第一篇：鄉鎮財政變遷與治理轉型

鄉鎮財政變遷與治理轉型

任寶玉

[摘要]自鄉鎮財政設立至本世紀初開始農村稅費改革，20 多年間，中國鄉鎮財政發生了歷史性轉變，與此相聯系，鄉鎮治理模式也開始變化，即從財政汲取型治理向服務型治理轉變。服務型治理模式的最終確立需要新型財政體制的支持，然而，由于農村稅費改革只是解決了傳統意義上的農民負擔問題，傳統的財政治理體制并沒有得到根本改造，這必然深刻影響鄉鎮治理轉型的過程。

[關鍵詞]鄉鎮財政;財政體制;財政汲取型治理;服務型治理;農村稅費改革

財政體制與國家治理體制存在內在關聯，財政體制既是國家治理體制的重要組成部分，也是不同類型的治理模式相區別的重要表征。從財政發展的歷史看，“家計財政”與封建制度相聯系，“國家財政”與計劃體制相聯系，而公共財政與市場經濟和民主制度相聯系[1](P115-217)。財政與國家治理的密切關系為認識國家政權建設以及農村基層政權建設提供了一個很好的視角。本文試圖從鄉鎮財政變遷的視角揭示中國鄉鎮治理方式的變化及其特點。

在農村稅費改革前，鄉鎮財政主要來源于農業和農民，其特點表現為“以農養政”，是典型的農業型財政。在這種財政模式下，向農民汲取一定數量的財政資源是鄉鎮治理的基礎和鄉鎮治理的重要內容。與此相聯系，這一時期的鄉鎮治理可以稱之為財政汲取型治理。財政汲取型治理給農民帶來了沉重的負擔，引發了農村大量的社會矛盾。農村稅費改革后，鄉鎮財政的來源發生了重大變化，傳統意義上的農民負擔問題得以解決，鄉鎮政權組織得以從繁重的稅費收取中解脫出來。鄉鎮財政的重大轉變為鄉鎮治理轉型提供了重要物質基礎和條件。

鄉鎮治理轉型的目標是確立服務型治理模式。所謂服務型治理，是指以建構服務型政府為目標的治理模式。服務型治理模式的確立要求以公共財政制度為保障[2]。農村稅費改革只是向服務型治理邁進的開端，建立現代意義上的公共財政制度將使鄉鎮治理模式轉型最終得以實現。

一、“分灶吃飯”與“以農養政”：稅費改革前的鄉鎮財政

中國鄉鎮財政的前身是公社“財政”。在人民公社時期，中國財政管理級次是到縣級財政，人民公社不是一級獨立的財政單位，人民公社收支中屬于國家財政的部分，實行收支兩條線的管理方式，公社是縣財政的一個報賬單位。公社這種統收統支的財政分配關系對早期鄉鎮財政的運行產生了一定影響。

在鄉鎮財政建立初期，鄉鎮財政管理在體制上是多種形式并存，但主要形式是“定收定支，收入上繳，支出下劃，超收分成”。這實質上仍是屬于統收統支的做法，鄉鎮財政依附于縣級財政，鄉鎮財政并不是嚴格意義上的一級財政[3](P2)。但是，在自上而下的財政壓力下，縣級財政也在不斷調整對鄉鎮財政的管理體制和辦法，從而釋放自身的財政壓力。

縣級財政的主要作法就是通過重新核定鄉鎮財政的收支基數和分成比例，實行“核定基數，超收分成，多支不補，節余留用”的管理體制來向下轉移自身財政壓力[3](P2)。這種管理體制實質上具有“分灶吃飯”的改革取向，但在鄉鎮財政建立初期，由于鄉鎮金庫并沒有建立，縣鄉之間的財政分灶并不徹底。

鄉鎮金庫是鄉鎮財政預算收支的總的出納機關，是國家金庫體系的基層機構。建立鄉鎮金庫是建立鄉鎮一級完整財政的重要標志。鄉鎮金庫建立之前，鄉鎮財政有財無庫，財權不完整，不是一級真正獨立的財政單位。1980 年代后期，縣鄉開始進行“分灶吃飯”的財政改革。縣鄉實行“分灶吃飯”的財政管理體制以及鄉鎮財政自身建設客觀上要求建立鄉鎮金庫，鄉鎮金庫應運而生。鄉鎮金庫的建立使鄉鎮財政和縣級財政之間“分灶吃飯”有了制度上的支持。

縣鄉財政實行“分灶吃飯”是對統收統支的大鍋飯財政的制度性突破，這一體制對鄉鎮財政造成了深刻影響。在“分灶吃飯”的財政包干體制下，鄉鎮財政承接了來自縣級財政的巨大壓力。縣級財政向鄉鎮轉移財政壓力的方式主要有三種：一是縣級財政部門通過對鄉鎮實行“分灶吃飯”的財政包干體制，把本該屬于鄉鎮的財力通過體制轉化為縣級財力。其通常的作法就是過高地核定鄉鎮財政的收入基數，同時壓低鄉鎮財政的支出基數。這樣，鄉鎮財政預算內收支就常常會出現缺口，這個財政缺口實質上就是縣本級財政對鄉鎮財政的一種體制內掠奪;二是縣級政府和財政部門通過非制度化的渠道，以各種基金、集資等名義，直接從鄉鎮提取財政性資金;三是下放事權，如借機構改革把“七所八站”的管理權及相關事權下放到鄉鎮，從而將相應的財政支出轉移給鄉鎮。在1980 年代以來逐漸形成的“壓力型體制”之下[4](P25-28)，鄉鎮政府不可能抵御縣級政府和財政部門向下轉移財政壓力的做法，否則，鄉鎮主要領導干部就要“出局”。

“分灶吃飯”的財政包干體制對鄉鎮財政造成的另一深刻變化是鄉鎮財政獲得了前所未有的獨立性，鄉鎮財政多收可多支，這極大地調動了鄉鎮政府理財的積極性。在自上而下的財政壓力和基于鄉鎮自身財政利益的內在動力驅使下，汲取財政收入成為鄉鎮政府工作的重要內容，甚至是鄉鎮政府的中心工作。

在農村稅費改革之前，鄉鎮財政的收入主要是來源于非常有限的農業剩余，鄉鎮行政管理費用以及鄉村兩級辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練等費用基本上由農民負擔，是典型的“以農養政”[5](P323)。因此，向農民收取稅費就構成了鄉鎮政府工作的重要內容，這也是鄉鎮政府履行基層政府職能的前提和基礎。正是由于鄉鎮政府向農民汲取財政資源在鄉鎮治理過程中的基礎地位，我們可以把鄉鎮財政設立至農村稅費改革之前這一時期的鄉鎮治理形態稱為財政汲取型治理或汲取型治理。鄉鎮財政在自上而下的財政壓力以及地方領導的政績觀驅使之下，不斷加大財政汲取力度，農民負擔不斷加重。直到稅費改革前，鄉鎮財政汲取行為是這一時期中國鄉村社會矛盾和官民沖突的主要來源。

二、合法性流失：財政汲取型治理的深刻危機

從鄉鎮財政設立到以取消農業稅為主要標志的農村稅費改革，這一階段大約經過了20 年的時間。這20 年間，中國鄉鎮財政也經歷了一個發展變化的過程，與此相聯系，鄉鎮治理也呈現出不同的特點。

在鄉鎮財政設立初期，雖然鄉鎮政府每年都要向農民提取大量的財政資金，但由于聯產承包責任制的實行所激發的農民生產勞動積極性，農民生活和人民公社時期相比有了明顯改善，農民交糧交款的積極性很高，甚至在我國的糧食主產區一度發生了農民交糧和賣糧難的問題。因此，在鄉鎮財政建立和發展的早期，鄉鎮政府的財政汲取行為并未引發農村治理危機，社會矛盾相對較少，農村社會呈現出相對穩定和發展的良好態勢。

到1980 年代末期以后，鄉鎮財政在縣級財政的擠壓下以及在鄉鎮財政自身內在擴張的作用下，各地鄉鎮政府開始出現不斷加大農業稅收和鄉村兩級統籌提留款數額，并出現在正常的稅費之外的亂收費、亂罰款、亂集資等加重農民負擔的現象。由2011 年第6 期任寶玉：鄉鎮財政變遷與治理轉型61于農民負擔快速增加，“不少地方農民人均負擔的增長，超過了人均純收入的增長，超過了農民的承受能力，嚴重挫傷農民發展生產的積極性，損害黨群、干群關系”①。農民負擔的不斷增加及其帶來的政治影響受到了中央政府的關注。然而，中央的三令五申并沒有阻擋住農村基層政府加重農民負擔的行為，在1990 年代，鄉鎮財政表現出更加強勁的增長趨勢，財政汲取的力度不斷加大，財政汲取的措施也不斷強化，備受爭議的“制度外財政”、[“6] 非規范收入”[7]在1990 年代迅速增加。

為遏制農民負擔的過快增長，維護農民的合法權益，1991 年12 月，國務院發布了《農民承擔費用和勞務管理條例》，《條例》規定，“農民直接向集體經濟組織繳納的村提留和鄉統籌費(不含鄉村集體所有制企業繳納的利潤)，以鄉為單位，以國家統計局批準、農業部制定的農村經濟收益分配統計報表和計算方法統計的數字為依據，不得超過上一年農民人均純收入的5%”。至此，5%的限額規定成為各地提取鄉統籌、村提留的一條政策和政治上的高壓線。但事實上，5%的限額管理規定對遏制農民負擔的增長幾乎無濟于事，鄉鎮政府通過虛報農民人均純收入而輕易地繞過了這條高壓線。所以，整個1990 年代，因財政和農民負擔問題所引發的矛盾和沖突不但沒有得到解決，而且呈上升的態勢，有些地方甚至因農民負擔問題而引發了惡性案件和群體性事件。因財政而引發的農村治理危機已經嚴重傷害到了農村基層政府的合法性。

面對農民負擔的日益增長及其引發的嚴重治理危機，1998 年至1999 年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳連續發出通知，要求嚴格控制面向農民征收的提留統籌費。1998 年7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于切實做好當前減輕農民負擔工作的通知》要求：“1998 年農民承擔的提留統籌費的絕對額，不僅要嚴格控制在上年農民人均純收入的5%以內，而且不得超出1997 年的預算額。”1999 年7 月，國務院辦公廳又轉發了農業部、監察部、財政部、國家計委、法制辦《關于做好當前減輕農民負擔工作的意見》，《意見》要求“1999 年的提留統籌費的提取數額不僅要控制在農民1998年人均純收入的5%以內，而且不得超過1997 年的預算額。”這樣，在中央的嚴厲要求下，到1990 年代末和本世紀初，農民所承擔的集體提留費用基本穩定下來，并維持在1997 年的水平。

到1990 年代末，盡管村提留和鄉統籌費得到了有效控制，但是由于對鄉鎮政府和鄉鎮財政監督的嚴重缺失，鄉鎮政府將財政增收的重點轉移到其他領域。有的鄉鎮政府為增加非稅收入，在計劃生育工作中不惜以罰款來取代計劃生育控制目標;有鄉鎮政府借農村殯葬改革之機以收費和罰款來取代火葬;有的鄉鎮政府借發展中心集鎮和小城鎮建設之機，不惜違規侵占耕地，變相出賣農民土地，大搞土地財政;等等。種種跡象表明，由于對農村社會的過度財政汲取，基層政府組織本身正在成為鄉村沖突的直接制造者，基層組織正在成長出對于鄉村社會的掠奪性[8]，這種對鄉村社會的掠奪性必然會侵蝕國家基層政權的合法性，嚴重威脅到農村基層政權建設。

三、汲取型治理的終結：農村稅費改革的政治后果

在傳統的財政治理體制下，以財政汲取為基礎的鄉鎮治理嚴重影響到了農村社會的穩定與發展，這種治理模式難以持續。農村社會經濟關系和社會矛盾的發展客觀上要求對農村分配關系和農村財政進行改革。

在世紀之交，中國政府已經完全具備了終結農業財政的物質基礎。經過建國后50 來年的努力，中國的現代化建設進入到一個新的歷史階段。特別是改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的建立和發展，中國的產業結構以及國家的財政收入結構發生了巨大變化，工業和第三產業在國民經濟中占絕對優勢，國家財政收入也主要來自于非農產業，僅非農產業所提供的稅收增加值就遠遠高于同期農業各項稅收的總和。從2003 年到2006 年，中央財政收入每年超收數額均在2000 億元以上，也遠大于同期農業各項稅收的總和②。進行農村稅費改革的時機已經成熟。2003 年，在農村稅費改革試點的基礎上，中央決定在全國范圍內進行農村稅費改革。

這次農村稅費改革的主要內容是：取消鄉統籌和農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資等，取消屠宰稅，逐步取消統一規定的農村勞動積累工和義務工;調整現行農業稅政策和調整農業特產稅政策;改革原村提留征收使用方法。2004 年，各地進一步降低了農業稅稅率并開始對種糧農民進行直接補貼;2005 年，部分省區宣布全部免除農業稅收;2006 年，中央宣布在全國范圍內取消農業稅，并開始在西部農村地區實施“兩免一補”①;2007 年，“兩免一補”政策擴大到中部和東部農村地區。

為支持農村稅費改革，同時保障鄉鎮政權組織的正常運轉，國家通過轉移支付的方式彌補因改革而帶來的鄉鎮財政缺口。在稅費改革前，農村基層政府的可支配財政收入絕大多數是來自于農民繳納的各種稅費和統籌提留款以及各項集資款，而農村稅費改革最終徹底取消了農業稅和各項統籌提留以及面向農民的集資，鄉鎮政府由此減少的財政收入主要由中央和上級政府的財政轉移支付來解決。農村稅費改革使鄉鎮政府的財政來源發生了根本性的變化，實現了從“以農養政”到“財政支農”的歷史性轉變，鄉鎮政府不用而且也不能像以前那樣靠向農民汲取財政收入維持鄉鎮政權組織的運行。這一重要變化使農村基層政府的治理方式開始轉史，農村基層政權的合法性也得到明顯改善。

四、構建現代公共財政制度：鄉鎮治理轉型的財政制度基礎

論是從基層政府的設置目的、設置原則看，還是從市場經濟發展的客觀需要看，鄉鎮政府的核心職能都應當是為轄區的居民提供公共物品和公共服務。從這個意義說，鄉鎮政府應當是服務型的政府，鄉鎮治理應當是服務型的治理，這是鄉鎮治理模式轉型的最終目標。農村稅費改革的急劇發展終結了汲取型的鄉鎮治理模式，但是，舊的治理模式的終結并不意味著新的治理模式的自然形成。在稅費改革前，以財政汲取為基礎的鄉鎮治理使鄉鎮政府的職能嚴重異化，農村稅費改革只是為鄉鎮政府職能向本位回歸、為鄉鎮治理向服務型治理回歸創造了必要的條件。

本世紀初開始的農村稅費改革主要是從兩個方面為鄉鎮治理的轉型創造了條件。一是農村稅費改革使鄉鎮政府從繁重的稅費收取工作中解脫出來，為鄉鎮政府把有限的人力和物力投入到公共物品的生產和用于公共服務提供了支持;二是農村稅費改革減輕了農民負擔，規范了行政性收費，從而大大地改善了農村社會關系，提升了農村基層政府的合法性，為鄉鎮政府履行職能創造了和諧的社會環境。

但是，僅靠目前的農村稅費改革并不足以催生服務型的鄉鎮治理模式。服務型的鄉鎮治理模式需要解決兩個根本問題，一是鄉鎮政府提供公共物品的生產成本問題。稅費改革后，中央和上級政府雖然給與了鄉鎮政府一定的財政支持，包括進行農村公共產品生產的專項資金，但是，目前這些資金遠遠不能滿足農村發展和農民生活對公共產品的需要。稅費改革在減輕農民負擔的同時也阻斷了農村基層政府自主籌資的渠道，在當前財政政策和財政管理體制下，面對農村公共產品供給短缺的狀況，基層政府顯得束手無策。二是如何從制度上保證鄉鎮政府將有限的財政資金真正用于為民服務。隨著社會經濟的發展和國家財力的增長，國家對農村的財政支持也會逐漸加大，公共產品生產財政短缺問題會逐步得到緩解。然而，如何保證鄉鎮政府將財政資金最大限度地用于公共產品的生產，這是制約服務型治理形成的關鍵環節。這個問題解決不好，財政資源就會被浪費，服務型治理也就無從談起。

目前的稅費改革重點解決的是鄉鎮財政的來源問題，而不是對農村財政治理體制的根本性改造，農村財政治理中的更深層次的問題，如對財政過程的監督問題、群眾對財政過程的參與問題、縣鄉之間財政分配關系問題、鄉鎮財政預算體制問題等，基本未觸及。這些深層次的問題解決得如何，將直接影響到鄉鎮治理轉型的過程。西方早期市場化國家較為成功地解決了服務型政府的建設問題。從西方市場化國家的經驗看，公共財政制度的形成過程與服務型政府的建設過程是一致的，公共財政制度是實現服務型政府的制度保障。在中國鄉鎮政府治理向服務型治理轉型的過程中，農村公共財政制度的建設將起到決定性的作用。

圍繞建立服務型鄉鎮政府，在進一步深化農村稅費改革、建設農村公共財政制度的過程中，需要著力解決兩個方面的問題。

一是建立科學規范的財政轉移支付制度。根據其他市場經濟國家公共財政建設實踐，在農村財政收入結構中，來自中央和上級政府的財政轉移支付收入是農村政府財政收入的主要來源。借鑒其他國家的經驗，在制定對鄉鎮政府的財政轉移支付制度時，首先應當在明確鄉鎮財政各項收入來源的基礎上，根據鄉鎮政府承擔的事權，結合國家的財力，建立科學規范的財政轉移支付制度，通過規范的財政轉移支付制度，明確農村基層政府財政與上級政府財政之間的關系，確保鄉鎮財政具備提供必要的公共產品和公共服務的能力，并從制度上防止上級政府擠占、挪用鄉鎮財政資金。

二是完善鄉鎮財政管理制度。完善鄉鎮財政管理制度的核心是建立完整的鄉鎮政府預算制度。美國學者弗里德利克·克萊文蘭德認為，現代意義上的政府預算有七個方面的特點：“首先，它是一個關于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。其次，它是一個統一的計劃，包括政府所有部門的開支。第三，它是一個詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，并對它們進行分類。第四，對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急進行區別。第五，這個計劃必須對政府的行為有約束力，沒有列支的項目不能開銷，列支的錢不得挪作它用。第六，這個計劃必須得到權力機構的批準，并接受其監督。第七，為了便于民眾監督，預算內容和預算過程必須透明”[9]。可見，規范的政府預算制度是對政府行為的強大約束，在預算的有力約束之下，政府成了公眾的“管家”、“代理人”，公眾則是真正的主人，是“委托者”，公眾及其代表通過的嚴格的審議、監督等程序參與財政過程，最大限度地保證財政的公共性質，保證財政過程服務于民眾。因此，建立完整的鄉鎮政府預算制度是建立農村公共財政制度的根本，是鄉鎮政府服務于民的最為可靠的保障。

文章來源：中國改革論壇

第二篇：電信變遷與全業務轉型

電信變遷與全業務轉型

隨著電信重組的完成與3G運營牌照的發放，三大電信運營商將如何運營以爭奪市場有利份額成為業界關注的一個話題。然而就電信運營商的綜合信息服務轉型以及由轉型體現的中國電信業的思路變遷，本刊電話采訪了上海艾瑞咨詢有限公司高級分析師張燕玲女士，就此進行了一定的探討。以下是主要綱要：

互聯網周刊：張燕玲女士您好!中國電信業正朝著綜合信息服務提供商轉型，中國移動進行得應該說是最為成功，依靠移動的優勢，推出很多新型業務，它改變了中國用戶的習慣、將移動服務深入到生活之中。您對此有什么看法?

張燕玲：綜合信息服務提供商轉型即全業務，電信三巨頭未來要做的就是對自己的精準定位，利用已有的優勢，展開競爭優勢，實現大家都有飯吃的三國鼎立的局面。

互聯網周刊：中國移動目前已經開始了固網資產的收購，您能否預測一下中國移動未來對于固網的發展?

張燕玲：中國移動在移動網絡上的優勢是無人能比的，又加之中國移動多年經營移動的經驗，占據了多多數的移動用戶群體，未來，毫無疑問中國移動將繼續發揮自身的各種優勢，拓展移動網絡的各種新渠道，當然中國移動開始收購固網，這會作為移動網絡的而一個補充，推出打包的業務，以強化自身的領先優勢。單純的固網，中移動應該不會有大的動作，因為中國電信在此領域有著相當的優勢，又加之，通訊業逐漸由有線向無線轉變，在如此沒落的市場，中國移動不會輕易的大投入，它會充分衡量投入與效益的產出比，當然中國移動可以發展規模型的集團客戶，但個人用戶方面不容客觀。

互聯網周刊：鑒于各大運營商紛紛轉型，這是不體現出中國電信業思路的變遷呢?您對此有什么看法?

張燕玲：隨著電信的重組，電信業三巨頭重新劃分產業格局，對電信業的影響是不言而喻的，為了在重組后盡快在市場上取得有利的地位，抓住用戶群體，電信運營商紛紛轉型，發展全業務，試圖依靠業務推動市場，提高市場的占有率，這的確集中體現了中國電信思路的變遷。也體現了中國電信業的未來發展方向。

互聯網周刊：10月20日，工業和信息化部黨組副書記、副部長奚國華在《2008年中國通信業發展高程論壇》上表示，當前通信業必須關注通信新技術的發展，營造公平、公正、有效、有序的市場競爭格局，維護廣大用戶的需求，通信企業要著眼于市場需求，加快推進創新與轉型步伐。對此，您怎認為?

張燕玲：這說明國家在政策上引導中國電信業的轉型方向，當然這只是一種指引，具體如何實現，需要運營商精準的市場和需求定位，自身選擇合適的路徑及發展方向。不管怎樣，政策環境影響著市場環境，也必然對運營商的戰略造成一定的影響。

互聯網周刊：早在2008年9月23日至25日在南京會議展覽中心召開的中國互聯網大會上，中國移動通信集團公司副總裁魯向東就表示，互聯網企業在行業內的滲透和融合在持續加強，互聯網和移動的融合進入了一個快車道，隨著移動互聯網市場的快速發展，互聯網業務在向移動互聯網方向延伸的力度也在加強。您對此有什么看法?

張燕玲：實現無線互聯網與互聯網的融合，主要原因在于及時通訊業務分流了固化業務，用戶的分流，使得各大運營商感覺到了互聯網的威脅，因此必須尋找一些切實有效的新產品來應對用戶的流失等問題，以長久的占據市場的統治地位，挽留甚至擴大用戶群。

互聯網周刊：前不久，IBM大中華區電信與傳媒事業部總經理俞偉稱，創新與轉型是電信企業的決勝動力，對此您有什么看法?

張燕玲：從技術設備的角度分析，電信設備提供商積極開發新技術，推動電信業的發展，然而他們需要電信也加大各種設備及技術的更換速度，為用戶提供更完美的服務，就電信目前的情況看，各大運營商的技術并不是問題。問題是如何提升自身的業務，取得市場占有率。

互聯網周刊：有專家表示，中國移動未來面臨的競爭形勢不容樂觀，為保證在未來競爭中的主動權，中國移動必須重新評估并調整戰略，充分利用既有的優勢，盡快彌補競爭實力中的短板，制定面向未來的全業務運營策略。您有什么看法?

張燕玲：由于本身體制限制，中國電信業在發展中遇到一些問題實屬正常，在10月23日下午的2008中國互聯網十年慶典的3G論壇上，Frost&sullivan首席顧問王煜全先生談到，國際上運營的比較好的一些運營商大都是先有市場再有標準，而目前中國市場存在的一個比較嚴重的問題就是標準先于市場，這也是中國電信業發展障礙之一，所以我們現在要做的就是改變格局，尋求新的增值點。

就中國移動，它具有很強的執行力，也具有較大的用戶資源，接下來應該注重精準定位，充分發揮自身產品的優勢。當然中國移動在個性化服務商還具有一定的提升空間，目前還不能夠推出過于細分的精準的針對不同用戶群體的個性化服務。

而中國電信則較為謹慎，中國移動的每一次大的動作，中國電信大都會跟進，展開相應的策略，由于中國電信在固網的獨特優勢，又加之，電信向移動領域的進軍，展開全業務服務，未來如果中國電信能夠充分發揮自身固網的優勢，實現固網與移動網絡的適當融合，逐漸拓展其在移動領域的業務，這就決定著中國電信未來的發展一片光明。

而中國聯通面臨轉型，最大的問題莫過于人才問題，如何吸引更多的人才，找準自己的定位，充分利用既有的優勢，拓展自身業務，以尋找新的增長點。

可以說，用戶的爭奪與穩定是電信重組后競爭格局的制勝點。當然未來的競爭也會使得資費降低，個性化上得到更多的滿足，當然運營商不會純粹依靠價格戰來取得市場，而應該在自身業務上追求完美，并適當降低資費，發展更多的用戶，并且固網和移動網的融合也是一種可以考慮的方向，增加一些打包業務，穩定既有用戶，挖掘潛在用戶。這也是中國電信業的未來發展趨勢。

互聯網周刊：感謝張燕玲女士接受我們周刊的采訪，并為電信行業的提出自己的獨到的見解。

就目前而言，中國電信業在業務上存在一定的欠缺，電信行業不能靠著風險投資來生存，應當注重對對未來的把握以及對用戶的把握，這可以從滿足客戶的個性化和智能化需求著手，科技的發展就是要滿足用戶的各種不斷的需求，技術使得通訊更加方便快捷，目前電信領域大致可能存在的拓展市場有兩種，首先是，用戶有一定需求，但運營商尚未發現或尚未解決。如一些針對不同領域或不同人群的個性化需求等，此外，是運營商結合當前經濟和技術的發展，激發用戶新的需求，并創造更多的增長空間。即繼續穩定與擴大自己占主導性地位的領域，同時開拓新領域，以及擴大自身的客戶領域等。這或許是未來發展的新的增長點。

第三篇：中國農村的民間組織與治理的變遷

中國農村的民間組織與治理的變遷

俞可平

一、引言

改革開放以來，中國農村最大的變化從經濟體制上說就是以現行的承包責任制替代原來的人民公社體制。從政治體制上說，就是各種民間組織開始出現，并且逐步推行建立在民間組織基礎之上的村民自治制度。從農村開始逐步推行經濟和政治體制的改革，體現了鄧小平的改革策略：“中國有百分之八十的人口在農村。中國社會是不是安定，中國經濟能不能發展，首先要看農村能不能發展，農民生活是不是好起來”。不僅如此，“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主”。確實，中國的問題主要是農村問題，因為中國12億多人口中有8億多是農民。從民間組織的角度來看，情況也是這樣。中國目前共有2135個縣,鄉鎮單位44689個,行政村約74萬個。90年代以后,縣以下的鄉鎮和村普遍發展起了眾多的民間組織。保守地估計,全國已經登記和未經登記的鄉村兩級的民間組織至少在300萬個以上，占全國民間組織總數的三分之二以上。顯而易見，不研究農村的民間組織與治理，就很難了解整個中國的民間組織與治理狀況。

本項研究之所以把福建省漳浦縣長橋鎮東升村作為個案，研究農村民間組織的發展及其對農村治理變遷的影響，主要是因為無論從經濟文化發展水平，還是從社會政治結構來看，它都處于全國中間偏上的水平從而具有較大的典型意義和前矚意義。

東升村所在的漳浦縣隸屬福建省漳州市，是國務院批準的第一批對外開放沿海縣份，地處廈門、汕頭兩個經濟特區之間，東臨臺灣海峽，南望汕頭，北接漳州、廈門。全縣現有20個鄉鎮和11個農林鹽茶場,總人口79萬,土地面積1981平方公里,耕地面積53萬畝,山地面積164萬畝,海涂面積93.2萬畝。1997年全縣國民生產總值40.6億元,工農業總產值99.5億元,工業總產值77.72億元,農業總產值21.82億元,財政收入2.16億元,城鎮居民年人均收入5096元,農民年人均純收入2920元,接近1998年全國農村居民的年人均收入2160元。

東升村位于漳浦縣西北部的長橋鎮。解放前叫溪沿村，確切的歷史已無從查考，但作為村主要建筑的土樓－－“詒園樓”已有三百多年歷史，歷史上的大部分時間中，全村人主要居住在“詒園樓”。該樓共有三十多間（套）房屋，一般都是一間一戶。解放后人口增多，才逐漸向外擴展。全村現有人口1156人,家庭265戶。外來人口約100多人,主要是雇工,來自北方和鄰縣。本村絕大多數人都同姓黃,只有2-3戶非黃姓。黃姓族共有7個支脈(當地稱7房),其中第三房已經離開本村。現在第四房和第一房最多,特別是第四房,勢力最大,有400多人。共有山地2.3萬畝,耕地1450畝。東升村在漳浦縣屬于先進村，其村民生活水平和社會綜合發展水平都處于漳浦縣的前列。1998年村總產值8000多萬元。五年前全村人均收入3500元, 1998年達到4290元,是全縣農民當年人均收入的1.45倍,接近全國農民人均年收入的2倍。人均住房面積80多平方米,5年前約50平方米。村民的主要經濟來源是果樹，全村共有家庭林果場300多個，平均每戶1個以上。

除了較高的經濟發展水平外，東升村在其他許多方面也走在鄰村的前面。例如，計劃生育率達到100%,電話普及率達到98%,重大刑事發案率為0%,學齡兒童入學率100%,電視入戶率100%等。東升村因此而獲得過許多榮譽，其中主要的有：1)福建省委省政府授予的“文明單位”(1987年4月和1995年12月);2)省政府授予的“福建省計劃生育先進集體”;3)漳浦縣政府辦公室和郵電局授予的“電話明星村”(1997年11月);4)全國綠化委員會授予的“全國造林綠化千佳村”(1998年);5)福建省委省政府授予的“明星村”(1991年);6)漳州市委授予的“先進基層黨組織”(1997年7月);7)福建省委授予的“先進基層黨組織”(1997年7月);8)漳浦縣委縣政府授予的“村級建設達標村”;9)福建省委省政府授予的“文明村”(1998年2月)。

二、中國農村民間組織的發展歷程

中國農村的民間社會有悠久的歷史。從秦統一中國直到最后一個封建王朝清朝崩潰的2000多年時間中,除了元朝等少數時期外,中央政府一般不在村一級設置政府的行政管理機關,農村的治理主要依靠以鄉紳為主體的農村民間組織實現。清王朝覆滅后,國民黨政府第一次在農村設立了村公所,作為基層政府的派出性行政管理機構。但農村中的民間組織并未完全消失,諸如廟會、宗親會、祠堂、鄉賢會、民團、各種名目的互助基金會等在大多數農村中依然存在，并繼續發揮重要的影響。

1949年中國共產黨執掌政權后，在經濟上推行建立在集體所有制和命令經濟之上的人民公社制度，在政治上實行以黨的一元化領導為核心內容的中央集權管理體制。在每一個農村幾乎都建立起中共黨的支部，作為農村的行政權力核心，與生產大隊一道履行對農村的政治和經濟管理。直到80年代以前,傳統的農村民間組織如廟會、宗親會、祠堂、鄉賢會等相繼被當作封建殘余或反動勢力被消除。代之而起的一些新農村組織，如農會、婦女聯合會、共青團、農業合作社、互助組、生產隊等，事實上是黨支部的執行機構和中央政府規定的農村組織，帶有極大的強制性，不管農民是否愿意，一般都必須加入相應的組織。農民自發成立的任何其他組織都不允許存在，一經發現立即取締。所以，從1949年到1980年的近40年時間中，嚴格地說，在中國農村沒有任何自愿、自主意義上的民間組織。

1978年中國在鄧小平領導下進行了重大的經濟和政治改革。改革首先從農村開始，農民的家庭聯產承包制取代了原來的人民公社，家庭的私營經濟開始發展起來。這種新的經濟體制使農民擁有了自主支配自己的土地、勞動力和經營的自由，從而極大地釋放了農民的生產積極性，提高了農民的生活水平。1978年至1998年,農村居民家庭人均收入由133.6元提高到2160元,扣除物價因素,實際增長3.5倍,年平均增長率超過8%。人民公社解體和家庭承包制的實行，不僅使農村的經濟生活，而且使整個農村的社會政治生活也發生了翻天覆地的變化。其中之一便是農村的民間組織又開始慢慢復蘇和生長。

1978年中國實行市場經濟導向的改革后，農村民間組織的發展大體經過了兩個階段。第一階段是1978年到1992年,在這一階段中，一些重要的農村民間組織開始恢復或產生。如村民委員會、廟會、計劃生育會、治保會、標會（一種私人合作基金會）等。根據東升村的情況，這一階段的農村民間組織有三個特點。其一，民間組織的發展速度十分迅速，東升村現有民間組織絕大多數是這一階段成長起來的；其二，管理相當混亂，各個組織的內部管理和政府對它們的外部管理基本上都處于無章可依的狀態；其三，黨支部對各種民間組織擁有絕對的領導權，特別是作為農民自治機構的村民委員會事實上是黨支部的執行機構。第二階段是1992年至今。這一階段的主要特點是農村民間組織的自主性大大增強，特別是諸如村民委員會和老年協會這些至關重要的村民組織，開始成為村務管理的主體和影響村民生活的主要因素。在這一階段中，各級政府相繼制定和頒布了新的管理法規，如中央政府的《村民委員會組織法》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理條例》，福建省制定的《村民委員會選舉工作細則》、《計劃生育協會章程》，以及東升村村民代表會議制定的《村規民約》等，民間組織的內部管理和外部管理都明顯比以前更加規范。

東升村現有各種民間組織18個，它們是：村民委員會、團支部、婦代會、老年協會、果樹研究會、治保會、計劃生育協會、調解會、經濟合作社、人口學校、老年學校、民兵營、村民小組、村民代表會議、廟會、能人會、村務公開民主管理工作小組、村民理財小組等。所有成年村民，幾乎全部都參加了一個或多個民間組織。我們可以根據不同的分類標準,將它們分為這樣幾類。從其主要職能看，可以將它們分為權力組織和服務組織兩類，村民委員會、計生協會、老年協會、村民代表會議等屬于權力組織，扮演著管理村民生活的權威角色；治保會、果樹研究會、調解會、經濟合作社等屬于服務性組織。共青團、婦聯、人口學校、民兵營等屬于附屬性組織，主要附屬于黨支部。從其活動形式看，可以將它們分為長期的和臨時的兩類，象廟會、能人會、人口學校、老年學校、村民代表會議、村民理財小組、村務公開民主管理工作小組等是臨時性的民間組織，其他的則是相對穩定的長期性組織。

東升村的民間組織與城市的一般民間組織相比，還具有兩個顯著的特征。首先,所有這些民間組織幾乎都未履行國家民間組織管理機構的法律登記手續，但它們都是合法的。其合法性來源主要是: 1)國家的法律，如《村民委員會組織法》、《縣級以下人民代表大會代表選舉法》;2)地方黨政機關的有關規定,如省政府的《計劃生育條例》等;3)當地黨政領導部門的默許，東升村的所有民間組織都為長橋鎮政府所認可，其中相當一部分本身就是根據鎮委和鎮政府的統一要求而設立的。其次，一些傳統存在的組織其影響和地位日益衰落，如共青團、婦聯、民兵營等的影響大大不如以前，現在連正常的活動都很少了；相反，一些新恢復或產生的組織卻變得強而有力，如老年協會、經濟合作社等。

三、農村民間組織的描述

東升村的民間組織在很大程度上反映了目前中國南部農村民間組織的一般狀況，鑒于目前尚未有文獻專門對此進行過介紹和研究，我們有必要在這一部分中依次對它們作一簡單的掃描。

1)村民委員會（簡稱村委會）。村委會是目前中國農村中最重要的民間組織，在許多地方它事實已經或者正在取代原先的黨支部而成為農村中最具權威的管理機構。按照村民委員會組織法（試行）的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會不對所在地區的人民政府負責，而向本村的村民會議負責并報告工作。

東升村的村委會成立于1988年,共由5人組成。主任（又叫村長）1人,副主任（副村長）2人,婦女委員和民兵委員各1人,所有村委會成員都是中共黨員。像全國大多數農村的情況一樣,村長照例兼任村黨支部副書記。東升村村委員會成員由村民直接選舉產生,但沒有像有些經濟發達地區那樣推行“海選”，候選人由村黨支部和村民推薦，經過村民代表會議通過后，再由全體村民無記名投票產生。從調查中我們發現，該村委會的候選人和正式選舉產生的成員基本上體現了黨支部的意志,能較好地貫徹村黨支部的政策。

東升村村委會的主要職責是：組織和領導村民發展經濟，主要體現為村干部帶頭承包山地，種植果樹；積極為該村的生產提供服務和協調工作，如成立經濟合作社和果樹研究會，為廣大果農提高果樹產量和外銷果品提供服務；維護村集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶和外來商人的合法權利和利益；管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境；宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，帶動村民開展多種形式的精神文明活動等等。

像其他地方一樣，東升村的村委會成員也不脫離生產，但根據需要經常要開會和處理村務，所以，每個委員每年都要花不少時間在村公共事務上。政府對村委會沒有經費補貼，村委會的活動經費及其成員的經濟補償由村公共財政支付。東升村擁有較強的村集體經濟，村財政毋需向農民攤派。村公共財政主要來自土地發包所得、管理費及外商場地租金。根據東升村現行的規定，村長與黨支部書記相同每月補貼150元,副村長每月120元,委員每月100元。

2)老年協會（又稱老人協會）。老年協會是近年來在中國城市和鄉村迅速發展起來的一個民間組織，起初主要是城市的退休干部和職工的群眾組織，后來逐漸在廣大的農村也建立起老人組織。但在中國南方如福建和江西的一些地方，農村的老年協會具有特殊的意義，它通常成為農村中的長老組織，甚至成為傳統意義上的宗族組織。在傳統文化影響濃厚的農村中，老年協會即使沒有成為傳統的長老組織或宗族組織，它往往也具有特殊的地位，東升村的老年協會就是這樣。

東升村老年協會的會員資格只有一個，即本村的老年村民。按照中國流行的老年標準，東升村的老年協會由男60歲女55歲以上的老人參加,共有132人。老年協會的領導機構是理事會，它負責召集老年協會的活動。理事會會長是老年協會的最高領導人，現有會長和副會長各1人，現任會長今年68歲,是老村長,也是老黨員,在東升村享有很高的威望，村里有大事都請他參加。另有秘書長1人，理事7人，所有這些領導成員都是在村里德高望重的鄉賢。

老年協會下設管理組、財務組、文娛組、協調組和治喪組，每組設組長和副組長各1人,成員3-4人。此外，東升村的老年協會還辦有一所老年學校，校長由本村村長兼任，村黨支部書記兼任名譽校長，副校長2名,由理事會會長和1名副會長兼任,另有負責教學的教導主任1名,教員2名。老年協會的成員都是當然的學員，學校每月初一和十五的下午上課。主要課目有形勢課(通常是村書記講第一課形勢課)、村的計劃、建設、老年保健衛生、文化和科學技術知識等。學員免費聽課，教師也免費講課。聽課完全自愿,大多數學員都會自覺上學。

老年協會的活動豐富多采。經常性的活動有: 1)老年娛樂活動,村里有老年活動室一間,幾乎每天都有老人們在那里下棋、打麻將、玩撲克、看書、聊天等;2)保健衛生活動，定期請村醫務所大夫對老年人進行體檢，教老人做保健操、練氣功、打太極拳等;3)參與村里的一些重大問題的討論與決策，村黨支部和村委會在做出有關村經濟發展和基本建設等重大政策前，通常總是要征求老年協會主要領導人的意見，而且老年協會的領導也兼任著個別重要組織的領導職務，如會長兼任另一個重要民間組織計生協會的專職副會長；4)組織某些全村的公益活動，如主持村里的紅白喜事儀式，組織村民公祭、組織文藝演出、為紅白宴席提供餐具等；5)其他老人服務活動，如幫助老人解決困難，組織老人學習等。

老年協會所有領導和有關成員的工作都是義務性的，沒有任何報酬，但老年協會經費需要相當的收入來支付其較大的活動經費。以1999年第一季度為例,東升村老年協會的總收入為7810元,總支出為6015元。老年協會的收入主要來自以下5個部分：會員的會費，每人每年10元;會員自愿的捐獻,主要是圍繞一些重大的活動進行募捐;村財政的固定撥款，村委會每年在村公共財政預算中對老年協會撥款1萬元;村黨支部、村委會和其他單位的捐獻,村黨支部、村委會和村里的企業根據老年協會的需要和村財政狀況進行捐獻,通常在每年的老人節前后一次性捐獻;老年協會的經營所得,這是最主要的經費來源。老年協會經營著一個10畝地的果林場，每年的經營收入在3萬元左右,這是老年協會最大的一筆收入;其他收入,如出租老年協會的工具,老年協會組織的有償服務所得等.老年協會的支出主要有這樣幾個項目：經營成本，主要是果樹林的一些生產性開支，以及治理紅白喜事的工具成本；老年活動的支出，如出外旅游、老年保健、娛樂用具、學習用品；老年協會的經常性支出，如辦公用品、電話費用、接待費用；春節、老人節、中秋節和會員生日的慶賀費用；其他支出，如祭祖、慰問貧困老人、組織文藝演出等。

東升村的老年協會有非常透明和規范的財務管理制度，所有財務活動均由協會的財務組負責。每一項收入和支出都有詳細的帳目，每一季度財務組將明細帳目，包括主要收入和支出以墻報的形式張榜公布，接受所有會員的監督。

3)計劃生育協會（簡稱計生協會）。計生協會也是中國廣大農村中最重要的民間組織之一，因為嚴格實行計劃生育政策是中國政府的基本國策之一,而計生協會正是具體負責這項政策貫徹落實的組織。是否嚴格執行政府的“一對夫妻只生一個孩子”是考核村干部的主要指標，在相當長的一段時間中，許多地方的村干部曾經采用一些粗暴的手段處罰違反這一政策的村民，一度成為干部與農民對立的主要根源之一。90年代后,各地紛紛修改了農村計劃生育政策,將城市嚴格執行的“一對夫妻只生一個孩子”改為第一個孩子為男孩的，夫妻就只能生一個，若第一個為子女孩的，3-5年間隔后允許生第二個孩子。東升村的農民稱此為“一胎半”政策。“一胎半”政策大大緩和了農村中農民與干部的對立。但盡管如此，計劃生育仍然是農村政策的重點和難點，計生協會因此也仍然具有特別的重要性。

東升村的計生協會設在村部大樓，有一間辦公室，其領導機構是理事會，現有理事6人,理事會會長由黨支部副書記兼任,老年協會會長兼專職副會長，另有副會長1人,秘書長1人。所有育齡婦女均是會員,共有140多人，下設6個小組。計生協會的經費主要由村財政撥付,每年大約在1000元左右,用于協會的各項活動,協會理事和正副會長沒有補貼,純粹是義務性的服務。

計生協會的主要職責是，宣傳政府的計劃生育政策，監督村民遵守計劃生育政策，處罰違反這一政策的村民，獎勵模范實行這一政策的夫妻，為年輕夫婦提供衛生保健服務，對生育手術后的婦女進行慰問和幫助等。計生協會下屬村“人口學校”，人口學校校長由黨支部書記兼任,所有18-45歲之間的男女村民都是當然的學員,必須參加,否則要罰款。每年上下半年各上課一次;講課人主要是書記,計生協會會長和鎮有關領導,講課是義務性的。教學內容主是計劃生育政策、衛生保健和優生優育知識。

計生協會主要依靠一系列帶有強制性的制度和規定來履行其上述職責。東升村計生協會根據政府的政策法規所制定或推行的與計劃生育相關的制度規定多達15項：《福建省村級計劃生育協會工作規則》、《村兩委干部承包計劃生育工作責任制度》、《村級計劃生育協會工作制度》、《村計生協會會長職責》、《合格村計生協會標準》、《村級＜生育計劃證＞發放管理制度》、《計劃生育個案報告制度》、《村級計劃生育統計臺帳管理制度》、《村級流動人口計劃生育管理制度》、《計劃生育工作服務承諾制度》、《“九五”時期人口控制目標》、《合格村的“六好三無”、“四有三落實”制度》、《村級計劃生育工作例會制度》、《村級計劃生育宣傳教育工作制度》、《村級“雙查雙補”責任人制度》等。

所有村民都必須遵守上述的相關規定,若有違犯都將受到相應的處罰,通常的處罰形式是罰款。按照福建省的規定,在東升村第一胎是女性,間隔4年后可生第二胎,若是男性就不得再生二胎。違章超生的罰款數量相當大,東升村至今尚未發現超生的案例,一些村的超生罰款高達數千數萬元之高。如第二胎仍是女性,稱“二女戶”,不得再生,但可享受一系列優惠。東升村對“二女戶”的優惠措施有:1)減免先行工程費200元;2)減免教育集資費86元;3)減免義務工50元;4)減免學生雜費46元;5)免費就讀農業函授學校(65元);6)減免養老保險費500元。對“二女戶”的優惠政策主要是基于兩個原因：一是男性村民仍是農村中的主要勞動力；二是傳統文化中長期存在的重男輕女思想。

4)團支部。村團支部是中國共青團在農村的基層組織，它與黨支部一樣是長期存在的組織，改革開放前它的作用曾經很大，是村黨支部的主要助手，協助黨支部管理全村的青年。但現在其作用已經大大削弱，一方面是由因為村黨支部權力弱化，另一方面也是因為它自身的權威和吸引力遠不如從前那么大。東升村的團支部有委員5人,書記和副書記各1人，現在共有團員150人。書記每月補助100元,其他沒有補助,全年團支部的活動經費大約1000多元,由村財政撥款。村團支部的活動不多，主要活動是落實上級團委布置的任務,例如五四青年節紀念,義務勞動,文藝晚會和參加縣鎮的團員活動。

5)婦代會。婦代會與團支部一樣，也是長期存在的官方性質的群眾組織。其主要職責已由過去的管理婦女，逐漸轉變為保護婦女兒童權益，化解家庭夫妻和婆媳糾紛，其管理婦女的職能基本上轉交給了計生協會。其他職能包括組織三八婦女節紀念活動,打掃村的衛生和其他義務勞動,宣傳和保障婦女權益等。東升村婦代會有主任1人,委員3人,主任兼任村計生協會理事。少量活動經費由村財政撥付。

7)治保會。它是村民委員會的下屬機構,共有4名委員組成,村長兼治保主任,其他委員3名。治保會的基本職責是保障村民的安全和村民的正常生活秩序，例如組織村民進行夜間巡邏。治保會下設聯防隊,共5人,3人由治保會成員兼,其他2人由社會招聘。治保會為其成員及其聯防隊成員的巡邏支付補貼，所有費用均由村財政統一開支。

8)調解會。調解會在村部大樓有辦公室一間,共有3人組成,主任由支部委員兼任,委員兩名,一名是婦女主任,另一名是村民。主要活動是調解家庭糾紛和鄰居糾紛,活動不多,當出現糾紛時調解會成員既把當事人請進來,也主動走出去。作用很大,小矛盾一般都能通過調解會解決,大矛盾由鎮治安派出所解決。調解會的費用也由村財政預算支出。

9)經濟合作社。共有三人組成,有一間辦公室,社長由副村長兼任,其他兩人由經商能力較強的村民擔任。合作社的主要作用是提供商務中介,為村民出賣產品提供咨詢和中介服務,同時也作為外商來村的洽談場所和接待處,合作社按比例收取適當的交易代辦費,作為其經費來源。東升村經濟合作社的主要職能是在水果收獲季節組織果商來村購買本村的水果。

10)糧蔗研究會和果樹研究會。它有一間辦公室,是未經登記自行成立的組織。糧蔗研究會和果樹研究會是兩塊牌子一個班子;會長由副村長兼任,會員5人,主要是在糧食、甘蔗和水果種植方面有經驗和科技知識的村民。研究會的主要活動是為村民提供科技服務,包括科技知識宣傳,防治病蟲害。研究會成員的服務是無償的，一些必要的活動經費由村財政撥款,1000元,主要用于購書和做試驗。

11)村民兵營。民兵營有兩部分人組成，即基干民兵和普通民兵。基干民兵是受過系統軍事訓練，身體強壯，綜合素質較高的青年村民，東升村有基干民兵18人；一般民兵是18-45歲之間的所有男性村民，有數百人之多。基干民兵每年集訓1個月,編入預備役,主要任務是處理緊急情況,如抗洪搶險,戰備值班等;其他民兵沒有集訓,每年召開一次廣播會議。民兵訓練費按政府規定可向村民征集，但東升村的民兵費用由村公共財政支付。

12)在南方農村十分普遍的基金會在福建農村稱作“標會”或“老鼠會”，這實際上是一種變相的地下錢莊。許多這樣的基金會高息攬儲，吸引了不少農民。這些基金會的做法雖然違反了政府的金融法規，但通常都得到了當地政府的支持。這些年來，“標會”的基金被詐騙，盲目投資后血本無歸或被干部揮霍浪費的情況屢見不鮮，村民因此而上訪或鬧事的層出不窮，成為影響中國農村穩定的一個重要因素。所幸東升村沒有成立這種基金會，村里只有一個老年福利基金會，由老年協會組織和管理，只局限于老年人自愿交納基金，主要用于老人之間的互助。福利基金會也做一點小規模的投資，所獲利潤用于老年協會的活動。

13)其他諸如“村民代表會議”、“村務公開民主管理工作小組”、“村民理財小組”、“能人會”和“廟會”都是不定期的臨時性組織，沒有固定的場所，沒有固定的組織機構，也沒有固定的經費來源。“村民代表會議”和“能人會”都由村委會召集，前者的主要職能是選舉產生新一屆的村民委員會，討論重要的村務。新的村委會選舉產生后，一般每年舉行兩次會議，聽取村委會的報告并發表對村務工作的意見。“能人會”主要由村里的能人組成，村委會在涉及全村發展的重大問題時，往往主動召集這些能人開會，征求其意見。“村務公開民主管理工作小組”和“村民理財小組”的主要職能是監督村委會和其它村民組織實行村務公開和財務公開。東升村自己沒有佛廟，鄰村有一個廟,里面供奉的菩薩叫“溪仔帝爺”,是本地的偶像,每4年有一次大廟會,東升村的每家都要去人參加。本村的信徒由一村民自愿負責,主要是籌款捐獻給佛廟。平常的時候沒有特別的宗教活動,每家自己根據需要去廟里朝奉。廟里的“溪仔帝爺”經常被外借供奉,稱為“出訪”, “溪仔帝爺”過家門時每家都要拜,村民都很相信。其他宗教活動很少,基督徒全村只有2戶。

四、農村民間組織的生長環境

農村民間組織的發展受到其所處政治、法律、經濟和文化環境的嚴重制約。改革開放前，中國農村所實行的那種高度集權的經濟和政治體制，完全不存在自愿、自主的民間組織所需要的政治、法律和經濟基礎，因而決不可能出現任何民間組織。在當時的環境下，任何帶有民間色彩的組織，不是被當作封建殘余就是被認為是資產階級的東西而加以徹底清除，甚至歷史上長期存在的宗族組織都不復存在。

東升村的民間組織之所以能夠在90年代后得以較快的發展，首先是因為原先帶有嚴重經濟專制色彩的人民公社的解體，而代之以家庭聯產承包責任制。在人民公社體制下，村民基本不擁有土地和其他財產，幾乎沒有自己支配的私人利益，甚至在田地里種什么，農民自己也沒有自主權。命令性的、完全集體所有的人民公社體制，極大地束縛了農民的生產積極性，嚴重阻礙了農村生產力的發展，農民的收入相當底，生活十分貧困，既無閑暇也無閑錢參與自愿性的組織。實行家庭承包責任制后，田地分給了村民，由村民自己獨立經營。結果是，農村中的命令體制失去了存在的基礎，農民在經濟上擁有了相當程度的自由權，例如，可以自由支配土地、時間和勞動力，同時極大地提高了生活水平。1998年東升村農村的人均收入高達4290元,幾乎是改革前的1978年全國農村年人均收入378元的11倍多。正是在這樣的經濟環境下,老年人才可以不再做農活,而組織各種文娛活動。村里才有強大的公共財政，可以從經濟上支持村委會、計生協會、老年協會等民間組織的正常活動。從東升村的經濟變遷和民間組織發展來看，可以得出這樣的結論：自由支配財產和勞動力，以及較高的生活水平，是農村民間組織生長的兩大必要的經濟環境。

許多學者在論及中國近21年的改革時，常常得出這樣一個結論：中國奉行一條先經濟改革后政治改革的道路，至今沒有對政治體制做重要改革，所以中國的改革成功了；而前蘇聯奉行一條先政治后經濟的改革路線，所以改革失敗了。這種觀點的局限在于：它完全按照西方的政治標準來界定中國的政治發展，把多黨制、三權分立和西方的代議民主視為政治改革的唯一標準。確實，如果按照這一標準的話，可以說中國的政治體制至今未作實質性的變革。但是，衡量政治發展應當還有其他的標準，例如，中央與地方的關系、黨與國家的關系、政府與公民的關系、政府與企業的關系、官員的選拔制度、黨和國家的領導制度、政治管理制度、政治文化、政治寬松程度、基本人權狀況等。如果從后面這些標準來看，那么就不難發現，改革開放后中國的整個政治狀況發生了極大的變化。這種政治變化是農村民間組織得以成長的基本政治環境。

像其他農村一樣，改革前東升村在政治上實行高度一元化的領導，除了文化大革命期間村的權力歸村“革委會”外，其它時間黨支部是唯一的權力機關。雖然從法律上，村黨支部和革委會都不是一級政府權力機關，但從其實際作用來看，它們完全履行政府權力的職能。黨支部和革委會是政治、經濟和文化管理權合而為一的單位。下面再分6個生產小隊。在黨支部和革委會統一領導下，村民沒有民主選舉和自治權力，也不能自由支配自己的行為。黨支部或革委會通過生產小隊將每一個村民的工作、分配和勞動時間完全控制起來，村民在政治和經濟上都必須無條件服從生產隊長的安排，如有違背，不僅在經濟上要受到處罰，如降低或扣除工值，在政治上也要受到相應處罰，如強制性參加學習班、對社員進行批判，直至召開批斗會。黨和國家通過村黨支部、革委會、生產大隊、生產小隊等嚴密的科層體制把每一個農民整合到高度集權的政治過程中，從而使他們完全失去了自主性。

80年代后，中國政府在農村率先實行了政社分設和黨政分開，將管理經濟的機構與行政管理機關分開。特別是明確規定，村黨支部不再直接作為行政管理機關管理村務，取締村革委會，取消原先的生產大隊的行政管理職能，設立村民自我管理機構“村民委員會”，增大基層的自主權。所有這些重大的農村政治改革，使得原先絕對一元化的政治模式開始解體，代之以一種相對多元化的政治模式。在東升村，這一政治模式的轉換過程直到80年代后期才基本完成。它主要表現在以下幾個方面：直接管理村民的科層式的生產小隊消失，代之以完全松散的村民小組；村黨支部不再直接管理村民事務，代之以村委會，村民破天荒地享有自由選舉村干部的權利；從前村民必須參與的那種政治學習班、政治夜校、政治動員大會、政治運動一去不復返；村民可以發表自己的不同意見，不再會因言獲罪。這種建立在鄉村經濟多元基礎上的鄉村政治的相對多元化，正是東升村民間組織迅速發展的基本政治環境。

農村民間組織的法律環境與城市的有很大的不同。從東升村的實例看，其多數民間組織產并未像在城市那樣必須經過主管民政部門的登記才算合法。除了村委會嚴格按照國家的《村民委員會組織法》產生和登記外，其他的民間組織都未嚴格按照《中華人民共和國社會團體登記和管理條例》和《民辦非企業單位登記和管理條例》進行登記和管理。例如，村的“果樹研究會”和村“老年協會”從性質上說應當屬于民間社團，按照規定必須到民政部門登記注冊，但它們至今并無正式登記手續。村的“經濟合作社”性質上屬于民辦非企業單位，按規定應當到縣民政局登記注冊，但也未辦理注冊登記手續。可是，東升村所有這些未經登記的民間組織無論從官方還是從村民的角度看，都被認為是合法的。其主要的合法性依據便是上級黨和政府的文件和規定，在村民和村干部的眼中，這些內部規定與公開的法律是完全等值的。所以，從東升村民間組織產生和存在的法律環境來看，中國農村民間組織的合法性目前主要來自上級黨政領導機關的文件規定，而不是公開發布的國家法律。

農村民間組織的產生與發展也深受傳統文化環境的制約。改革開放前黨和政府采取種種強制的和非強制的措施，試圖徹底消除中國的傳統政治文化，甚至不惜發動“破四舊”和文化大革命這樣的群眾性政治運動。在強大的政治攻勢下，傳統文化的影響確實被降到了中國歷史上的最低限度。但是，這些傳統文化對農村的影響只是被強壓在心中，遠沒有真正被徹底清除，隨著改革開放后農村政治環境的寬松，它們又逐漸恢復對農村生活的影響。從東升村的案例，我們至少可以看到傳統的鄉賢文化、鄉民自治和宗族文化的巨大影響。諸如村委會、能人會、老年協會、治保會、廟會等村民組織幾乎都可以在東升村的歷史上找到其淵源。廟會體現了傳統佛教文化的影響，能人會體現了鄉賢政治的傳統，老年協會反映了宗族文化的價值，村委會可以看作是鄉民自治的延續。

五、農村民間組織的經費來源和內部機制

農村民間組織的經費來源與城市民間組織的有很大不同。城市民間組織的經費來源大體有三種情況：其一，完全由政府全額撥款，如工會、共青團和婦聯等群眾組織，中國國際交流協會、中國輕工總會、中國法學會、中國科學技術協會等行業管理組織；其二，部分由政府財政撥款，部分由自己籌集，如商會、一些學術性協會；其三，完全由自己籌集，如所有民辦非企業單位。農村的民間組織則沒有政府的任何撥款，完全由本村村民交納或捐獻。

東升村的民間組織的經費有三個主要來源。一是會員會費，其他組織都沒有會費收入，只有廟會、老年協會和共青團按其章程或慣例，會員必須交納會費，作為組織的活動經費。廟會的經費由聯絡員向村民募集，村民自愿捐助；老年協會會員每年10元,完全由協會支配;共青團團費根據收入按月交納,但團費絕大多數必須向鎮團委上交。二是民間組織的有償服務所得，如村經濟合作社、老年協會等，它們向村民提供某些服務，收取適當的費用，作為其活動經費。三是村財政撥款，這是東升村所有民間組織的主要經濟來源。除了上述老年協會、經濟合作社、廟會、共青團外，其他所有組織的唯一經濟來源就是村財政補貼，而且即使上述另有來源的組織，除經濟合作社外，其他也享受村財政補貼。村財政補貼村民組織在中國農村帶有相當的普遍性，但東升村的情況更加突出，因為該村的財政情況較好。該村有村辦企業一家,即村果林場,約40畝土地,承包給個人,每年上交利潤10萬元。臺資企業2家:金谷蜜餞廠和東升礦泉水廠,村里向它們收取地租。

另有集體山地2.3萬畝,全部承包給村民,包期30年，每畝果木每年上交村承包款8元。1998年村公共財政純收入約60萬元。

村民組織的成員資格比城市民間組織要寬松得多。在東升村,所有成年婦女都是村婦女聯合會的當然成員，無需申請，也無需交納會費。老年協會也同樣，所有男60歲女55歲的村民都是當然的會員,但會員必須交納會費，否則就失去資格。村共青團的要求相對嚴格一些，不是每個青年都能成員團員，要經過自己申請、團支部考察和批準等一整套程序，成為團員后必須交納團費，大約只有四分之一的適齡青年有資格成為團員。能人會、果樹研究會的資格要求比較嚴格，會員必須是在專業技術和生產經驗方面有明顯突出的特長，但沒有申請程序、會費義務等要求。調解會和計生協會的會員資格主要是責任性強，有處理相關事務的經驗和較高的威望。治保會成員的資格要求是身體強壯，有一定的安全保衛技術或經驗，通常在復員軍人中選拔。調解會、計生協會和治保會都不需要履行申請和登記手續，而是由村委會和黨支部招聘。

但是，如果要成為村民組織的領導成員或核心成員，那就有許多限制性條件。例如要競選村委會委員，就應當具備較高素質：要熱心公益事業、有很強的組織能力和領導能力、比較雄厚的經濟實力、很高的參政熱情、良好的合作精神等。由于村委會是村民自治權威機構，是農村中最重要的民間組織，其領導人按照法律規定由村民自由選舉產生。東升村村委會的選舉程序比較簡單：先由村黨支部在征求村民代表意見的基礎上提出村委會主任、副主任和成員候選人名單，主任、副主任候選人各有1名差額,委員候選人有2名差額。候選人確定后后再提交全體選民直接投票，半數選民通過即為正式當選。全部候選人過半數時，以得票多者當選。村長、副村長和委員選舉產生后，必須報鎮黨和鎮政府批準。按照村委會組織法規定，村長、副村長和委員的候選人既可以由村黨支部提出,也可以由村民10人以上聯合提出,或由村民小組提出,但東升村歷屆村委會主任、副主任及委員的候選人均由黨支部提出，也從來沒有出現過不少地方出現過的那種黨支部提出的候選人被村民否決的事件。

除了村委會由選舉產生，團支部也由團員按照團的章程由全體團員選舉產生，此外，東升村的其他所有民間組織領導成員都不是通過選舉產生的。老年協會的負責人、廟會的聯絡人由會員推選產生；其中老年協會領導人產生后，還必須征得村黨支部和村委會同意。村計生協會、治保會、調解會、民兵營、果樹研究會、能人會、老年學校、人口學校、婦代會、村民理財小組、村務公開民主管理工作小組等組織的負責人，都由村黨支部和村委會任命。

東升村18個民間組織,絕大多數沒有嚴密的內部結構,甚至沒有下屬組織,而呈現出一種十分松散的組織框架，但對該村的發展最為重要的村委會、老年協會和計生協會卻有比較嚴密的組織體制和管理體制。村委會的正式下屬機構有村民小組、村民代表會議、治保會、民兵營，其他多數村民組織也受它節制。老年協會的下屬機構是6個職能小組和1所老年學校,計生協會的下屬組織是6個區域小組和1所人口學校。雖然每個村民組織幾乎都有自己的“行規”，但對其成員約束力最大的也是村委會、老年協會和計生協會這3個組織。除了國家的《村民委員會組織法》外，東升村村委會最具權威性和最重要的“行規”是《東升村村民公約》，現行的《公約》頒布于1994年,共有15條。給人以深刻印象的是，15條規定幾乎每一條都是村民的義務,而且都以“不準”、“嚴禁”開頭。前面已經提到，東升村計生協會的規章制度有15種之多,從其內容看多數也是對成員義務的規定,只有極少數是對于其成員權利的規定。與此不同，老年協會雖然只有一種《東升村老年協會章程》，但對會員的權利和義務都作了詳細的規定，幾乎沒有強制性的懲罰條款，會員卻能非常自覺地遵守，一點不比村委會和計生協會的規章執行得差。可以這么說：村委會和計生協會基本上依靠強制性規章來管理其成員，而其他組織主要依靠會員之間的共識和認同。

除了規章制度外，農村民間組織的運行在很大程度上取決于其領導人的個人能力和威望。東升村那些影響最大、最具活力的村民組織，幾乎都有一個或幾個能力強、威信高的領導人。例如，村委會主任由村黨支部副書記兼任，屬于村里勢力最大的兩個黃姓家族之一（大房），現年36歲,年富力強,領導能力和經營能力都很強，在村民中有很高的威信。計生協會會長由另一名黨支部副書記兼任，辦事公道，很有魄力，深受村民尊重；專職副會長則由老年協會會長兼任，曾任村長10多年,來自村里勢力最大的黃姓家族（四房），為人正派，德高望重，極有人緣。這些領導人的個人魅力極大地增加了這些組織的凝聚力和認同感，實際上這三個村民組織也是東升村最為活躍的村民組織，尤其是老年協會，幾乎每天都有許多活動。

六、農村民間組織與黨和政府

在中國，任何民間組織若要發揮較大的影響，必須與黨和政府保持良好的合作關系，農村民間組織也要不例外。具體地說，有三個原因決定了農村民間組織與黨和政府的密切關系：第一，80年代前，農村完全由黨支部領導，80年代后期逐漸推行的村民自治實際上還很不成熟,在大多數農村中,黨支部承擔著行政管理的角色。即使在村委會力量比較強大的地方，村黨支部也同樣是農村的權力中心之一。第二，中國共產黨是唯一的執政黨，它對全國的政治、經濟、軍事和文化等事務實行統一領導，包括對農村工作的領導。依據最近通過的《村民委員會組織法》，村民委員會作為村民自治組織也必須接受基層黨組織的政治領導。第三，中國共產黨目前擁有6000多萬黨員,差不多占全國總人口的20分之一，囊括了社會各領域中的絕大多數精英人物，包括農村民間組織中的精英。

東升村的18個正式或非正式的民間組織,除了廟會的聯絡員以外，其他的領導人幾乎全部都是中共黨員，村委會5名委員清一色全都是中共黨員,大多數最重要的民間組織的領導人直接由村黨支部委員兼任。東升村總共有42名中共黨員，有一個由5名成員組成的村黨支部，包括1名書記、2名副書記和2名委員。黨支部的5名委員在村的各種組織中至少有1個以上的兼職。書記因為要全面負責黨支部的工作，兼職相對少一些，只兼任人口學校的校長和村老年學校名譽校長；1名副書記兼任村長和村治保會主任,另1名副書記兼計生協會會長;1名委員兼任村調解會主任,另1名委員兼任民兵營營長。老年協會會長是老黨員和老書記，其他幾名副會長和秘書長也都是老黨員。

按照中國現有的憲法和其他法律以及中國共產黨章程的有關規定，中共的各級委員會對所在部門和地方事務實行統一領導，但這種領導不得取代政府，不是直接的行政領導和對社會事務的管理，而是政治領導。它通過三種途徑實現這種政治領導：其一，向政府及有關部門推薦干部；其二，制定重大的路線、方針和政策；其三，通過分布在各個部門和地方的黨員干部，貫徹落實黨組織的要求和愿意。東升村黨支部對村民組織的領導，大體上也體現了上述政治原則。所有重要的村民組織的領導人都一律由村黨支部推薦，如正副村長和村委會成員的候選人，老年協會、計生協會、調解會、治保會、共青團、婦代會等負責人的候選人都由黨支部推薦給各有關組織。村里的重大事務，如村發展規劃、基本建設、村提留款數量的確定和收繳、村公共投資等，或是由黨支部提出交村委會執行，或是由村委會提出經黨支部批準。作為村最高自治機構的村委會還必須定期向村黨支部匯報工作，重大事項必須向黨支部請示報告，除接受村民的監督外，還必須接受黨支部的監督。村黨支部每半月召開一次工作例會，研究全村的重大事務，并向全村黨員布置工作和提出要求。中共中央對農村工作和農民的方針政策，就是通過省、縣、市、鄉、鎮各級黨委，最后由村支部通過村委會等村民組織而得以具體實施的。

中國的行政管理是一種“條”“塊”結合的矩陣式體制。從橫向上，各個部門和機關要接受同級黨委和政府的領導；從縱向上，各個部門要接受上級黨政機關對應的部門的領導或指導。這種管理體制也適用于農村的民間組織。在東升村，除了廟會、能人會等個別民間組織沒有上級主管部門外，其他組織幾乎都有各自的上級機構。計生協會、老年協會、民兵營、果樹研究會、共青團、婦代會、經濟合作社等在鎮里都有相應的上級組織，它們除了接受村委會和村黨支部指導和領導外，還要接受鎮上級組織的領導和指導，尤其是像計生協會、共青團、婦代會和民兵營這些官方色彩較重的民間組織，上下級組織之間的聯系相當密切，鎮級組織常常對村級組織發布指示和命令。村委會沒有名義上的上級機關，但它是村的最高管理機構，理所當然要接受鄉鎮黨委和政府的領導，鎮對村委會的領導通過“駐村干部”的形式實現。

“駐村干部”在有些地方又叫“包村干部”，是指那些派到村里工作并且在相當長的一個時期中（一般是1-3年,輪流）住在村里的鄉鎮干部。“駐村干部”的多少依村的大小及工作的難易程度而定，多則4-5名,少則1-2名。“駐村干部”的主要職責是，在駐在村貫徹鄉鎮黨委和政府的政策、方針和指示；向鄉鎮領導機關反映所在村的情況、問題和要求；指導和協助村黨支部和村委會的工作；檢查村的計劃生育工作；收繳村民向國家交納的各種稅收和依照規定必須向鄉鎮政府交納的名目繁多的費用（簡稱“鄉統籌”款）。這最后兩項職能事實上成了目前絕大多數“駐村干部”的主要職能。

東升村的情況也是這樣。東升村雖然不是“鄉統籌”的困難戶，但因為是“明星村”和重點村，所以“駐村干部”較多，總共有3名。東升村的經濟發展、計劃生育、村民自治等各項工作都做得比較好，“駐村干部”要做的事并不多，其實際職能主要是收繳“鄉統籌”。中央政府規定,為了調動村的積極性，“鄉統籌”中村可以留下其中的20%,叫作“村提留”,但“鄉統籌”和“村提留”（農民簡稱“鄉統村提”）的總和不得超過所在鄉鎮農民人均純收入（1995年為基數）的5%。一方面，沒有“鄉統村提”基層政府就沒有經費來源，所以鄉鎮干部要強迫農民交納；另一方面，許多農民實在交不起，或不愿交“鄉統村提”，于是便產生沖突，這種沖突是目前影響廣大中國農村穩定的深刻根源。東升村在這方面堪稱模范，由于村集體經濟比較發達，所以農民的“村提留”全部免交。1998年和1999年,東升村所在的長橋鎮人均“鄉統籌”是48元,教育附加費50元。但仍有10%的村民拒交“鄉統籌”,而該村所在的漳浦縣約有50%的農民未交“鄉統村提”，可見催交“鄉統村提”難度之大。

從根本上說，農村民間組織與基層黨和政府的關系是一種既合作又沖突的關系。絕大多數農村民間組織在絕大多數情況下與基層黨組織和政府保持著良好的合作關系，基層黨政機關是權力部門，與它們合作是保護和促進各民間組織成員的公共利益的必要前提。但是，農村民間組織必須為其成員的利益奮斗，在爭取其成員的利益時，經常與上級政府和基層黨組織發生矛盾和沖突。在一些情況下，擔任民間組織領導的中共黨員甚至會事實上站在其成員一方，與黨組織或其上級政府對立。東升村的村委會等村民組織與村黨支部和鎮政府的關系相當融洽，當然在一些利害相關的問題上也不免磨擦，只是這些磨擦還沒有發展到大規模的激烈沖突。但是，鄰村的一起暴力沖突事件典型地說明了農村民間組織與政府相沖突的一面。

離東升村不遠的油車村村委會經村黨支部同意在1995年就與縣民政局簽訂了一份出租該村部分土地用作公墓的合同，但該村許多村民受傳統思想的影響，認為公墓就是墳地，在村前建公墓是不吉利的，所以堅決反對出租土地給政府。組織村民反對出租活動的就是該村的老年協會，它由該村的長老領導。老年協會在與村委會和黨支部交涉無效的情況下，便直接組織100多村民連續兩天到縣政府面前請愿，要求政府取消租地合同。政府和黨組織對 為首的村民和老年協會成員做勸說工作，但沒有預想的效果。當政府派工作人員對出租土地進行實地勘察時，老年協會再度召集200多名村民進行暴力抵制,砸毀勘察工具。政府方面的反應則是派出警察，以妨礙公務罪拘留了3名骨干分子。暴力沖突后，老年協會組織數百村民在縣政府門口進行示威，政府方面只好派出代表與村民進行談判，答應村民的要求后村民才結束示威。這一事件表明，農村一些民間組織的勢力已經超過村黨支部，敢于與基層黨組織和政府進行較量，并且未必在較量中輕易地敗下陣來。

七、農村民間組織的職能

不同的農村民間組織，其發揮的職能也不盡相同。從東升村的案例來看，它們既有管理的功能，又有服務的功能，具體地說它們所起的主要作用包括：推進村民自治、為村民提供各種服務、調解村民之間的糾紛、幫助老弱病殘、維護農村安定、改善農民與黨和政府的關系、推動農村經濟的發展等。

農村民間組織的功能首推村民自治。80年代后期中國政府決定在農村逐漸取消原先那種由村黨支部或革委會直接管理村民的政治體制,而推行村民自治。村民自治的前提條件，就是必須有一個或幾個自治機構，它們不同于原來的黨支部或革委會。按照中央政府的規定，村民自治的權威機構便是村委會。村委會的主要職責就是管理村民事務，這一點從上述東升村村委會的職能中就得到了明顯的反映。東升村村委會實際上首先是按照行政管理機構的標準來界定其職能的。它的5名組成人員的分工也是一種行政管理的分工，村長總管全村事務，1名副村長負責經濟管理,另1名副村長負責治安保衛, 1名委員負責婦女和計劃生育工作,另有1名委員分管民兵工作。由于經濟和治安保衛的事務比較繁重，所以村委會下面單設兩個下屬機構：經濟合作社和治保會，前者由1名副村長負責,后者則由村長和另1名副村長領導。但是，一個擁有數千人的村落本身事務就繁多，加上村民已經習慣于接受傳統的行政管理，所以僅靠由5名不脫產的農民組成的村委會是很難治理的,許多村務便只能依靠村黨支部和其他民間組織的共同管理。例如，村黨支部除了是全村的決策核心之外，還直接掌管著相當重要的計生協會和調解會，同時對村委會也進行監管。

農村民間組織除了自治和自我管理的功能外，另一基本功能就是為村民服務。對于政府來說，建立村民組織首先是為了農民的自我管理，所以管理的職能是第一位的，而在村民眼中，村民組織之所以受到歡迎首先是因為它們提供許多服務。實際上，農村的民間組織幾乎都既有管理的職能，又有服務的職能。不具備服務功能的村民組織和不具備管理職能的一樣都很難在農村生存下去，但它們的側重點有所不同，一些組織更重于管理，另一些組織則更重于服務。

在東升村的民間組織中，村委會、計生協會、村民小組、共青團和婦代會所起的管理作用顯然要超過其服務作用。村的發展規劃、基本建設、公共財產、集體經濟，以及村民的稅收、兵役、婚姻、生育、治安等事務主要是通過上述這些民間組織來管理的，所以，它們對于政府而言是村民的自治和自我管理機構，但是對于東升村的村民而言，它們便是管理者。例如，村民要建造自己的住宅，首先就得向村委會提出申請，批準后再向鎮政府登記并交納土地稅和房產稅；村民要結婚也一樣，首先向村委會提出申請，批準后方可向鎮民政道部門登記；已婚夫妻要想孩子，必須向計生協會申請生育指標，同意后再向鎮計生協會領取生育證，有了生育指標才能懷孕。其他的一些村民組織如老年協會、果樹研究會、經濟合作社、調解會、廟會、民兵營則主要從服務性活動。例如，為村民提供保健服務，組織村民的娛樂活動，化解家庭內部夫妻之間、父母與子女之間、婆媳之間、家庭之間的矛盾，進行治安巡邏等等。

幫助老弱病殘也是農村民間組織的重要職能。敬老愛幼、扶貧濟困是中華民族的傳統美德，在廣大的農村尤其根深蒂固。農村中的任何組織，無論是官方的還是民間的，如果不能為那些老弱病殘提供力所能及的幫助，那就不會有威信和地位。改革開放前，中國農村普遍實行“五保戶”制度，所謂“五保”即是保吃、保住、保穿、保行、保病，“五保戶”的所有支出由生產大隊支付。隨著生產大隊的解體，“五保戶”制度也相應消失。雖然改革開放后農民的生活水平大幅度提高，但老弱病殘在每個村都是在所難免的。誰來幫助他們，如何幫助他們,曾經是改革后中國農村面臨的緊迫問題。在東升村，這個問題主要是通過村委會來解決的。村委會和其他村民組織通過以下幾種方式，對村民的老弱病殘進行幫助。第一，建立老年協會，并提供大筆資金幫助老年人進行保健、娛樂活動，每年直接或間接提供的財政資助在4萬元左右。第二，一些村民組織通過自助形式幫助老弱病殘。如老年協會內部建立了老年福利基金會，對貧窮的老年人進行適當的補助。計生協會對“兩女戶”進行經濟補助和稅收減免。第三，對一些特殊的貧困戶，由村委會進行特別的照顧，包括發放救濟金、免交鄉統籌和學童的學雜費。第四，建立醫療保險制度，幫助村民加入保險制度，同時在村里設立一個醫務所，為村民提供治病和保健服務。

為村民提供經濟方面的服務也是農村民間組織的重要職能。東升村各種村民組織的經濟服務主要體現在承擔公共經濟管理的職能，對全村的經濟事務進行統籌安排，示范甚至決定農村的生產經營方式。例如，引導大家承包荒山種植果樹，增加經濟收入。10年前,村民幾乎都不愿承包荒山。但村委會認為這是東升村發財致富的最佳途徑，所以決定村委會干部帶頭承包荒山種植果樹，并力圖說服其他村民也這樣做。經過一段時間的說服和示范后，大多數村民愿意承包荒山種植果樹，但仍有極少數村民不愿意。在這種情況下，村委會就對少數村民采取了強制性措施，村委會規定，如果村民不承包荒山或承包后不種植果樹，就要經濟處罰。這種措施被稱為“逼民致富”，實際上是一種強迫從善的形式，它在學術界至今仍有極大的爭議。因為許多“逼民致富”的做法給農民帶來了災難性后果，但也有許多是成功的，東升村是一個成功的范例。當年村民不情愿承包的荒山，現在已經是碩果累累，成為村民的主要收入來源。此外，在產品的營銷、科技指導、良種供應等方面，村委會以及其他村民組織如果樹研究會、經濟合作社等也提供服務。

村的其他公共管理責任也完全由村民組織自己承擔。在東升村，村委會的基本職能之一就是對全村的基本建設進行總體性的規劃，首先是對村民的住宅建設進行統一規劃。從1998年開始，該村村民所有新建的住宅必須符合規劃的要求。村里的所有道路、自來水、下水道建設也由村委會統一規劃，并由村委會組織相應的建筑工程，公共設施的費用也由村公共財政支付。小學的校舍和其中一部分民辦教師的工資也由村財政負擔，另一部分由鄉和縣政府負擔。中國農民非常看重的傳統節日的慶祝、紅白喜事的禮儀、對本村有功之臣的獎賞和慰問等事宜，完全由村委會、老年協會、廟會等村民組織負責操持。

八、結束語：農村民間組織與善治

民間組織的出現是中國農村推行市場取向的經濟改革的必然的產物，它從根本上改變著中國農村的治理結構和治理狀況，從總體上推進了農村的民主和善治。

自從農村推行建立在村委會基礎上的村民自治后，中國農村普遍實行了財務公開和政務公開制度，極大地增加了農村的政治透明度。農村政務公開和財務公開是中央政府要求推行的一項重要制度，《村民委員會組織法》和中共中央的有關文件都對它作出了明確的規定，各級黨政機關依據上述法規制定實施細則。縣和鄉兩級政府都設有專門的村務公開辦公室，指導、監督、檢查各村的村務公開情況。

東升村的村務公開是按照《漳浦縣村務公開制度》的要求實行的。為了貫徹落實村務公開制度，東升村專門為此成立了兩個臨時機構：“村務公開民主管理工作小組”和“村民理財小組”。前者由村黨支部和村委會的主要領導組成，黨支部書記任組長，村長是執行人，負責日常民主管理工作。后者由黨支部、村委會、老年協會等負責人組成，一名副書記任組長。此外，黨支部和村委會還專門聘請4名村務公開監督員，分別來自黨支部、村委會和村民。村務公開的內容、時間、方式都必須記錄在一本名為《漳浦縣村務公開民主管理備查備案》的記錄本上，由管理工作小組向鄉政府報告并備案。

東升村村務公開的內容包括：村干部的工資、獎金及各類補貼；集體財務收支情況；計劃生育情況；耕地、池塘、果園、山林、企業承包情況；工程建設項目的投標和招標情況；宅基地分配；被征土地面積及補償款額；義務工攤派；統籌提留款金額及使用情況；征購糧指標分配；救災救濟物資和生產資料發放情況；扶貧獎金使用情況；為村民辦實事的項目等等。公布的時間絕大多數是一年兩次，分別在1月和7月的上旬。特別重要的則隨時公布,如土地和企業的承包、工程的招標、土地的征用。比較重要的如計劃生育、集體財務收支則分別是每月和每季度1次。村務公開的方式有兩種：其一是在村委會大樓圍墻上開設一個“村務明白欄”，按時以黑板報的形式向村民公開村務；其二是在公布有關事項時，開動村里的有線喇叭，將有關內容以廣播的形式為村民所知。此外，村里還在主要路口設置了若干個“意見箱”，收集村民對所公開的村務的意見。

農村民間組織的出現大大地推進了中國農村的法治。實行法治是中國政府的基本目標，但中國長期以來實行的是人治而非法治，公民缺乏法律意識，推行法治困難重重。特別在農村，廣大農民不知法、不守法，成為推行法治的很大障礙。農村民間組織在兩個方面對推進農村法治有極大的促進作用。

其一，協助政府對農村進行普法教育。東升村的村委會、計生協會、老年協會、治保會等村民組織通過會議、業余學校、廣播喇叭、標語、墻報等形式，宣傳國家的法律。許多村民表示，他們主要是通過這些途徑才知道有關的法律知識。例如，東升村的人口學校，主要的教學內容就是國家的人口政策和法規，占全部教學內容的一半左右。

其二，也是最主要的，是通過“村規民約”的方式將國家的法律轉化為村民可接受的行為規范。由于中國歷史上沒有法治的傳統，農村的法律觀念極其淡薄，他們不習慣于按照法律條文辦事，而習慣于村規民約，所以，在村規民約中體現國家的法律條文，是在農村實行法治的一條有效途徑。《東升村村規民約》總共15條，基本上包括了村民最有可能涉及到的法律規范。如第一條規定村民必須按時交納稅收和政府的統籌款；第二、三兩條禁止在學校、市場等公共場所進行擾亂和破壞活動；第四、五、六、七條禁止賭博、偷竊、毀壞農作物和破壞公共設施。幾乎所有條款都是根據東升村的具體情況而對國家的法律和政府的政策的延伸或本地化，使之容易為村民所接受和遵守。

村民組織的興起有效地遏制了鄉村干部的腐敗行為。由于村委會實行村務公開制度，村的財政收支和決策活動都處于透明狀態，據此，村民對村干部可以進行有效的監督。在東升村，干部的工資、收入和村的財政收支情況、決策活動、企業承包、土地征用、宅基地分配等重要經濟活動都公開化，并由專門人員進行監督，即使有人想腐敗也很不容易，所以，村干部都非常廉潔。從前，每到水果收獲季節，鎮干部有事沒事來村里，村干部就得準備水果送給上面來的干部，現在這樣的機會也沒有了，因為所有水果園都承包給了個人。村里的民主理財小組，其主要職責是專門審查村的公共財政收支情況，并且必須按期將審查情況連同有關帳目公布于眾。村民代表會議、村黨支部、村務公開民主管理工作小組有權檢查村公共財政情況，村民如有疑問可以向它們反映甚至匿名舉報。

一些重要的農村民間組織內部也有一套公開和監督機制，使其領導人廉潔工作。例如，東升村的老年協會因為相對說來涉及的款項較多，也有內部的公開制度。它采取墻報的形式定期公布會員捐款、會費和其他收支帳目，甚至連原始單據有幾張，每一筆進出款項的數目，哪怕只有幾分錢，也記載得清清楚楚。老年協會內設一個財務小組，共有4名成員，其主要職責就是管理財務，監督協會領導人的財務活動。協會的所有支出都有一套嚴密的審批程序，重大支出項目須由集體討論決定。

農村民間組織的興起和存在的最深厚基礎，在于它們有力地促進了農村公共利益的最大化。善治的目的是促使社群公共利益的最大化，從這個意義上說，中國農村民間組織的最重要作用，就是促進農村的善治。包括村委會在內的所有農村民間組織，它們或多或少都是村民的利益代表，它們代表村民向上級政府爭取更多的利益，當村民的利益受到外部的威脅時，它們起著利益保護者的作用。以東升村為例，村民組織通過以下途徑使村民的公共利益最大化：

1)向上級政府爭取更多的利益。例如，推銷本村的產品，說服鎮政府給本村提供若干優惠政策，爭取農村信用社的貸款支持，邀請縣和鎮的農業技術人員來村進行科技指導。一個最新的例子是，東升村正準備興建小學校舍，全部投資在20萬元左右。按照規定，投資應當由本村財政投入，但縣政府對于貧困的村也可以給以適當的財政支持。為了爭取縣政府的投入，村黨支部書記和村委會主任主動向鎮和縣政府提出申請，并積極做有關負責官員的工作，最后，主管領導終于為其精神所感動，答應給予3萬元的無償援助。3萬元錢在整個投資額中所占比例雖小，但它完全是一筆額外的投入，沒有村委會的努力爭取，東升村就沒有這一筆額外的利益。

2)當本村與上級政府和鄰村發生利益沖突時，保護本村利益。在稅收、攤派、地界、道路、水利等方面，村與鎮以及村與村之間不免發生矛盾，每當發生利益沖突時，東升村的村委會及其他所有村民組織總是能站在本村村民的角度，維護村民的利益。例如，按照規定，長橋鎮的所有農民人均每年應向鎮政府上交統籌款和教育附加費共98元,其中村一級可以提留20%。但是，東升村為了保護村民的利益，免去村提留款，并且為那些不能按時交納款項的村民墊付所需的費用。東升村與鄰村的關系比較融洽，沒有發生過大規模的沖突，但漳浦縣的其他農村經常發生村與村之間的沖突。每當這種沖突發生時，村委會、老年協會等村民組織始終都是本村利益的堅決捍衛者，在個別情況下，它們甚至走向極端，成為村民之間械斗的組織者或集體上訪事件的策劃者。

3)最大限度地增進村民的經濟利益，是農村民間組織特別是村委會的首要任務。東升村近年推行的一個最大規劃是“奔小康、建新村”活動，由村委會領導實施。該計劃的核心內容是，村委會帶頭承包荒山種植水果，學習科技知識，建立“科技種果示范片”。取得明顯的經濟效益后，向全村推廣，每名村委會成員各自領導一個村民小組，開墾荒山種植水果，并向其他村民傳授科學種植水果的經驗。水果收獲后，由村委會出面開拓市場，推銷本村的水果。同時，村委會還建立了三個水果加工企業，幫助村民解決部分果品的銷售問題。這一活動的結果是，使1.26萬畝的荒山奇跡般地變成了優質水果林,使村民的人均年收入從5年前的2000元左右,增加到1998年的4200多元。

4)發展集體經濟，增加村民的公共福利。中國農村實行分田到戶的承包責任制后，極大地調動了農村的生產積極性，提高了勞動生產率，改善了農村的生活。但這一政策也帶來了某些消極的影響，其中之一便是隨著村一級集體經濟的瓦解，村的公共財政也隨之崩潰，村民的公共福利受到了嚴重損害，以至于在不少鄉村水利失修、道路毀壞、橋梁垮塌。在政府不再干預農村經濟事務的條件下，村的公共福利只能依靠村民自己，各種村民組織便是這一事業的自然組織者和領導者。東升村的村委會和其他村民組織在發展村集體經濟方面做了大量工作，為增大村民的公共福利作出了很大的貢獻。它們首先創辦了三家村辦企業、開墾了2.3萬畝集體果林,在1998年村集體經濟的純收入達到了60萬元。然后，村委會、村民代表會議等民間組織將這些集體收入用于改善全村的公共設施，如公用的村部大樓、道路、水利、自來水、學校、有線電視、程控電話、調頻廣播、衛生所等，使全村的公共福利事業比承包前更好。僅村公用大樓就花費180萬元,有線電視電纜投入17萬元,校舍投資近18萬元。村民組織若不壯大村集體經濟，這些公共福利事業就很難發展起來。

5)進行綜合治理，全面提高村民的生活質量。除了經濟收入的增加外，農村綜合生活質量的提高還必須具備其他的一系列條件，如安全而干凈的居住環境、豐富而健康的精神生活。在絕大多數中國農村，所有這些公共品的提供者都不再是政府，也不是個人，而是村民組織。東升村的治保會、調解會為村民提供了安全方面的公共服務，共青團、婦聯、老年協會、廟會等則為村民提供了文化、娛樂、健康、衛生和宗教方面的公共服務。例如村治保會組織專門的聯防巡邏小隊，每到夜間就在全村巡邏，以確保村民生活的安全，而所有費用都由村公共財政支付。老年協會除了為老年人提供服務外，還經常在逢年過節時組織文藝演出，豐富村民的文化生活。村委會在1998年還組織了一場“五比”競賽活動，即比誰的水果種得多；比誰的流通搞得好；比誰的精神生活健康豐富；比誰的家庭人才出得多；比誰對村的奉獻更突出。這一活動的目的就是增加村民的認同感，使村民更加熱愛東升村，更好地安居樂業。

中國農村民間組織的發展歷史還不長，無論在其生存的政治和經濟環境、還是其內部的結構和職能等方面都存在著不少問題。從漳浦縣特別是東升村的案例來看，目前農村民間組織的主要問題有以下幾個方面。

許多民間組織所規定或聲稱的職能與其實際所起的作用相差很大，有些甚至起著相反的消極作用。以村務公開為例，雖然從縣政府、鎮政府一直到村都有一系列的制度，而且還有兩個臨時小組和若干監督員，但其中許多內容似乎流于形式。東升村每個月都登記“村務公開民主管理備杳備案”本，然而登記的內容就寥寥幾條，1999年第一季度公開的內容只有100多字,很難反映整個村的財務收支和村干部的公共費用。東升村的“人口學校”一年只有兩次各半天的授課活動，但校長校規卻一應俱全。在這方面做得最好的要數老年協會，它做的甚至比它宣稱的有多得多，它的財務公開內容十分詳盡，比村委會的要詳細得多，且是每個月公布一次，其“老年學校”也遠比“人口學校”的活動要多。

農村民間組織從總體上對推動農村社會的進步起著積極的作用，但也有些民間組織有時也起著十分消極的作用。例如，集體抗交國家的稅收，宣傳封建迷信、挑起宗族糾紛、組織村與村之間的械斗等。東升村近年來雖然沒有發生過上述事件，但其鄰村卻時有發生。上面提到過的油車村老年協會組織村民暴力抗拒縣政府事件就是突出的一例，它反映出兩個問題。首先，一些農村民間組織，特別是老年協會，深受宗族勢力的影響，甚至實際上為宗族勢力所控制，其對村民的號召力甚至超過了村委會和其他村民組織。其次，一些村民組織為了保護自己的社群利益鋌而走險，違反政府法律。東升村的民間組織與政府和村民兩方面的關系都堪稱模范，但也可以看出宗族勢力的一定影響。例如，村里人多勢眾的黃姓四房和大房，幾乎控制了所有的村民組織。四房尤甚，大約三分之二的村民組織為其控制。

大多數農村民間組織過分依賴于農村中的黨政領導，從而帶有明顯的“官辦”色彩，而少數民間組織則遠離黨政機關甚至與之對立，從而缺乏合法性。東升村的村委會、團支部、婦代會、民兵營、計生協會、治保會、調解會等組織在相當程度上依賴于村黨支部和鎮黨政機關。這些組織的成立及其內部的活動都在黨支部和鎮政府的直接管制之下，它們一般都應向村黨支部報告甚至請示工作，其領導人和主要骨干基本上都是中共黨員，都要接受村黨支部的領導。所以，它們還帶有明顯的“官辦”色彩。但另一方面，少數民間組織則走向另一個極端，它們完全是自發的組織，與黨和政府毫無關系，甚至也從未經政府主管部門的登記。例如東升村的廟會，老年協會也在相當程度上獨立于村黨支部和鎮黨政機關。

某些農村民間組織對其成員的強制性過大。民間組織區別于其他官方組織的特征之一是其成員加入組織及參與其活動的自愿性，在這方面中國農村的民間組織還存有很大的距離。在東升村，村民必須參加村委會組織的一切活動，否則就要受到罰款的懲罰。例如，適齡村民必須按時參加人口學校，必須參加村計生協會，所有成年村民都必須參加村委會選舉，否則就罰款。村委會的村規民約和計生協會的章程本來都是其成員的自愿性協議，成員遵守這些協議的前提是他們也應享有相應的權利，但在東升村的村規民約和計生協會章程中我們幾乎看不到保護其其成員權利的條文，相反全部都是“禁止”、“不許”等規定成員義務的條款。

許多農村民間組織的內部管理混亂，缺乏規范和認同。村委會、村民代表會議、村民小組、計生協會等組織雖然有一整套的規范，但這些組織的活動仍然具有很大的隨意性。村規民約應當是村民行為的基本規范，但是大多數村民對它所知甚少，缺乏起碼的認同。對于許多村民而言，對宗族的認同要超過對其所在村民組織的認同。與其他地方相比，東升村的村民組織算是比較健全的，但也不同程度地存在著上述問題。例如，除了村委會和老年協會之外，其他組織的內部管理都較為混亂。甚至連傳統上管理比較規范的團支部和民兵營，現在也顯得很松散，以往那種高度的認同已不復存在。

農村民間組織的發展很不平衡，不同的民間組織之間在社會政治經濟影響和地位方面差距很大。在東升村，影響最大、威信最高的村民組織是村委會和老年協會，傳統上影響很大的團支部、婦代會、民兵營現在的影響和作用非常微弱。造成農村民間組織之間極大差距的主要原因是：1)法律地位,如《憲法》、《村民委員會組織法》和中共中央的有關規定，村委會的地位和威信主要來自于此；2)傳統文化,中華民族有尊敬老人的傳統，也有宗族認同的傳統，老年協會的威信即源于此；3)經濟實力,沒有較強的經濟實力，就很難吸引其成員，也不能為村民辦實事，就不容易獲得村民的擁戴；4)強有力的領導，沒有一個強有力的領導，即使具備上述條件，該組織也極難有很大的影響和勢力。對東升村的調查發現，在該村中威望最大的三位村民恰恰是該村三個影響最大的組織的領導：村黨支部書記、村長和老年協會會長。

從中央政府官員到地方官員，從學者到村民，對農村民間組織的性質、職能和意義還缺乏起碼的共識。絕大多數官員、農民和學者對農村民間組織持肯定的態度，認為它們盡管還存在著種種問題，但對于推進農村的民主與法治、促進農村經濟的發展、改善農民的生活質量、緩解農村與政府的矛盾、維護農村的穩定等都有積極的意義。但也有一部分人對此提出了質疑。一些學者認為，中國農村的民間組織基本上沒有獨立性可言，而處于黨組織和政府的絕對控制中，不過是村黨支部和鄉鎮黨政機關的執行工具。與此正好相反，一部分鄉鎮基層干部則認為，農村的民間組織正象一匹脫韁的野馬，大有失控的危險。他們說，這些民間組織擔負著管理村民的職能，其領導人由村民選舉產生，黨和政府無權干預，一旦掌握在壞人手中，如掌握在農村惡勢力或家族勢力手中時，黨和政府不能合法干預，勢必給村民利益造成極大的損害，這樣的事例已經屢見不鮮。

我們對東升村的案例研究使我們得出了這樣的結論：隨著市場經濟體制在中國農村的逐漸確立和政治與法律環境的變遷，廣大的農村必然會滋生出各種各樣的民間組織。它們的出現對于改善農村的民主治理產生了十分積極的作用，這一現實本身就是改革開放后中國社會政治進步的重要表現。但是，從總體上說，它們的自主性、獨立性和志愿性程度還不很高，還存在著許多問題。如果能采取切實有效的措施，解決這些問題，那么，中國農村的民間組織就將更加健康地向前發展，對推動中國農村的進步和善治將起更大的作用。為此，我們對改善農村民間組織提出若干原則性的建議。

我們認為，對農村民間組織的管理亟需規范化，既要規范政府對民間組織的管理，也要規范民間組織內部的自我管理。應當進一步完善和改進政府關于民間組織管理的法律規定，對現行的《民間組織管理條例》作適當的修改或補充，對農村民間組織的生存和發展應當有一些特殊的規定。要有計劃地對農村民間組織的骨干分子進行必要的培訓，使他們更自覺地為其成員的公共利益努力，從而增大其認同感和凝聚力，使其懂得國家法律和政府政策，具有必要的管理知識和管理能力。黨和政府要為農村民間組織提供更加寬松的環境，增大其成員的自愿性和自主性。黨和政府的權力觸角要加速從農村管理領域中撤出來，縮小包村干部和村黨支部的行政權力，把更多的管理權交給村民組織，盡早實現村民的完全自治。

第四篇：中國大陸的城市轉型與單位制社區變遷

中國大陸的城市轉型與單位制社區變遷

——單位制研究的空間維度

張漢

文章來源于：《香港社會科學學報》2010年第39期（秋冬季）。

摘要：體制轉型背景下的中國大陸正在經歷一場前所未有的城市變遷進程，即「城市轉型」。在體制轉型的過程中，單位制作為一種重要的國家統治體系也在經歷復雜的轉型歷程，而非簡單的瓦解和消亡。單位制社區是中國大陸獨有的城市社區類型，其變遷機制對于理解中國大陸國家體制轉型和城市轉型具有非常關鍵的意義。本文從體制和空間或稱社會結構和空間結構兩個方面去理解單位制社區的變遷，包括單位自我牟利性的增強，單位集體消費的消解，單位制社區管理的選擇性退化等，以及相應的單位制社區空間轉型過程。

關鍵詞：中國、社區管理、城市轉型、單位制社區、體制轉型

作者簡介：張漢，香港大學社會學系博士候選人。

一 引言：中國的體制轉型和城市轉型

要深入理解當代中國大陸城市單位制的社區體制與空間轉型，不能僅僅把視野局限在城市社區這一微觀層面，甚至也不能局限于城市這一中觀層面。宜把發生在城市社區這一微觀層面的基本變化，理解為更為宏觀和中觀層面的變遷所形成的某些微觀「映射」。從一個較長時間來看，社區的根本性變遷從來都不是能夠由社區自主決定的。進而言之，宜把對社區變遷的理解作為理解宏觀的體制變遷和中觀的城市變遷的一種線索。

自1978年以后，中國的體制轉型(institutional transition/transformation)引起了世界矚目。中國的體制轉型簡單說是從傳統的計劃經濟或再分配經濟，走向政府管制的市場經濟的轉型，這一復雜的、漸進主義的轉型是完全由政府主導的，并且充滿了新舊體制的交錯。孫立平把這一轉型的基本特征歸納為三點：

1、政體連續性背景下的漸進式改革；

2、權力連續性背景下的精英形成；

3、主導性意識形態連續性背景下的「非正式運作」（孫立平，2002：86-91）。這一轉型是以實用主義和漸進主義為特征的，它試圖利用市場促進經濟發展的能力，同時保持政治體制的連續性并不放棄政府對經濟和社會體系的強力控制。

轉型中的中國正在經歷一場前所未有的城市變遷進程，「城市化」對于中國來說已經成為一個國家戰略和新的國家積累方法，城市成為中國體制轉型的主要空間依托。筆者所使用的「城市轉型」概念的內涵是，它是在社會主義國家（中國、越南）或前社會主義國家（蘇聯、東歐國家）所發生的重要的歷史——地理過程，即城市發展戰略、增長機制、治理模式和政策體系的轉換，以及相應的城市空間重構、社會結構和價值觀的變遷。城市轉型是中國體制轉型的重要實踐機制，并且其方向、速度、內容和深度取決于體制轉型。

由于中國體制轉型的特殊性和全球經濟關聯性日益加強所帶來的多重經濟重疊（前工業、工業和后工業）的現象，中國的城市轉型更為復雜。當代中國前所未有的高強度的固定資產投資熱潮，各級地方政府紛紛提出的「經營城市」的口號，以及全社會對房地產業近乎狂熱的心態，都是中國的國家積累體制正在轉型的表現：在制造業這一傳統的資本回圈之外，中國逐漸建立起以城市為依托的新的資本回圈鏈條，并且以其驚人的高利潤吸引資本向這一回圈鏈條快速轉移和高度集聚。地方政府越來越把城市作為最主要的「國有資產」，對經營城市而不是經營國有企業越來越感興趣，并且其地方財政收入也越來越依靠與之相關的各種稅費，如國有土地出讓、城市基礎設施建設融資、房地產業等。體制轉型使得地方政府不再只是中央政府在地方層面的派出機構或分支部門，而成為更加具有獨立法權地位的實體政府。另一方面，私人投資者受到地方政府的高度歡迎，因為他們能夠協助建立新的國家積累體制。

在計劃經濟體制下，國家把國民的消費支出限制在最低水準上，并宣布一切私人資本活動均為非法；剩余資本都被納入以重工業為主導的國家積累體制。因此，城市不可能成為組織卡斯特爾(Manuel Castells)所稱的「城市集體消費」(collective consumption)的手段，城市中的「建成環境」(built environment)也不可能成為轉移社會剩余資本的空間。計劃經濟體制下，城市首先是一個工業生產空間，這本質上是由以重工業為主導的國家積累體制所決定的，但也與共產主義意識形態有關，因為社會主義國家需要以高度工業化的、其居民以無產階級為絕對主體的社會主義城市展現自己的形象。其次，城市也是一個政治禮儀空間，黨政機關的辦公大樓總是占據著城市核心區的位置，并與寬闊的街道和巨大的游行廣場等城市元素共同構成一個典型的社會主義中國城市。

而在中國向一個新的國家積累體制轉型的過程中，以城市為基礎的新的資本回圈鏈條被創造出來，以實用主義為基本取向的轉型策略強調資本來源的多樣性和豐富性，以及對城市大眾消費的誘導作用。因此，企業家主義(entrepreneurial)的地方政府嫻熟的與各種私人資本建立起形態多樣的「城市增長機器」(urban growth machine)或稱「城市增長聯盟」(urban growth coalition)。在中國城市中生產出多種類型的消費空間，不同個體和組織根據競租理論(rent bid)選擇各自的合適區位。

在城市轉型的過程中，為了使城市成為更適合新的國家積累體制的資本積累空間，城市更新計劃在當代中國城市中普遍展開，試圖清理城市中的「污點」，為新的國家積累體制提升整體環境品質。但是城市更新并不一定發生在最衰敗的地方，因為必須考慮市場需求。很多城市更新計劃是使被更新區位成為更加「可消費」的空間的實踐，這種「地方打造」(place-making)策略，促進了新的國家積累體制的合法化，并且提供了新的資本積累和回圈管道。城市更新是當代中國城市轉型的重要實踐方式，城市更新已經成為當代中國城市的一種流行話語和集體行為。我們需要從體制分析的視角去看待城市更新。「單位制」作為中國計劃經濟體制下城市的基本國家統治體制，不但能夠完全貫通宏觀、中觀、微觀這三個層面，而且因為單位制在城市中可以由「單位制社區」而實現明確的空間定位，所以也能夠貫通體制分析與空間分析。

二 單位制社區研究文獻綜述

單位制作為中國計劃經濟體制下的基本城市管理體制，吸引了眾多學者的關注。眾多社會學家都對單位體制進行過研究，但并未充分將社區的概念納入其中，主要是把單位作為一種社會統治體制或社會組織類型而不是社區類型來研究的。另外一些研究已經從社區的角度認識單位制，但往往是從社區管理、社區服務等視角來展開的，對體制的深入分析又比較缺乏，空間概念同樣沒有得到足夠的關注，能夠將單位制社區的體制變遷和空間變遷結合起來進行研究的成果還不是很多。

筆者試對學術界關于單位制社區的研究做一個基本的梳理和評述。這些研究主要圍繞著以下4個主題。

關于社區權力的研究

這些研究關注單位制社區中的權力主體結構以及權力運作的過程，研究者的學科背景主要是政治學和行政管理。何康（2007）研究了體制轉型過程中單位、政府、社區三個權力主體的權力對比變化以及相應的社區權力結構重構過程，認為中國城市社區建設是圍繞著社區權力資源的重新分配展開的。王雪（2007）認為當前城市社區權力運作模式正在由行政權力單向制約向多元權力互動轉變，政府、市場、社會權力的配置處于不均衡的狀態，主張促進多個治理主體間互動的「多中心治理」模式。

關于社區建設方法的研究

這些研究基本是呼應政府提出的「社區建設」的政策指引來探討社區建設的方法，研究者的學科背景主要是公共管理學。關信平（2002）把體制轉型過程中單位制社區的轉型理解為單位制社區向「區域性社區」的功能替代過程，政府試圖通過「社區建設」來加強「區域性社區」的結構和功能，以便使它能夠擔當起原來由這兩類社區所擔當的社會功能。索德鋼（2006）探討了體制轉型過程中單位福利的斷裂問題，如社區如何承接原有的單位福利，以及在單位釋放服務功能之后如何重建社區服務體系。

郭風英（2007）把單位制社區的轉型理解為社區治理失靈，并提出多元共治模式是社區治理走向善治的有效治理模式。李文星、尹鵬程（2007）分析了單位制社區居委會在法律定位、人事權歸屬、經費來源和考核機制四個方面的困境，提出重構單位制社區居委會與街道辦事處所駐單位的關系，以及重構駐單位社區居委會與業主委員會、物業公司的關系等對策。王歡苗（2007）對企業與社區關系進行了研究，他認為在轉型期中，由于國家的權力主導性沒有改變，加上單位制的遺存作用，所以當前中國企業社區關系管理模式的新特點是企業依托社區獲得政府的支援。

關于單位制社區空間的研究

這些研究著重從空間、土地利用等角度關注單位制社區的特征、功能以及演變趨勢，由于研究者地理學或城市規劃的學科背景，空間的概念得到高度的強化，但一些研究仍然沒有成功的把空間研究與體制研究整合起來。

柴彥威（1996）研究了以單位為基礎的中國城市內部生活空間結構，通過考察單位制的形成、作用、日常生活類型及空間分布特征等，認為中國城市的內部生活空間結構由三層次構成：

1、由單位構成的基礎生活圈，2、同質單位為主形成的低級生活圈，3、以區為基礎的高級生活圈。David Bray（2005）在Social Space and Governance in Urban China一書中，試圖回答這樣一些基本問題：是何種社會和政治實踐使單位塑造出了自己的空間形態？空間設計與中國社會主義統治的合理性之間是何種關系？他把單位制和單位制社區的建設實踐理解為「社會主義空間治理術」(socialist spatial governmentality)，并對院墻的意義、單位制的起源、社會主義勞動力組織和工業關系等問題做了深入研究。

譚文勇（2006）對單位制社區的建立和演變歷程進行了詳細的歷時態研究，分析了單位制社區對城市交通、文化、管理等方面的影響，最后將城市轉型和單位制社區轉型理解為「后單位時代」、「泛單位圈城市」的興起。于文波、王竹、孟海寧（2007）認為單位制社區目前仍表現出多方面的優點，如豐富的社會資本網路、多階層混合居住、符合居民職住接近的要求、鼓勵無能耗的綠色交通從而客觀上抑制了汽車消費和緩解了城市交通壓力等，并與美國的TOD社區規劃理念進行了比較，認為單位制社區比TOD社區表現出更優良的適度技術和生態策略。文淵（2007）研究了應用漸進式局部更新方法對單位制社區進行更新的策略，認為單位制社區經過改造后是解決單位中低收入人群居住問題的最佳途徑，并建議成立「住宅合作社」以促進社區更新中的利益協調。

關于單位制社區的體制研究

這些研究的共同點是明確的把單位制作為一種獨特的社會體制來加以研究，考察單位制的起源、功能、發展走向，將單位制放到更大的歷史背景和體制環境中加以理解，關注單位制與其他一些相關體制安排的關系。研究者的學科背景主要是社會學，但也分布于人文地理學、歷史學、城市規劃、行政管理等其他學科中。

李漢林（1993）以及李漢林、王奮宇、李路路（1994）關注單位制的轉型及其與中國城市社區整合與控制機制重塑的關系。他們認為在中國的體制轉型過程中，以單位組織為主導的城市社區整合與控制機制在短時期內不會徹底改變，單位組織和非單位組織并存、兩種社會組織行為規范并存且相互作用、相互影響、相互制約的狀態還會維持相當長的一段時間。董衛（1996）以共產主義理想的實踐和中國傳統文化的積淀兩條線索展開對單位制在中國的建立歷程、功能特征和規劃手法的分析，又在中國體制轉型中出現的城市更新熱潮中展望單位制的走向。

軒明飛（2003）雖然將單位制和社區兩個概念結合起來進行了研究，但是他把兩者簡單的看作城市管理體制中對立的兩極，并由此把城市轉型和單位制轉型的過程簡單理解為「從單位到社區」。侶傳振（2007）雖然同樣持這種二元論，但是他的獨到之處是從國家政權建設的角度入手，把單位制理解為國家政權的全能空間。國家政體通過建立「單位隔離式」的治理模式，以黨政控制體系為基礎，通過控制代理人而順利完成了向社會基層的滲透并汲取社會資源。

張麗梅（2005）把單位制社區的轉型理解為國家單線調控的失衡和行政區—社區雙線調控的發展。田毅鵬、漆思（2005）提出「典型單位制」的概念來概括基于東北地域特點的單位制發展，不僅把單位制作為一種國家體制來看待，即「單位社會」，也非常關注單位制對社會空間重塑的意義，即「單位空間」。

李涵（2006）認為單位制社區是繼宗族社區之后中國歷史上社區發展的第二階段，認為單位的多元化功能造成了單位與社區在地域與情感上的雙重重合，單位人會因以集體主義為行動理念而失去自我，單位制下居民的社會關系單一而又淡薄。柴彥威、陳零極、張純（2007）認為單位制不僅是理解計劃經濟體制下中國城市社會與空間變革的重要視角，同時也是理解體制轉型過程中中國城市變化的重要視角。他們的研究代表了近年來人文地理學界興起的城市轉型研究熱潮以及地理學家對轉型社會學理論積極借鑒的趨向。

三 中國城市的單位制及其轉型

單位制的起源

「單位」是工作單位的簡稱，它一度構成中國城市居民日常生活的全方位場域，并成為城市居民生活中的集體記憶。筆者把單位制作為一種國家統治體系來認識，關注的是其在國家積累體制（國家生產）、政治統治和意識形態控制的過程中所發揮的基本功能；單位制的重要性達到這樣一種程度，即如果沒有單位制，上述三種體系和過程都無法建立和實施。單位同時也是唯一的微觀社會組織類型，除了單位之外不存在其他微觀社會組織（李路路，2002：頁25）。

單位是計劃經濟體制下中國城市中建立的普遍的、同質性極強的、行政化程度極高的基本社會組織和社會運行單元。中華人民共和國在建立初期，需要建立起高度集中化的「全能型」國家政體和城市管理體制，以充分調動社會有限資源。單位制應運而生。而在城市建設中則遇到了如何在空間上組織新建工廠的問題，即就業地和居住地的空間關系問題。中國大陸選擇了以職、住就近安排為重要特征的「單位大院」這種空間形式。

單位制的確立使中國的社會控制和整合機制發生了根本性變化，「單位社會」在中國城市中填充了幾乎所有的合法社會活動空間。單位制在國家、單位和個人之間建立起垂直的縱向聯系體系，由此塑造出一種高度整合和低度分化的社會形態，國家由此實現對個體的全方位管制。單位是中國城市居民實現合法社會化的唯一環境，「單位人」是實現合法社會化的唯一身份。個人只能通過單位來獲取政治地位、教育、收入、住房和福利，個人不能與國家直接展開對話，更不可能與國家討價還價或者享有自主選擇生活方式的權利。而且單位制把在延安時期形成的根據地制度與社會體系更緊密的結合，從而形成了單位制這種帶有傳統農業社會和共產黨軍隊組織方式的特征的社會組織體系，是一種全方位的「完全性組織」（何康，2007：3）。

改革開放以來，由國家統一集中管理、占有和分配各種資源的體制格局已經打破，單位對國家和上級單位的依賴性在不斷的弱化（李漢林，2004： 91）。具體來說，在體制轉型過程中中國的單位制發生了如下重大變化：第一，單位與其成員經濟關系的變化，這是單位制變化的基礎；第二，單位制從對其成員全方位的控制，轉變為只是對其成員職業活動的控制；第三，人們的社會生活開始從單位內轉移到單位外；第四，單位從涵蓋城市中的大部分人口變為僅能涵蓋城市中的一部分人口；第五，單位的變遷中，同時出現了弱化和強化的兩種趨勢（孫立平，2004： 39）。而反映在城市社區方面，則是單位較大程度上撤出社區的日常管理層面，社區的自主性加強，更多無單位社區的出現，以及城市逐漸更加依賴其他組織類型而非單位進行基層管理。

由于體制慣性和改革的路徑依賴等原因，向市場經濟轉型的過程中單位制并非瞬間解組，而是要經歷長期的、復雜的轉型過程。體制轉型過程中的新舊體制交錯在單位層面有多種表現，比如單位在保留很多社會管理和政治統治功能的同時，也逐步接納市場經濟的話語體系，如對涉足房地產業等市場經濟行為躍躍欲試。單位制在不斷發生變異和分化，個體在國家政體之外享有越來越多的資源管道。

國家權力退出除行政、司法等政治單位之外的一般性單位，單位的行政化特質逐漸弱化，但是單位的自組織能力在強化，單位日益成為自我管理、自我運行、自我發展的獨立實體，這個過程就是單位自我牟利性的強化。單位不再是國家行政權力的末梢神經即基層延伸。為了求得單位的生存和發展，單位在國家權力退出、同時國家投入也取消的形勢下，成為一個自我牟利的機構。

單位制社區的起源與轉型

單位制是中國計劃經濟體制下的基本統治體制，在城市層面表現的最為典型，構成計劃經濟體制下中國的基本城市管制體制；如果我們在城市層面上依據空間維度進行單位組織的劃分，就得到了「單位制社區」，而這正是計劃經濟體制下中國城市的基本功能單元和管理單元。對單位制社區的研究，從量上明顯少于對單位制的研究，主要原因是在對單位制的研究中，空間維度不同程度的被忽視。傳統的社會學往往忽視空間維度的重要性而堅持「時間軸線主義」。

筆者對關于單位制的這樣一些問題感興趣：單位制作為一種國家統治體制特別是城市管制體制，它在中國社會體制轉型的過程中，由于其自身的體制轉型而在空間層面上發生了何種相應的轉型，并對中國城市空間結構變遷乃至城市轉型產生了何種效應，以及單位制在制度和空間層面的轉型對于中國整體的體制轉型具有何種意義；體制轉型——單位制轉型這兩者之間是否可以看作是目標與手段的關系，單位制的空間變遷是否可以看作是達成體制轉型和單位制轉型目標的主動策略，或者僅僅是轉型的一種自然效應。

哈威(David Harvey, 2001)和索賈(Edward Soja, 1989)分別提出「歷史——地理唯物主義」(historical-geographical materialism)和「社會—空間辯證法」(social-spatial dialectic)，其共同之處是強調空間維度在社會科學研究中的重要性。中國的體制轉型和城市轉型也應該被理解為由社會、經濟變遷和空間變遷所組成的一體化過程。因此，筆者也把對單位制轉型看作是社會轉型和空間轉型進行統一性考察。

單位制的建立，是中國共產黨在城市生產組織和管理體制方面的重要實踐，同樣也是重要的城市規劃實踐。如何在空間上組織共產主義城市，這是中共最早從1947年夏開始在大陸東北地區陸續接管主要城市之后就開始面臨的重大問題。而早在1919年，時年27歲的毛澤東就草擬了一份「新村計劃書」，在文中毛澤東對他理想中的大同社會作了這樣一種初步設想：在未來的新社會里，「新村」是社會成員聚居生活的標準社區，設有「公共育兒院、公共蒙養院、公共學校、公共圖書館、公共銀行、公共農場、公共工作廠、公共消費社、公共劇院、公共病院、公園、博物館、自治會」，在「新村」里「自治會」維持秩序并用道德約束其成員（中共中央文獻研究室，1990： 454）。

另外在1950年代末，蘇聯莫斯科大學的幾位建筑師和社會學家也曾經合作寫成《理想的共產主義城市》一書，提出了「新居住單元」(New Unit of Settlement)的設想。他們設想「新居住單元」成為一種將生產與生活融為一體的公社化城市聚落，并構成社會主義社會的制度基礎。「新居住單元」包括從子女撫養教育、公民就業到老人贍養等一系列的機構及服務設施。而在規劃手法上，早在1920年代和1930年代，蘇聯學者就提出了社區規劃理論。他們認為「社區」作為一個相對獨立的居住單位，應包括公寓、公共食堂、娛樂場所、托幼、中小學校、醫療所、商店等一系列服務設施，同時與工作場所緊密結合。社區后來成為包括中國在內的社會主義國家城市住宅區建設的標準模式（董衛，1996： 40）。比如上海著名的「曹陽新村」作為中華人民共和國的第一個大規模工人居住區，就是完全按照這種社區規劃理論建設的，并且自從首期于1952年5月完工開始，就曾經長期作為社會主義中國在城市住宅區建設和社會平等體制探索方面的一個神話而進行廣泛的意識形態宣傳。

當然，中國的單位制社區并非完全按照毛澤東的那份「新村計劃書」或者蘇聯的「新居住單元」或社區規劃理論建設，但毫無疑問，單位制社區都那里都汲取了豐富的營養。雖然不可否認這種選擇中所包含的共產主義理想，但更為根本的原因則是中共需要以最快的速度、最低的成本恢復城市生產和重建城市管理體制，并且將分散的資本逐漸集聚到國家積累體制中。單位制和單位制社區無疑是最佳選擇，它們將生產、消費、娛樂、政治動員、意識形態宣傳和控制等緊密整合在一起，并且高度集中在單位社區內部的有限空間里，大大降低了管理成本和難度，最大限度的壓縮了體制外的生存空間和流動性。

此外，單位制和單位制社區的構建也從中國的帝國歷史中汲取了豐富的營養。張麗梅認為，單位制是「在現代化進程中誕生于中國傳統文化框架中的一種復合組織形式」（張麗梅，2004： 20）。李路路認為，單位制作為一種組織化的國家統治體制，其意義類似于帝制體制下中國社會中的家族（李路路，2002：26）。在計劃經濟體制下，國家摧毀了宗族體系，單位制開始承擔起過去宗族體系的生產、管理功能。單位制與居民委員會制度成為實現雙重控制的新型管理機制，兩者之間形成一體兩翼的關系。但兩種管理制度又各有偏重：單位制毫無疑問占據著主導地位，囊括了絕大多數城市居民，將他們改造成「單位人」；居委會制度則主要針對少數難以納入單位制之中的「剩余城市居民」或稱「非單位人」，如家庭婦女、無業人員等（楊麗萍，2006： 69-86）。而原有的各種名目繁多的社會中間組織，或者因國家取締而走向解組，或者經過國家體系在意識形態和政治權力方面的全方面滲透和改造而成為新的社會管理體制中的一個構件。

在對中國單位制及單位制社區的理論與實踐起源的歸納方面，David Bray（2005）在其著作Social Space and Governance in Urban China中所展示的觀點較為全面：傳統儒家思想對于社會空間的理解、延安根據地時期的軍事共產主義實踐、西歐空想社會主義烏托邦思想、蘇聯早期激進功能主義城市規劃思想、甚至是由豪斯曼巴黎改建而發軔的現代城市規劃科學。任何城市規劃理念都不具備純粹的所謂「科學性」，而是某種意識形態的反映。在計劃經濟體制下，具有完全功能的單位制社區呈團塊狀散布在城市各處，圈占大量土地，形成一個個「大院」。各個單位制社區本身具備復合功能，在資源獲取上基本是與「系統」內部的上級直到國家（中央政府）保持持續的聯系。但是不同單位之間，甚至是同一「系統」內部的不同單位之間的聯系卻很微弱。單位制所構造的社會結構被劉建軍稱為「傘狀結構」（劉建軍，2000a：148；2000b：24）；而在城市空間結構上的表現，筆者則認為可以用「龜裂城市」來形容：各個單位制社區畫地為牢，自給自足，相互之間一般不產生空間上的緊密接觸，整個城市被眾多單位制社區分割為龜裂狀。這種城市規劃手法是1949年之后國家積累體制重構和意識形態重構的重要實踐，而且在客觀上，這種城市規劃手法還具有很多優點，比如由于大多數單位制社區自成一體，將居民的工作、生活、消費、休閑、社交等多類型的活動整合在同一社區范圍內，從而使日常交通在很大程度上被單位制社區內部化了，步行和非機動車足以應付絕大多數日常交通需求，這就大大減少了城市范圍內的交通壓力（譚文勇，2006：58）。

然而在中國向市場經濟轉型的過程中，國家積累體制的重構和意識形態的重構（當然是在各種復雜的話語體系包裝之下完成的，如通過「國有土地使用權出讓」這樣的變通解釋方式使土地重新進入市場流通等）的大背景下，一場大規模的城市規劃理念和實踐手法重構的過程也隨之展開，城市空間的資本化和城市空間結構的重構持續推進，以單位制社區為核心元素的計劃經濟城市規劃理念和手法都越來越顯得不合時宜。對計劃經濟城市規劃理念和單位制社區的解構首先需要進行意識形態上的合法化，于是類似圈占和浪費土地、缺少合理功能分區、阻礙城市第三產業發展等為單位制社區做負面定性的市場經濟話語接踵而至。傳統單位制社區必然會主動或被迫的進行各種結構性和功能性的轉換。比如眾多大型國企將所占有的土地通過土地市場轉讓給其他使用者，自己則整體搬遷至城市郊區特別是開發區，從而獲得相應的極差地租以及更充裕的土地。原有的土地用于房地產開發或城市基礎設施建設，從而被納入新積累體制的資本回圈鏈條中。

四 國家積累體制轉型背景下的單位制社區

本文的主要關注點是中國城市中的單位制社區體制和空間轉型是以甚么樣的機制進行的，即國家積累體制轉型是以何種方式決定著單位制社區的形態、結構、組織、功能等方面的演進。在國家積累體制轉型、單位制轉型與與具體的單位制社區變遷之間，并非是一種簡單、直接的線性相關關系，在這兩者之間存在著一種作用的仲介；單位作為計劃經濟體制下最基本的社會組織形態，將在社會轉型過程中遭受到顯著的沖擊并發生無法回避的變化，因而是研究社區組織的這種仲介性的一個合適的切入點。

國家積累體制的轉型與單位「自我牟利性」的強化

在向市場經濟轉型的過程中，國家體制轉型的一個目標是引導單位進行自我消解和轉型，轉換為市場經濟中的普通經濟組織，而不再是國家體制的基本功能單元，單位需要自行消化由改革帶來的矛盾。這一系列政策轉向都使國家和單位的利益分化逐漸「制度化」、「顯現化」和「正常化」，單位的獨立利益日益明顯（李路路、李漢林，1999：104）。因此單位逐漸成為一個自我牟利的獨立實體，單位行為更多的表現出單位利益導向的特點。

計劃經濟的積累體制是工業化特別是重工業化主導的資本積累，單位制是這種積累體制的功能體系，各種單位則是最基本的功能單元。單位并非依據投入—產出比較、成本核算等微觀經濟學原理而組建的純粹的經濟組織，而是一種復雜的生產組織和管理組織。單位最基本的職能是執行國家積累體制下達的生產任務，確保國家積累的有效實施；同時單位也是管理組織，因為國家（中央政府）是全能型國家，承擔了幾乎所有社會管理任務，在這些管理任務的具體執行過程中，單位是最重要的基層實施單元；此外，單位也是國家政治統治和意識形態控制的基本單元，各種政治動員和宣傳工作都通過單位制大范圍鋪開。

由于單位對于國家積累體制的重要性表現在完成國家生產任務，確保國家積累的持續推進，并完成國家下達的社會管理和政治統治任務，國家基本不授予單位重要的自主處置權，所以國家必須保證單位和單位職工的無條件生存，而不可能依據任何微觀經濟學原理讓單位自負盈虧。單位為了獲得更好的生存，前提自然是完成國家下達的生產和管理任務，其次為了獲得更多的國家剩余資本返還，單位需要與國家展開復雜的博弈。單位需要嫻熟掌握的不是微觀經濟學原理，而是計劃經濟體制下特殊的博弈規則和技巧。國家對單位高強度的抽取剩余資本是事實，但國家對單位的高強度、全方位保護同樣是事實。因此國家和單位之間就形成一種保護與依附的關系。

改革開放以來，中國恢復了私人資本的合法性，于是在國家計劃經濟下將不可避免的進入國家資本積累體系中的一小部分資本，通過個體力量轉移到體制外進行積累和回圈，于是「傻子瓜子」等萬元戶開始產生。隨著體制外個私經濟的不斷擴張和資本的不斷積累，加上引進外資的作用，國家資本在社會總體資本中所占比重從接近100%逐漸下降，國家體制已經具有了相當大的緩沖空間。于是國家又開始通過中國式的私有化進程開始進行體制內的資本積累機制轉型過程。這一過程首先是實現了以對國家資本使用權的社會認知為基礎的非正式私有化，之后又以這種非正式產權為基礎逐漸向正式的產權私有化過渡（孫立平，2002： 90-1）。這些都導致國家資本所占比例更大幅度的下降。

國家逐漸引導單位制進行自我消解和轉型，單位與國家積累體制的關系急劇弱化，重要性持續下降。在新的國家積累體制中，各種新的經濟形態和經濟組織不斷出現，單位被迫轉型為一種普通的經濟組織，并面臨前所未有的市場競爭壓力。國家不再要求單位繼續履行計劃經濟生產、社會管理、政治統治等基本功能，單位開始需要依據微觀經濟學原理，重新組織生產體系和管理體系。單位發現國家體制已經不能保證自己衣食無憂，在市場經濟體制中甚至隨時面臨停產、破產等各種嚴峻的生存危機。于是單位開始一方面希望通過延續某些計劃經濟體制下與國家博弈的技巧謀求事實上越來越少的國家剩余資本返還，一方面也被迫開始關注微觀經濟學原理，更加關注生產行為的「經濟合理性」而不是「政治正確性」。生產「商品」的獨特的混合經濟體系或稱「社會主義市場經濟」，逐漸取代了生產「非商品的物品」的指令性經濟體系。生產行為的經濟收益將是單位最主要的生存資源，由生產行為的政治價值所帶來的收益日益萎縮。由于國家與單位之間關系的變異和弱化，單位行為日益表現出自我利益導向的特點，而不再時時聆聽和遵循國家指令。

然而單位已經長時間習慣于計劃經濟體制下衣食無憂的生存狀態，面對體制轉型而被迫進行的自我轉型無疑是艱難的。有幸生存下來的單位（當然國家壟斷行業的單位一般不存在生存危機），一方面自身還尚未能夠嫻熟運用微觀經濟學原理，一方面宏觀市場環境又由于轉型期新舊體制交錯而導致市場不確定性和不規范性居高不下，企業經營風險和經營成本長期無法降低，單位也不得不借鑒特殊體制下所形成的各種特殊的生存潛規則。在這一過程中，單位高層管理者如廠長、廠黨委書記等曾經的計劃經濟體制下的精英，在轉型過程中他們的權力很大程度上得到延續。在高不確定性和高不規范性的市場環境中，他們的管理和決策行為就對單位具有性命攸關的重要性，是應對企業改制、職工分配等問題的最直接、最具體的操作者。

由于計劃經濟體制下土地市場被廢除，國家依據生產計畫向各種單位分配土地，所以土地利用并不遵循通常的市場經濟原理，土地利用強度較低，單位占用了相對其生產需求和生活需要來說更大的土地量。在中國向市場經濟轉型的過程中，由于國家力量的退出和市場競爭的壓力，單位發現從生產過程中獲得生存資源越來越困難。大型單位制社區原本是生活、居住全一體的空間實體，擁有較大面積的土地。隨著中國城市建設熱潮的高漲和房地產業的空前繁榮，單位突然發現在計劃經濟體制下免費獲得的大量土地是非常有價值的資源，單位介入房地產市場的熱情被空前的調動起來。單位或者將工廠搬遷至郊區工業園，將位于市區成熟地段的土地拍賣，從而獲得土地級差地租；或者由單位繼續掌握土地的事實所有權，從而主導整個土地出讓過程甚至是開發過程，比如將單位原有房產出租給商戶用于經營活動，或者通過協定等方式出讓土地，甚至自行進行房地產開發。單位行為的這種轉向正是國家積累體制轉型在微觀層面的寫照。單位希望利用計劃經濟體制下遺存的資源（單位自有土地），將其資本化以進入新的積累體制中，獲取相應的資本收益。

「集資房」的出現是國家積累體制轉型和單位自我牟利性增強的另一個表現。1980年代以來的中國城市住房改革是從強化單位的功能起步的，鼓勵單位參與建房，將分配住房的責任和職能繼續強加在單位的身上（邊燕杰等，1996：91-94），目前一些單位仍在推行的集資房政策是與之一脈相承的，雖然整體上說目前國家在住房政策方面已經全面倒向了市場化。然而集資房建設并非單位以盈利為目標的經營行為，而是以滿足職工居住需求為目標的。單位在其所在社區土地之內劃出地塊，與單位成員約定房屋建設、購買、管理等相關契約，主要依靠單位成員交納的集資款建造房屋供單位成員居住。集資房的價格遠低于商品房價格，完全是由單位自我發動、建造和管理的不動產性質的單位福利，與國家權力和國家福利已經基本脫鉤。

集資房的操作方式，是將土地作為一種普通生活資料進行使用，建造以實用性為標準的房屋，而并非商品房開發。所以集資房建設與上面提到的單位進入土地市場甚至房產開發領域進行經營性活動有本質的區別，因為用于集資房建設的土地并未被資本化以進入新的資本積累體制。土地在新的國家積累體制中是核心資源之一，資源是有限的，而集資房建設導致一部分土地沒有進入國家積累體制而流失到體制之外了。因此很多地方政府都表現出對集資房建設的排斥乃至明確反對的態度。

單位集體消費的消解與單位制社區的空間轉型

在計劃經濟體制下，社會成員的消費模式和生活方式呈現明顯的同質化狀態。基本生活消費品采用限量配給的方法，通過單位制把生活必需品（包括住房）基本平均地分配給每一個人；不實行定量分配的消費品也受到樣式和價格等方面的嚴格限定，消除了形成多樣化消費模式的可能性。社會成員在收入、權力上的微小差異并未能在其消費模式中顯現出來（許菁蕓，2006：24）。國家政體通過壓縮國民消費以最大限度的強化國家工業化主導的積累體制。

通過單位制組織的中國城市居民消費，可以稱之為「單位集體消費」，它于卡斯特爾所稱的「城市集體消費」（Castells, 1976: 64）的不同點在于：首先，兩個概念描述的是處于完全不同的兩種國家積累體制中的消費現象，其次，消費的組織者和消費發生的場所、內容都有本質性的區別。兩者的共同點是消費的「集體性」，即消費的商品和服務都是由國家提供的，面對的是群體消費者而非個體消費者，并且其最終資金來源是社會財富。單位制不但是中國計劃經濟的基本生產單元，而且由于其廣泛承擔的單位集體消費功能而成為最重要的消費單元。在一個典型的全能型單位制社區中，在非單位制條件下可以通過個體消費方式解決的幾乎所有消費內容，都被歸并或曾經歸并到單位內部的單位集體消費之中：飲食、住房、醫療、教育、娛樂、健身、交際，林林總總。

單位集體消費實際上是經歷了一個相當復雜的資本回圈過程，而且充斥著同樣復雜的意識形態建構過程。簡言之，國家依靠單位制把絕大多數社會剩余都納入國家積累體系之中，并宣布國家體制之外的任何個人和組織的資本經營行為都屬于非法行為。但國家又不斷的將一部分剩余資本通過單位制返還。抽取和返還社會剩余資本都是以單位制為基本操作框架的，即使返還的剩余資本也嚴厲限制了其使用方法：僅僅用于消費，并且只能采取單位集體消費的形式。而在意識形態方面，則通過「福利」、「補貼」等概念進行模糊的界定，弱化這種單位集體消費的本質，從而減少了國家抽取剩余資本的過程中來自單位和個人的抗性，又減少了單位集體消費過程中可能產生的來自單位和個人的高度監督。

由此，我們就能夠對應到一個典型的全民所有制企業職工的三大類基本經濟收益：

1、以貨幣形式支付的工資和獎金，2、醫療、教育、住房等非貨幣形式支付的社會福利，3、以各種票證形式發放的國家補貼（曹錦清、陳中亞，1997：96）。第一類經濟收益，是維持勞動力再生產的基本前提，在計劃經濟體制下長期維持在最低水準，而對它的突破則開始于向市場經濟轉型初期獎金的大幅度增長；第二類和第三類經濟收益，是提升勞動力再生產品質的重要保證，因此國家從剩余資本中提取出一部分返還給單位，在單位制內部按照生產任務的完成、意識形態的遵從和政治表現的正確性等標準進行再分配，并以單位集體消費的形式進行消費。

在中國體制轉型的過程中，因為國家積累體制已經不再主要依靠單位制進行資本積累，國家不再需要繼續無條件的維持單位制和每個單位的生存，單位發現在新體制中不再衣食無憂，面臨越來越大的生存壓力，因此單位需要把有限的自有資本用于經營性活動以維持生存。于是，計劃經濟體制下的單位集體消費無法在新體制中繼續維持，單位集體消費將被個體消費取代。而個體消費必然意味著消費模式的分異，消費的內容、層次以及時間和地點都開始多元化，消費的可選擇性大大增加。

這種體制變化的表象之一是單位后勤體系的解體。單位首先通過承包、租賃等方式將其擁有的后勤服務體系轉讓給其他組織和個人（包括本單位成員）經營，這就是單位內部集體消費資源向個體消費轉換的過程。同時由于單位制社區的消費能力日益升級和多元化，也必然會吸引單位之外的各種商業設施進入單位制社區，至少是靠近單位制社區經營。因此除非單位制社區進行嚴格的控制，各種外部商業服務機構必定以蠶食、楔入等各種形式侵入，并且這種滲透力隨著單位制社區純居住功能的強化和單位管理方式的變異而逐漸增強。這種侵入也越來越得到單位制社區居民的認可和接納，因為社區居民歡迎價格合理、服務到位、接近社區的商品和服務供給者。譚文勇把單位后勤體系的消解以及外部商業機構對單位制社區的侵入理解為后單位時代單位制社區轉化為「泛單位圈」的過程（譚文勇，2006：65-78），也就是人口和空間實體依然比較完整的單位制社區，逐漸演化為一種以傳統單位為核心，在其周邊形成為單位服務的后勤圈的現象。這實際上是單位效應在轉型過程中的一種空間「溢出」。而在城市土地價值規律的作用下，房地產開發商為追逐較高的投資回報率，必然試圖獲取占據較好城市區位的傳統單位制社區的土地以進行房地產開發。

由于國家力量的大幅退出和單位制的巨大轉型，單位制社區已經不具有在計劃經濟條件下同質性高、歸屬感強、安全性好、福利高的居住空間的性質。單位制社區的居民構成將發生變化。比如一部分職工會依據其經濟能力在住房市場上自由選擇住房，可能將單位制社區內的原有住房出賣或出租，從而使社區的居住功能與職業功能進一步分離。而由于單位型社區一般位于城市中開發相對成熟的區位，周邊地段的商業、教育、醫療機構配套齊全，加之相比于新型樓盤的低價位，因此也有很多單位外人員愿意購買社區中的住房。于是社區居民構成將發生某種演替。這就使得單位制社區的職業功能和居住功能更加分離，社區居民的異質性增加。

單位制社區管理的「選擇性退化」與「單位文化」的交叉

隨著市場化的推進，單位的自我牟利性的不斷強化，單位管理出現了不同程度上的退化，并且在其內容上往往具有明顯的選擇性，從而形成一種「選擇性退化」。單位不再作為國家政體的基本單元，而更加關注自身利益的實現。中國的單位在體制轉型的過程中首先就碰到了國家利益、單位利益與個體利益如何界定相互關系的問題。國有企業職工名義上都對企業產權擁有所有權和處置權，但事實上他們很難真正參與到企業的日常管理過程中。因此國有企業的高級管理者如廠長、廠黨委書記往往成為事實上的企業主，擁有對企業產權的所有權和處置權，并且這些權力在過去的相當長一段時間內很難得到內部和外界的有效監督，因為單位職工習慣于計劃經濟體制下對單位的單向度依附關系，既缺少對單位的監督意識，更缺少相應的監督體制和資源。于是單位自我牟利性的強化，很大程度上就表現為單位高級管理者對自身利益的訴求和對單位資產的隨意處置乃至瓜分。

由于國家力量的退出，單位無力維持原有的單位制，于是在「由單位制向社區制轉型」、「促進社區建設」等流行話語的保護傘下，單位管理出現顯著退化的現象。但值得注意的是出現管理退化的領域往往是與企業盈利沒有直接關系的，特別是社區公共服務。為了彌補甚至是引導單位在這些方面的功能退化，填補單位制退出后在社會管理體制中出現的制度性空缺，國家在原有的街道——居委會管理體制基礎上推行的所謂「城市社區建設」運動，把原來由單位承擔的絕大多數社會性職能都轉移到街道和居委會。而在單位福利向社會福利轉換的過程中，單位同樣表現出大幅的退縮，希望通過各種一刀切式的、急進的、徹底的政策（比如買斷工齡），倉促地撤離企業退休職工養老、在職工福利保障等管理領域。而在一些其他領域，單位的管理非但沒有退化，反而有強化的趨勢，比如隨著房地產市場的日漸繁榮，單位對經營土地越來越感興趣。

在計劃經濟的國家積累體制之中，國家將行政權力和財產權力集于一身，從而將韋伯所論述的兩種基本的統治形式——基于行政權力的權威統治和基于財產壟斷的交易性統治合為一體（李路路、李漢林，1999：90）。國家對大大小小的單位具有這種雙重權力合一的威權，單位對個人同樣具有性質基本相同的威權，這樣就構成了中國社會的最基本結構以及社會整合和控制機制。國家對單位和考核以及單位對個人的考核，其主要標準是生產任務的完成、意識形態的遵從和政治表現的正確性，而并非經濟績效。在國家與單位、單位與個人的關系中，國家和單位分別在兩種關系中居于絕對的主導地位，是核心資源的分配者；而所處關系中的另一方則處于分散狀態，相互之間既缺乏基于某種共同的利益訴求而自主建立的橫向聯系網路，也缺乏核心資源的替代性獲取管道，因此只能成為所處關系中另一方的附屬原子，通過對主導一方的服從而獲取其認可從而獲得生存資源。簡言之，國家及單位借助于資源占有的壟斷地位，構建了一個“單向依賴性結構”（李路路、李漢林，1999：90）。

雖然市場經濟已經使單位制發生了顯著變化，但長久以來形成的「單向依賴性結構」卻使單位以及單位成員的生存方式和心理狀態在很大程度上固定化為一種集體人格，從而構成一種「單位文化」現象。「單位文化」的起源確實是由于單位制中的個體缺乏自律自決的社會行動結構和資源，但是在單位制逐漸轉型的過程中，這種客觀事實已經發生了顯著的變化，而「單位文化」卻并未隨之而得到快速的改變，或許威廉·費爾丁．奧格本的「文化墮距」(cultural lag)（Ogburn, 1966）理論可以幫助我們獲得相應的理解。由于單位制長期塑造出的順從、依賴、保守的單位文化，面對單位制社區管理的選擇性退化給自身生活品質造成的不利影響，單位普通職工除了抱怨之外，并未采取積極的行動介入其中，試圖改變這種局勢。單位成員依然只是分散的個體，在缺少來自外部力量的動員的時候，缺乏自我組織和管理的能力，難以積極有效的表達自己的意愿。而那些能夠在單位中占據優勢地位的人，由于對單位內的幕后活動空間有充分的認識和行動能力，因而傾向于通過各種非制度手段如「派系結構」、「幕后操作」等方式獲取資源，維護自己的利益，而對單位制本身的改革進程興趣不大，因而無助于單位成員作為一個整體維護自己的利益。因此我們看到單位管理的「選擇性退化」和「單位文化」的這種交叉，造就了單位制轉型過程中權力關系的極度失衡以及單位走向的高度隨意性和不確定性。

五 單位制社區研究展望

隨著中國體制轉型的深入，單位制對國家積累體制和城市管理體制的總體意義日益下降。但單位制作為一種基本的社會管理體制仍沒有完全消亡，反而作為一種體制遺產，在新的組織、行業和空間中得到不同形式和程度的呈現。由于體制轉型所帶來的自由發展空間，不同區域和行業的單位之間的差異日益顯現。

對于單位制社區的研究，不僅要關注作為一種統一性國家體制的單位制的作用，也要關注地域、行業等特殊性因素的作用。比如從區域上來看，計劃經濟時代的重要工業基地（如東北），與當年作為「海防前線」的東南沿海地區相比，在轉型期，由于前者的單位制積累的厚重性，因而對城市體制和空間轉型的影響更為明顯和長期。而根據傳統的單位性質劃分方法，黨政機關、事業和企業三類單位在轉型期的境遇同樣差異明顯。大多數黨政機關、一些規模龐大的事業單位，如高等院校（張品，2010），以及中央直屬國有企業，依然可以憑藉其單位制的管道和資源維持作為一種居住空間的單位制社區，并且有新的呈現形式，比如城市新行政中心的黨政機關家屬區、大學園區中的教工家屬區等。而更多的中小規模的老企業社區，則都面臨衰敗和劇烈重組。此外，這些單位制社區與街道等地方國家機關和居委會、業主委員會等新、舊基層管理組織的關系，同樣處于多樣化的重組狀態。

因此在研究方法上，我們需要更多的類似民族志的個案研究，以及以此為基礎的比較研究，以探索單位制對中國城市轉型的多樣化作用機制，以及單位制與其他城市治理機制之間的作用關系。同時，在體制轉型這一宏大理論敘事之下，也得以發現個體和微觀單位組織的真實生存狀態。

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第五篇：街道體制改革與城市社區治理模式變遷研究

街道體制改革與城市社區治理模式變遷研究

來源： 基層政權和社區建設司 時間：

2008-10-13 09:03 前 言

進入21世紀以來，我國的城市社區建設在經過了1992年以來試點發動、全面推廣、初步繁榮后，進入了一個關鍵時期：和諧社區成為社區建設新的目標；社會管理體制改革成為社會建設的重要路徑；實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接與良性互動成為基層民主政治建設的重要內容??，社區建設面臨著全新的挑戰與機遇。如何抓住歷史機遇，做大做強社區自治？如何實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動？這是擺在社區建設理論工作者和實際工作者面前的一個嚴峻而緊迫的課題。

近幾年來，不同學科的理論研究工作者以及全國各地城市社區建設的實際工作者都對此問題予以高度的關注，進行了廣泛而積極的理論研究和實踐探索，取得了理論上的豐碩成果和實踐上的可喜成就，這些成果和成就對于進一步探索建立城市社區健康有序、可持續發展的治理模式具有重要意義。本課題研究正是立足于已有的理論研究成果和各地正在進行的廣大實踐，運用相關理論和實證方法，力圖揭示出城市社區建設與發展的內在規律，探索和諧社區治理的有效模式，進而促進城市經濟與社會協調發展和全面進步。

我們認為，在當前城市社區建設與治理中，政府主導地位與作用不可或缺，在促進城市有效社區治理、建立健康有序可持續發展的社區治理模式中發揮著不可替代作用，并且在今后相當長的一段時間內，政府的這種主導地位不會有太大改變。但是，政府主導地位和主導作用是否就意味著政府要像現在這樣包辦社區建設的一切？這種主導地位、作用是否必須由城市街道辦事處來體現（目前各地城市中街道辦事處的一項重要職能就是和諧社區建設）？目前的街道辦事處功能、職權以及各種資源尤其是制度資源能否承擔起這一主導地位和主導作用？如何改變政府行政管理與基層群眾自治之間的不平衡態勢？如何改變兩者之間互動的不對稱從而實現兩者之間有效銜接與良性互動？正是帶著這樣一些疑惑，課題組成員開始了對這一課題的研究工作。

毫無疑問，我國的城市街道辦事處體制對社區建設的發動與進步發揮了重要作用，但也正是街道辦事處體制成為了社區建設進一步提升發展的體制障礙，這從全國和諧社區建設實踐既可以看得出，和諧社區建設、社區治理較為典型的地區無不從改革現有街道辦事處體制著手，通過改革街道辦事處體制，拓展社區公共空間，增強社區自治范圍。這是因為：街道辦事處是城市行政組織架構和行政權力的最末端，是市區兩級政府與城市社會最基層的接觸面，也是市區政府與社會互動的基礎平臺。城市改革的展開和深入，使得街道辦事處成為了自上而下以職能轉變為核心的行政體制改革與自下而上以居民自治和社會自治為核心的社區體制改革交匯點，成為了當前整個城市管理的最前沿和和基礎平臺。出于多種壓力下的街道辦事處理所當然地成為了新一輪改革的對象和目標。本課題研究正是將街道辦事處改革放在構建健康有序、可持續發展的社區治理模式的基本前提和重中之重的位置來思考和進行政策設計的，不改革現有的街道辦事處體制，社區要做大做強，要實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，要建立起適合中國國情的健康有序、可持續發展的城市社區治理模式是不可能的。

1．本課題研究的范圍

就目前城市街道辦事處的形態來看，大致有三種類型：一是市轄區下設的街道辦事處；二是不設區市下設的街道辦事處；三是在城市化進程中由鄉鎮人民政府轉制而來的街道辦事處。由于后兩類街道辦事處在職能、權限、機構設置、編制數量以及財政體制等方面與第一類街道辦事有很大差異；再由于本課題調研所取樣板城市都是下設區城市，所以，后兩類城市的街道辦事處并不在本研究范圍，但我們希望本研究成果能對這兩類街道辦事處的下一步改革能有所裨益。

2．本課題研究的主要內容

本課題緊緊圍繞如下主要內容展開研究：

第一，以我國街道體制改革典型城市為個案，通過歷史考察，全面展示我國街道體制發展脈絡以及改革歷程，總結改革開放30年來街道體制改革所取得的成效，探求街道體制變遷與經濟社會發展的適應程度與規律,客觀分析目前街道體制所存在的問題與缺陷，突出加快街道體制改革對于促進基層社會有效治理的極端重要性和緊迫性。

第二，多維度、多視角分析“實體化”、“虛區實街”、“取消街道”、“維持現狀”等幾種理論觀點以及“上海模式”、“南京模式”、“青島模式”、“武漢模式”等改革典型模式的各自適應程度、成效以及存在的缺陷。

第三，以政府職能轉變、建設服務型政府、構建和諧社會、強化社區自治為分析基點，從理論層面闡述街道體制改革在行政體制改革與社區體制改革間的關鍵環節和基礎作用，并闡明其互動關系。

第四，以公共管理、公民社會、多元治理為理論支撐，探討在街道層面建立起“政府主導、社會多方參與的現代社區治理機構”的必要性、可行性，并對其基本社會價值做出客觀分析。

第五，結合我國城市經濟社會發展總體水平，以目標重新定位、組織變革、職能重構、流程再造為舉措，以強化黨的領導、健全法律規范、積極培育發展民間組織等為保障措施，為我國城市街道體制改革可供選擇的、有針對性的目標模式、路徑選擇等整體方案。

3．本課題研究的基本思路與研究方法

基本思路：通過政策梳理與實地調研獲取基本資料——文獻收集與分析獲取理論支持——提出相關政策設計——以案例研究與理論研究檢驗政策設計——修正、完善政策設計。

研究方法：典型案例調查研究法：選擇上海、南京、青島和武漢為典型個案，系統運用問卷、座談會、個別訪問等形式，對街道體制改革與社區體制改革相關問題進行廣泛調查，并對所搜集的原始材料進行統計分析。

比較研究法：主要是對我國街道體制的歷史沿革尤其是改革開放以來街道管理體制變革的歷程以及社會轉型、社區建設、公民社會發育成長對街道體制改革以及社區治理模式變遷的作用進行客觀分析；對我國改革開放以來全國各地街道體制改革的總體狀況進行比較分析。

理論分析法：綜合運用公共行政、“治理理論”、社會學等相關理論，對我國街道體制改革典型案例以及我國城市街道體制改革相關問題進行理論闡釋。

4．本課題研究關注的重點問題或力圖在如下幾個方面能夠有所突破：

第一，多維度、多視角全面、客觀、系統分析“實體化”、“虛區實街”、“取消街道”、“維持現狀”等幾種理論觀點以及“上海模式”、“南京模式”、“青島模式”、“武漢模式”等改革典型的各自適應程度、成效以及存在著的制度與現實缺陷。

第二，從建立小政府、大社會、多中介、強自治的城市基層管理目標模式出發，探討在城市街道層面構建“以政府為主導、多方參與的現代治理機構”的可行性以及如何構建。

第三，在新體制架構下，如何理順“政府主導的多中心治理結構”與基層政府、與居民自治組織和社區民間組織和駐社區單位的關系，探討在街道層面實行大社區自治的可能性以及大社區與居民委員會層面社區的內在關系。

第四，以居民滿意、人本化管理為導向，從制度建設角度，探討新體制基本運行方式，探討大社區公共服務社會化方式與途徑，以及如何使政府的公共管理與公共服務、居民自治組織的自我管理與自我服務、中介組織的社會化服務，在一個嶄新的平臺上實現有效地交匯與對接。

一、改革開放前30年我國城市街道辦事處歷史沿革（1949——1979）

中國城市基層組織設置大致始于民國政府時期，1930年5月，民國政府重新頒布的《市組織法》規定，市分行政院直轄市和省轄市兩類，市的基層實行“閭鄰制”；1933年重修的《市組織法》將“閭鄰制”又改為“保甲制”，“市以下設區，區之內編為保甲。”

1．建國初期對街道體制的探索

1949年全國解放，中共接管大城市后，宣布廢除保甲制度，對傳統社區組織和民間勢力進行了摧毀性的打擊，對基于保甲編成的區級建制進行了合并改組，并最終確定為一級政府。1950年 11月政務院公布的《大城市區人民政府組織通則》第一條就規定：區人民行使政權的機關為區人民代表大會（或代行其職權的區各界人民代表會議）和區人民政府。1954年9月通過的《憲法》規定了在直轄市和較大市之下設置區一級人民政府。

保甲制度取消后，基于當時嚴峻的基層管理需要，各城市紛紛成立了諸如防護隊、防盜隊、居民小組、中心小組（在居民小組之上）、居民委員會等名目不同的居民組織。直到1954年12月頒布《城市居民委員會組織條例》之后，才統一將城市基層居民組織的名稱統一規定為居民委員會，并將其性質規定為城市基層居民群眾自治組織。

處于維護新生政權穩定，加強對城市社會控制并進行有效管理，中國共產黨成功地通過制度化途徑將新生的城市政權組織延伸到街道，在街道建立起組織，并將街道組織作為對城市社區實施社會控制的重心。

在1954年12月以前，各城市的市政當局對街道組織建設各行其是，沒有形成一個統一的模式。就全國各城市的街道組織形態來看，大致有三種類型：一是設街政府，為城市基層政權；二是設街公所或街道辦事處，為市或市轄區的派出機構；三是“警政合一”，在公安派出所內設行政干事或民政工作組，承擔有關工作。

2．街道辦事處的法定化

1954年12月31日，全國人大常委會通過了《城市街道辦事處組織條例》，統一規定：10萬人口以上的市轄區和不設區的市，應當設立街道辦事處；10萬人口以下5 萬人口以上的市轄區和不設區的市，如果工作確實需要，也可以設立街道辦事處，作為市轄區和不設區的市的派出機關；管轄區域一般應當同公安派出所的管轄區域相同；街道辦事處共設專職干部3 人至7 人，其中婦女干部1人。并且規定了街道辦事處的職責任務：辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項；指導居民委員會的工作；反映居民的意見和要求。

至此，國家通過立法形式對街道辦事處性質、機構設置、人員配備、職責內容、管轄范圍和管轄人口等進行了整齊劃一的規定，街道辦事處建設開始走向了制度化穩定化發展軌道。街道辦事處的普遍建立，標志著我國以市、市轄區、街道辦事處、居民委員會為主體的、國家行政力量與居民自治力量相結合的城市管理體制架構已初步形成。

3．城市人民公社運動

從1955年到1958年人民公社運動興起之前，街道辦事處體制基本適應了當時城市社區管理的需要，并處于良性運行與健康發展的態勢。1958年興起的主要在街道層面開展的城市人民公社運動（有個別的公社是建在市轄區層面上），使街道辦事處自成立以來受到了第一次的強烈沖擊，其組織性質、機構設置、職責權限都發生了根本性變化。從城市人民公社所履行的職能和機構框架來看，已經完全由原來法定的市轄區人民政府的派出機構演變成一級政權組織了。從公社的職能來看，主要是組織職工家屬和其他閑散人員參加生產和福利事業，“變消費城市為生產城市”，實現“人人都勞動，戶戶無閑人”，使之“成為改造舊城市和建設社會主義新城市的工具，成為生產、交換、分配和人民生活福利的統一組織者，成為工農商學兵相結合和政社合一的社會組織。”從公社的機構設置和人員配備看，公社的行政干部由街道辦事處時期的7 人猛增至70～80人，增加了10倍以上。公社黨委下設黨辦、組織部、宣傳部、監委、團委、婦聯，公社委員會下設工業辦、財貿辦、城管衛生辦、行政辦等。這種狀況一直持續到1962年“大躍進”失敗后，各地城市的人民公社才先后撤消，陸續恢復了“作為國家政權機關的重要組成部分”街道辦事處。

城市人民公社運動的客觀后果，一是消滅殘存的單位體系外的一些死角，街道社區完全單位化。城市社區中通過在轄區內組織生產大協作，大量興建和發展社辦企業和集體生活福利事業，組織街道居民（如家庭婦女）就業，使沒有單位歸屬的街道居民也躋身于單位體系之中。城市社會也徹底單位化了，最終使得國家與社會通過單位體制實現了完全重合。二是街道辦事處性質發生了根本性變化。街道辦事處改為人民公社后，原來法定的區政府派出機構也演變成政社合一的社會組織，其實質就是城市基層政府機構。

4．“文革”時期

1966年5月，史無前例的“文化大革命”開始之后，各地街道辦事處相繼被造反派奪權，被改名為“街道革命委員會”，并建立街道黨委，實行黨的一元化領導。其職能權限、機構設置、人員配置等再次發生重大變動。街道革委會的任務主要是“以階級斗爭為綱”，對資產階級進行全面專政，也就是搞外調、抓清隊、查戶口。其他任務還包括：動員居民到農村安家落戶和知識青年上山下鄉；民兵訓練和征兵；處理查抄物資；組織、管理生產和服務工作；轄區內的事業管理和服務，等等。

街道革命委員會的機構設置與職能任務相適應，下設政治組、居民組、企事業組、文教衛生組、人防辦公室、查抄辦公室等，統管黨、政、財、文大權，權力范圍空前擴大。當時街道革命委員會完全成為“階級斗爭”和“群眾專政”的工具。

“文化大革命”的嚴重后果表現在：進一步強化了單位社會，城市社區組織更趨削弱。大規模的知識青年上山下鄉和城鎮閑散人員下放農村勞動，使社區組織失去了大部分管轄對象。街道辦事處和黨委也被“造反”和“奪權”，基本上陷于癱瘓。按朱健剛的說法：“革委會雖然名義上管理整個街區，但實際上無論從政策資源和人力資源上都已經失去對整個街區的制度化權力的控制，在‘抓革命’的過程中，街區的權力伴隨著街區內大部分事務的轉移轉向了單位內部，街區權力在單位之外呈現出幾近真空的狀態。”

“文革”結束后，1978年通過的新憲法，撤消“街道革命委員會”，恢復了街道辦事處。1979年頒布的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，重新確立了街道辦事處作為市或區政府的派出機構的性質。1980年全國人大常委員重新公布了1954年的《街道辦事處組織條例》，再次明確街道辦事處是市或區政府的派出機構，并將街道黨委、街道辦事處、街道生產服務聯社分開，并確立街道辦事處的工作由民政部管理（“文革”前則歸內務部管理）。

5．對改革開放前30年街道辦事處歷史沿革的分析

經過建國初期的民主建政運動（街政建設）、城市人民公社運動和“文化大革命”，基本完成了“街居單位化”過程，大多數城市居民在運動中通過黨政機構組織與動員方式被整合進大大小小的單位之中，并最終形成單位社會（亦稱總體性社會）。單位社會是與高度計劃經濟體制相適應，在這樣的一個社會里，國家行政權力滲透到社會所有領域和每一角落，國家與社會高度重合在一起，政府掌握并壟斷著所有社會資源，并通過單位，按照身份制、單位制、行政制（行政級別）這三個相互關聯的核心因素進行配置，完全斷絕了社區自行發展的可能性；同時，政府把自己掌握的資金最大限度地投入了直接生產部門，很少或者基本不向城市基礎建設和生活福利事業投資，這就必然要導致“單位辦社會”，以填補“政府空位”。這使得本來應當由社區承擔的諸多社會職能而在中國的單位社會中，最終都由單位承擔起來。

6．從建國以后30年的變革軌跡看，街道辦事處具有如下基本特點

第一，在整個城市管理地位的輔助性和從屬性。在計劃經濟時期，街居體制因其發揮的功能相對次要，是單位體制的拾遺補缺，管理和服務的對象局限于占社會少數的非主體部分“無單位人”、“邊緣人”，這決定了其作為的微不足道，因此，始終是作為城市社會管理主導體制——單位體制的補充和輔助，始終處于從屬地位；

第二，機構性質的多變性。從建國初期的三種組織形態，到54年統一由法律規定的作為不設區的市以及市轄區人民政府的派出機構，政社合一的城市人民公社以及“文革”期間的街道革命委員會，到后來改革開放之初恢復派出機構性質，機構的性質多次發生變化；

第三，職能、編制的極不穩定性。這種不穩定性體現在：一是不同時期的街道辦事處在職能和編制上隨意性大，二是有逐漸膨脹的趨勢；

第四，法律規定缺乏權威性。1954年通過的《街道辦事處組織條例》中諸多規定（如機構性質、職能任務、編制等）在每次運動和社會變革中屢被突破，法律效力顯得蒼白無力，缺乏足夠的權威性。

改革開放前街道辦事處體制的上述特征都不是孤立存在的，而是有著內在的聯系，由于法律規定的權威性缺失，其機構性質、職能任務以及機構和人員編制必然處于不穩定狀態；機構性質的變化又必然帶來職能和編制上的隨意性；職能的擴大則必然帶來機構和人員編制的膨脹；上述因素的不確定、隨意性，又使法律規定進一步喪失其應有的權威性。

改革開放前30年街道體制變遷說明，街道辦事處作為我國行政組織架構中最低的一個層級，是國家行政權力與基層社會互動的基礎平臺，因而最容易受到政治運動和社會變革的沖擊，也是所有行政組織中最不穩定的一個部分。所以，以經濟體制改革為先導的社會全方位改革全面展開后，整個社會面臨著經濟轉軌、社會轉型，街道體制再次發生變革甚至是深刻變革就成為必然。

二、街道辦事處體制改革30年歷程回顧（1979——2008）

關于改革開放以來街道辦事處30年的變化，我們既沒有用“變遷”，也沒有用“沿革”，而是用“改革”來加以闡釋，這是因為：其一，改革開放以來街道辦事處的一切變化都是在改革的大背景下進行的，也是個地方城市依據各自的具體需要，從構建和諧社會，謀求社區有效治理的目的出發，順應形勢發展要求做出的主動的理性行為，而非動員式的、非理性行為。其二，這30年街道體制改革都是在現代理論指導下進行的，國家與社會關系理論、管理主義理論、公民社會理論、社區理論以及治理理論成為了改革開放后不同時期街道體制改革的理論基礎。這是區別改革開放前后街道辦事處變化的根本所在。

對于街道辦事處這30年的改革情況，我們也沒有完全按照時間順序加以闡述分析，而是用總論的形式加以概括描述。

（一）街道辦事處改革的必然性分析

發生在城市里的經濟、政治（行政）和社會領域中的改革開放，給城市帶來了全面的經濟轉軌和社會轉型，帶來了各方面利益關系的不斷調整和分化，帶來了城市經濟社會生活的巨大變化，城市基層社會管理也出現了諸多新領域和新情況，街道辦事處所處的社會歷史條件以及所承擔的歷史任務均發生了根本性的變化。

1．單位體制的衰落。具體表現在：單位對政府的行政隸屬關系和依賴性日益弱化；職工對單位的利益依附日益弱化；單位對職工的利益關系的整合功能日益弱化。這種體制以及功能的衰落導致了單位不再也不能辦社會，其大量社會職能逐步被剝離，流向街道，流向社區，流向社會，“單位人”逐步轉化為“社區人”、“社會人”。城市社區地位得到提升，作用開始彰顯，街居體制成為了“后單位時期”社會整合的基礎平臺。

2．城市社會問題大量涌現。伴隨著城市化進程加快，城市的規模急劇增大，城市功能得到了迅速的擴展，這就不可避免地產生了大量的城市問題。外來民工、流動人口的管理問題；伴隨著企業改制而出現的大量下崗、失業問題；大量舊區改造、新區建設和城市文明觀念傳播過程中的社會動員問題；關注和救助各類社會弱勢群體問題；老年養老和社會保障問題，等等。這些問題的解決關乎民生，關乎社會基層穩定，進而關乎到我們改革開放大業能否可持續深入進行。上述諸多社會問題的解決離不開街居體制作用的發揮，街道辦事處也成為了進行基層社會管理、維護社會基本穩定的最前沿。

3．社區建設任務繁重。1986年率先在城市展開的社區服務以及隨后普遍開展的社區建設，是在新形勢下的社會重建運動，其內容之多，涉及范圍之廣，程度之深都是前所未有。如社區民主政治、社區服務、社區文化、社區安全、社區環境、社區就業等；伴隨著社區建設的推進，產生了諸多新的社會關系要理順，新的社會矛盾要協調、要解決。如日益復雜多變的社區業主（業主委員會）與物業公司之間、社區居民之間、社區居民與社區單位之間、社區居民與政府管理部門之間的矛盾，等等。由于街道辦事處負有指導居民委員會的法律義務，因而最初在居民委員會層面上開展的社區服務和社區建設任務，責無旁貸地由街道辦事處承擔。

4．精神文明建設日益突出。隨著改革所推動的物質文明建設迅速發展，城市精神文明建設和居民的精神需求問題日漸突出，創建文明城市，提升社區居民文明素質，滿足居民日益增強的精神文化需求日益迫切。

上述歷史條件和歷史任務變化，使得街道辦事處職能膨脹，任務加重，責任加大。但相關法律和制度規定的街道辦事處職權仍停留在長期計劃經濟體制下作為單位體制輔助地位的限定，與新形勢、新任務相比，街道辦事處的職權以及各種資源（人、財、物、制度、信息等）嚴重不足，職責與權限嚴重失衡，條塊分割、條塊矛盾普遍存在。這導致在城市實際管理中，“看得見、摸得著、無權管”，“有權管、看不見”的現象普遍存在，造成了“有能力管的無權管、有權管的無能力管”的局面，城市管理顯現“縱向管不到底，橫向管不到邊”的嚴重弊端。因而，從體制上徹底改變這一問題也就成了改革開放后第一輪街道辦事處改革根本出發點。

（二）第一輪改革：“兩級政府，三級管理”

1．“兩級政府，三級管理”：上海與北京的實踐

改革首先是在遇到問題尤為突出的特大城市上海和北京開始，其改革模式被學者們高度概括為“兩級政府，三級管理”。

上海是“兩級政府，三級管理”體制改革的始作俑者。1994年開始探索、試水，1997年1月，上海市第十屆人大常委會通過了《上海市街道辦事處條例》，用法律的剛性對這一新體制加以確立。新體制的重點和核心是強化政府在街道層面（第三級）的行政權力和行政職能，從而實現城市基層社會有效管理。實現途徑是推動市、區兩級政府及職能部門的權力下放和分權，實現管理重心下移。“權隨責走，事隨費轉”是這一體制的通俗寫照。其主要舉措有：第一，逐步擴大“街道辦”的管理權限，相應配套下放人、財、物的支配權；第二，在區（縣）職能部門的派出機構與“街道辦”機構對應設置的基礎上，逐步明確區政府與“街道辦”之間、“條”與“塊”之間職責與事權的劃分，努力做到統一規劃、分級管理、條塊結合、以塊為主，按照權責一致的原則，由“街道辦”對轄區內地區性、社會性、群眾性、公益性的工作負全面責任；第三，重組“街道辦”所設機構，推進“政企、政事、政社”職能三分開，更好地發揮各類組織在社區建設和管理方面的作用；第四，探索建立“街道辦”綜合執法管理隊伍，尤其在環境衛生、園林綠化、市容市貌、社會治安、房產物業、外來人口等方面，充分發揮聯合執法和綜合管理的效能，強化“街道辦”的行政管理職能。

北京市街道體制改革始于1998年，其主要內容可高度概括為“一個確立，兩個賦予，三個分開”，“一個確立”，即確立街道辦事處對轄區管理負總責地位，實質就是“以塊為主，融條于塊”的制度變革。二是“兩個賦予”，即賦予街道辦事處對職能部門派出機構的領導權或統籌協調權，對轄區內管理機構工作的監督權；賦予綜合執法權。“三個分開”，即實行政企分開，政事分開，政社分開。成立了 “城區管理委員會”，作為整個街道工作的協商議事機構。

“上海模式”在全國產生了重大影響，大多數城市基本按“兩級政府，三級管理”的思路對街道辦事處體制進行了改革，并一直持續到現在。

2．“兩級政府，三級管理”改革成效與局限分析

（1）“兩級政府，三級管理”改革的成效

第一，“兩級政府、三級管理”實施后，街道辦事處管理權限得到明顯加強，這有利于街道辦事處整合和調動社區內各種資源，也加強政府在社區管理第一線的人力、物力和財力投入，不僅帶來了基層行政管理者工作的極大熱情，也提高了政府的行政權威和行政效能。能夠在短時間內提高了城市管理效率，解決了諸多社會問題，推動了社區發展。

第二，改進了“街道辦”管理上的“條塊協調”，在“街道辦”內建立了全面對應于區政府派出機構的部門設置，實行對派出機構的雙重領導。形成了“以塊為主、條塊結合”的機構組合，克服了原有的“條塊分割、各自為政”的弊端，對實現政府職能轉變、城市管理重心下移和提高城市管理效率都有重大作用。

第三，在一定程度上實現了政事、政企、政社的分離，建立起新的社區管理框架，有利于推動社區建設、加快社區發展。

（2）“兩級政府、三級管理”的困惑

第一，法律上的困惑。法律上的困惑首先來自于對現行法律規定的突破。1954年《街道辦事處組織條例》和1979年的《地方組織法》都明文規定了街道辦事處是派出機關，而非一級政府。從字面上看，“兩級政府、三級管理”的提法只承認市、區“兩級政府”，把“街道辦”視為一級“管理”機構，而非一級“政府”，但從邏輯上講，能夠行使國家一級管理權能的主體，只能是一級政府。故“三級管理”必然蘊涵著“三級政府”的含義在里面。實際上，確立“街道辦”對轄區管理負總責地位，由“街道辦”對轄區內地區性、社會性、群眾性、公益性的工作負全面責任，能擔當此任的只能是一級政府。其次，在相關法律對“街道辦”本身該做什么、不該做什么缺乏明確的規定，這導致“街道辦”往往難以依法行政，“以行政代替法律”或越權管理等現象時有發生。

第二，基層社會管理上的困惑。這種困惑根本體現在“街道辦”與市、區政府職能部門之間存在著“條塊關系”矛盾沒有得到根本緩解。“兩級政府、三級管理”的體制雖然初步調整了“條塊關系”，但長期沿襲下來的“條條統治”依然是支配城市行政機器運轉的主導思維方式，“條條”能指揮“塊塊”，而“塊塊”卻監督不了“條條”，雙重管理實際上發揮不了作用。按照新的制度設計，原本應該是“以塊為主、條塊結合、條包塊管”，但在實際工作中往往是“條管塊包”。市、區政府的職能部門經常把任務推給“街道辦”，但“下任務不下權”、“下事情不下錢”；于是，“街道辦”承擔了大量工作，卻吃力不討好，“塊”上工作做好了職能部門報成果，“塊”上工作不到位，板子打在“街道辦”身上。

第三，社區自治上的困惑。放大社會公共空間，擴大基層民主自治，做大做強社區，構建和諧社會，是市場經濟體制下社會發展的必然。而“兩級政府、三級管理”體制強化了“街道辦”的行政管理職能，強化行政權力在社會管理中的作用，必然擠占社會公共空間，導致社區群眾自治組織的社區居民委員會行政化，社區自治也日益脫離本質規定。在“兩級政府、三級管理”體制下，“街道辦”成了社區管理實質上的唯一主體，而處于“街道辦”的行政領導之下的“居委會”卻在很大程度上缺乏自主權。再加上“街道辦”的財政撥款是社區服務的主要資源，因此“居委會”的社區服務活動只能以“街道辦”的指示為主，而不能按照居民的自主意愿安排社會服務。結果“街道辦”與社區居民之間無法形成良好的互動，社區居民對社區發展的參與熱情不高，現實中間的街道辦事處與基層自治組織（含村民委員會）的關系嚴重背離法律規范，長此下去，基層自治組織的自我管理、自我教育、自我服務的自治功能終將不復存在。

（3）“兩級政府、三級管理”體制改革存在的缺陷

上述困惑說明，“兩級政府、三級管理”體制改革在如下方面存在難以克服的缺陷：

第一，改革的目標和價值取向存在缺陷。從上海、北京以及全國各地 “兩級政府，三級管理”體制改革實踐看，體制改革的目標導向是單一的，就是解決街道辦事處職責與權限不對等、權小責大、條塊分割問題；其價值取向也是單一的，就是通過管理重心下移，加大街道辦事處權重，以強大的行政權力提高基層社會管理成效，進而維護社會穩定，為改革開放的深化提供社會穩定基礎；由于改革的目標和價值的單一性，決定了改革的理論研究者和決策者的思路是直線式的，“缺什么補什么”就成為有針對性的政策選擇，缺少權力，我權力下放；缺少人手，我增加編制；缺少資金，我增加財政撥付，加大返還比重??而街道體制改革的目標和價值取向顯然并不是單一的，而是多元的，不僅有機構、人員精簡，構建服務型政府的行政目標，而且有擴大社區自治范圍，提高社區自治程度的政治目標；還有化解社會問題，解決社會問題，構建和諧社區、和諧社會等社會目標。只強調一個目標和一種價值，必然導致對其他目標和價值的忽視和一定程度的侵害。這在以往實踐中已經充分證實了的客觀現實。

第二，改革指導思想及所依據的理論存在缺陷。“兩級政府、三級管理”體制改革的指導思想是通過強化街道辦事處行政權力，實施管理重心下移，以求社會問題和矛盾的解決，達到社會管理的有序與穩定。這實際上帶有濃厚行政全能主義的傳統色彩，政府仍然扮演著無限政府的角色，越位包攬了許多不該管也難以管好的事務，政府在社區事務中同時扮演著政策的制定者、組織服務項目的提供者和問題的裁判者等多重相互矛盾的角色。

這種改革的指導思想顯然來自于行政管理主義理論。管理主義強調管理的工具理性，既強調成本與收益之間關系，追求效率至上；追求政府角色范圍最小化，即政府應當掌舵而不是劃槳；主張政府職能市場化，即政府對社會所需要的公共物品承擔的是供給責任，而非親自動手、直接生產；崇尚的價值觀念是“顧客”滿意；實現途徑是減政放權，流程再造。

“兩級政府、三級管理”體制由于過分重視由上而下的行政流程再造，以及技術理性與效率的提升，因而彰現的是效率價值，輕視街政與其政治、社會與文化生態環境之間的深層關聯，致使公民意識的培育、公民責任的塑造和政治效能感的提升成績不彰，而社區居民在相當程度上仍停留在“冷漠的旁觀者”、“乘機的搭便車者”的角色上。街道官員除了能夠說出應使“顧客”滿意的工作目標，尚未清晰地意識到自身工作所應擔負的直接增進與維護社會公平、正義、自由、人權與幸福的使命。從這一角度說，如果街政社會化研究僅僅停留在管理主義的層面上，那么它就還是形式的、表層的和工具性的，而不是實質的、深層的和價值性的。

第三，體制結構本身存在缺陷。“兩級政府，三級管理”體制受制于三個方面的制約而難以有所作為：一是來自城市管理層次不宜超過兩個的城市管理規律制約，西方發達國家城市治理幾百年的經驗表明，兩級政府管理模式不僅可以保證城市規劃發展的整體性、一致性，而且可以減少管理層次，降低行政成本，提高行政效率；二是來自我國行政改革目標的政治制約，十六大報告明確將切實解決（縱向）機構層次過多作為政府機構改革的一個重要目標，十七大報告提出了“減少行政層次，降低行政成本”作為加快行政管理體制改革的一個重要目標；三是來自社區自治和公民社會發展的現實制約，當前，尋求政府行政力量與企業市場力量和社區自治、民間組織等社會力量有機結合，實現社會善治已成為當今世界潮流，也成為我國各項改革發展方向，而將街道辦事處建設成為一級政府，在一定程度上擠占了社會自治的空間，導致現代治理結構中三大力量的不均衡，從而達不到社會善治。

目前，“兩級政府、三級管理”體制所面臨的矛盾和問題十分突出，已經到了必須加以完善和改革的地步。

（三）第二輪改革：“街道社區化”

1．全國各地“街道社區化”改革實踐

第二輪街道體制改革大致始于21世紀初，改革的動機和目標取向正是為了解決“兩級政府、三級管理”體制所存在的缺陷以及由此缺陷所帶來的問題與矛盾。按發生的時間先后順序分別介紹如下：

（1）“青島模式”

“青島浮山后模式”。青島街道體制改革始于2001年，此年4月，在青島市新建最大規模安居工程的浮山后社區，不再設置“街道辦”，而是建立起了全新的社區管理體制，這一新體制被概括為“一個核心、三套工作體系”。“一個核心”，即“社區黨工委”，作為中共市北區委的派出機構，是所轄區域內多種組織的領導核心。“三套工作體系”，一是社區自治工作體系─“社區委員會”，社區自治組織“社區代表大會”的常設理事機構，由“社區代表大會”選舉產生，下設辦公室和社區服務、文化教育、計劃生育、人民調解、衛生環境5個委員會。二是行政事務工作體系─“社區事務受理中心”，區政府職能部門的派出人員組成，承接社區中的行政執法、行政管理職能，負責城市管理、綜合治理、計劃生育、民政、財稅、司法、社會保障、文教衛生等行政事務。三是社區服務工作體系─“社區服務中心”，“負責社區服務的組織、管理和協調，開展便民利民服務活動。這4套工作體系職責明確，互相支持，密切配合，各司其職，充分發揮各自的效能。

“青島江蘇路模式”。2004年市南區江蘇路“街道辦”改變了功能和地位，成立了“江蘇路社區公共服務委員會”，被媒體和專家稱為國內首個社區公共服務委員會。它由政府派出人員、社區自治組織負責人和社區單位（企業）代表三部分人員構成，“社區公共服務委員會”主要擔負公共管理、組織協調和監督檢查3項職能。服務管理就是接受區政府的委托，對轄區的公共設施、公共服務和公共福利項目行使管理職能，同時為各部門、單位和社區居民做好服務工作；組織協調就是協調政府部門、社會及社區各方面的利益關系，組織地區性的社會管理和公共服務領域的活動等；監督檢查就是對行政部門為社區居民服務的質量進行考評。下設“黨群工作部”和“社區公共服務中心”。“黨群工作部”主要負責社區內黨員的管理、學習，“社區公共服務中心”則在安全與司法、市容與環境、人口與健康、家政與公益、就業與保障等8個方面為社區居民提供“一站式”公共服務。

（2）“南京模式”

“南京模式”是指南京市在白下區淮海路街道辦事處進行的體制改革試點，始于2002年。改革的出發點被學者概括為“政府依法行政、社區依法自治”，其總體思路和目標是：“理順一個關系，堅持兩個依法，實現兩個歸位，強化社區自治功能，實現社會的有效管理”。“理順一個關系”就是要理順政府、社會、市場與社區的關系；“兩個依法”就是政府依法行政，社區依法自治；“兩個歸位”，一是政府行政管理職能“歸位”，即把涉及行政執法、行政管理工作歸位給政府職能部門，二是政府社會化職能“歸位”，即把原來由政府管理的社會化職能歸位給社區，把一些社會公益性服務工作交給專業化的社區工作者承擔。

淮海路街道辦事處改革分三個步驟進行：第一步，建立社區行政事務受理中心。該中心是區政府有關職能部門在轄區政務服務的平臺，內設勞動保障、民政事務、計生服務、城建、市容、司法行政等與群眾關系密切的政務“窗口”，其工作人員由區政府有關職能部門派出，按職能分工受理和處理行政事務；第二步，對街道職能進行全面梳理和移交。屬于行政管理和行政執法職能全部歸口移交給相關部門；屬于社會性、群眾性的工作，按照“費隨事轉，權隨責走”的原則，進行“責、權、利”的移交，由社區全面承接；第三步，撤銷街道辦事處。原街道辦事處涉及行政職能的各個科室全部摘牌。

（3）“北京模式”

“北京模式”是指在魯谷社區進行的街道體制改革試驗，又稱為“魯谷社區模式”。魯谷社區被媒體和學者稱為全國“第一個街道層面的民主自治社區”。“魯谷社區模式”在石景山區街道區劃調整、在魯谷需要增設一個街道辦事處情況下進行的體制創新，改革始于2003年。其基本創新點是：“理順一個關系，堅持兩個依法，構建三個體系，實現兩個歸位，”創建“小政府、大社區，小機構、大服務”的城市基層管理模式。

“理順一個關系”，就是通過體制改革，在社區進一步理順政府、社會和市場的關系，實現“政事”和“政社”分開（魯谷改革前，北京市已成功地對街道辦事處經濟職能進行了剝離，政企已經分開）。“堅持兩個依法”，就是政府依法行政，社區依法自治。“構建三個體系”，就是建立堅強有力的社區黨的核心——社區黨工委，作為區委的派出機構，對轄區內地區性、社會性、群眾性工作負全責；建立精干、勤奮、務實、高效的社區行政管理機構——社區行政事務管理中心，作為區政府的派出機構，對轄區城市管理、社區建設及社會事務實施管理、協調、指導、監督和服務；建立充滿生機與活力的社區自治工作體系——社區代表會議及其委員會，根據《魯谷社區代表大會章程》，選舉產生，作為代表魯谷社區廣大居民和社會單位利益的群眾性自治組織，承接政府剝離出來的部分社會事務，監督政府依法行政。實現“兩個歸位”，一是政府行政管理職能歸位，把目前街道本不應該承擔的各項帶有行政審批和執法的職能，經梳理后歸位于政府，建立“責、權、利”相統一的新型“條塊”關系；二是將部分社會管理職能歸位，把原來由政府直接管理的有關社會事務歸還社會，逐步交由社區自治組織和社團組織承擔，實現黨和政府及群眾自治組織對社區的有序和高效管理。

（4）“武漢模式”

“江漢模式”。“江漢模式”是指在武漢市江漢區所進行的街道體制改革創新，旨在探索建立一種行政調控機制與社區自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區治理模式。主要是通過文件協議重新規范“街道辦”、市及區政府職能部門與“居委會”之間的關系。一方面，落實《城市居民委員會組織法》賦予“居委會”的自治權，收縮“街道辦”對社區的行政控制，對“居委會”落實人事權、資金支配權和資產管理權，建立“居委會”對“街道辦”的評議考核制度；另一方面，讓區政府職能部門調整與社區的關系，真正做到合作協助，而不是行政部門對社區指派工作任務，區政府的職能部門如果要到社區開展工作，應作到“工作人員配置到社區、工作任務落實到社區、服務承諾到社區、考評監督到社區、工作經費劃撥到社區”。

“百步亭花園社區”模式。百步亭花園社區是武漢市內最大的安居示范工程，百步亭花園社區管理模式最大的創新是不設“街道辦”，而改設“百步亭花園社區管理委員會”，這是一個半行政半自治的組織。所謂半行政是指武漢市江岸區政府授權“管委會”直接履行基層政府的部份職能，領導、組織和協調社區組織及各項活動。所謂半自治是指“管委會”由百步亭花園社區各自治組織負責人、各管理機構負責人和業主代表組成。“管委會”與“街道辦”有著本質不同。首先，“管委會”根據江岸區政府的授權履行的行政管理職能僅是“街道辦”的政府職能之一部分。其次，“管委會”不是江岸區政府的派出機構，不具有“街道辦”的法律地位。再次，“管委會”的組成人員不同于“街道辦”。

2．“街道社區化”體制改革成效與缺陷分析

（1）“街道社區化”體制改革取得的成效

上述街道體制改革舉措（除了“江漢模式”外），都不再保留街道辦事處稱謂，而以“社區”冠名之，其本質是促進街道辦事處社會化、社區化，并最終為社區管理所替代，為社區體制所取代，這是一個必然的歷史發展趨勢，也是街道辦事處改革的根本方向。雖然上述改革都是局部的試點，但已獲得良好的社會成效：

第一，將社區建立在街道層面上，強化社區理念。不僅可以扭轉計劃經濟體制下政府辦社會的傳統觀念，突出大社區理念，使社區建設在更大的平臺上展開，而且強化社區民主自治，既與國際接軌，又具有鮮明的時代特征，為創建新型社區管理模式注入了科學先進的理念。一是政府職能轉變，行政管理層次減少，管理成本降低；二是在議行分設的基礎上，建立了專業社會工作機制，社區自治能力提高。特別是撤銷街道辦事處后，改變了居委會幾十年處處依賴街道的傳統工作模式，職能部門工作由社區評議，開辟了社區依法民主自治的新路子。

第二，精簡機構人員，提高行政效能。“南京模式”和“青島模式”分別減少了一個行政層次；魯谷社區將內設機構由傳統街道的17個科室改為“三部一室”，機構數量減少了73%；在公務員編制人數上，減少為39人，與同類情況相比減少了57%（北京市同等規模街道的90人左右）。通過改革，不僅精簡了機構與人員，減少了管理環節，提高了行政效率，降低了政府管理成本，更重要的是調動了人的潛能和發揮整體效能，為構建“小政府、大社區，小機構、大服務”的管理體制奠定了基礎。

第三，通過職能歸位，理順內外關系。各個“街道社區化”體制改革試點區，均按照“政企、政事、政社”三分開原則，對街道辦事處承擔的政府行政執法、行政審批和行政管理職能進行了逐條梳理，屬于區有關職能部門履行的全部歸還給有關職能部門，屬于社區自治組織、民間組織和事業單位履行的職能分別歸還給這些組織。

第四，創建大社區民主自治組織，強化基層民主自治功能。“街道社區化”改革，使得街道辦事處不再成為市、區兩級政府有關職能部門攤派或下放行政管理事項的漏斗，有效地克服了社區日益嚴重的行政化傾向，使社區居民委員會回歸其自治本質屬性，有利于社區自治功能更好的發揮。同時，通過在大社區層面成立的居民議事機構，拓寬了居民參與的渠道，提升了居民參與的層次，有利于基層民主自治的進一步發展。

（2）目前街道社區化改革的不足與缺陷分析

上述“街道社區化”改革模式雖然減少了城市行政層級，符合行政體制改革目標，并且在適宜的體制、制度環境下，有利于社會自治力量的發育生長和社會力量參與城市公共事務和公共服務機會和空間，彌補政府公共服務能力不足和調控不足問題，有利于政府改革目標的達成，建立小政府大社會的行政改革價值取向。但在實踐中遭遇如下困難：

第一，對區政府及其職能部門的執行力和公共服務能力提出嚴峻挑戰。雖然城區政府作為城市的基層政府，法理上應是直接接觸居民群眾的行政主體，但由于長期習慣于居中位置，習慣于幕后運作、指揮、下派，缺乏直接執行與提供公共服務的實踐經驗，因而就目前實際來看，區政府各個職能部門離開街道辦事處的依托，其管理能力和公共服務能力將大打折扣，難以應對居民群眾日益增長的多元化的公共服務需求；

第二，是取消街道辦事處以后的社會管理需要有較強自治能力和自治水平的社區自治組織以及相對發育成熟的民間社會機構為組織支撐，這與社區自治水平不高和民間社會組織發育不成熟、力量不夠壯大以及居民公共意識、覺悟相對缺失的現實差距過大。

第三，取消街道辦事處后的制度保障、公共服務由誰來承擔等諸多問題都需要認真對待。總之，取消街道辦事處為時尚早。

在上述實踐探索之外，還有一種“虛區實街”的理論研究成果，有必要加以分析。“虛區實街”理論的基本主張是：鑒于三級政府管理層次過多，現有的基層政府區政府與廣大居民“距離”較遠，主張在適度調整、擴大現有街道幅度基礎上，將區政府改為市政府的派出機構，并縮減其職能，而將街道辦事處改為街道政府，實行新的城市兩級管理體制。由于其調整的層次多、范圍廣、法律突破難度大，且工程浩大，因此，到目前尚無一個地方用于實踐。

“虛區實街”雖然遵循國際上城市兩級治理的規律，符合國際大城市治理的趨勢，也切合控制甚或減少行政層次、降低行政成本的我國行政改革總體目標，但是，第一，將遭遇現有法律規定的障礙，該種方案的實施需要修改、調整諸多的現有法律規范，即使在對法律做出重新修訂之后，仍需要大量的后續工作要做，難度極大；第二，這種改革是對我國現有城市行政體制的“顛覆性”地重構，涉及到市、區、街道三個層面，改革的力度、幅度和難度過大，不易把握，搞不好會出現較大的社會震蕩。第三，這種改革模式成效的長期性與現行干部追求政績的迫切性相背離，這也是此種方案至今沒有一個地方付諸于實踐的根本原因所在。

三、建立政府主導、多方參與的公共治理結構——街道體制變革價值取向與目標選擇

1、城市街道體制變革目標價值取向

中國城市經濟轉軌、社會轉型，城市化進程加快、社區自治強化、社會組織發育成長等多重作用下的街道體制改革目標價值取向顯然不是單一的，而應是多元的，理應包括民主政治目標、行政管理目標、社會建設目標以及精神文化目標幾大結構性部分，民主政治目標是擴大城市基層公共空間，完善社區自治，培育和發展社會組織，等等；行政管理目標是轉變政府職能，減少行政層次，降低行政成本，提高行政效率，建設服務型政府，實現社區與社會的有效治理，等等；社會建設目標是在黨的領導下、在法律范圍內的社區充分自治，公民社會和社會組織得到充分發育，社會問題和社會矛盾能夠通過社會（社區）的民主協商機制、市場的競爭機制、法律機制和行政機制加以化解，等等；精神文化目標是弘揚愛國主義、集體主義精神，崇尚公共意識，倡導公共責任，增強社區的認同感與歸屬感，等等。

這些目標之間并不是孤立存在的，而是有必然內在的聯系，因此，街道體制改革必須有機整合上述改革的多重目標，體現多元價值取向，不能有所偏廢。否則，改革就難以取得長久績效，或隨收一時成效，也難以持久，并且必然帶來其他問題和矛盾。

多元化改革目標定位和價值取向就決定了對街道辦事處體制改革不能就街道改革而街道改革，而應將街道體制改革與市區兩級政府體制改革和社區體制改革有機結合起來，或者說，要將街道體制改革放到整個城市社會管理體制改革中，放到國家行政體制改革與社會（社區）體制改革中通盤考慮，科學籌劃，方能取得實質上的成效。

基于上述認識，我們認為，現在街道體制改革基本選擇模式是：著眼于轉變職能、減少層次，強化服務、理順關系，整合資源，通過體制和制度創新，在街道層面上構建起“政府主導、多方參與”的現代社會治理結構，實現小政府、大社會、多中介、強自治的城市基層社會治理模式。

2．街道體制改革的理論依據

在對國家與社會、政府與市場關系進行厘清基礎上，當代西方公共管理理論、治理理論的一個突出特征是：不再囿于對國家與社會、政府與市場關系誰至上和以誰為主的傳統認識，而是尋求三者之間的有效合作；同時強調：政府不再是社會治理的唯一權力中心，政府也不是社會公共事務和公共服務唯一提供者；良好的社會治理（即善治Governance）是由多方參與并通過參與多方結成伙伴關系相互協商、合作的結果。從西方基層社會治理的現實來看，小政府、大社會、多中介是西方各國較為通行的治理模型。

從一般的政治原理來看，一個比較成熟的社會管理，都會努力尋求國家有效治理的社會基礎。國家權力并不試圖滲透到社會的每一個角落，相反，容許社會自治因素的存在和發展，并有意識的與之銜接成為一個比較完善的社會治理體系。尤其在當前市場化、法治化、多元化的時代，國家行政權力更不可能完全、直接的滲透到社會的最基層、滲透到最基本的社會組成單位之中，社會各種形式的自治是現代社會治理的重要基礎。實踐證明，有效的社會治理并不是通過的國家權力的無限擴張來完成，而是通過合理范圍內的國家權力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互合作來實現。社會自治已經成為社會管理的一個重要組成部分。在社會自治的發展中，社區的自治發展最具戰略意義，在社區自治中，社區能夠比較有效的聚集各種自治要素和自治資源，成為社會與國家合作治理的重要載體。因此，從根本上講，民主自治決不僅僅是政治范疇的問題，也是社會管理的重要元素，成為社區有效治理的至關重要的主體，也為基層社會的治理拓展了新的載體。

近年來，隨著政府職能轉變、公共服務型政府建設，非政府公共組織迅速發展，基層民主自治、公共意識和公共責任強化以及公民意識的倡導與覺醒等，整個社會治理以開始呈現了多方參與的雛形，并在城市社區治理、社會危機處理、公共事業發展等多方面已獲得了初步成效。因此，我們認為，多元治理理論理應成為街道體制改革的重要理論依據，并用此理論指導具街道體制的具體改革。

3、街道辦事處體制改革具體舉措

（1）街道辦事處組織變革

街道辦事處體制改革的關鍵是組織再造，我們主張在原有區域范圍內，通過制度設計，改變其原來區政府派出機構的性質，按照現代治理理念，建立起以政府為主導、社會多方共同參與的現代社會治理結構，機構的名稱可稱為“公共服務委員會”或“公共管理委員會”，名稱應彰顯“公共服務”內涵與特色。治理機構設主任1名，副主任若干名，委員若干名。主任、副主任產生，在目前情況下，可以由區委設在此區域的派出機構——黨工委的書記來兼任，副主任可以通過選舉方式產生，待條件成熟后，主任也可以由治理機構全體成員選舉產生。“政府主導”體現在：其人員構成必須有區政府代表，區政府代表產生依然采用委派的形式，區政府代表數原則上不超過3名，履行政府對社區自治負有的指導、監督之責，以此來保障社區自治正確方向。“多元參與”體現在治理機構其他成員的構成上：居民選舉產生的轄區內所有居民委員會主任；駐社區企事業單位代表；社區社會組織（社會團體、民辦非企業單位、慈善組織、志愿者組織等）代表；本轄區內其他精英人士代表。治理機構其內設機構可以設置綜合辦公室（3—4人，使用事業編制），負責綜合協調以及現代社區治理機構所決定事項上行下達等；內部設置多個專業委員會（人數不限，但全部實行兼職），如區情調查收集委員會、專家咨詢委員會、協調和調解委員會、監督評議委員會等。

新的治理機構強調的不是取消街道辦事處這一行政層級，而是在現有機構基礎上的組織再造，是按照新公共管理的要求，依據現代治理理念，在城市管理的基層建立起政府、社會、企業、居民共同參與、共同治理的機構與運行機制，從而可以整合社會不同領域的力量，將不同資源導入社區建設，形成了以政府為主導、社會各界與居民群眾多方參與的共同治理模式，從而改變過去那種強政府、弱社會、政府單獨治理的格局。共同治理模式的確立，不僅有利于民主政治的發展，彌補政府力量的不足，提高政府治理的能力，實現責任共擔和利益共享，也有利于政府自身減肥。

（2）現代社區治理機構的職能重新定位

職能再造和重新定位是新的治理機構得以成立的基礎和現實依據。當今我國政府職能體系是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。對于基層政府尤其是基層政府派出機構的街道辦事處來說，社會管理和公共服務職能體現的更為明確、更為充分。因此，新的治理機構職能的重新設計定位體現在：首先，徹底剝離其經濟職能。新的治理機構不再從事任何的經營創收等經濟活動，不再承擔經濟職能，其所需經費由區財政統一支付，可以實行虛擬財政體制。其次，剝離其行政管理職能，不再承擔區政府職能部門下移的行政執法、行政審批和行政管理職責，實現行政執法與行政管理職能回歸區政府職能部門，并將區政府職能部門推向行政管理和公共服務前臺。在兩個剝離基礎上，新的治理機構主要職能有：一是經區政府授權，組織與管理本區域內公共事務和公共服務事項；二是協調各方力量參與公共事務治理和公共服務生產與供給；三是監督市區兩級政府及其職能部門依法行政和公共服務供給情況；四是積極培育發展社會組織，監督和評估社會組織所提供的社會服務情況以及社區社會組織運行情況；五是負責指導社區居民自治和和諧社區建設等。

改革后的治理機構將以全新的服務與治理理念，著重從關愛民生出發，以不斷滿足社區居民的社會需求，提高居民生活質量和文明程度為宗旨，以服務社區居民為根本出發點和落腳點，通過政府與社會各方有機協調與合作，著力于服務質量和服務水平提升，實現社區工作由過去的注重硬性管理向注重軟性服務轉變，從而徹底拋棄過去單純以實現政府工作目標為依附，按照區政府下達的任務進行運作的理念和模式。這不僅為政府職能歸位、社區自治到位提供了制度保障，也為建立小政府、大社會的新型城市基層管理模式奠定了基礎。

（3）強化治理的流程再造

全新的組織架構和全新的職能定位必然導致其治理流程的重新設計，流程再造是改革后的公共服務委員會能否取得預期效果、能否取得成果的關鍵所在。

其一，轄區內行政管理流程再造。新的治理機構剝離出來的行政管理職能重新回歸到區政府職能部門本位，但考慮到區政府職能部門與居民“距離”較遠、公共服務供給能力不足的現實，對轄區內的行政管理事項的解決可以采取如下方案：一是改組原有街道層面的社區行政事務受理中心為區政府職能部門在本區域內的業務窗口，并脫離與新的治理機構之間的隸屬關系；二是區政府統一協調各個職能部門，按照居民居住分布狀況和方便居民辦事的原則，打破原先一個街道設置一個行政事務受理中心模式，統一規劃設計并成立幾個區域性行政事務受理中心。行政事務受理中心實行“一站式”服務，具體的、近距離、人性化辦理和滿足居民對政府所提供的公共服務需求，將區政府職能部門由原來的后臺運作推向為前臺，給居民提供面對面的服務，從而置于居民群眾的直接監督之下，使服務型政府建立在堅實的群眾基礎上和社區平臺上。三是政府購買服務，各職能部門在對職能清理、規范的基礎上，可以將部分職能通過新的治理機構這個平臺向社區自治組織會組織以及市場組織等購買的形式來實現，但前提必須是購買，而不是下派。

其二，區域內的公共事務和公共服務流程再造。新的治理機構在充分整合民意基礎上，通過多種方式、多種渠道予以匯集，形成一系列公共服務項目，并按照是否必須由政府來提供為標準劃分為兩大類別，對于不需要由政府來提供的公共服務項目，新的治理機構采取社會化形式，協調社會或社區組織、市場組織和司法組織通過社會協商機制、市場機制和司法機制來解決；對于需要市區兩級政府辦理的事項，新的治理機構應形成詳細的項目需求報告上報市區政府決策，市區政府可以責成有關職能部門加以解決，或者撥付項目經費，通過向社會購買的形式加以解決。總之，要在社區建立健全滿足居民各種需求的行政機制、社會機制、互助機制、志愿機制和市場機制，并綜合運用和有效整合這些機制。

其三，考評機制流程再造。上述舉措從體制上切斷政府職能部門向新的治理機構下派行政事務的可能性，也從體制上保證了新的治理機構將一切工作和活動的出發點、落腳點真正落實到居民的公共服務需求上，落實到民生問題上，真正做到“問民、親民、撫民、為民”，不再是圍繞著上級的指令轉，而是圍繞著居民的需求轉。因此，要改革目前的考評機制，取消區政府職能部門對其考核，全面接受群眾的評議，其工作成效以群眾是否滿意為唯一標準。

通過治理的流程再造，改變過去單純強調通過各種行政性措施提升行政組織的執行效率和執行力的傳統做法，強調公共決策體制的民主化以及決策過程的民主參與和開放性。街道體制組織變革的核心價值是強調新的治理機構決策的開放性，重視社會公民的有序參與；強調政府與社會其他組織體以及居民群眾在公共事務與公共服務的組織與管理方面共享權力，鼓勵多元和創新而非無差別的一致和順從。新的治理機構突出考慮了社區居民在社區建設中的主體地位，從而為社區民主的成長開辟了廣闊的發展天地，為行政機構淡出社區，實現居民自治回歸法理本意創造了條件。

通過治理流程再造，徹底改變政府與社會公眾之間信息嚴重不對稱，社會公眾無法對政府進行有效監督狀態，強調居民在公共事務和公共服務中的知情權和參與權以及表決權，通過各種制度設計（如實行政務公開、民情調查、社區居民議事聽證等），暢通民情渠道，將公共決策建立在完全民意表達的基礎上，將公共服務項目運行社會化，并且完全置于社會和公眾的監督之下，從而進一步完善了政府決策機制，提高了政府決策的民主化和科學化水平，實現了行政管理和社會事務管理的透明、公開。通過體制變革與職能重新定位，實行行政事務社區準入機制、自下而上的考核機制，切實落實基層居民的民主自治權利，從根本上遏制了社區工作行政化的趨勢。

四、街道體制改革創新的保障措施

1、堅持黨的領導核心地位不動搖

堅持黨對社區自治的領導是保證社區自治正確發展方向的政治前提，黨必須行使對社區自治的領導權。這一點不容置疑，也絲毫不能含糊。為此，應改革原來的街道辦事處黨委為社區黨的工作委員會（可簡稱為社區黨工委），作為區委的派出機構，全面擔負起本區域各種社會組織和各項工作的領導核心職責，對社區公共服務委員會實施政治領導、思想領導和組織領導。社區黨工委成員由區委委派人員和居民委員會黨組織負責人、駐街道單位黨組織負責人組成。社區黨工委下設黨群工作部，負責日常黨務工作。

黨的領導核心地位和作用，通過黨組織結構的四大創新來實現：一是黨工委建在大社區，總支建在居委會，支部建在樓院里，實現黨組織對社區的全覆蓋，鞏固了黨在社區的工作基礎；二是實行黨工委書記與新的治理機構負責人“一肩挑”，使黨的領導、公共管理與服務、居民自治工作融為一體成為可能，并保證社區自治正確的政治方向；三是設立黨群工作部，實現黨的工作和群眾工作的有機結合，增強了黨工作的滲透性；四是黨工委吸收社區單位黨組織負責人和“雙新”組織黨員作為成員，黨的組織由縱向體系向橫向發展，擴大了黨的工作覆蓋面，增強了社區黨組織的戰斗力。

2、修改完善有關法律法規

我國有關城市街道體制的法律規范都已有半個世紀之久，半個多世紀以來，雖然我國的政治、經濟、社會等各個方面發生了根本性變化，市場經濟體制的建立、政府轉型、社會變革與轉型等等，即使街道體制的具體內涵和在城市基層社會管理中的地位也發生了很大變化，但對街道體制的諸多法律法規卻始終沒有做出相應調整與改變。各地街道體制的改革創新無論是在內涵上還是在外延上，都突破了原有法律法規界限，都是對現有法律法規的超越和“違反”。這種超越和“違反”既是實踐者基于發展了的客觀現實而做出的順應社會發展潮流的無奈之舉，同時，也意味著他們要背負著巨大的政治風險，這又使他們在改革中顧慮重重，約束和羈絆了改革的進程。因此，根據已經發展了的社會現實，并總結街道改革成功經驗，修訂或重新制訂相應法律法規，已顯得非常必要和迫切。

3、建立相應制度體系

新體制的運行需要全新的制度建設為保證，制度建設不僅要理順政府主導、多元參與治理與行政管理、居民自治的關系，更重要的是按照現代治理理論，全面設計和建設作為政府主導、社會多元參與的現代社區治理機構整體制度構架，如議事制度、聽政制度、民情快遞制度、居民評議制度、考核機制等等。要在制度建設中充分突出社會組織與居民參與治理的平臺和工作機制，使社區居民在行使自治權利方面有章可循，有法可依。

4、試點先行，循序漸進

街道體制的改革創新涉及到重新理順城市基層社會管理體制、政府行政體制與社區自治體制等多方面關系，涉及到突破現有法律法規，更涉及到廣大市民群眾切身利益，是一個復雜的系統過程，必須進行科學論證后，試點先行，在獲得充分試點經驗并據此對街道體制改革方案進行完善的基礎上，可以在全國城市中廣泛推開。考慮到要付出相應改革成本和運行成本，必須有強大的物質基礎作為支撐，因此，應選擇經濟發達或較為發達的、物質基礎豐厚的城市作為試點。同時，街道體制改革應與市區兩級政府行政改革相結合，才能取得實際成效。

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