第一篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及對(duì)策

農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及對(duì)策

董鳳琴

〔內(nèi)容摘要〕 鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，消除改革帶來的新問題，要從完善財(cái)政管理體制、化解鄉(xiāng)村債務(wù)、機(jī)構(gòu)改革等方面著手。

〔關(guān) 鍵 詞〕 農(nóng)村 稅費(fèi)改革 影響

〔作者介紹〕 六盤水市人民政府研究室

實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，是黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性而作出的一項(xiàng)重大決策，是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、遏制農(nóng)村“三亂”的治本之策。根據(jù)中央部署，農(nóng)村稅收改革的主要內(nèi)容為“三取消，兩調(diào)整、一改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)集體工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。貴州省委、省政府本著“早改革、早受益”的原則，2001年在湄潭、貴定和銅仁三個(gè)縣（市）進(jìn)行了試點(diǎn)。2002年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)擴(kuò)大到全省，成為全國(guó)第一批農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)省份。

六盤水轄六枝特區(qū)、盤縣、水城縣、鐘山區(qū)四個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，98個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1755個(gè)行政村。農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作從2002年的“三個(gè)取消、兩個(gè)調(diào)整、一個(gè)逐步取消、一項(xiàng)改革”到2005年的“兩取消，三改革”（取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，全面免征農(nóng)業(yè)稅。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能；改革農(nóng)村教育體制，有效配置教育資源，提高農(nóng)村教育質(zhì)量；改革縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，增加對(duì)農(nóng)村的公共財(cái)政投入），取得了一定成效。2005年市級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的預(yù)算投入達(dá)18951萬元，比2004年增加16.36%，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，從改革前的9629.33萬元（含政策內(nèi)負(fù)擔(dān)、教育集資和以資代勞等），降到改革后的5534.13萬元，總減負(fù)率57.47%，人均減負(fù)24.46元，將改革落實(shí)到實(shí)處。2004年—2005年兩年期間，我市對(duì)農(nóng)民的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”（對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼、對(duì)部分地區(qū)農(nóng)民實(shí)行良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼）就已達(dá)1250.5萬元，進(jìn)一步鞏固了農(nóng)村稅費(fèi)改革階段性成果。但我市農(nóng)村面積大，農(nóng)民貧窮，因而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入。

一、稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響主要來自以下四個(gè)方面：

1、鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，農(nóng)民收入低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年，鄉(xiāng)村負(fù)債1.6億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村負(fù)債163萬元，負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達(dá)86.73%。鄉(xiāng)村債務(wù)形成的主要原因：一是公共品的供給，國(guó)家一直是向城市傾斜，很少惠及農(nóng)村，于是本該由國(guó)家提供的農(nóng)村公共品，卻讓鄉(xiāng)村基層組織來承擔(dān)，加之事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)稱，鄉(xiāng)村組織只有負(fù)債經(jīng)營(yíng)，舉債辦事，從而導(dǎo)致長(zhǎng)期債務(wù)的形成。二是由于制度的慣性，雖然國(guó)家實(shí)施了稅費(fèi)改革政策，取消了農(nóng)業(yè)稅，讓“皇糧國(guó)稅”成為歷史。但農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果難以鞏固，將進(jìn)一步加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革還未完全到位。縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府職權(quán)不清，事權(quán)關(guān)系需進(jìn)一步理順；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)部門派駐機(jī)構(gòu)關(guān)系不順，條塊分割；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)事事不分，事業(yè)單位行政化傾向比較突出；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行核定行政事業(yè)編制，借用、臨時(shí)聘用和超編使用人員，財(cái)政供養(yǎng)人員多，負(fù)擔(dān)重。

３、集體經(jīng)費(fèi)不足，公益事業(yè)難開展。多年來，農(nóng)村公益事業(yè)的開展都是以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)作為資金保障。鄉(xiāng)村收入的稅費(fèi)改革前主要來源是向農(nóng)民征收統(tǒng)籌及三項(xiàng)提留（公益金、公積金、管理費(fèi)），稅費(fèi)改革后主要來源是農(nóng)業(yè)稅附加轉(zhuǎn)移支付資金，農(nóng)業(yè)稅的免征，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的嚴(yán)重減少，沒有足夠的資金來履行社會(huì)公共職能，直接影響到農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)村道路維修、溝渠修整、活動(dòng)室建設(shè)、醫(yī)療保健和社會(huì)保障等公益事業(yè)和制度難以開展和實(shí)施。

4、土地糾紛增多，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)難。一些外出農(nóng)民紛紛返家，人多地少的矛盾日益突出，對(duì)原農(nóng)戶二次轉(zhuǎn)包租種地，發(fā)包方要求終止原轉(zhuǎn)包協(xié)議或補(bǔ)償因免農(nóng)業(yè)稅后增加的收入，由此引發(fā)雙方的矛盾糾紛。

二、對(duì)策與建議

1、做好鄉(xiāng)村債務(wù)的化解工作。鄉(xiāng)村兩級(jí)長(zhǎng)期形成債務(wù)，已成為許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)的沉重負(fù)擔(dān)，成為農(nóng)村稅費(fèi)改革中的難題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市鄉(xiāng)村債務(wù)總額為16058萬元，其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)15051萬元，村級(jí)債務(wù)總額為1007萬元。在這種情況下，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任；二是村級(jí)組織要適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革的新形勢(shì)；三是各有關(guān)部門要轉(zhuǎn)變工作方式。切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。

2、加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革力度，做好減員增效工作。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理。財(cái)政部門應(yīng)按照“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)”的原則，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模和實(shí)際情況，分類制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)費(fèi)定額和費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行“財(cái)政國(guó)庫支付、銀行代發(fā)”的工資發(fā)放辦法，優(yōu)先保證人員工資發(fā)放。嚴(yán)格控制會(huì)議、招待等費(fèi)用開支，嚴(yán)禁搞勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢?jī)工程”。

3、完善縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。在維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既得利益的前提下，結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革，進(jìn)一步調(diào)整和完善縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持力度，盡可能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革提出的確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到明顯減輕、不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)；確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)政黨需要的改革目標(biāo)。通過農(nóng)村稅費(fèi)改革，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。要根據(jù)實(shí)際，調(diào)整管理的重心。一是在預(yù)算安排上，堅(jiān)持把保工資放在第一位。目前教師工資納入縣級(jí)統(tǒng)發(fā)，教師隊(duì)伍穩(wěn)定，但也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，出現(xiàn)新的不穩(wěn)定因素。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要把保工資作為“第一要?jiǎng)?wù)”、“第一政績(jī)”，做到“三個(gè)必須”：即編制預(yù)算，必須滿足工資；安排支出，必須保證工資；撥付資金，必須優(yōu)先工資。逐步推行部門預(yù)算，對(duì)工資支出，實(shí)行定編、定員、定額管理，把財(cái)政干部、行政干部、村組干部工資納入微機(jī)監(jiān)控。對(duì)公用經(jīng)費(fèi)和其它經(jīng)費(fèi)支出，實(shí)行定額包干，超支不補(bǔ)，節(jié)余留用。二是財(cái)務(wù)管理上，堅(jiān)持集中核算不動(dòng)搖。在強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)零戶統(tǒng)管的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行國(guó)庫集中收付型的財(cái)務(wù)集中核算，達(dá)到預(yù)算收入直達(dá)國(guó)庫、預(yù)算外資金直達(dá)專戶、干部工資直達(dá)個(gè)人賬戶、采購(gòu)資金直達(dá)商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者的目標(biāo)。同時(shí)，建立農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中心，由財(cái)政統(tǒng)管農(nóng)村財(cái)務(wù)。三是在轉(zhuǎn)移支付的管理上，堅(jiān)持規(guī)范管理。對(duì)上級(jí)撥付的轉(zhuǎn)移支付資金，嚴(yán)格實(shí)行專戶管理、專款專用。確保基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

４、積極發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民自愿協(xié)商投工投勞。對(duì)農(nóng)民直接受益的村組公路、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施，在農(nóng)戶自愿、民主協(xié)商的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)民自力更生，辦好、管好自己受益的事。利用受益戶協(xié)商討論，出工出力，興辦公益事業(yè)。對(duì)改善公益設(shè)施，農(nóng)民自愿投工投勞的，可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村向上爭(zhēng)取，對(duì)所需材料給予適當(dāng)補(bǔ)助。

5、采取政府引導(dǎo)與農(nóng)民自愿相結(jié)合的方法，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，在農(nóng)村有條件的地區(qū)建立和完善個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為鋪，國(guó)家政策扶持的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

六盤水市農(nóng)村面積大，農(nóng)村人口比較貧困，農(nóng)村居民的生活水平與全國(guó)平均水平有較大差距，大多數(shù)農(nóng)民只是在較低水平上解決溫飽，擺脫貧困，開展農(nóng)村稅費(fèi)改革是長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。因此，既要貫徹中央有關(guān)政策規(guī)定，又要對(duì)稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的新問題靈活面對(duì)，大膽實(shí)踐，及時(shí)總結(jié)，不斷的豐富和完善改革政策。

第二篇：關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及對(duì)策

關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及對(duì)策

實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，是黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性而作出的一項(xiàng)重大決策，是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、遏制農(nóng)村“三亂”的治本之策。××縣的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)第一階段工作于2003年順利完成后，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度，取消了“三提五統(tǒng)”和各種專

門面向農(nóng)民的收費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額××××萬元，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，得到了農(nóng)民群眾的擁護(hù)和支持。但隨著改革的深入尤其是我縣從2005年起免征農(nóng)業(yè)稅后，勢(shì)必給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政帶來不同程度的影響，也對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政收入提出了新的更高的要求。

一、稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政的影響

農(nóng)村稅費(fèi)改革的首要目標(biāo)是進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，全面實(shí)施有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入增加的分配政策，確保農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)總體水平減少20以上。作為轄××個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、××*萬農(nóng)村人口的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，這項(xiàng)改革，必然對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政在收入數(shù)量、收入來源、征管方式、理財(cái)思路等方面產(chǎn)生不同程度的影響。

(一)可用財(cái)力大幅下降

農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容可以概括為“兩取消，三改革”。“兩取消”即：取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；“三改革”即:鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、教育體制改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革。從××的實(shí)際來看，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌等面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，取消農(nóng)村教育集資等涉及農(nóng)民的政府性集資，特別是免征農(nóng)業(yè)稅后，每年將減少縣財(cái)政收入××*萬元，減少鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村農(nóng)業(yè)稅附加收入××*萬元。這就進(jìn)一步加大我縣“確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕不反彈，確保鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常需要”的“三個(gè)確保”難度，對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都將產(chǎn)生影響。

（二）財(cái)政支出更難保障

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然通過配套的機(jī)構(gòu)改革，減人、減事、減支可精減一批財(cái)政供養(yǎng)人員，但大部分轉(zhuǎn)崗分流人員還要靠財(cái)政供養(yǎng)，而且村組干部工資、五保供養(yǎng)、農(nóng)村中小學(xué)房屋維修等原來由“三提五統(tǒng)”解決的支出項(xiàng)目全部納入財(cái)政供給范圍，加之法定硬性支出、政策性增支措施不斷出臺(tái)，離退休人員、優(yōu)撫對(duì)象還要靠財(cái)政保障，財(cái)政實(shí)際支出不但不會(huì)減少，而且呈逐步增加趨勢(shì)。

（三）財(cái)政平衡難度加大

稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可用財(cái)力大幅減少，同時(shí)，由于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付趕不上財(cái)力減少數(shù)額，所以，實(shí)現(xiàn)“收支平衡，略有節(jié)余”財(cái)政平衡目標(biāo)的難度加大，許多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）將面臨不能平衡財(cái)政預(yù)算的困難。

（四）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）債務(wù)負(fù)擔(dān)難以消化

就××而言，全縣××個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）幾乎都有債務(wù),據(jù)統(tǒng)計(jì)，××××年前沉淀下來的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村債務(wù)為××××萬元，其中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）××*萬元、村組××*萬元。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村稅費(fèi)征收納入法制化、規(guī)范化管理，斬?cái)嗔似渌块T亂收費(fèi)的“黑手”，但同時(shí)也斷了償還債務(wù)的“財(cái)路”。面對(duì)債務(wù)包袱，由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)力減少，償還債務(wù)的能力將會(huì)削弱，久拖不決的債務(wù)包袱不僅會(huì)成為制約鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政發(fā)展的障礙，而且將成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作不穩(wěn)定的“導(dǎo)火索”，尤其是從今年起取消農(nóng)業(yè)稅后，我縣急需加強(qiáng)和改進(jìn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、教育設(shè)施、行政管理設(shè)施建設(shè)難以開展，靠“一事一議”再向農(nóng)民集資來辦事極為困難。

二、對(duì)稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政發(fā)展的對(duì)策及建議

（一）以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政實(shí)力

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政要走出困境，擺脫困難，最根本、最重要的是靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，逐步增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力。一是解放思想求發(fā)展。要抓住稅費(fèi)改革后“輕徭薄賦”的政策機(jī)遇，引導(dǎo)農(nóng)民破除“小富即安、小進(jìn)即滿”的固步自封思想，樹立大發(fā)展、快發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念。二是調(diào)整結(jié)構(gòu)促發(fā)展。要以農(nóng)村稅費(fèi)改革為契機(jī)，立足本地資源優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，因地制宜，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展創(chuàng)稅農(nóng)業(yè)；創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，培育和完善農(nóng)村市場(chǎng)體系，走貿(mào)、工、農(nóng)，產(chǎn)、供、銷一條龍之路，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，夯實(shí)基礎(chǔ)財(cái)源。三是大力發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)。要按照縣委九屆六次全會(huì)提出的“五放并舉擴(kuò)總量，多管齊下提質(zhì)量”的思想，把非公經(jīng)濟(jì)作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的“人民經(jīng)濟(jì)”來對(duì)待，制定優(yōu)惠的財(cái)政稅收政策，實(shí)行財(cái)政貼息、重點(diǎn)保護(hù)、多渠道融資、治理“三亂”等措施，支持非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）以推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革為途徑，大力壓縮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政支出

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村規(guī)模偏小，財(cái)政供養(yǎng)人員過多，運(yùn)行成本過高，是難以治愈的頑癥。要以農(nóng)村稅費(fèi)改革為契機(jī)，推進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)改革，堅(jiān)決轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村政府職能，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，分流人員。一是推進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)改革。按照“減人、減事、減支”的原則精兵簡(jiǎn)政，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員。二是推進(jìn)事業(yè)單位改

革。依據(jù)公益性和經(jīng)營(yíng)性的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)半公益性、半經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位，逐步削減財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位，逐步推向市場(chǎng)。事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備要立足實(shí)際，宜合則合，宜撤則撤。三是推進(jìn)教育體制改革，合理調(diào)整教育布局。要按照“規(guī)模、效益”的原則，根據(jù)生源數(shù)量和分布情況，合理調(diào)整和規(guī)劃農(nóng)村中小學(xué)教育布局，適當(dāng)合并現(xiàn)有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村學(xué)校，集中辦

學(xué)，實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置；要優(yōu)化教師結(jié)構(gòu)，壓縮非教學(xué)人員，實(shí)行教師公開競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)上崗，提高教師素質(zhì)，確保有限的教育經(jīng)費(fèi)真正用于改善辦學(xué)條件，提高辦學(xué)質(zhì)量。同時(shí)，要營(yíng)造良好的外部環(huán)境，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資，創(chuàng)辦私立學(xué)校，興辦教育事業(yè)，形成一種公平競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村教育格局。

（三）以促進(jìn)財(cái)政平衡為目標(biāo)，合理調(diào)整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

一是按照構(gòu)建公共財(cái)政框架的思路和財(cái)力可能，堅(jiān)持“一是吃飯、二要建設(shè)”的原則，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，合理安排支出，鞏固“零戶統(tǒng)管”（即在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、事業(yè)單位資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)產(chǎn)支配權(quán)不變的前提下，取消這些單位的帳戶和會(huì)計(jì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所內(nèi)設(shè)會(huì)計(jì)管理核算中心，將由財(cái)政供養(yǎng)的行政、事業(yè)單位納人統(tǒng)管的范圍，統(tǒng)一銀行帳戶，統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算，統(tǒng)一票據(jù)管理，統(tǒng)一報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)和審批）成果，進(jìn)一步完善“零戶統(tǒng)管”辦法，建立工資專戶，確保財(cái)政供養(yǎng)人員工資的按時(shí)足額發(fā)放。二是加大農(nóng)田水利、生態(tài)保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，做好生態(tài)保護(hù)、土壤改良、造林綠化、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)新科技的引進(jìn)試驗(yàn)推廣、品種改良等各項(xiàng)配套的財(cái)政服務(wù)。三是禁止重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制會(huì)議費(fèi)、車輛費(fèi)、招待費(fèi)等非生產(chǎn)性開支，取消各種不切實(shí)際的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。四是對(duì)集體生產(chǎn)和公益事業(yè)項(xiàng)目，要按照“一事一議”的原則，尊重農(nóng)民意愿，實(shí)行民主決策，切實(shí)減輕鄉(xiāng)、村財(cái)力負(fù)擔(dān)。

（四）以加強(qiáng)債務(wù)管理為己任，努力化解鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村債務(wù)

對(duì)于××××年前沉積下來的××××萬元鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村債務(wù)，要加強(qiáng)管理，努力化解。一是認(rèn)真清理債權(quán)債務(wù)。要集中時(shí)間、組織力量，開展債權(quán)債務(wù)的清理核實(shí)工作。對(duì)于債權(quán)，要逐項(xiàng)認(rèn)可落實(shí)到戶到人，落實(shí)清收責(zé)任；對(duì)于債務(wù)，要逐項(xiàng)核對(duì)，制定還債計(jì)劃。二是加強(qiáng)債務(wù)管理。堅(jiān)持量入為出、量力而行的原則辦事，積極開源節(jié)流，嚴(yán)防新債發(fā)生，確保鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村債務(wù)逐步減少。三是努力化解債務(wù)。對(duì)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)條件的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村，要積極采取措施，創(chuàng)造條件，扶持和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力以償還債務(wù)。

（五）合理劃分收支體系，完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理體制

按照“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理、鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、統(tǒng)籌兼顧”的原則，進(jìn)一步理順和完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政體制，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）理財(cái)?shù)姆e極性。上級(jí)財(cái)政部門要加大對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的轉(zhuǎn)移支付力度，讓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）盡快平穩(wěn)渡過稅費(fèi)改革的“磨合期”。

《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及對(duì)策》完畢！

第三篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響及對(duì)策

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農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的影響及對(duì)策 作者：李 偉

來源：《沿海企業(yè)與科技》2008年第06期

[摘要]農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、深化農(nóng)村改革、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義，但同時(shí)也給基層政權(quán)運(yùn)行造成了一些負(fù)面影響。這主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政陷入困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)沉重，償付能力大幅度削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共物品的能力大幅度降低。鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，消除改革帶來的新問題，要從化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、機(jī)構(gòu)改革等方面著手。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村稅費(fèi)改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；影響；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F302.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007－7723(2008)06－0031－0003隨著2004年中央一號(hào)文件的頒布實(shí)施，以減免農(nóng)業(yè)稅為主要內(nèi)容的新一輪農(nóng)村稅費(fèi)改革正式拉開帷幕。這次改革，波及全國(guó)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，惠及中國(guó)9億農(nóng)民，意義重大，影響深遠(yuǎn)。由于農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來源，因此農(nóng)業(yè)稅減免也必然會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作產(chǎn)生巨大影響。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革狀況

從全國(guó)范圍來看，農(nóng)村稅費(fèi)改革大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是地方的自發(fā)改革階段。從1993年到2000年，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我國(guó)許多縣市自發(fā)地進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的探索。其典型模式主要有三種：第一是實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“征實(shí)”制，即實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)合并征收，一定三年不變；第二是“費(fèi)改稅”，即把“三提留五統(tǒng)籌”改為“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”；第三是“土地綜合負(fù)擔(dān)大包干”。二是中央指導(dǎo)下的安徽試點(diǎn)改革階段。2000年3月，中央文件確定在安徽省以省為單位進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，由此農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入中央指導(dǎo)試點(diǎn)階段。改革的主要內(nèi)容可以簡(jiǎn)單概括為：“三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”。“三個(gè)取消”指取消生豬屠宰稅、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款、取消農(nóng)村教育集資等專向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；“兩個(gè)調(diào)整”即調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)村特產(chǎn)稅征收辦法(停征除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅)；三年取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；配套改革：主要是改革撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)事業(yè)機(jī)構(gòu)、撤組并村；改革縣鄉(xiāng)財(cái)政體制；改革調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育布局等。“三個(gè)確保”：確保改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)；確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常支出需要。三是中央指導(dǎo)下的改革全面推進(jìn)階段。2003年，在中央政府的政策引導(dǎo)下，全國(guó)范圍內(nèi)各個(gè)省市全面展開農(nóng)村稅費(fèi)改革工作。在2004年召開的人大會(huì)議上，中央又提出了進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的新舉措：從2004年起，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低一個(gè)百分點(diǎn)，五年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅。四是2005年12月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過決定，自2006年1月1日起全面取消農(nóng)業(yè)稅。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作產(chǎn)生的影響

(一)農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效

1.農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯著減輕

取消農(nóng)業(yè)稅后，從事農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的主要好處就是：負(fù)擔(dān)減少，收入增加。以免去農(nóng)業(yè)稅為核心的“一免三補(bǔ)”政策，一增一減，不但使農(nóng)民眼前的收入提高，而且通過種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，從而使農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)有了保證。其實(shí)，按照國(guó)家規(guī)定繳納的農(nóng)業(yè)稅并不多，但是，在我國(guó)很多地方，搭車收費(fèi)情況特別嚴(yán)重，取消農(nóng)業(yè)稅，連帶著取消了很多隱性收費(fèi)，使其他費(fèi)用征收失去了借口。

2.解放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，改善了干群關(guān)系。優(yōu)化了干部形象

在農(nóng)業(yè)稅減免以前，由于鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政實(shí)行包干自籌，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的收繳狀況不僅與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公經(jīng)費(fèi)直接聯(lián)系，而且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個(gè)人的收入直接掛鉤。據(jù)中國(guó)社科院調(diào)查報(bào)告的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部70％以上的時(shí)間和精力都用來抓農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要?jiǎng)佑么笈娜肆Α⒇?cái)力，耗時(shí)長(zhǎng)，成本巨大，包括辦公費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、獎(jiǎng)金、臨時(shí)工工資等等在內(nèi)要付出一大筆錢。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了完成收稅任務(wù)，向農(nóng)民要錢要糧，甚至動(dòng)嘴動(dòng)手，與家家戶戶面臨對(duì)立，干群關(guān)系惡化，農(nóng)民嚴(yán)重不相信政府。農(nóng)業(yè)稅取消后，可以裁掉許多富余人員，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，降低成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也可以從與農(nóng)民的對(duì)立中擺脫出來，走向合作。

3.促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，催化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)新體制的誕生

農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費(fèi)職能不復(fù)存在，工作任務(wù)大大減輕，工作中心與工作方式也發(fā)生相應(yīng)改變。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要圍繞兩個(gè)方面進(jìn)行：第一，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，“廟小菩薩多”的問題有望得到解決。第二，重設(shè)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置將打破黨政界限，黨政領(lǐng)導(dǎo)也將實(shí)行交叉任職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只設(shè)立黨政辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦和社會(huì)事務(wù)管理辦三個(gè)綜合性辦事機(jī)構(gòu)，事業(yè)機(jī)構(gòu)除了保留計(jì)生技術(shù)服務(wù)中心和財(cái)政所，新設(shè)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心以外，其他機(jī)構(gòu)統(tǒng)統(tǒng)取消。這種設(shè)置充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點(diǎn)，適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的需要，更有利于促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。

(二)農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來的問題

伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)行，一些新的問題也隨之而來。盡管由于這項(xiàng)改革時(shí)間不長(zhǎng)，各種問題暴露得不是太充分，但是問題的苗頭已經(jīng)開始有所顯現(xiàn)。這些問題歸納起來，大致有以下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)村財(cái)政造血功能萎縮

農(nóng)業(yè)稅取消前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要是工商稅、農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌，同時(shí)加上當(dāng)時(shí)制度不規(guī)范，政府還通過各種收費(fèi)來加強(qiáng)財(cái)政收入。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前仍然難保收支平衡。改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政勢(shì)必留下更大的資金缺口。鎮(zhèn)、村一級(jí)的可用財(cái)力必然會(huì)受到不同程度影響，對(duì)一些工業(yè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，農(nóng)業(yè)稅原本在其可用財(cái)力中占有較高的比例，農(nóng)業(yè)稅免征后，對(duì)其可用財(cái)力將會(huì)造成直接的影響。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的各項(xiàng)支出卻并未減少，從而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的平衡、政府公共產(chǎn)品的提供都造成了不小的壓力。

2.加大了鎮(zhèn)、村的償債壓力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因多種多樣：有興辦企業(yè)虧損形成的債務(wù)，有鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的債務(wù)，有拖欠干部和教師工資形成的債務(wù)，有公用經(jīng)費(fèi)支出形成的債務(wù)等。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，按照有關(guān)政策規(guī)定，一些債務(wù)可以通過“三提五統(tǒng)”和向農(nóng)民籌款等形式予以償還。稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費(fèi)功能被廢止，各種“創(chuàng)收”的路子被堵塞，盡管由農(nóng)業(yè)稅減免造成的財(cái)政缺口由上級(jí)財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)，但這些資金也僅僅能夠勉強(qiáng)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，根本沒有結(jié)余用來還債。根據(jù)河南省新鄉(xiāng)市農(nóng)委所做的專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果，截至2003年年底，該市153個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，負(fù)債總額高達(dá)12.09億元。其中，負(fù)債在1000萬元以上的有33個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的21.43％；負(fù)債在2000萬元以上的有7個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的4.5％。這些債務(wù)如何化解，已經(jīng)成了目前困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一大難題。如果這一問題得不到妥善處理，不僅有礙農(nóng)村的發(fā)展，而且可能影響農(nóng)村的穩(wěn)定。

3.社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展減速

稅費(fèi)改革后的財(cái)政困境在一定程度上降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品的能力。所謂農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在農(nóng)村范圍內(nèi)，為農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供的具有公益性的物品或服務(wù)。多年來，農(nóng)村公益事業(yè)的開展都是以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)作為資金保障。鄉(xiāng)村收入稅費(fèi)改革前主要來源是向農(nóng)民征收統(tǒng)籌及三項(xiàng)提留(公益金、公積金、管理費(fèi))，稅費(fèi)改革后主要來源是農(nóng)業(yè)稅附加轉(zhuǎn)移支付資金。農(nóng)業(yè)稅的免征，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的嚴(yán)重減少，沒有足夠的資金來履行社會(huì)公共職能，直接影響到農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，這就造成一個(gè)問題，即今后農(nóng)村公益事業(yè)怎樣發(fā)展，所需資金如何解決?這一問題不解決，就會(huì)導(dǎo)致兩種結(jié)果：第一，不發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)。這必然影響農(nóng)村建設(shè)的總體發(fā)展，引發(fā)廣大農(nóng)民群眾的不滿。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重開收費(fèi)口子。這種可能性不是沒有。一旦收費(fèi)的口子被重新打開，就有可能舊態(tài)復(fù)發(fā)。這將使農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果被部分抵消或者全部化為泡影。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)困難

首先，財(cái)政開支壓力大。一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需的各種經(jīng)費(fèi)支出會(huì)呈現(xiàn)出擴(kuò)大化趨勢(shì)；另一方面，我國(guó)行政體制改革落后，政府行為不規(guī)范，部門權(quán)力無約束的情況還比較普遍地存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大、人滿為患，人員編制嚴(yán)重失控，成了典型的“吃飯財(cái)政”。其次，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性。在規(guī)范化財(cái)政的約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了緩解自身的財(cái)政壓力，就只能仰賴國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和上級(jí)財(cái)政的資金支持。而現(xiàn)實(shí)中，轉(zhuǎn)移

支付的總量偏小，且缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付，特別是省級(jí)、地市級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足，省以下特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于政府級(jí)次的末端，轉(zhuǎn)移支付的鏈條過長(zhǎng)，在經(jīng)過多級(jí)次的缺少透明度的轉(zhuǎn)移后，盡管有專項(xiàng)撥款，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)已經(jīng)所剩無幾，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政履行事權(quán)和所需財(cái)權(quán)高度不平衡。

保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金是否充足到位。取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)村基層政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)所需資金主要依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。因此，轉(zhuǎn)移支付資金是否足夠使用、能否及時(shí)到位，就成了制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性因素。

三、推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的對(duì)策建議

農(nóng)村稅費(fèi)改革，改的是稅費(fèi)，動(dòng)的是全局：利益關(guān)系調(diào)整大，涉及面廣，需要一系列配套改革措施作為支撐，才能保證農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利和高效推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

(一)化解債務(wù)，經(jīng)濟(jì)減壓

1.清查核實(shí)，鎖定債務(wù)

采取“一把鎖、一本賬、一道關(guān)、一個(gè)戶”從嚴(yán)控管鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。一是“一把鎖”鎖定債務(wù)。不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)，按照“老債老算、新債新算”的原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)嚴(yán)格管理考核。二是“一本賬”臺(tái)賬監(jiān)管，縣化債辦按照鎖定債務(wù)分鄉(xiāng)建立債務(wù)明細(xì)臺(tái)賬，增加和償還債務(wù)到縣登記臺(tái)賬，對(duì)各類有息借款、工程欠款等債務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，按月通報(bào)債務(wù)增減變化情況。三是“一道關(guān)”。舉債縣審，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不新增凈債務(wù)的前提下，舉借債務(wù)，必須報(bào)縣化債辦審批。四是“一個(gè)戶”規(guī)范償債，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立償債專戶和償債準(zhǔn)備金，所有債務(wù)償還必須通過償債專戶，并按照“公開、透明、規(guī)范”的原則按計(jì)劃、按比例償付。

2.盤活資產(chǎn)，償還債務(wù)

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的企業(yè)、設(shè)備、閑置房產(chǎn)等，可以采取拍賣、租賃、承包等形式加以綜合開發(fā)利用，以此籌集資金償還債務(wù)。尤其是在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)以后，被撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公用房、用地、用車等，都可以通過上述方法用來籌資還債。

3.核銷降息化解債務(wù)

對(duì)不符合國(guó)家金融政策的高息貸款、借債，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家正規(guī)金融部門的利息標(biāo)準(zhǔn)重新計(jì)算利息，已付利息的高出部分可以用來沖抵本金；對(duì)過去因完成稅費(fèi)任務(wù)、發(fā)放工資、保證運(yùn)轉(zhuǎn)、興辦企業(yè)等形成的債務(wù)，可由政府出面協(xié)調(diào)財(cái)政、地稅、金融部門核銷部分債務(wù)。

4.國(guó)家出資還債

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因拖欠干部、教師的工資形成的債務(wù)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力償還的其他正常債務(wù)，國(guó)家可安排專項(xiàng)資金幫助償還。如果國(guó)家財(cái)力緊張，可以分期分批進(jìn)行。

(二)完善制度。開源節(jié)流

1.加大轉(zhuǎn)移支付力度

彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口的一個(gè)重要做法就是實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。要加強(qiáng)對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督和管理，防止截留和挪用，建立規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的辦法，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的透明度，盡量減少轉(zhuǎn)移支付的中間環(huán)節(jié)，特別是直接轉(zhuǎn)移支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金，盡量直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的賬，以避免層層截留。同時(shí)在轉(zhuǎn)移支付的目的上要首先保證不同水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層能享受到基本的公共服務(wù)，即加大均等化的轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，及在形式上應(yīng)建立一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。

2.發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)造血功能

農(nóng)業(yè)稅取消以后，出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)難償問題，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱等深層矛盾的具體顯現(xiàn)。因此，要從根本上解決這一問題，就要千方百計(jì)加速發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，快速壯大地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力。只有這樣，才是徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的根本出路。一方面立足實(shí)際，積極開發(fā)地方資源。要結(jié)合各地實(shí)際，積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、引進(jìn)農(nóng)業(yè)專家型人才，充分挖掘自身優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，趨利避害，因地制宜，形成一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)的地方特色，走科技興農(nóng)、科技興企的道路；另一方面，加快小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)能力。要建立多元化的小城鎮(zhèn)建設(shè)投入機(jī)制，按照“誰投資、誰受益”的原則，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，有效整合小城鎮(zhèn)各類資源，擴(kuò)大招商引資、撬動(dòng)社會(huì)資本參與小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)。

(三)機(jī)構(gòu)改革，和諧發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的直接管理者和農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接執(zhí)行者，其機(jī)構(gòu)和職能的合理設(shè)置是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村稅費(fèi)改革有效推進(jìn)的邏輯要求和重要保證。

1.對(duì)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行撤并，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)

原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小，而財(cái)政供養(yǎng)人員并不因鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小而有所縮減，可謂是麻雀雖小，五臟俱全。人員過多的結(jié)果必然是導(dǎo)致國(guó)家行政成本的加大。

2.根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置

要重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，堅(jiān)決清理超編人員和靠收費(fèi)供養(yǎng)的人員。堅(jiān)決把住進(jìn)入的“口子”。將過多過散的事業(yè)單位進(jìn)行合并，鼓勵(lì)條件成熟的鎮(zhèn)級(jí)事業(yè)單位企業(yè)化，走向市場(chǎng)。

3.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改變治理方式

第四篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)機(jī)化工作的影響及對(duì)策初探

農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)機(jī)化工作的影響及對(duì)策初探

今年，我市農(nóng)村稅費(fèi)改革工作全面鋪開，各地按照省委、省政府的部署，扎實(shí)、穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)工作，受到了廣大農(nóng)民群眾的歡迎。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容，概括為“三取消、兩調(diào)整、一改革”。“三取消”是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅；逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工。“兩調(diào)整”是，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。“一改革”是改革村提留征收使用辦法。農(nóng)村稅費(fèi)改革是國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益的一次重大調(diào)整，涉及面大，影響深遠(yuǎn)。鄉(xiāng)村兩級(jí)作為農(nóng)機(jī)化事業(yè)的前沿陣地，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)機(jī)化事業(yè)必將產(chǎn)生較大影響。下面結(jié)合去縣市區(qū)督導(dǎo)農(nóng)村稅費(fèi)改革了解的一些情況，就農(nóng)村稅費(fèi)改革給農(nóng)機(jī)化事業(yè)發(fā)展帶來的機(jī)遇和影響以及如何進(jìn)一步做好工作談些粗淺的看法。

第一，改革給農(nóng)機(jī)投入帶來了新的問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革，有效地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，重新理順了國(guó)家、集體和農(nóng)民三者之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，有利于提高和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。據(jù)測(cè)算，我市平均每個(gè)農(nóng)民每年減負(fù)額為35元左右。并且這次農(nóng)村稅費(fèi)改革同時(shí)規(guī)范了面向農(nóng)村的各項(xiàng)收費(fèi)行為，從根本上解決了亂收費(fèi)問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕和農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高，為增加對(duì)農(nóng)機(jī)化的投入奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，在農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織收入明顯減少，原本有限的用于扶持農(nóng)機(jī)化事業(yè)的資金將更難保證，鄉(xiāng)村兩級(jí)購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼等政策短期內(nèi)將難以繼續(xù)實(shí)施。

第二，改革對(duì)農(nóng)機(jī)執(zhí)法工作提出了新的要求。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境將更加優(yōu)化，廣大農(nóng)民依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，照章納稅，法律意識(shí)和依法辦事的自覺性將不斷增強(qiáng)，為依法管機(jī)、依法興機(jī)帶來了機(jī)遇。與此同時(shí)，隨著廣大農(nóng)民懂法、用法水平的提高，要求各級(jí)農(nóng)機(jī)管理部門必須進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法工作的透明度，要求執(zhí)法程序更加科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，這對(duì)農(nóng)機(jī)執(zhí)法工作將是有力的促進(jìn)。

第三，改革為農(nóng)機(jī)化發(fā)展提供了新的舞臺(tái)。按照農(nóng)村稅費(fèi)改革的政策規(guī)定，承包占用土地資源成為繳納農(nóng)業(yè)稅賦的基本依據(jù)，過去農(nóng)民承包不承包土地都要按人頭繳費(fèi)，現(xiàn)在不承包土地就可以不繳納農(nóng)業(yè)稅賦或者只繳納少量的鄉(xiāng)村事業(yè)公益金。這一政策變化，使一些基本脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)而從事工商業(yè)的農(nóng)民不再承包土地，為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)加上這次農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)“種糧大戶”的優(yōu)惠政策，給實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來了機(jī)遇，會(huì)出現(xiàn)更多的種植大戶和農(nóng)場(chǎng)。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)機(jī)化發(fā)展的本質(zhì)要求。

這次農(nóng)村稅費(fèi)改革還規(guī)定，3年內(nèi)逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”（勞動(dòng)積累工和義務(wù)工）。這從根本上結(jié)束了傳統(tǒng)的農(nóng)田水利基本建設(shè)投入方式，繼而結(jié)束了農(nóng)民無償出工的“人海戰(zhàn)術(shù)”作業(yè)方式。今后的農(nóng)田水利基本建設(shè)主要靠國(guó)家、集體投入和農(nóng)民自愿投入，新的投入機(jī)制，為更廣泛地采用機(jī)械化作業(yè)提供了保障。第四，改革使基層農(nóng)機(jī)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)及其職能的發(fā)揮面臨新的考驗(yàn)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)有資源的優(yōu)化配置，最大限度地把原財(cái)政撥款事業(yè)單位轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)實(shí)體或自收自支單位。按照這一政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)管理組織面臨著精減或轉(zhuǎn)為自收自支單位的壓力，直接影響到基層農(nóng)機(jī)管理組織及其人員的穩(wěn)定甚至留存。

再是，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)由直接參與微觀經(jīng)濟(jì)決策，轉(zhuǎn)變到為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境上來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將逐步放棄原來對(duì)農(nóng)業(yè)催收催種的管理模式，改由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。這樣，一些地方對(duì)農(nóng)機(jī)在關(guān)鍵農(nóng)時(shí)季節(jié)發(fā)揮作用的重視程度勢(shì)必會(huì)逐步下降，進(jìn)而使農(nóng)機(jī)化工作在基層政府中的地位受到削弱。

針對(duì)以上幾個(gè)方面的分析，建議采取以下對(duì)策：

一是，基層農(nóng)機(jī)管理組織必須進(jìn)一步提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，嚴(yán)格執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)監(jiān)督，徹底消除以權(quán)謀私，亂收費(fèi)、亂罰款和吃拿卡要等行為，使農(nóng)機(jī)管理、執(zhí)法工作相應(yīng)地提高到一個(gè)新水平。

二是，要大力宣傳農(nóng)機(jī)化工作在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、國(guó)際化、現(xiàn)代化中的地位和作用，積極主動(dòng)地闡明鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)管理組織所從事的農(nóng)機(jī)管理、農(nóng)機(jī)技術(shù)推廣服務(wù)等是社會(huì)公益性事業(yè)，產(chǎn)生的是巨大的社會(huì)效益，應(yīng)當(dāng)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥款事業(yè)單位，保證人員工資發(fā)放和工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)管理組織既要履行好以農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)為重點(diǎn)的管理職責(zé)，又要在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中大力推廣農(nóng)機(jī)新技術(shù)和新機(jī)具，真正使農(nóng)業(yè)機(jī)械成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化生產(chǎn)手段。有了作為就會(huì)有地位。

四是，基層農(nóng)機(jī)管理工作要主動(dòng)適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能調(diào)整，改革原有的管理服務(wù)方式，轉(zhuǎn)到抓農(nóng)機(jī)發(fā)展環(huán)境和綜合服務(wù)上來。針對(duì)目前農(nóng)機(jī)經(jīng)營(yíng)者大多為農(nóng)戶或聯(lián)戶的實(shí)際，圍繞提高農(nóng)機(jī)大戶的組織化程度，因地制宜地建立各類農(nóng)機(jī)股份合作組織和農(nóng)機(jī)協(xié)會(huì)，把農(nóng)機(jī)經(jīng)營(yíng)戶吸引到股份合作組織和農(nóng)機(jī)協(xié)會(huì)中來，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)作用，不斷提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)機(jī)化水平和農(nóng)機(jī)經(jīng)營(yíng)業(yè)戶的經(jīng)濟(jì)效益，形成規(guī)范有序的農(nóng)機(jī)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

綜上所述，在農(nóng)村稅費(fèi)改革的新形勢(shì)下，農(nóng)機(jī)化工作要抓住機(jī)遇，主動(dòng)改革，以推動(dòng)農(nóng)機(jī)化事業(yè)的持續(xù)發(fā)展（濰坊市農(nóng)機(jī)局提供）

第五篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果――以安徽省為例

農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果――以安徽省為例

農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面的成效是不容質(zhì)疑的，然而，人們目前擔(dān)心或詬病最多的還是農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)力的影響，特別是由此導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的拮據(jù)，好范文，全國(guó)公務(wù)員公同的天地www.tmdps.cn勢(shì)必最終會(huì)影響農(nóng)村基層政權(quán)的正常運(yùn)行。許多人因此

認(rèn)為，如果不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的缺口和債務(wù)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將不得不再次向農(nóng)民“伸手”，這樣一來，農(nóng)村稅費(fèi)改革就避免不了要走歷史的老路，就像唐代楊炎的兩稅制改革、宋時(shí)王安石變法、明朝張居正推行的一條鞭法和清初雍正的攤丁入畝一樣，初時(shí)“向來叢弊為之一清”，時(shí)間一久難免“積累莫返之害”而歸于失敗。很顯然，這些擔(dān)心和憂慮，還是就事論事地局限于農(nóng)村稅費(fèi)改革的本身，對(duì)它所產(chǎn)生的影響及其連帶效應(yīng)缺乏足夠清晰、全面和深遠(yuǎn)的認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，農(nóng)村稅費(fèi)改革不單是分配關(guān)系的一種調(diào)整，就它影響的廣度和深度而言，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)的范圍，對(duì)鄉(xiāng)村政治、社會(huì)的發(fā)展乃至國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系的構(gòu)建都有直接或間接的影響作用。

本文試圖從農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響開始切入，就農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)村政治、社會(huì)的發(fā)展的影響作用，做一初步探討，以期引起人們的注意。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的規(guī)范化

客觀而言，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支和管理。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入基本上由國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成，“國(guó)家預(yù)算內(nèi)部分，包括上級(jí)政府劃歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅、屠宰稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、集市交易稅、牲畜交易稅、車輛使用牌照稅、契稅和其他收入。國(guó)家預(yù)算外部分，包括上級(jí)政府劃歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)附加、行政事業(yè)單位管理的預(yù)算外收入，以及一些按照國(guó)家規(guī)定征收的公用事業(yè)附加。自籌資金部分，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府按照國(guó)家規(guī)定征收的自籌收入，但不得隨意攤派”。其收入分別納入各自的支出范圍。

過去的亂集資、亂攤派和亂收費(fèi)主要發(fā)生在預(yù)算外和自籌資金部分，尤其是自籌資金一塊更是難以控制。迄今為止，誰也無法對(duì)自籌資金和預(yù)算外收入進(jìn)行比較全面的統(tǒng)計(jì)，甚至其中有許多收入根本就沒有進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的帳戶。由于它的非規(guī)范性，一些研究者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的自籌資金收入稱之為“非正規(guī)收入”、“制度外收入”或“非規(guī)范收入”，有的則將其與預(yù)算外收入一起稱作“非預(yù)算收入”（）。從少數(shù)個(gè)案分析來看，樊綱認(rèn)為，年，“非規(guī)范收入”平均相當(dāng)于地方預(yù)算內(nèi)收入的（占全部地方公共收入的）。根據(jù)譚秋成的研究，預(yù)算外收入和自籌資金占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重是逐漸遞增的，年還只有，年增至，年則上升到。

一般來說，純農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“非規(guī)范性收入”（和預(yù)算外收入）所占比重相對(duì)較少（左右），其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、行政事業(yè)性收費(fèi)、集資等收入，基本上是從農(nóng)民頭上直接征收的；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)及市郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“非規(guī)范性收入”所占比重則畸高（一般都在以上，甚至達(dá)到以上），是這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的“大頭”，其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的剩余上交、土地征用收入。這也從一個(gè)側(cè)面反映了為什么農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題突出表現(xiàn)在我國(guó)中西部農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)檫@些地區(qū)基本上以農(nóng)業(yè)收入為主，以農(nóng)業(yè)稅收為主體的預(yù)算內(nèi)收入根本無法維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不得不在非預(yù)算部分“動(dòng)腦筋”，但是由于在非農(nóng)領(lǐng)域缺乏征收空間，其非預(yù)算收入惟有從農(nóng)民頭上征收之一途了。隨著人員和機(jī)構(gòu)的增加、各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)的開展和政績(jī)（面子）工程的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共開支逐年上升，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也便隨之累年加重，鄉(xiāng)村干群沖突愈演愈烈。在這種情況之下，因情勢(shì)所迫，就不得不進(jìn)行農(nóng)村的稅費(fèi)改革。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容就是將國(guó)家政策內(nèi)的收費(fèi)并入農(nóng)業(yè)稅收之中合并征收，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非預(yù)算收入、支出全部納入預(yù)算管理。這一制度設(shè)計(jì)的好處主要有三點(diǎn)：一是簡(jiǎn)便征收，二是遏止農(nóng)民的稅外負(fù)擔(dān)，三是進(jìn)一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支及其管理。例如：安徽省規(guī)定“農(nóng)村稅費(fèi)改革后增加的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，全部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入”，同時(shí)“將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)的支出和社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出（國(guó)家明文規(guī)定上劃的除外），原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)開支的鄉(xiāng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練以及鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)支出等五項(xiàng)事業(yè)支出納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出范圍”。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入和支出就只有預(yù)算一塊，不再存在預(yù)算外和自籌資金部分。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入范圍調(diào)整為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)組織征收的增值稅（留存鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政）、地方工商各稅、企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)四稅、行政性收費(fèi)收入、罰沒收入、專項(xiàng)收入和其他收入等；支出范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的支出和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出，行政管理費(fèi)支出，社會(huì)保障和社會(huì)福利支出，公共設(shè)施維護(hù)建設(shè)支出和其他支出等。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的常規(guī)收入實(shí)際上是由這樣

三個(gè)部分組成：一是財(cái)政收入部分，這部分以農(nóng)業(yè)四稅為主體，除此以外還有行政性收費(fèi)收入、罰沒收入、專項(xiàng)收入和其他收入；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等；三是國(guó)稅收入（增值稅）留存部分。以下是筆者調(diào)查的三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)（表），它基本反映了農(nóng)村稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的大致狀況：

表某年安徽省三個(gè)鄉(xiāng)

鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)情況（萬元）

鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

⒈財(cái)政稅收

其中：農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅

⒉地稅收入

⒊國(guó)稅收入（其中上交）（其中上交）（其中上交）

注：鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)型山區(qū)鎮(zhèn)，人均土地只有畝；鄉(xiāng)是農(nóng)業(yè)型畈區(qū)鄉(xiāng)，人均土地約畝；鎮(zhèn)地處旅游區(qū)，雖然人均土地不足畝，但是其旅游服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá)，鎮(zhèn)財(cái)政收入的支柱是地方工商稅收。

資料來源：某年月日、月日田野調(diào)查

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支規(guī)范化的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支結(jié)構(gòu)也被模式化了。換言之，在堵住鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的疏漏的同時(shí)，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政套上“緊箍圈”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的增收空間非常有限，尤其是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上沒有任何合法性增收途徑可言――有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村稅費(fèi)改革中為了使財(cái)政收入不留太大缺口，又不能冒違背政策之險(xiǎn)將農(nóng)業(yè)稅率調(diào)到上限以上，只得在農(nóng)業(yè)稅應(yīng)稅土地面積和常產(chǎn)上做文章（個(gè)別山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)常產(chǎn)竟然調(diào)到公斤以上），即便如此亦是非常有限的――僅農(nóng)業(yè)稅而言，一旦按照新的稅率調(diào)整以后，幾乎是一成不變的了。而地稅和國(guó)稅收入，在短期內(nèi)也不可能有太大的變動(dòng)。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將面臨巨大的收支平衡壓力。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口：個(gè)案分析

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后（某年），安徽省農(nóng)業(yè)兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）及附加是億元，比改革前億元（包括改革前的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中的公益金、管理費(fèi)）減少億元，再加上被取消的屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省鄉(xiāng)村兩級(jí)政策內(nèi)減少財(cái)力就達(dá)億元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政減收億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入萬元（可參考表）。

表鎮(zhèn)農(nóng)村稅費(fèi)改革前后收入政策性增減因素對(duì)比情況（萬元）

改革前（年）改革后（某年）政策性增減收入

農(nóng)業(yè)稅

鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌（含教育集資）―

屠宰稅―

合計(jì)

注：鎮(zhèn)地處皖西南，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前農(nóng)民負(fù)擔(dān)就相對(duì)較輕，因此政策性增減幅度低于全省平均水平。

雖然目前的轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策內(nèi)減收，但是，在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政除了政策內(nèi)的收入以外，還有政策外的收入（即“制度外收入”或“非規(guī)范收入”）。政策外收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重在不同的地區(qū)是不一樣的，總體而言，安徽省北部地區(qū)政策外收入較高，南部地區(qū)較低（從鎮(zhèn)財(cái)政政策內(nèi)減收與全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均減收差距可以反映出來）。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的政策外收入，因此，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際減少收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于萬元。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前就難保收支平衡，其收支缺口主要依賴“非規(guī)范收入”（制度外收入）彌補(bǔ)。現(xiàn)在農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了“非規(guī)范收入”，再加上政策內(nèi)的減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政勢(shì)必留下較大的資金缺口。例如，改革之后，皖北濉溪縣祁集鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅正稅收入萬元，地稅和國(guó)稅收入萬元，合計(jì)財(cái)政收入萬元，而支出人員工資萬元，民政優(yōu)撫萬元，計(jì)劃生育萬元，工作經(jīng)費(fèi)萬元，至少需要萬元，收支相差萬元。皖中定遠(yuǎn)縣張橋鎮(zhèn)改革前總收入萬元（其中政策性收入萬元），改革后只有萬元，減少收入萬元（其中政策內(nèi)減收萬元），減幅達(dá)。某年該鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口大約是萬元。又如皖南的鄉(xiāng)，改革前（年）農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅收入萬元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌萬元，國(guó)稅收入萬元，地稅收入（含工商營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)資源稅、屠宰稅和外出務(wù)工經(jīng)商所得稅等）萬元，實(shí)際可用財(cái)力為萬元，改革后（某年）農(nóng)業(yè)稅萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅萬元，土地有償收入萬元，企業(yè)管理費(fèi)萬元，其他收入萬元，國(guó)稅收入萬元，地稅收入萬元，實(shí)際可用收入萬元，減少收入萬元，加上轉(zhuǎn)移支付和結(jié)算等收入，某年該鄉(xiāng)實(shí)際財(cái)政赤字萬元。

另外，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)債問題。據(jù)安徽省財(cái)政部門的調(diào)查，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政負(fù)債平均達(dá)多萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債的絕大部分是前幾年農(nóng)村基礎(chǔ)教育達(dá)標(biāo)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引起的。盡管這些債務(wù)是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前就已發(fā)生，并非農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的，但是，由于農(nóng)村稅費(fèi)改革形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政政策性缺口、收支結(jié)構(gòu)及其預(yù)算管理的規(guī)范化的剛性約束，這些改革前留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題就沒有消解的希望，原本失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，背負(fù)著如此沉重的債務(wù)重?fù)?dān)，啟能支撐多久？！

三、鄉(xiāng)村公共品、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的合法性問題

農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這場(chǎng)改革的矛頭似乎主要對(duì)準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因?yàn)樵谝话闳搜壑校l(xiāng)鎮(zhèn)政府是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“罪魁禍?zhǔn)住保瑖?guó)家的政策始終是好的，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格按國(guó)家的政策行事，就不存在所謂的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。實(shí)際的情形好象也是如此，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策之外添列了不少農(nóng)民負(fù)擔(dān)的名目，并且是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接到農(nóng)戶家里強(qiáng)行征收，由此造成的干群沖突也集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是農(nóng)民上訪、控告的主要對(duì)象。日益惡化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題和逐漸升級(jí)的鄉(xiāng)村干群沖突，不但影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，而且還危及農(nóng)村基層政權(quán)的合法性和國(guó)家的統(tǒng)治權(quán)威。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的深層目的，就是重建國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)的合法性基礎(chǔ)和統(tǒng)治權(quán)威。因而，從這個(gè)意義上來說，與其說農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，毋寧說是國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)基層政權(quán)重建（）的一種嘗試和努力（能否取得實(shí)際的效果，后文將繼續(xù)討論）。這種努力，主要是通過這樣兩個(gè)途徑達(dá)成的：一是取消一些不合理收費(fèi)項(xiàng)目，將另一些收費(fèi)項(xiàng)目并入農(nóng)業(yè)稅收中合并征收，從而將農(nóng)民負(fù)擔(dān)降低并控制（或固定）在某一可以接受的范圍之內(nèi)，農(nóng)民由于獲得實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益（實(shí)惠）對(duì)“國(guó)家”增進(jìn)了信任和擁護(hù)；二是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的非預(yù)算收入，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支納入預(yù)算管理。在隨后的改革中，又將鄉(xiāng)村教師的工資收歸縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“零戶統(tǒng)管”。這些措施的良苦用心顯而易見，說白了就是規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，以免他們向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂集資和亂攤派。

總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為眾矢之的，不但農(nóng)民對(duì)他憤懣，“國(guó)家”也不信任他。甚至，在個(gè)別地方（如陜西省）還撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府腐敗的溫床；不少學(xué)者也主張?zhí)摶虺蜂N鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。在他們認(rèn)為，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、虛化（或撤銷）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，不但可以從根本上治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題（他們認(rèn)為農(nóng)村稅費(fèi)改革只是短期的治標(biāo)之舉），而且還可以漸臻理想的鄉(xiāng)村自治之境。

固然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題上負(fù)有不可推卸的責(zé)任。但是，如果進(jìn)一步從財(cái)稅體制、縣鄉(xiāng)政權(quán)的結(jié)構(gòu)關(guān)系等制度層面進(jìn)行分析，實(shí)際的情形并非如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有不得已的苦衷。

首先，從財(cái)政上而言，縣鄉(xiāng)之間始終是一種事實(shí)上的“財(cái)政承包體制”。這種承包制由于“游戲規(guī)則”的制定權(quán)掌握在上級(jí)政府手中，下級(jí)政府始終處在被動(dòng)、服從的不平等地位，因此，它始終是有利于上級(jí)政府，以保證上級(jí)政府收支為基本前提。其結(jié)果是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政高比例的收入上解和返還補(bǔ)貼”，缺乏財(cái)政自主權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在巨大的支出壓力下，不得不在制度外“另辟蹊徑”謀求資金收入。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)或地處城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些制度外收入可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)剩余或土地收益中獲得；而在廣大以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些收入就只能在農(nóng)民頭上直接征收，這樣就必然形成“一稅輕，二稅重，三稅四稅無底洞”的現(xiàn)象。

年實(shí)行的“分稅制”改革，又在某種程度上加劇了縣鄉(xiāng)之間財(cái)政承包體制的偏重傾向。鮑爾認(rèn)為：“中國(guó)的分稅制財(cái)政體制，實(shí)際上是一個(gè)把國(guó)家流轉(zhuǎn)類稅收和對(duì)利潤(rùn)所征稅收在中央、省和省以下地方政府之間分享，再輔之以各級(jí)政府自上而下有條件的專項(xiàng)撥款的體制。最終進(jìn)入地方政府預(yù)算的地方稅收收入取決于中央確定的稅基、稅率、稅收征管、地方政府的收入任務(wù)和收入分享公式。”盡管這種稅制改革的初衷主要是調(diào)整和規(guī)范中央和地方的財(cái)政稅收關(guān)系，扭轉(zhuǎn)過去中央財(cái)政收入偏低的局面，加強(qiáng)中央政府的整體調(diào)控能力（包括對(duì)地方政府的控制能力），但是，這種做法卻被地方各級(jí)政府自上而下所廣泛效仿，其結(jié)果必然是財(cái)力自下而上逐級(jí)向上集中。更糟糕的卻是，分稅制改革僅僅停留在稅收和財(cái)政層面上，沒有適時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的政治分權(quán)改革（即在各級(jí)政府間合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)），以至最終形成財(cái)力日益向上集中，事權(quán)卻逐級(jí)下移的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級(jí)政府，所謂“上面千條線，下面一根針”，事無巨細(xì)最終都會(huì)落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。由此不難理解，為什么到了年代中后期農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題愈演愈烈，鄉(xiāng)村干群沖突幾乎達(dá)到白熱化的程度。

而且，這種偏重的財(cái)稅體制是與縣鄉(xiāng)之間既存的政治結(jié)構(gòu)、人事制度等耦合在一起的，從而在體制上進(jìn)一步削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣的談判能力，以至上級(jí)政府可以憑借自身的優(yōu)勢(shì)地位和絕對(duì)的政治權(quán)力隨意平調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政資源。結(jié)果往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收不能多得，減收卻依然保持較高的上繳基數(shù)不變。由于體制內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主性（或獨(dú)立性）闕如，嚴(yán)重束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的正常建設(shè)和健康發(fā)展，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)[脫制度內(nèi)財(cái)政的規(guī)范（和非規(guī)范）的束縛而另辟財(cái)源，從而激勵(lì)并加劇了他對(duì)制度外財(cái)政的倚賴，最終形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)財(cái)政與制度外財(cái)政畸輕畸重的異常結(jié)構(gòu)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)制度外財(cái)政的倚賴，必然轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。

但是，也應(yīng)當(dāng)客觀地看到，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政在鄉(xiāng)村公共品產(chǎn)出（）方面發(fā)揮著積極的作用，甚至直接參與到鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去（如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等），具有鮮明的建設(shè)性特征（這一點(diǎn)不應(yīng)忽視）。在鄉(xiāng)村公共品的供給上，最突出的莫過于鄉(xiāng)村中小學(xué)校的改造和鄉(xiāng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。一般地，鄉(xiāng)村教育支出約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共支出的。鄉(xiāng)村教育不僅對(duì)受教育者個(gè)人、家庭、社區(qū)有好處，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展都有裨益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也具有溢出效益，按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，這些公共品和準(zhǔn)公共品（）生產(chǎn)投資應(yīng)該按其實(shí)際的受益情況由中央和地方各級(jí)政府分別承擔(dān)。然而，在過去這些投資幾乎完全或絕大部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。除此以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還承擔(dān)了許多本該由中央政府和上級(jí)政府承擔(dān)的部分事務(wù)，如民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計(jì)劃生育和部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出等。民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫是為了增強(qiáng)國(guó)防，屬于全國(guó)性公共物品，而計(jì)劃生育也是國(guó)家的根本國(guó)策，并不反映農(nóng)民的偏好。然而，實(shí)際的情形往往卻是“上級(jí)政府請(qǐng)客，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出錢”。誠(chéng)如樊綱所言，“所謂‘非規(guī)范收入’，其實(shí)正是這樣一種在舊的財(cái)政體制已經(jīng)不再適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)條件和新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的情況下，人們自發(fā)地解決公共物品供給不足問題的一種處于‘草創(chuàng)’階段的體制創(chuàng)新”。

從整體上而言，之所以會(huì)形成這種現(xiàn)象，還與我國(guó)的“二元財(cái)政結(jié)構(gòu)”不無關(guān)系。國(guó)家不但包攬了城市的所有公共品和準(zhǔn)公共品生產(chǎn)（和供給），甚至還將城市居民的個(gè)人福利（如住房、養(yǎng)老和失業(yè)等）囊括其內(nèi)；但是，對(duì)農(nóng)村的公共品生產(chǎn)卻較少投資，即便是屬于全國(guó)性的公共品，也由農(nóng)民負(fù)擔(dān)（除了直接的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)外，還有工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”形成的間接負(fù)擔(dān)），從而形成了不平等的城鄉(xiāng)二元的財(cái)政結(jié)構(gòu)。在這種二元財(cái)政結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村基層政府為了生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村的公共品，就不得不在體制外尋找途徑。

這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上處在進(jìn)退維谷的兩難境地：為了生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品，就不得不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；如果不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就不能生產(chǎn)、供給基本的鄉(xiāng)村公共品，滿足廣大鄉(xiāng)村人民日益增長(zhǎng)的公共需求。在兩難之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著雙重的合法性挑戰(zhàn)：一方面，如果不能滿足鄉(xiāng)村人民基本的公共需求，生產(chǎn)和供給最起碼的鄉(xiāng)村公共品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在價(jià)值就被置疑；另一方面，如果為了生產(chǎn)和供給基本的鄉(xiāng)村公共品而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)超出了農(nóng)民接受的界限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性同樣會(huì)大打折扣。農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是同時(shí)卻又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了另一種合法性危機(jī)之中，由于他受財(cái)力所限和規(guī)范化財(cái)政的剛性束縛，他不可能有效生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品而滿足鄉(xiāng)村人民日益增長(zhǎng)的公共需要。令人憂慮的是，至今為止人們似乎還沒有充分認(rèn)識(shí)到這種合法性危機(jī)正在悄然來臨；事實(shí)上，也難以預(yù)料這種合法性危機(jī)對(duì)于整個(gè)基層政治權(quán)威的沖擊將會(huì)造成怎樣的惡劣后果！

四、依附性、官僚化與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展

農(nóng)村稅費(fèi)改革另一個(gè)不為人知的后果，將是進(jìn)一步加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣級(jí)政權(quán)乃至國(guó)家（）的依附性。

事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎從來都不是一級(jí)完備（或完全）的政權(quán)組織：一是條塊分割的管理體制嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能。誠(chéng)如一些人所指出的那樣，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名為一級(jí)政權(quán)，實(shí)際上是一個(gè)空架子，根本無法領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)，缺乏應(yīng)有的權(quán)威、效能和社會(huì)凝聚力。……通過（縣級(jí)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的）分支機(jī)構(gòu)，瓜分和肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，侵奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的自主權(quán)，使憲法和地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分政權(quán)化為烏有”。二是自主性闕如的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際“作為”。如前所述，在偏重的財(cái)政承包體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際上依附于縣財(cái)政，它并非責(zé)權(quán)統(tǒng)一的一級(jí)實(shí)體財(cái)政。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般都是實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政組織名義上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但其人事權(quán)和主要業(yè)務(wù)則由縣級(jí)財(cái)政部門掌握。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏應(yīng)有的人事權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事考核、政績(jī)?cè)u(píng)定、職務(wù)升遷等基本上掌握在上級(jí)組織部門手中。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法權(quán)（如公安、司法、計(jì)劃生育執(zhí)法權(quán)等）大多也是直接或間接掌控在上級(jí)政府有關(guān)職能部門手中。通過這些體制性設(shè)計(jì)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為縣政府的附庸或事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革則會(huì)進(jìn)一步剝奪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于存在制度外財(cái)政，至少具有體制外的部分自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政的存在及其擴(kuò)張，實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性要求的一種異態(tài)反映。農(nóng)村稅費(fèi)改革的一項(xiàng)基本內(nèi)容就是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度外財(cái)政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政納入規(guī)范化和制度化管理之中，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制外的部分自主性也將完全喪失。

正如本文首先所闡述的，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響是雙重的，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的規(guī)范化，另一方面則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨嚴(yán)重的收支缺口和債務(wù)壓力。在規(guī)范化財(cái)政的約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了緩解自身的財(cái)政壓力，就只能仰賴國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和上級(jí)財(cái)政的資金支持，從而加重了他對(duì)上級(jí)政府乃至國(guó)家的依賴性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)國(guó)家依附性的累積，將對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)村政治社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響，并導(dǎo)致一系列后果。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將會(huì)進(jìn)一步“官僚化”（）。“官僚化”是國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)（）的一部分。近代以來，各種國(guó)家政權(quán)都試圖在縣以下設(shè)立各種正式和非正式的政權(quán)組織，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透和控制，但是，其中不少嘗試和努力都因?yàn)楦鞣N各樣的原因而沒有取得預(yù)想的成效。即使在高度集權(quán)的人民公社體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也未完全實(shí)現(xiàn)“官僚化”，以至國(guó)家不得不通過諸如“三反”、“四清”等經(jīng)常性政治運(yùn)動(dòng)來清除“異己”分子，確保國(guó)家意志在農(nóng)村基層的順暢貫徹。這種沒有任何政治自由和公民權(quán)的基層政治制度最后終于被歷史所拋棄。隨之而來的是，以村民自治為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村基層政治民主的擴(kuò)大和發(fā)展。農(nóng)村稅費(fèi)改革通過規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理，以及國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付制度的建立和加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將被完全納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理體系之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府勢(shì)必因此而整合到國(guó)家的政治體系之中，成為國(guó)家機(jī)器的一個(gè)組成“元件”。

或許有人會(huì)說：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就是一級(jí)國(guó)家政權(quán)組織，理所當(dāng)然是國(guó)家機(jī)器的一個(gè)組成部分。然而實(shí)際的情形卻不盡然：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部絕大部分都出身農(nóng)村，他們的父輩、親人都是農(nóng)民，其中還有不少干部是土生土長(zhǎng)的，無論在情感上還是在實(shí)際的交往中，他們都與農(nóng)民結(jié)成了紛繁復(fù)雜的關(guān)系，因而他們與其上的各級(jí)政府的“官僚”并不相同――他們往往會(huì)考慮農(nóng)民的切身利益，或保留、或變通、或阻撓執(zhí)行國(guó)家的某些政策、法令。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上的任何政權(quán)組織都不同，他直接面對(duì)鄉(xiāng)村人民而治。這種面對(duì)面（）的治理形式，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須擺脫衙門式的官僚作風(fēng)（以及正式而嚴(yán)格的等級(jí)制度），保持較高的親民性。換言之，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣鄉(xiāng)村基層組織的合法性權(quán)威，必須建構(gòu)在鄉(xiāng)村“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”（）之上。誠(chéng)如杜贊奇所言，“在組織結(jié)構(gòu)方面，文化網(wǎng)絡(luò)是地方社會(huì)中獲取權(quán)威和其他利益的源泉，也正是在文化網(wǎng)絡(luò)中，各種政治因素相互競(jìng)爭(zhēng)，領(lǐng)導(dǎo)體系得以形成”。鄉(xiāng)村文化網(wǎng)絡(luò)“不只是角逐權(quán)力的場(chǎng)所，也不只是接近各種資本的工具，它還是正統(tǒng)和權(quán)威產(chǎn)生、表現(xiàn)及再生的發(fā)源地”。正是基于這些原潁繒蛘詈檬槍乙庵競(jìng)兔褚獾慕岷銜鎩Ｋ仁槍疑柙諳绱逕緇嶙罨愕惱ㄗ櫓梗庇質(zhì)竅绱逕縝衛(wèi)淼鬧魈宓ノ唬硐绱迦嗣窠兇暈抑衛(wèi)懟Ｕ餼鴕笏匭刖哂幸歡ǖ淖災(zāi)饜浴

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性的不斷喪失，對(duì)上級(jí)政府（和國(guó)家）的依附性積累，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將極有可能完全納入國(guó)家的官僚體系之中，其結(jié)果將不難想象：一是“國(guó)家”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的擠壓，必然阻遏鄉(xiāng)村社會(huì)自治式民主的進(jìn)一步擴(kuò)張和發(fā)展。二是國(guó)家與基層民眾之間缺少必要的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的“中介”組織（機(jī)制），二者之間不可避免的矛盾或沖突將會(huì)處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。一旦發(fā)生這種情況，就比較難以解決彼此的矛盾或沖突。然而，此前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻在一定意義上扮演著介于國(guó)家與基層民眾之間的一種“中介”角色，對(duì)于緩解、調(diào)節(jié)國(guó)家與基層民眾的關(guān)系起著不可替代的作用（也正因?yàn)槿绱耍l(xiāng)鎮(zhèn)政府有時(shí)候就成為一種必要的“犧牲品”――基層民眾將他們的不滿撒在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上，而國(guó)家則可以置身事外，處于一種超然的地位上）。三是增加國(guó)家的統(tǒng)治成本。農(nóng)村稅費(fèi)改革切除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度外財(cái)政，國(guó)家就必須加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付力度，加重國(guó)家在農(nóng)村基層的統(tǒng)治成本。然而，國(guó)家的財(cái)政能力畢竟有限，如果國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的缺口和從根本上化解鄉(xiāng)村債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就不得不再次在體制外尋求收入來源，如此一來，農(nóng)村稅費(fèi)改革就會(huì)功虧一簣，而不幸被人言中，重蹈歷史上歷次稅費(fèi)改革之覆轍。或者，國(guó)家以正式的稅收形式進(jìn)一步提升對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的汲取能力，以此來保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行。不論是前者還是后者，都將對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展造成不言自明的負(fù)面影響。

五、余論及改革建議

每項(xiàng)改革都會(huì)產(chǎn)生一些積極的作用，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面的影響，農(nóng)村稅費(fèi)改革亦不例外，而且許多負(fù)面影響并非農(nóng)村稅費(fèi)改革本身所致，而是由于相關(guān)的配套改革沒有及時(shí)跟上造成的。很顯然，單純的農(nóng)村稅費(fèi)改革很難取得成效。在進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的同時(shí)，還必須進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式政治改革和政府間的分權(quán)式體制改革。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政改革，就是要消除縣鄉(xiāng)之間偏重的財(cái)政承包體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)成為一級(jí)自主性公共財(cái)政，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政真正擔(dān)負(fù)起本社區(qū)內(nèi)公共品生產(chǎn)、服務(wù)的職能。然而，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政卻承擔(dān)了大量本應(yīng)由上級(jí)政府和國(guó)家負(fù)責(zé)的事務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)，鄉(xiāng)村人民必需的公共品和公共服務(wù)得不到滿足，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)大肆膨脹等一系列問題。如果各級(jí)政府都能自覺擔(dān)負(fù)起屬于自己相應(yīng)層次的公共品生產(chǎn)和服務(wù)的職能，一些不必要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、組織（過去有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、組織是上級(jí)政府及其職能部門基于自身利益要求而設(shè)立的）也可隨之撤銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會(huì)因此減少大量的（外部）財(cái)政支出。

另外，還必須保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有比較穩(wěn)定的收入來源。從安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革來看，農(nóng)業(yè)四稅很難滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基本公共開支需要。市場(chǎng)化改革以來，農(nóng)村社會(huì)也出現(xiàn)了較大的貧富差距，國(guó)家可以因時(shí)開征所得稅、財(cái)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等調(diào)節(jié)性稅收，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的這些稅收全部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入。或者，增加國(guó)稅收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成比重。同時(shí)，還要建立和健全轉(zhuǎn)移支付制度，支持地方進(jìn)行公共建設(shè)。

（二）要想消除縣鄉(xiāng)之間偏重的財(cái)政承包體制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性公共財(cái)政，就必須同步進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式政治改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式改革，并不是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)行完全的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。而是建立和擴(kuò)大有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性和自我治理能力。如果不能建立有效的民主參與機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就容易偏離鄉(xiāng)村公共品生產(chǎn)和服務(wù)的職能，而成為少數(shù)人腐敗的溫床。“要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供的服務(wù)滿足轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的需求，就必須在農(nóng)村進(jìn)行民主制度建設(shè)，讓農(nóng)民有表達(dá)偏好、監(jiān)督公共品生產(chǎn)和服務(wù)的機(jī)制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受社區(qū)農(nóng)民約束，執(zhí)行農(nóng)民的意愿”，誠(chéng)如有學(xué)者所分析的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之所以偏離公共財(cái)政職能，其主要原因是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級(jí)政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意愿為主，社區(qū)農(nóng)民缺乏顯示偏好、監(jiān)督和評(píng)價(jià)公共品生產(chǎn)的可操作程序，缺乏參與公共事務(wù)決策的實(shí)際權(quán)利”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以會(huì)“聽命”（服從、依附）于上級(jí)政府，是因?yàn)樗麄兊臋?quán)力直接來源于上級(jí)而非鄉(xiāng)村人民，因此，要想改變這種狀況，就必須首先改變他的權(quán)力來源問題，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接授權(quán)建立。

（三）然而，要想使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式改革真正得以進(jìn)行，就必須適時(shí)進(jìn)行政府間的分權(quán)式體制改革，即按照憲政的理念，合理劃分各級(jí)政府之間的權(quán)力范圍（及其限度），在上下級(jí)政府間建立制度化的民主合作式新型關(guān)系。