十四日

D.十二月三十日

7.【單選題】 根據本講，我國的違憲審查類型屬于（C）【3 分】

A.司法審查制

B.憲法法院審查制

C.最高國家權力機關審查制

D.憲法委員會審查制

8.【單選題】 本講提到，深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度。其中，理想的法律首先是（C）。【3 分】

A.個性

B.差異性

C.共性

D.針對性

9.【單選題】 根據本講，法律職業人才的培養要更加注重職位導向和（A）導向。【3 分】

A.就業

B.學術

C.公益

D.政治

10.【單選題】 國家憲法日為（D）【3 分】

A.四月十二日

B.八月二十日

C.十月十五日

D.十二月四日

11.【單選題】 以下哪個選項不屬于最低生活保障系統的內容？（D）【3 分】

A.養老

B.醫療

C.失業救濟

D.教育公平

12.【單選題】（A）是所謂的國家權力當中掌控資源最多也最容易帶來傷害的。【3 分】

A.司法權力

B.行政權力

C.審查權力

D.監督權利

13.【判斷題】 我國必須樹立社會主義法治意識，弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化。A【3 分】

A.對

B.錯

14.【判斷題】 本講提到，法治的作用和功能在全面深化改革的新階段極大地擴展了，其中，法治的第一個作用是溝通。B 【3 分】

A.對

B.錯

15.【判斷題】 傳統的中國社會是簡單化的結構，所有人都是單位人，服從命令就能保證社會秩序。【3 分】A

A.對

B.錯

16.【判斷題】 法律的權威源自人民內心擁護和真誠信仰。【3 分】A

A.對

B.錯

17.【判斷題】 目前，我國的法治建設不斷推進，《中華人民共和國民法典》也已經正式出臺，它將更好地保護我國公民的合法財產。【3 分】B

A.對

B.錯

18.【判斷題】 法治工作隊伍的政治本色是忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。【3 分】A

A.對

B.錯

19.【判斷題】 進入新世紀，我國的法治建設取得重大進步，知法犯法，以言代法，以權壓法，徇私枉法的現象已經徹底消失。【3 分】B

A.對

B.錯

20.【判斷題】 任何制度、任何規章、任何組織系統的運作最終體現為人的行為和主動性。【3 分】A

A.對

B.錯

21.【多選題】 憲法是（ABCE）。【4 分】

A.立國之本

B.人權保障書

C.母法

D.子法

E.政府“經營許可證”

22.【多選題】 現代法治堅持法律面前人人平等，整個國家治理和社會資源的分配按照法治的精神，遵循三公原則。其中，“三公”是指（ADE）。【4 分】

A.公開

B.公允

C.公立

D.公正

E.公平

23.【多選題】 根據本講，存在無憲法解釋及何為憲法解釋之爭的原因是（BD）【4 分】

A.立法權和法律解釋權主體同一

B.立法權與憲法解釋權主體同一

C.憲法解釋權和法律解釋權主體同一

D.缺乏實效性的違憲審查

E.頻繁的憲法修改

24.【多選題】 根據本講，下列選項中，屬于社會層面的核心價值觀的選項有（ABCD）【4 分】

A.自由

B.平等

C.公正

D.法治

E.三權分立

25.【多選題】 根據本講，刑事案件的審理過程包括（ACD）【4 分】

A.偵查

B.搜證

C.起訴

D.審判

E.以上都是

26.【多選題】 十八屆四中全會關于推進多層次、多領域依法治理的三個具體任務是指（ABD）。【4 分】

A.提高社會治理法制化水平

B.發揮人們團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用

C.積極開展全民普法教育

D.依法妥善處置，涉及民族、宗教等因素的社會問題

E.建立完備的法律服務體系

27.【多選題】 做好法治工作隊伍的思想政治素質教育，需要遵循以下這些原則？（ABCDE）【4 分】

A.理論聯系實際的原則

B.思想政治工作與業務工作相結合的原則

C.表揚與批評相結合，以表揚為主的原則

D.身教與言教相結合，身教重于言教的原則

E.耐心說服教育與嚴格的組織紀律相結合的原則

28.【多選題】 本講提到，根據黨的十八屆四中全會《決定》，建設社會主義法治文化，使全體人民都成為社會主義法治的（ACD）。【4 分】

A.忠實崇尚者

B.積極推動者

C.自覺遵守者

D.踴躍倡議者

E.堅定捍衛者

29.【多選題】

加強立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍建設，暢通這些隊伍和別的部門干部相互交流的渠道，加強對“三化”人才的培養。其中，“三化”是指（ACD）。【4 分】

A.正規化

B.科學化

C.專業化

D.職業化

E.系統化

30.【多選題】 黨的十八屆四中全會《決定》提出了“兩個堅持”和“四個方面”的命題，其中，“四個方面”包括（ABDE）。【4 分】

A.科學立法

B.嚴格執法

C.持續學法

D.公正司法

E.全民守法

《黨的十八屆四中全會報告精神解讀》第一期考試

1.【單選題】（D）能夠進一步審查證據是不是真實，做出的判決才具有公信力、具有權威性，判決才能更加準確的認定事實。【3 分】

A.書面證言

B.公證取證

C.電話錄音

D.當庭作證

2.【單選題】 根據黨的十八屆四中全會《決定》，法律的權威源自（B）。【3 分】

A.科學立法

B.人民的內心擁護和真誠信仰

C.依憲執政

D.司法公正

3.【單選題】 全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證是（C）。【3 分】

A.科學立法

B.嚴明執法

C.黨的領導

D.司法公正

4.【單選題】 人治區別于法治的地方在于強調（A）。【3 分】

A.個人權力置于法律之上

B.法律置于個人權力之上

C.德治置于法治之上

D.法治置于德治之上

5.【單選題】 根據本講，司法公正中所指的過程公正是指（C）【3 分】

A.事實公正

B.法律公正

C.程序公正

D.實體公正

6.【單選題】 每年（B）為國家憲法日。【3 分】

A.十二月一日

B.十二月四日

C.十二月二十四日

D.十二月三十日

7.【單選題】 根據本講，我國的違憲審查類型屬于（C）【3 分】

A.司法審查制

B.憲法法院審查制

C.最高國家權力機關審查制

D.憲法委員會審查制

8.【單選題】 本講提到，深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度。其中，理想的法律首先是（C）。【3 分】

A.個性

B.差異性

C.共性

D.針對性

9.【單選題】 根據本講，法律職業人才的培養要更加注重職位導向和（A）導向。【3 分】

A.就業

B.學術

C.公益

D.政治

10.【單選題】 國家憲法日為（D）【3 分】

A.四月十二日

B.八月二十日

C.十月十五日

D.十二月四日

11.【單選題】 以下哪個選項不屬于最低生活保障系統的內容？（D）【3 分】

A.養老

B.醫療

C.失業救濟

D.教育公平

12.【單選題】（A）是所謂的國家權力當中掌控資源最多也最容易帶來傷害的。【3 分】

A.司法權力

B.行政權力

C.審查權力

D.監督權利

13.【判斷題】 我國必須樹立社會主義法治意識，弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化。A【3 分】

A.對

B.錯

14.【判斷題】 本講提到，法治的作用和功能在全面深化改革的新階段極大地擴展了，其中，法治的第一個作用是溝通。B 【3 分】

A.對

B.錯

15.【判斷題】 傳統的中國社會是簡單化的結構，所有人都是單位人，服從命令就能保證社會秩序。【3 分】A

A.對

B.錯

16.【判斷題】 法律的權威源自人民內心擁護和真誠信仰。【3 分】A

A.對

B.錯

17.【判斷題】 目前，我國的法治建設不斷推進，《中華人民共和國民法典》也已經正式出臺，它將更好地保護我國公民的合法財產。【3 分】B

A.對

B.錯

18.【判斷題】 法治工作隊伍的政治本色是忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。【3 分】A

A.對

B.錯

19.【判斷題】 進入新世紀，我國的法治建設取得重大進步，知法犯法，以言代法，以權壓法，徇私枉法的現象已經徹底消失。【3 分】B

A.對

B.錯

20.【判斷題】 任何制度、任何規章、任何組織系統的運作最終體現為人的行為和主動性。【3 分】A

A.對

B.錯

21.【多選題】 憲法是（ABCE）。【4 分】

A.立國之本

B.人權保障書

C.母法

D.子法

E.政府“經營許可證”

22.【多選題】 現代法治堅持法律面前人人平等，整個國家治理和社會資源的分配按照法治的精神，遵循三公原則。其中，“三公”是指（ADE）。【4 分】

A.公開

B.公允

C.公立

D.公正

E.公平

23.【多選題】 根據本講，存在無憲法解釋及何為憲法解釋之爭的原因是（BD）【4 分】

A.立法權和法律解釋權主體同一

B.立法權與憲法解釋權主體同一

C.憲法解釋權和法律解釋權主體同一

D.缺乏實效性的違憲審查

E.頻繁的憲法修改

24.【多選題】 根據本講，下列選項中，屬于社會層面的核心價值觀的選項有（ABCD）【4 分】

A.自由

B.平等

C.公正

D.法治

E.三權分立

25.【多選題】 根據本講，刑事案件的審理過程包括（ACD）【4 分】

A.偵查

B.搜證

C.起訴

D.審判

E.以上都是

26.【多選題】 十八屆四中全會關于推進多層次、多領域依法治理的三個具體任務是指（ABD）。【4 分】

A.提高社會治理法制化水平

B.發揮人們團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用

C.積極開展全民普法教育

D.依法妥善處置，涉及民族、宗教等因素的社會問題

E.建立完備的法律服務體系

27.【多選題】 做好法治工作隊伍的思想政治素質教育，需要遵循以下這些原則？（ABCDE）【4 分】

A.理論聯系實際的原則

B.思想政治工作與業務工作相結合的原則

C.表揚與批評相結合，以表揚為主的原則

D.身教與言教相結合，身教重于言教的原則

E.耐心說服教育與嚴格的組織紀律相結合的原則

28.【多選題】 本講提到，根據黨的十八屆四中全會《決定》，建設社會主義法治文化，使全體人民都成為社會主義法治的（ACD）。【4 分】

A.忠實崇尚者

B.積極推動者

C.自覺遵守者

D.踴躍倡議者

E.堅定捍衛者

29.【多選題】

加強立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍建設，暢通這些隊伍和別的部門干部相互交流的渠道，加強對“三化”人才的培養。其中，“三化”是指（ACD）。【4 分】

A.正規化

B.科學化

C.專業化

D.職業化

E.系統化

30.【多選題】 黨的十八屆四中全會《決定》提出了“兩個堅持”和“四個方面”的命題，其中，“四個方面”包括（ABDE）。【4 分】

A.科學立法

B.嚴格執法

C.持續學法

D.公正司法

E.全民守法

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《黨的十八屆四中全會報告精神解讀》第一期考試

考試題目：共30題 | 考試時間：60分鐘 | 距離結束還有59分58秒

1.【單選題】 本講提到，社會主義法治必須堅持（c）。【3 分】

A.一國兩制

B.依法治國

C.黨的領導

D.憲法制度

2.【單選題】 十八屆四中全會將對（c）進行編纂。【3 分】

A.行政法典

B.商法典

C.民法典

D.刑法典

3.【單選題】

根據十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經費由（a）統籌。【3

分】

A.地方財政

B.省級財政

C.中央財政

D.不同財政部門

4.【單選題】 根據本講，我國現階段的管理方法不包括（d）【3 分】

A.行政手段

B.經濟手段

C.法律手段

D.社會手段

5.【單選題】 黨的（b）確立了依法治國、建設社會主義法治國家作為執政黨治國的基本方略。【3 分】

A.十四大

B.十五大

C.十七大

D.十八大

6.【單選題】 根據本講，偵查取得結論以后移送給起訴部門的叫做（a）【3 分】

A.起訴意見書

B.訴訟意見書

C.起訴文書

D.訴訟文書

7.【單選題】 本講提到，英美國家針對大量的復雜案件由并非專業人士的（c）定案，并且，大約每六年輪換一次。【3 分】

A.眾議院

B.參議院

C.陪審團

D.政府部門

8.【單選題】 檢察院送到法院去的訴訟文書所認定的事實，特別是法院所認定的事實必須以（c）作為根據。【3 分】

A.人證

B.物證

C.證據

D.調查

9.【單選題】 本講認為，法治精神、法治文化的核心是（a）。【3 分】

A.法治信仰

B.法治責任

C.法制意識

D.法治義務

10.【單選題】 根據本講，法治建設中的社會治理等同于（a）。【3 分】

A.多元共治

B.一元治理

C.政府管理

D.社會自治

11.【單選題】 我國的社會規則是（c）的特點。【3 分】

A.單軌制

B.雙軌制

C.單軌制與雙軌制并行

D.多軌制

12.【單選題】 以下哪個選項不屬于法治工作的三大建設？（c）【3 分】

A.平安建設

B.法治建設

C.德治建設

D.隊伍建設

13.【判斷題】 證據裁判原則，是指對于訴訟中事實的認定，應依據有關的證據作出；沒有證據，不得認定事實。a【3 分】

A.對

B.錯

14.【判斷題】 依法治國首先是依憲治國。a 【3 分】

A.對

B.錯

15.【判斷題】 根據本講，司法審查制是以德國為代表的。a 【3 分】

A.對

B.錯

16.【判斷題】 社會主義法治體系經過奮斗要實現的總目標是：建設法治國家，完善中國特色社會主義法治制度。A【3 分】

A.對

B.錯

17.【判斷題】 在計劃中，起決定性作用的是指導性計劃。B 【3 分】

A.對

B.錯

18.【判斷題】 本講提到，執政是對權力的考驗，權力要依法設置，依法運行，依法監督，依法治約，黨掌握權力，掌握立法權，所以黨在法律之上。【3

分】B

A.對

B.錯

19.【判斷題】 本講認為，在守法誠信機制建立方面，我們應當站在誠信褒獎一邊而不是失信懲罰。A 【3 分】

A.對

B.錯

20.【判斷題】 市場經濟的基本前提就是勞動力自由轉移，沒有勞動力的自由轉移市場經濟不復存在。A 【3 分】

A.對

B.錯

21.【多選題】 本講提到，建設社會主義文化并不是一帆風順的，仍存在一些問題，主要包括（ABCD）。【4 分】

A.歷史上形成的人治傳統與現代法治精神的矛盾

B.部分社會成員尊法、信法、守法、用法不強

C.部分社會成員依法維權意識不強

D.一些國家工作人員法治觀念不強

E.法律剝奪了人們的自由

22.【多選題】 根據本講，依據憲法制定的規范性法律文件有（ABCDE）【4 分】

A.法律

B.行政法規

C.自治條例和單行條例

D.地方性法規

E.授權法規

23.【多選題】 黨的十八屆四中全會決定提出建立健全依法決策機制，把（ABCDE）確定為重大行政決策的法定程序。【4 分】

A.公眾參與

B.專家論證

C.風險評估

D.合法性審查

E.集體討論

24.【多選題】 法治政府建設的思想前提包括（ABCDE）。【4 分】

A.認真研究法治政府建設存在的現實問題

B.深刻認識法治政府建設面臨的宏觀背景

C.重新認識“依法行政” 概念的現代含義

D.法治政府建設須重視黨的群眾工作傳統

E.良法善治是實現法治政府建設的必由路

25.【多選題】 根據本講，建設社會主義法治文化的重要途徑包括（ABCDE）。【4 分】

A.推動全社會樹立法治意識

B.推進多層次多領域依法治理

C.建設完備的法律服務體系

D.健全依法維權和化解糾紛機制

E.堅持一手抓法治、一手抓德治

26.【多選題】 觀念創新中主要包括（ABCDE）等現代行政法治觀念的創新。【4 分】

A.憲法至上

B.行政民主

C.權利救濟

D.尊重人權

E.接受監督

27.【多選題】 根據本講，憲法的主要內容包括（ABCDE）【4 分】

A.憲法是國家根本法

B.憲法是各種政治力量對比關系的集中反映

C.違反憲法的法律無效

D.憲法具有最高法律效力

E.憲法是社會最高規則

28.【多選題】 刑事訴訟是指（CDE）在當事人以及訴訟參與人的參加下，依照法定程序解決被追訴者刑事責任問題的訴訟活動。【4 分】

A.行政機關

B.政府機關

C.審判機關

D.檢察機關

E.偵查機關

29.【多選題】 本講提到，法治社會包括哪些方面？（ABE）【4 分】

A.政府管理

B.社會自治

C.行業整治

D.城市管理

E.個人自律

30.【多選題】 根據本講，個人自律分為（ABCDE）。【4 分】

A.公民自律

B.教師自律

C.行業自律

D.黨員自律

E.官員自律

1.【單選題】（A）法治文化的核心。【3 分】

A.法治精神

B.宗教信仰

C.法律依據

D.道德素質

2.【單選題】（A）是所謂的國家權力當中掌控資源最多也最容易帶來傷害的。【3 分】

A.司法權力

B.行政權力

C.審查權力

D.監督權利

3.【單選題】（D），從立法層面上首次確立了非法證據排除規則。【3 分】

A.1979年《刑事訴訟法》

B.1994年《憲法》

C.1996年《刑事訴訟法》

D.2012年《刑事訴訟法》（修正案八）

4.【單選題】 國家憲法日為（D）【3 分】

A.四月十二日

B.八月二十日

C.十月十五日

D.十二月四日

5.【單選題】 根據黨的十八屆四中全會《決定》，法律的權威源自（B）。【3 分】

A.科學立法

B.人民的內心擁護和真誠信仰

C.依憲執政

D.司法公正

6.【單選題】 中共（C）專門提到統籌經濟和社會發展，使社會轉型跟上經濟發展。【3 分】

A.十四大

B.十五大

C.十六大

D.十七大

7.【單選題】 本講提到，深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度。其中，理想的法律首先是（C）。【3 分】

A.個性

B.差異性

C.共性

D.針對性

8.【單選題】 本講提到，我們要構建社會矛盾糾紛的預防和化解機制。下列各項中，不屬于企業公民之間化解矛盾糾紛的機制的是（D）。【3 分】

A.行政仲裁

B.裁決

C.行政復議

D.各自為政

9.【單選題】

本講提到，（B）指立法過程中，由于程序不太科學、不很透明，結果發生了一些行業利益部門化，部門利益合法化，操控立法過程，把部門權利和利益寫到法律里，通過法治手段把利益固化。

【3 分】

A.行業化傾向

B.部門化傾向

C.利益固化

D.權利固化

10.【單選題】 本講認為，部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強的根源在于（A）。【3 分】

A.封建人治

B.封建法制

C.封建禮教

D.封建文化

11.【單選題】 優化司法職權配置，推動實行審判權、執行權相分離的體制和改革實體。其中的一個重要舉措就是：探索建立（B）提起公益訴訟制度。【3

分】

A.人民團體

B.檢察機關

C.紅十字會

D.直接受害人

12.【單選題】 法律是治國之重器，良法是善治之前提，正如（D）所說：苛政猛于虎。【3 分】

A.老子

B.莊子

C.孟子

D.孔子

13.【判斷題】 1982年《立法法》規定，在行使違憲審查權方面，主要由全國人大常委會來進行。【3 分】B

A.對

B.錯

14.【判斷題】 中國社會自古以來就有自治傳統，但是制度支持不到位，社會自治品質不高。【3 分】A

A.對

B.錯

15.【判斷題】 自我修養是指人們按照一定社會或一定階級的要求，在思想、政治、道德等方面的自我教育和自我塑造。【3 分】A

A.對

B.錯

16.【判斷題】 公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。【3 分】A

A.對

B.錯

17.【判斷題】 我國必須樹立社會主義法治意識，弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化。【3 分】A

A.對

B.錯

18.【判斷題】 本講認為，在守法誠信機制建立方面，我們應當站在誠信褒獎一邊而不是失信懲罰。【3 分】A

A.對

B.錯

19.【判斷題】 要系統、全面、深入地推動改革和發展，需要有剛硬性的文件系統配套地共同推進。【3 分】A

A.對

B.錯

20.【判斷題】 法律的權威源自人民內心擁護和真誠信仰。【3 分】A

A.對

B.錯

21.【多選題】 十八屆四中全會提出，建設高素質的法治專門隊伍，要從哪些方面入手？（ABCD）【4 分】

A.培養堅定社會主義的核心價值觀和善用法律思維

B.法治工作隊伍符合正規化、專業化、職業化要求

C.實施法官、檢察官逐級遴選制度

D.加強法律隊伍的法律服務隊伍建設

E.改進執法手段和司法程序

22.【多選題】 我們在民主制度建設和法制建設實踐當中，形成了一條寶貴的經驗，就是（CDE）的有機統一。【4 分】

A.一國兩制

B.國共合作

C.依法治國

D.人民當家作主

E.堅持黨的領導

23.【多選題】 司法公正的首要保障就是司法機關要依法獨立行使（CD）【4 分】

A.偵查權

B.起訴權

C.檢查權

D.審判權

E.以上都是

24.【多選題】 十八屆四中全會決定中的第四項重大任務全民守法中提到推進多層次、多領域的依法治理包括哪幾個層域（ABCD）。【4 分】

A.系統治理

B.依法治理

C.綜合治理

D.源頭治理

E.行業治理

25.【多選題】 本講提到，法治文化是由（BE）構成。【4 分】

A.經濟活動

B.思維方式

C.實踐經驗

D.傳統觀念

E.態度

26.【多選題】 根據本講，社會主義法治下，我國公民的角色是（ACE）。【4 分】

A.忠實崇尚者

B.積極學習者

C.自覺遵守者

D.反對立法者

E.堅定捍衛者

27.【多選題】 本講提到，十八屆四中全會《決定》包含的三個板塊是（ADE）。【4 分】

A.總論

B.方針論

C.新論

D.方法論

E.分論

28.【多選題】 思想政治素質重點關注哪些方面？（ABCDE）【4 分】

A.思想觀念

B.政治理論知識

C.政治心理

D.政治價值觀

E.政治信仰

29.【多選題】 根據本講，創新法治人才培養機制的路徑選擇包括（ABCD）。【4 分】

A.基于國情的理性剖析，提出創新法治人才培養的發展方向

B.實行法治人才的分級、分類培養

C.加大國際化法學教育改革力度

D.積極拓展法學人才實踐平臺，引導學生廣泛參與法律實踐。

E.大規模引進法治人才，實行篩選機制

30.【多選題】 法治政府建設的思想前提包括（ABCDE）。【4 分】

A.認真研究法治政府建設存在的現實問題

B.深刻認識法治政府建設面臨的宏觀背景

C.重新認識“依法行政” 概念的現代含義

D.法治政府建設須重視黨的群眾工作傳統

E.良法善治是實現法治政府建設的必由路

第四篇：黨的十八屆四中全會報告精神解讀試題及答案

《黨的十八屆四中全會報告精神解讀》

第一期考試

考試題目：共30題 | 考試時間：60分鐘 | 距離結束還有59分50秒

1.【單選題】 本講提到，政府管理創新中推出的創新舉措的社會效果是實現動機與效果的統一, 貼近出發點和歸宿點,以實現（A）。【3 分】 A.公平正義 B.透明公開 C.依法治國 D.良法善治

2.【單選題】 檢察院送到法院去的訴訟文書所認定的事實，特別是法院所認定的事實必須以（C）作為根據。【3 分】 A.人證 B.物證 C.證據 D.調查

3.【單選題】 本講認為，部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強的根源在于（D）。【3 分】 A.封建人治 B.封建法制 C.封建禮教 D.封建文化

4.【單選題】 堅持(A)，是中國特色社會主義的本質特征。【3 分】 A.共產黨的領導 B.依法治國 C.一國兩制 D.憲法制度

5.【單選題】 新加坡強調大同社會的建設，（C）比較發達，強調社會、市場、政府三位一體。【3 分】 A.政府層面 B.市場層面 C.社會層面 D.個人層面

6.【單選題】 根據本講，我國的違憲審查類型屬于（C）【3 分】 A.司法審查制 B.憲法法院審查制

C.最高國家權力機關審查制 D.憲法委員會審查制

7.【單選題】 根據本講，我國公權力濫用的表現不包括（C）【3 分】 A.以權謀私 B.勞民傷財 C.貪污腐敗 D.尸位素餐

8.【單選題】 自（B）年以來，我國違憲審查的體制就是由全國人大來進行審查。【3 分】 A.1949年 B.1954年 C.1982年 D.2000年

9.【單選題】 根據本講，理性思維包括溝通理性和（D）。【3 分】 A.工具理性 B.價值理性 C.實用理性 D.實踐理性

10.【單選題】 我國1993年修憲主要明確的內容是（B）。【3 分】 A.法治國家路線 B.市場經濟路線

C.明確規定經濟和土地要素 D.人權路線

11.【單選題】 “憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實”是（A）提出的 【3 分】 A.習近平 B.李克強 C.張德江 D.張高麗 12.【單選題】

根據本講，根據憲法審查法律規范，根據法律來審理案件，是由同一個法院完成的，審理案件的法院主要任務是解決案件當中當事人之間的糾紛，為了把這個糾紛審理清楚，附代理根據憲法來審查法律的方式屬于（C）【3 分】 A.案件審查 B.預防性審查 C.附帶性審查 D.原則審查

13.【判斷題】 自我修養是指人們按照一定社會或一定階級的要求，在思想、政治、道德等方面的自我教育和自我塑造。【3 分】 A.對 B.錯

14.【判斷題】 客觀事實與主觀事實的關系是客觀事實必須符合主觀事實。【3 分】 A.對 B.錯

15.【判斷題】 凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員，正式就職時公開向憲法宣誓。【3 分】 A.對 B.錯

16.【判斷題】 十八屆四中全會強調，人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。【3 分】 A.對 B.錯

17.【判斷題】 要系統、全面、深入地推動改革和發展，需要有剛硬性的文件系統配套地共同推進。【3 分】 A.對 B.錯

18.【判斷題】 法治工作隊伍的政治本色是忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。【3 分】 A.對 B.錯

19.【判斷題】 證據裁判原則是司法公正非常重要的關鍵性原則。【3 分】

A.對 B.錯

20.【判斷題】 堅持公正司法就要提高司法公信力，而公信力來自于國家強制機關。【3 分】 A.對

B.錯

21.【多選題】 法治政府建設的思想前提包括（ABCDE）。【4 分】

A.認真研究法治政府建設存在的現實問題 B.深刻認識法治政府建設面臨的宏觀背景 C.重新認識“依法行政” 概念的現代含義 D.法治政府建設須重視黨的群眾工作傳統 E.良法善治是實現法治政府建設的必由路 22.【多選題】 根據本講，下列選項中，屬于社會層面的核心價值觀的選項有（ABCD）【4 分】 A.自由 B.平等 C.公正 D.法治 E.三權分立

23.【多選題】 現代法治堅持法律面前人人平等，整個國家治理和社會資源的分配按照法治的精神，遵循三公原則。其中，“三公”是指（ADE）。【4 分】 A.公開 B.公允 C.公立 D.公正 E.公平

24.【多選題】 刑事訴訟是指（CDE）在當事人以及訴訟參與人的參加下，依照法定程序解決被追訴者刑事責任問題的訴訟活動。【4 分】 A.行政機關 B.政府機關 C.審判機關 D.檢察機關 E.偵查機關

25.【多選題】 剛性行政管理方式包括（ABE）。【4 分】

A.命令 B.征收 C.指導 D.規劃 E.處罰

26.【多選題】 我們在民主制度建設和法制建設實踐當中，形成了一條寶貴的經驗，就是（CDE）的有機統一。【4 分】

A.一國兩制 B.國共合作 C.依法治國 D.人民當家作主 E.堅持黨的領導

27.【多選題】 根據本講，刑事案件的審理過程包括（ACD）【4 分】 A.偵查 B.搜證 C.起訴 D.審判 E.以上都是

28.【多選題】 黨的十八屆四中全會決定在社會主義法治建設的目標里提出了五位一體的社會主義法治體系，這“五位”主要包括（ABCDE）。【4 分】 A.完備的法治規范體系 B.高效的法治實施體系 C.完善的黨內法規體系 D.嚴密的法治監督體系 E.有力的法治保障體系

29.【多選題】 堅持“三個統一”中提到，黨領導（ABCE），要把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來。【4 分】 A.立法 B.保證執法 C.支持司法 D.支持守法 E.帶頭守法

30.【多選題】 以下關于我國審級制度的說法正確的是（BCD）【4 分】

A.我國實行的是三級三審制

B.一審重在解決事實認定和法律適用 C.二審重在解決事實法律爭議

D.再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威 E.以上都是正確的

第五篇：解讀十八屆四中全會匯總

解讀十八屆四中全會匯總 中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議(簡稱十八屆四中全會)于2014年10月20日至23日在北京召開。本次四中全會首次專題討論依法治國問題。以下是關于本次會議的相關解讀。

【解讀十八屆四中全會一：全面推進依法治國是對社會主義政治文明的新

發展】

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總體目標、基本原則和重大任務。會議提出了關于依法治國的一系列新觀點、新舉措，這具有重大的理論與實踐意義，是加快建設社會主義法治國家的綱領性文件，是對社會主義政治文明的新發展。

法治是政治文明的核心內容之一，法治建設的進程彰顯著政治文明的進程。1978年，黨的十一屆三中全會提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究” 新時期法制建設的“十六字方針”。1997年，黨的十五大提出“依法治國”基本方略。1999年，依法治國被寫入憲法。2011年，全國人大負責人宣布中國特色社會主義法律體系初步形成。2014年，“全面推進依法治國”成為十八屆四中全會的主要議題。可以看出，全面推進依法治國的提出，是社會主義政治文明發展的新的里程碑。

政治文明主要包括政治觀念、政治制度和政治行為文明。在這三個方面，黨的十八屆四中全會都提出了一些新觀點和新舉措。例如，在政治法律觀念方面，首次在黨的決議中提出了全面推進依法治國的總目標，“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，首次明確了“依憲治國”等。在政治法律制度方面，首次提出“完善全國人大及其常委會憲法監督制度”，“最高人民法院設立巡回法庭”等。在政治法律行為方面，明確提出了“拓寬公民有序參與立法途徑”等等。四中全會精神昭示了在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，建設法治中國的政治方向，這是對社會主義政治文明的新發展。

【解讀十八屆四中全會二：從“法律體系”到“法治體系”】

“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”——剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進依法治國的總目標，從頂層設計為法治國家建設指明了方向。

“中央第一次提出?建設中國特色社會主義法治體系?的論斷，意味著中國在法治建設過程中，沒有任何一個模式可以照抄。”中國政法大學法學院副院長焦洪昌說。

社會主義法治體系的提出，標志著我們黨在推進國家治理體系和治理能力現代化的道路上邁出了實質步伐。

“法治體系和法律體系最大的差別，就是法治體系是一個立體的、動態的、有機完整的體系，而法律體系是靜態的制度體系，把立法、執法、司法、守法各個環節都納入其中，體現了法治的整體要求。”中國政法大學副校長馬懷德指出。全會不僅提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標，還明確了中國特色社會主義法治體系的具體內容，即，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系五大體系建設。

五個體系，五個抓手。中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心主任徐漢明認為，五大體系是有機統一體，法律法規體系是法治體系存在的前提和運行的基礎，高效的法律實施體系是法治體系的生命，嚴密的法治監督體系是關鍵，有力的法治保障體系是屏障，完善的黨內法規體系是核心。

“建設社會主義法治體系目標的提出，要求我們要踐行新方略、新部署、新要求，樹立法治理念，實現國家與社會治理模式的轉型。”徐漢明建議，法治建設的動力要實現由“計劃型、強力推動型”向國家主導、政府推動、社會參與三方合力推進轉變;法治建設的主體要由單一的國家公共權力主體向黨委、政府、社會組織、居民自治組織、公民的多元主體合作共治轉變;法治規范體系由單一“國家硬法”體系向“國家硬法”與社會組織自治規范、鄉規民約、社會道德習俗等“軟法”規范體系共治協調體系轉變。

專家指出，中國特色社會主義法治體系的構建，既是新中國成立以來法治建設實踐教訓與經驗的總結升華，是改革開放的時代產物，也是黨率領億萬人民推進社會主義建設的重大實踐。相信在這一總目標的指引下，必將推動經濟法治化、政治法治化、文化法治化、社會法治化、生態文明法治化，實現富強中國、民主中國、文明中國、和諧中國、美麗中國、法治中國的“中國夢”。

【解讀十八屆四中全會三：全面推進依法治國的總藍圖】

十八屆四中全會為中國全面推進依法治國設計出宏偉藍圖，成為中國法制史上的標志性事件，對法治中國建設具有里程碑式的意義，其突出亮點集中體現為：

一、目標定位創新：對法治戰略目標確定可謂高瞻遠矚，達到了前所未有的高度。一是實現了從法律體系到法治體系的根本轉變，著力建立和完善中國特色社會主義法治體系;二是從分散到整合的轉變，把建設社會主義法治國家作為落腳點，實現了從分散、多層次推進法治向頂層設計并統一到法治國家這一宏偉目標的飛躍轉變。

二、制度系統創新：提出了由五個體系集成的法治體系，即完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。五個體系相互關聯、相互銜接、相互融合、連為一體，構成一個法治總系統，無論是建黨、建國以來，還是在中國法制史上，都是首次提出，旨在為未來構建了一個宏偉的藍圖。

三、指導思想創新：確保全面推進依法治國始終堅持正確路線的三大要求是：一是政治正確，即堅持中國共產黨的領導;二是方向正確，即堅持中國特色社會主義道路，發揮人民主體的積極性，將黨的領導、人民當家做主和依法治國真統一起來;三是理論正確：堅持用社會主義法治理論引領全面推進依法治國。這里特別強調了法治理論的價值功能，增強了法治實踐決策和具體行動的科學性、可預期性、合理性，既符合人類法治文明發展的普遍規律，又實事求是、密切契合中國歷史文化傳統與現實國情，從而克服了好高騖遠或畏縮不前的局限，擯棄了食洋不化或固步自封的弊端。