第一篇：開展農村土地綜合整治的實踐與思考

開展農村土地綜合整治的實踐與思考

農村土地綜合整治事關長遠、牽動全局，只有拓寬視野，整體謀劃，創新思路，統籌推進，才能實現“政府得土地、農民得實惠、城鄉得發展”

大規模推進土地綜合整治，既是新形勢下緩解土地資源供需矛盾、加強耕地保護、促進城鄉統籌發展的一項創新之舉，也是農業農村發展方式的重大轉變。只有拓寬視野，整體謀劃，創新思路，統籌推進，才能獲得“政府得土地、農民得實惠、城鄉得發展”的多贏效應。政府首要的是要讓群眾理解、支持。當地干部介紹，災后重建之初，為了向老百姓宣傳災后重建和掛鉤政策，翠月湖鎮黨委、政府先后召開座談會40次、發放群眾意愿調查表2000余份，充分傾聽、了解群眾需求。確定了統規自建的辦法后，政府全程做好為農民服務的工作。在農房建設中，先后為群眾協調解決建房貸款、建材聯系供應等難題300余件，切實解決群眾切身困難。

突出規劃引領。土地綜合整治不是單一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在內的全域整治，需要在全域規劃、全域設計的基礎上統籌推進。推進農村土地綜合整治，必須堅持規劃先行，綜合考慮田、水、路、林、村優化布局和現代農業建設，統籌土地利用、村莊建設、基礎設施、產業發展、生態環境、社會事業等，注重保持農村風貌和當地特色，保留傳統的農耕文化和民俗文化的積極元素，建設與城鎮同樣便利而風貌有別的現代農村。強化資金整合。按照現有政策，可以整合五個方面的資金來投入綜合整治。一是土地整理開發專項資金。包括新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費、土地出讓金用于農業土地開發部分。二是城鄉建設用地增減掛鉤增值收益。三是各類涉農資金。四是社會資金。五是財稅和金融支持。

做活結合文章。重點抓好三個結合：一是綜合整治與新農村建設相結合。按照新農村建設的要求，著力加強土地整理，集中連片推進土地平整和農田水利、田間道路、田間防護林等建設，切實提高農業綜合生產能力；著力推進村莊整治，切實優化城鄉用地結構，形成居住相對集中，產業集聚發展的新農村格局；著力抓好設施配套，實現布局優化、道路硬化、村莊綠化、環境美化，切實改善人居環境；著力發展現代農業，提高農業產業化水平，促進農業增效、農民增收，最終實現“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標。二是綜合整治與城鄉建設用地增減掛鉤相結合。要在整治區全面實行城鄉建設用地增減掛鉤，對項目區原有建設用地整理復墾后形成的建設用地置換指標，優先保證農民宅基地、農村基礎設施和公共服務設施建設，并為當地農村集體經濟發展留足空間，富余部分可以用于城鄉建設用地增減掛鉤，調劑到城鎮。三是綜合整治與承包經營權流轉相結合。按照依法自愿有償的原則，在堅持不改變土地集體所有性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益的前提下，鼓勵城鄉各類經營主體以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式，引導土地向規模經營集中。

探索機制創新。一是創新項目實施方式。各級政府成立土地綜合整治工作領導小組，主要負責項目審批和統籌調度，國土資源等相關部門組建工作機構，負責具體項目的組織實施，構建“政府領導、國土搭臺、各方唱戲、群眾參與”的工作格局。二是創新資金投入方式。對經濟欠發達、耕地整治潛力大的地區，仍然實行財政為主的投入方式。對經濟較發達、社會投資活躍的地區，推行“以補代投”，引導各類資金流向農村參與土地綜合整治，構建以企業投資為主體、財政補助引導相結合的投資方式。三是創新新增耕地管理方式。及時將新增耕地發包給集體成員承包經營，并確權發證，設立項目區耕地后期管護資金，對農民在一定年限內耕種新開墾耕地給予適當補貼，有效調動農民耕作新增耕地的積極性。

維護群眾權益。要充分體現群眾意愿，對運作模式、規劃設計、耕地整理、舊房改造、新居建設和社會保障等各方面，全程吸收群眾代表參與，通過公告、聽證、公示、票決等方式，廣泛征求村民組織和農民對土地整治的意見，并依法簽訂協議，每個項目必須得到三分之二以上的群眾贊成才能實施。要積極幫助群眾增收。想方設法創造條件，讓當地農民參與土地整治工程建設獲得勞務收入。通過土地流轉，如承包地轉包、出租、入股等方式，使農民獲得穩定的“地租”收入。通過促進結構調整，提高綜合效益，促進農民發展現代農業增收。三要全力保障群眾合法權益。

陶明倫指出，思想認識要提高。我們上項目，促發展，首要破解的是瓶頸制約的問題，尤其是土地問題。做好農村土地綜合整治工作能實現糧食增產、指標增加、農民增地、效益增值的多贏局面。糧食總量的增加，主要靠擴大面積和提高單產，農村土地綜合整治就能解決這個問題。建設用地的指標增加，需要我們執行政策，爭取支持幫助，要求我們從內部挖潛，做到占補平衡。農民擁有土地的面積的增加，需要我們加強引導、服務和支持。農村土地綜合整治效益的疊加增值，可帶動整體工作特別是農村工作推進，既具有經濟效益，也具有社會效益。可以說，土地綜合整治是推動經濟發展方式轉變的重要舉措，是落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度的必然要求，是緩解各地建設用地需求矛盾的現實選擇，是推進新農村建設的具體抓手。做好這項工作，也是落實中原經濟區建設任務和“三具兩基一抓手”要求的重要切入點，是改善民生、服務群眾的具體體現。全市各級各部門必須把這項工作擺上重要議事日程，花大力氣，下真工夫，把農村土地綜合整治工作抓緊抓好、抓出成效。

陶明倫指出，關鍵環節要抓住。做好農村土地綜合整治工作，要按照統一規劃、集中布局、規模整治、分步實施的要求，圍繞關鍵環節，認真做好工作。一抓規劃編制。就是要做好增減掛鉤規劃、土地利用總體規劃和新農村建設規劃；二抓項目申報。開展土地綜合整治必須按照“三具兩基一抓手”的要求，把具體工作細化為具體項目。三抓資金籌措。要堅持政府引導、社會參與、市場運作、多元投入的原則，捆綁整合使用各類涉農資金，最大限度地發揮資金的集約和規模效應。四抓示范帶動。示范村一定要選戰斗力強的兩委班子，切實發揮示范帶動的作用。五抓設施配套。對水、電、路、通訊等基礎設施要統一規劃，從長計議。要高度重視糞便污水處理，集中建沼氣池等設施配套。同時要認真做好村里的水系規劃。六抓時間進度。規劃的申報、項目的審批、資金的下撥都有時間節點，抓好今年項目申報的同時，著手準備明年項目的申報。七抓工作機遇。農村宅基地退出機制改革是個很好的機遇，各縣（市、區）要結合實際，抓住機遇，盡快申報項目。當前已經進入農閑時節，一定要抓住難得的時機，加快工作進度。

陶明倫指出，組織領導要加強。農村土地綜合整治是一項艱巨的工作任務，必須加強組織領導，統籌各方力量，形成推進合力。一要學習政策。農村土地綜合整治相關政策的含金量非常高，如農村土地綜合整治整理出來的土地，可直接轉為建設用地，并且免除全部稅費。對這些政策一定要吃透，用好用活。二要研究方法。在拆遷當中，要采取“四加二”工作法等方法，有利于和諧拆遷、友情拆遷，把工作做細，得到群眾的擁護，讓老百姓滿意，使整個農村土地綜合整治工作順利推進。三要統籌兼顧。農村土地綜合整治要與新農村建設相結合，與涉農項目的綜合整治相結合，與改善農村基礎設施建設條件相結合，與“扶弱培強”工程相結合，做到相互促進，共同發展。四要完善機制。要組織領導，縣（市、區）政府主要負責人要親自問，鄉鎮一級負責人要全力抓。對工作力度大、成效好的地方要給予支持。

撤并村屯建新村 騰出土地搞復墾 依安為農村土地整治奠基鋪路

本報訊（首席記者 邱麗娜）近年來，依安縣圍繞節約集約利用土地、推進新農村建設，創新思路，優化舉措，走出了一條撤并村屯建新村、騰出土地搞復墾、產業發展促增收、設施完備增保障、農民生活城鎮化的發展之路，在建新拆舊復墾、推進土地綜合整治、努力為示范省建設奠基鋪路等諸多方面，進行了有益的嘗試和積極的探索，成為首批“國家農村土地整治示范縣”。

依安縣幅員面積3685平方公里，轄5鎮10鄉148個行政村和7個農林牧場，總人口50萬，耕地400萬畝。近年來，在新農村建設中，該縣立足縣情實際，走出了一條建設區域中心村、整治復墾宅基地的多贏之路。依龍鎮豐林村率先進行了撤屯并村、集中蓋樓，通過合并3個村、撤并13個自然屯，不僅讓農民住上公寓，過上城里人的生活，而且已騰出4100畝宅基地，其中3223畝復墾為耕地。復墾成優質耕地后，以每畝240元發包，年可創收77.35萬元。

為把豐林村撤屯并村建設區域中心村、騰出宅基地搞整治復墾工作推進下去，依安縣采取召開村干部會議、村民代表會議、走家入戶座談等方式，積極宣傳國家、省市和縣推進新農村建設、泥草房改造以及土地整治示范建設的戰略部署和扶持政策，讓農民認識到抓改造、搞建設進而推進土地綜合整治的大好機遇；大力宣傳撤屯并村、集中蓋樓、建設中心村、復墾宅基地所帶來的增加耕地面積、實現資源共享、促進產業發展、有利于增收致富、改變生產生活方式、加快城鄉一體化發展等諸多益處，讓農民看到撤屯并村建設中心社區的大好前景；與群眾共同算經濟賬，通過算賬對比，讓農民明白，建設100平方米的磚房，利用空間相當于80平方米的樓房，且磚房的舒適度不如樓房，建這樣的磚房、樓房，投入分別為10萬元和8萬元，扶持資金分別為1萬元和2萬元，投入上里外反差3萬元。通過這樣的宣傳動員，使農民群眾從思想上真正認識到撤屯并村建設中心村有大賬可算，徹底打消了有錢不愿改、無錢不能改的思想顧慮，自愿放棄了土坯房變磚平房就地改造的傳統模式，為建設中心村、整治復墾宅基地打下了堅實的思想基礎。

按照“撤并自然屯、建設中心村、發展小城鎮”的總體要求，該縣以撤屯并村、集中蓋樓、建設中心村為主要模式，推進泥草房改造工程。通過建樓16棟，吸納1010戶近5000人住進新居，實現了3個村13個屯的全面撤并，倒出了全部的宅基地。特別是為解決老弱病殘戶無力改造、無錢改造、住不起樓的問題，采取“集中建設、統一管理、產權歸公、免費入住、獨立生活”的方式，利用扶貧、民政、村集體等資金，在農民住宅樓的第一層樓建設了零租公寓，讓這些絕對貧困戶也住進新居，保證了整屯整村撤并、原宅基地整治復墾的順利實現。

調研農村土地綜合整治工作 記者 謝國慶 實習生 劉瑞朝

昨日下午，省國土廳副廳長李志民到夏邑縣就農村土地綜合整治工作進行調研，副市長賈瑞琴陪同。

李志民首先來到夏邑縣李集鎮孟樓村，孟樓村通過聘請市規劃設計院科學設計，制定了建設規劃、土地綜合整治規劃，通過拆遷整治新增耕地面積540畝，李志民聽到這個情況很高興，他說，農村土地整治意義深遠，有利于推進新農村建設，有利于改善農民生產生活條件，有利于促進節約集約用地。就如何進一步推進農村土地整治工作，他強調，第一，農村土地整治工作一定要以改善農民生產生活條件、給農民群眾帶來更多利益、把農村建設得更美好、更好推動新農村建設為指導思想，以尊重農民意愿、讓農民得實惠、讓農民滿意為前提。第二，通過農村土地整治形成的建設用地指標，要優先保證農村發展，保證農民今后的建設用地需求得到滿足。第三，農村土地整治后的收益和利益一定要向農民傾斜，更多地保證農民收入有增加。

隨后，李志民一行還分別到夏邑縣北鎮鄉2010年第一批補充耕地項目和歧河鄉蔡河村，詳細查看房屋拆遷、土地規劃整理以及復墾情況。

李志民強調，當前應從更高層次持續推進農村土地整治，使新農村建設和城鎮化雙輪驅動，加快統籌城鄉發展。要將農村土地整治與加強縣城、中心鎮的發展結合起來。同時，農村公共服務設施和基礎設施的用地要留多一些，留足一些。在前一階段工作的基礎上，認真總結經驗，繼續鼓勁，進一步完善土地執法的長效機制，切實鞏固查處整治成果，更好地規范商丘市土地管理秩序。

保護耕地守紅線 節約集約促發展 文/圖本報記者 高會鵬

隨著經濟社會的發展和人口的不斷增加，人多地少的矛盾越來越突出。

梁園區地處商丘市中心城區，全區轄10個鄉（鎮）、8個街道辦事處，238個行政村，人口80萬人，耕地總面積40049.47公頃，人均耕地0.75畝，低于全國和全省平均水平。

近年來，梁園國土分局堅持以科學發展觀為指導，堅守耕地紅線，大力開展節約集約用地，努力破解土地資源供需矛盾，積極探索構建科學發展新機制，保護資源更加規范，保障發展更加持續有力，服務社會更加全面優質，為梁園區經濟社會又好又快發展提供可靠的資源保障。

多措并舉促保護 千方百計保紅線

梁園國土分局黨組一班人始終將保護耕地作為國土資源管理工作的重中之重，建立和健全了基本農田保護責任制度、基本農田保護標志管護制度、占用基本農田嚴格審批與占補平衡制度和基本農田質量保護制度，切實做好執法巡查工作，預防土地違法行為的發生，嚴厲打擊違法占用耕地行為。今年以來，共查處各類土地違法案件近30宗，拆除違法占用耕地建筑物4萬平方米，復耕土地150畝。為進一步增強社會各界干部群眾的耕地保護意識，該局多方籌集資金在高速公路、國道、省道出入口處制作基本農田保護噴繪圖、宣傳牌800余幅。通過以上措施，確保了梁園區耕地保護面積穩定在4萬公頃以上，基本農田保護面積穩定在3.4萬公頃以上，全區連續10年實現了耕地總量動態平衡。

梁園區地處黃河故道，由于河水多年的沖積造成很多土地凸凹不平，再加上大多數年份的降雨量滿足不了農作物的生長需要，農田產值較低。針對這種情況，梁園國土分局積極申請國家、省、市土地整理項目資金5100萬元，對黃河故道岸邊的劉口鄉6個行政村、李莊鄉9個行政村、王樓鄉10個行政村、周集鄉6個行政村、張閣鎮4個行政村的2943公頃中低產田進行開發整理，通過實施土地平整工程、農田水利工程、道路工程以及防護林工程等對中低產田進行改造，建成了田成方、路成排、林成行、旱能澆、澇能排的高效節水灌溉農業區，新增耕地284.4公頃。

綜合整治拓空間 統籌城鄉促協調

為加快農村土地綜合整治、統籌城鄉發展，促進社會主義新農村建設，梁園區以點帶面開展“拆村騰地”，推進農村土地綜合整治，積極引導農民向小城鎮和中心村集中，提高土地利用率。

目前，通過農村土地綜合整治，平原街道辦事處逯莊村舊貌換新顏，新村329戶村民僅占地45畝，原來低矮的平房舊村莊變成了14幢住宅樓、建筑面積達5萬多平方米的現代化住宅小區，節約土地150畝。今年該局又啟動了市級農村土地綜合整治試點村3個，區級農村試點村12個，整治工作正在全面實施。通過土地綜合整治，拓展了用地空間，促進了城鄉的協調發展。

盤活存量深挖掘 節約集約促發展

在保護耕地的同時，梁園國土分局按照“嚴控總量、盤活存量、集約高效”的原則，用足用活相關政策，積極搭建土地融資平臺，進一步完善市場化運作機制，努力盤活全區存量國有土地，做好國有土地這篇大文章。

梁園國土分局將空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為土地開發利用的重點，從而有效提高了建設用地利用效率。對存量土地全面清查，建立了存量土地動態檔案，全面、及時、準確掌握存量土地情況。按照“以用為先、依法進行、分類處理、集約使用”的原則，根據不同情況，盤活消化閑置土地，近年來全區共盤活低效利用、閑置土地1693.40畝，同時關閉了全區126座黏土磚瓦窯場，并復耕土地面積7884畝，將盤活出的建設用地優先安排給符合國家產業政策和省、市重點建設項目使用；對不符合國家產業政策，或投資強度、產出率、建筑密度、容積率等指標達不到行業標準的項目絕不供地或予以核減，而且對投資強度、建設進度的實施情況進行了督促落實。

為促進梁園區產業集聚區建設，梁園國土分局按照“有限指標保重點、一般項目靠挖潛”的工作思路，優先安排產業集聚區用地，將土地利用年度計劃指標重點向產業集聚區傾斜，目前已報批產業集聚區用地7875畝，保障了集聚區建設的用地需求，為梁園區經濟社會的又好又快發展作出了積極貢獻。統籌利用國土資源 助推中原經濟區建設 彭顯文

構建中原經濟區是一個大命題，也是一項重要工作，國土資源部門將發揮資源優勢，全力支持和保障中原經濟區建設與發展，向農村要地、內涵挖潛，努力探索不以犧牲糧食和農業為代價，促進工業化、城鎮化、農業現代化的協調發展。

一、對接中原經濟區，商丘具有明顯資源優勢

我市有三大優勢產業。一是農業優勢。我市糧食單產連續6年增產，總產連續4年穩定在100億斤以上。去年，糧食總產量再創歷史新高，達到122億斤，位居全省第3位。以占全省6.41%的土地承載了占全省8.3%的人口，以占全省9%的耕地生產了占全省12.5%的糧食。二是煤炭優勢。我市礦產資源豐富，特別是煤炭資源優勢突出，永城市境內的已探明煤炭資源儲量33.546億噸，遠景儲量近100億噸（含天然焦59348萬噸），約占全省探明儲量的12.9%，是全國六大無煙煤基地之一。2009年，實際生產原煤達到1542.11萬噸，實現銷售收入90.4億元。三是文化優勢。商丘是中華文明的發祥地之一，是國家級歷史文化名城，有著濃厚的“三子”文化和“三商”文化，名勝古跡眾多，文化旅游資源豐富。

二、融入中原經濟區，商丘面臨三大主要矛盾

省委、省政府提出構建中原經濟區的戰略構想，并力爭將其上升到國家戰略。商丘要想融入這個宏大的中原經濟區，在找準自己的定位后，更要明確自己面臨的主要矛盾，把優勢做大做強，把劣勢慢慢轉化為優勢，這才能更好地融入中原經濟區，加快商丘經濟社會平穩較快發展。當前，在國土資源方面，商丘主要面臨三大難題。

用地指標不足。若按我市目前每年城鎮化率遞增2%的速度，每年約有16.49萬農村人口進城，以每人需110平方米用地標準測算，每年需增加2.72萬畝建設用地；若按我市每年GDP增長12%的速度測算，每年需增加2.04萬畝建設用地。綜合分析，從現在到2020年我市建設用地總需求量在30萬畝以上，其中現在每年的實際用地需求均在2萬畝左右。然而省每年下達我市建設用地指標僅有5000畝左右，可以說杯水車薪，用地矛盾突出。

補充耕地后備資源不足。據數據顯示，我市35.1萬畝未利用土地中僅有9.81萬畝可開發為農用地，而可開發的未利用地現狀大部分都是零星林地、深溝、淺灘等，開發難度大、成本高。特別是市轄三區耕地后備資源更加匱乏，僅有2589畝可開發的耕地后備資源。

優勢彰顯不力。我市雖然每年為國家糧食安全作出了較大貢獻，但糧食增產并未帶動群眾致富，糧食深加工鏈條尚不完善，以糧食加工為主的工業機構不盡合理，沒有形成規模效應。

三、構建中原經濟區，商丘要走出一條自己的路

每一項政策的出臺，每一個決策的落實，都要腳踏實地地去做。構建中原經濟區，商丘要奮勇爭先，充分利用自身優勢，走出一條有商丘特色的科學發展之路。

大力挖掘農村建設用地潛力，是一項破解我市發展難題和統籌城鄉發展的重大工程，不僅能解決我市城鎮化、工業化進程中用地指標問題，更重要的是通過拆村并點和土地綜合整治促進農業現代化，可以改善農村面貌，整理出更多耕地、生產出更多糧食，穩固商丘糧食主產區地位。

目前，我市挖掘農村建設用地潛力的方式主要有三種。一是農村空閑宅基地退出。如果全市按30%的農村閑置宅基地退出計（一家四口、人均271平方米），一家占用1084平方米。如果全市約40.9萬戶農村空閑宅基地退出，可帶來72.97萬畝補充耕地或城鄉建設用地潛力。二是小村合大村，建設中心村、中心社區。全市4626個行政村，16755個自然村，通過撤村并點，建設中心村和中心社區，實現人口的集中居住。按每戶300平方米的用地標準計算，每戶節約用地784平方米，可帶來112萬畝補充耕地或城鄉建設用地潛力。三是農村人口城鎮化轉移。我市目前城鎮化率為35%，到2020年要達到55%。這就意味著全市將有約164.87萬農民進城，按農村人均271平方米的用地標準計算，農民退出宅基地，可帶來67萬畝補充耕地或城鄉建設用地潛力。

近期，省國土資源廳已把我市列為全省農村空閑宅基地退出機制改革的試驗區。我們相信，通過全市上下的共同努力，我們一定能夠走出一條具有商丘農區特色的快速發展之路。

第二篇：農村土地綜合整治實踐與思考

2011年會征文

農村土地綜合整治實踐與思考

----------以涵江區江口鎮小城鎮綜合改革建設試點為例

黃桂雄

（福建省，莆田市國土資源局涵江分局 351111）

摘要：開展土地綜合整治，既是新形勢下緩解土地資源供需矛盾、加強耕地保護、促進城鄉統籌發展的一項

創新之舉，也是農業農村發展方式的重大轉變。涵江區江口鎮自2010年被福建省國土資源廳列為全省第一批小城鎮綜合改革建設試點鎮后，緊緊圍繞土地整治和增減掛鉤政策,把握時機,真抓實干,扎實深入地開展土地綜合整治,取得了明顯成效。文章試從該鎮的土地整治實踐出發，通過總結經驗，深入思考和探討進一步推進農村土地整治的方法和舉措。

關鍵詞：農村土地，綜合整治，實踐與思考 *

2010年初，涵江區江口鎮被省國土資源廳列為全省第一批小城鎮綜合改革建設試點鎮。涵江區委區政府緊緊抓住這一政策機遇，把土地整治作為加快社會主義新農村建設、促進城鄉統籌發展的重要平臺，作為推進城鎮化進程、加速江口小城鎮綜合改革建設的重要舉措。積極用好用足城鄉建設用地增減掛鉤政策，努力破解土地資源瓶頸制約問題，取得了明顯成效。這其中，既有成功的經驗和做法，也遇到許多工作困難和問題，在此試與大家來共同總結和思考進一步推進農村土地整治的方法和舉措。實施農村土地整治的實踐做法

1.1 基本情況

涵江區江口鎮是莆田市東部門戶，鎮域面積79平方公里，山地面積4600公頃，轄26個行政村和1個社區，總人口7.5萬。在外僑胞與港澳臺同胞約19萬人。多年來的建房陋習，歷史原因形成的“空心村”、“空心房”，以及宅基地的需求矛盾，一直困擾著江口鎮的長遠發展，無法破題。農村土地整治政策給江口鎮帶來了新的契機，涵江區充分利用省政府賦予的農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤優惠政策，先期在江口鎮東大、院里、石獅三個村開展土地整治試點工作，走出了一條盤活農村土地資產、節約集約用地的新路子。2010年完成新增耕地200畝，并已全面轉入安置區建設和土地復墾階段。至目前，已成功出讓指標285畝，交易金額達4399.95萬元。2011年上半年已拆除房屋建筑面積5萬平方米，全年可再完成新增200畝耕地的任務。其中，東大村項目區規模413.9畝，涉及戶數280戶，計劃新增耕地289畝，目前已有203戶簽訂拆舊協議，已拆除105戶，拆除房屋建筑面積近3.5萬平方米；院里石獅村項目區規模127.1畝，戶數277戶，計劃新增耕地87.5畝，目前已有103戶簽訂拆舊協議，已拆除103戶，拆除房屋建筑面積近2萬平方米。

1.2 主要做法

1.2.1 強化組織領導

涵江區委、區政府高度重視土地整治項目建設工作，將其列入重要工作日程。區政府成立了由區政府分管領導任組長，區政府辦公室、區國土資源分局領導任副組長，區發改、財政、審計、建設、規劃、農業等部門和有關鄉鎮領導為成員的農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤工作領導小組，全面負責此項工作。江口鎮也成立了由鎮黨委書記任總指揮的項目實施指揮部，指揮部下設規劃建設、工程監管、資金管*作者簡介：黃桂雄 男 大學本科 高級經濟師從事國土資源管理電子郵箱：***@139.com

理等工作組，各司其職，相互協作，共同負責抓好各項具體工作的落實，形成了上下配合、齊抓共管的工作格局。

1.2.2 堅持規劃先行

規劃的科學與否很大程度上決定著土地整治工作的成敗。涵江區牢牢把握規劃先行的原則，于2010年4月中旬委托福建省國地工程規劃設計有限公司編制《江口鎮農村土地整治和城鎮建設用地增減掛鉤專項規劃》以及《江口鎮土地整治拆遷補償安置實施方案》，規劃擬對石獅、院里、蒲江、上后、東大、頂坡、豐美等7個村的居民點進行整治，涉及居民點用地1395畝，除去安置用地397畝，可新增耕地面積998畝。安置區建設綜合長泰縣、聚龍小鎮、南安官橋等地的成功做法，實行統一規劃、統一設計、統一聯建、統一基礎設施建設，防止以戶為單位，各自占地圍墻的行為發生，避免出現“新房一大片，新村看不見”的粗放用地現象，打破了江口鎮原有的舊房建筑占地面積小，圍埕占地多，土地利用率低的怪圈。

1.2.3 做好宣傳引導

土地整治工作與群眾利益密切相關，做好政策的宣傳,讓群眾理解和支持這項工作是保障項目順利開展的基礎。在實際工作中，涵江區在江口鎮實行鎮黨委、政府領導包片，鎮村干部包戶的制度，通過召開群眾大會、舉辦知識講座、利用廣播、宣傳車、公開欄、印發宣傳冊等多種方式，深入到家家戶戶，耐心細致地向群眾講解土地整治帶來的好處和收益：一是通過農村土地整治,把新增的用地指標轉讓后，收益所得全部用于該村的新農村建設；二是通過整治新增的土地，使用權仍然屬于村集體或村民所有；三是農村土地整治工作可解決部分農民想要翻建、重建舊宅的迫切要求，同時舊房又得到了相應合理的補償；四是解決了部分祖遺房子閑置問題，激活農民手里最大的資產，增加農民財產性收入；五是通過整治、安置區的規范建設極大改善了群眾的居住條件和生活環境。通過廣泛而深入的宣傳發動，使農村土地整治這一工作家喻戶曉，優惠政策在群眾中入心入腦，激發了廣大群眾參與土地整治的積極性。

1.2.4 確保群眾利益

在充分考慮農村群眾生活習俗，遵循節約、美觀、實用原則的基礎上，根據拆遷房屋占地面積和人口數量，設計了60、90、120㎡不同層次、不同檔次的戶型，努力打造“精品”工程，使安置區建設成為新農村建設的樣板工程。在土地整治示范村院里村，經村民代表討論通過，對申請自建的群眾，依據60、90、120㎡的三種戶型分別予以5千元、8千元、1萬元的補貼。同時，為確保項目區群眾得到更多的實惠，在嚴格項目工程公開招投標的前提下，將農民群眾有意愿并有能力實施的土方平整、擋土墻等技術含量不高的單項工程從招投標中剝離，組織承包給農民實施，施工費直接兌付給農民，既解決了農民生產生活問題，又激勵了群眾參與的主動性。

1.2.5 嚴格規范運作

涵江區在江口鎮財政設立農村土地整治資金專戶，指標轉讓獲得的收益全部進入專戶專項管理，收益所得專項用于舊房拆遷補償、安置區農轉用等基礎設施建設以及土地復墾等投入。在農村土地整治項目實施過程中，堅持規范運作，嚴格管理。從舊房丈量、評估、補償到安置區選房、建設等諸環節，都實行陽光操作，向社會公開，接受群眾監督，切實保障農民群眾的知情權、參與權、監督權和決策權，真正做到村里事村民要知道、要參與、要做主、要監督和要滿意。自開展土地整治以來，沒有發生一起因利益補償不到位、拆遷安置不及時而引發的上訪事件。

1.2.6 黨員創先爭優

俗話說，開展工作是“村看村，戶看戶，群眾看干部，黨員看支部。”充分發揮黨員先鋒模范和黨支部的戰斗堡壘作用是農村土地整治工作順利推進的關鍵。為確保土地整治政策能夠家喻戶曉，項目建設能夠順利推進，村干部們起早抹黑，挨家挨戶耐心細致宣傳。院里村作為江口鎮農村土地整治工作的示范村，該村支部書記王衛洪帶頭拆除了自家的祖屋，同時帶頭砍伐自家龍眼樹，為安置區建設騰出土地，身體力行地解除群眾的畏難和顧慮。涉遷的黨員干部紛紛效仿，帶頭拆除房屋。據了解，該村共有4名干部帶頭拆除房屋，建筑面積達600多平方米。正是有了黨員干部的示范帶動，使該村土地整治工作得到快速進展。2 農村土地整治的幾點思考

2.1 政府主導是關鍵[1]

土地整治項目是一項系統工程，必須在政府的領導下，多部門合力推進。要牢牢把握政府的主導地位，部門協作共同推進的原則，努力構建“政府領導、國土搭臺、各方唱戲、群眾參與”的工作格局。市、縣（區）、鄉鎮各級要成立由主要領導任組長，建設、財政、規劃、農業、國土、發改、民政、監察、審計等相關職能部門負責人為成員的領導小組，由政府組織領導和協調，主要負責項目實施工作的部署安排、籌劃組織、重要政策的研究制訂、重大問題的協調解決，各成員單位要明確工作職責，充分發揮部門職能作用，積極配合和推進土地綜合整治和社會主義新農村建設。要建立日常協調工作例會制度，定期對土地整治推進過程中出現的新情況、新問題、新舉措、新經驗進行調查研究，總結經驗，解決問題，切實把好事辦好，把好事做實，使農村土地整治工作變成一項富民工程。

2.2 規劃引領是根本[2]

土地綜合整治不是單一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在內的全面整治，需要在全面規劃、全面設計的基礎上統籌推進。各地應對農村建設用地現狀認真開展潛力分析和深入調查摸底，準確掌握后備資源情況，做到心中有數。要抓住新一輪鄉鎮土地利用總體規劃修編的時機，在完善村鎮規劃、產業布局規劃基礎上，綜合設計掛鉤專項規劃，統籌銜接居民點歸并、農村社區建設、基礎設施配套、農田綜合整治和產業布局優化調整。特別是要通過現場調查、實地勘測、科學設計、充分論證，廣泛征求專家和項目區群眾意見，合理布局新建區的區位、規模和空間；要整體考慮土地開發利用、農村基礎設施建設、產業布局、生態環境保護、農民就業和社會保障等問題，以掛鉤為抓手，綜合推進各方面工作，實現土地利用節約集約、耕地資源有效保護、農民生活切實提高、城鄉建設協調共榮。

2.3 因地制宜是基礎

鑒于農村居民點拆舊整理難度較大，應本著先易后難的原則，優先選擇當地群眾積極性高、資金有保障、難度較小、具有建設用地拆舊整理潛力的空心村、磚瓦窯場、工礦廢棄地為主的整治工作。在整治實施過程中積極探索整治新方法、新形式，通過這些地區的示范，對存在問題和難點進行深入分析研究，以點帶面，為拆舊整理難度大的農村居民點積累經驗，逐步推廣，以促進城鄉建設用地增減掛鉤工作向縱深推進。如這次涵江區江口鎮的土地綜合整治，該區在細致調查摸底的基礎上，選擇了江口鎮東大村、院里石獅村這幾個人口密度低、村莊布局散、房屋結構差、建筑物老舊的地方作為工作試點，實行點上帶動、面上開花。對在新農村建設、小城鎮建設過程中形成的空閑地、閑置地及時進行整理復墾，對低洼地、危舊房以及廢棄的工礦點等進行全面的盤點和登記造冊，申報整治，這些舉措不僅迎合了部分群眾改造危舊房的意愿，又使政府盡到了扶危解困、災后救助的社會責任，形成了互利共贏的局面。

2.4 以人為本是前提

土地整治工作涉及千家萬戶，實施增減掛鉤、土地整理工程，均對群眾的眼前利益和長遠利益產生深遠的影響。因此，從項目區的確定、規劃的編制及示范村和集中居住區建設等一系列過程中，要通過公告、聽證、公示以及召開群眾座談會、基層測評會等多種方式，廣泛征求群眾意愿，充分尊重和保證群眾的知情權和參與權；項目實施應注重把保護和實現群眾利益、尊重群眾意愿、傾聽群眾訴求、確保群眾得實惠放在首位，要嚴格按照依法、自愿、有償、規范的要求，組織群眾簽訂拆遷補償協議，明確各自的責任、權利和義務；要盡可能滿足大多數群眾的合理要求，確保農民權益不受損害，切實把這項民生工程好事辦好，實事辦實，讓群眾滿意，使群眾得福祉，形成整治前農民樂意，整治中農民同意，整治后農民滿意的效果。

2.5 資金整合是后盾[3]

土地整治工作是一項投資巨大的系統建設工程，要按照“資金來源不變、使用用途不變，整合集中投放”的原則，以土地綜合整治為載體，集聚各級政府涉農項目資金和社會投入資金，努力發揮民生政策的優勢，提高資金運作的質量和綜合效益；要整合各類支農惠農資金，保持渠道和用途不變，實行專賬管理，統籌集中使用，形成整體推進的合力。一是統籌使用各類土地整治資金，滿足項目需求。地方政府留成的新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和農業土地開發資金要按規定統籌用于農村土地整治項目。新增建設用地土地有償使用費主要用于基本農田建設和保護、耕地開發和土地整理；土地出讓收益要優先用于農

業土地開發和農村基礎設施建設。二是突出整治項目平臺集聚效應，整合涉農資金。充分發揮財政支農資金的引導集聚作用，以土地整治項目為平臺，各類涉農資金配套跟進，重點支持項目區內公共基礎設施建設、社會事業發展和農業生產發展，拓寬項目投資渠道，加大對項目配套資金的投入。三是創新土地整治資金投入方式，提高經濟利用率。對經濟欠發達、耕地整治潛力大的地區，要實行財政為主的投入方式。對經濟較發達、社會投資活躍的地區，推行“以補代投”，引導各類資金流向農村參與土地綜合整治，構建以企業投資為主體、財政補助引導相結合的投資方式。

2.6 規范運作是重點

2010年中央一號文件進一步明確“有序開展農村土地整治”，“農村宅基地和村莊整理后節約的土地仍屬農民集體所有，確保城鄉建設用地總規模不突破，確保復墾耕地質量，確保維護農民利益。”涵江區江口鎮對整理出來的土地，首先復墾為耕地；其次解決部分農民想要翻建、重建舊宅的迫切要求，以及村莊基礎設施和公共服務配套設施建設，并留足發展非農產業用地；最后運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，將農村節余的建設用地指標調劑到城鎮使用，促進小城鎮發展，同時把通過農村土地整治增加的用地指標轉讓后，收益所得全部用于該村的新農村建設，形成良性循環。實踐證明，這樣的思路和做法是可行的，也是有效的。因此，要繼續打造好這個平臺，規范有序地搞好農村土地整治工作，要通過農村土地整治，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，促使農民居住向中心村鎮集中，耕地向適度規模經營集中，產業向園區集中，實現耕地增加、用地節約、布局優化、要素集聚的目標。

2.7 強化監管是保證

土地綜合整治涉及面廣，涉及資金額大，強化土地綜合整治項目的監管責任重大，為確保綜合整治項目順利實施和資金的運行安全，必須對項目實行多重立體監管。一要強化項目動態監管。建立土地綜合整治季報制度，按季度定期考核。項目所在地人民政府要嚴格按規劃組織實施，完善管理手段，健全項目臺賬，提高信息化監管水平。二要強化周轉指標管理。積極引導并嚴格規范增減掛鉤工作，加強周轉指標和節余指標的管理，周轉指標必須納入土地利用計劃管理，實行規模控制，不得隨意突破，保證城鄉建設用地總規模不突破、耕地面積不減少、耕地質量不下降，避免為了取得城鎮建設用地指標，只注重耕地數量而忽視耕地質量的現象發生，使政策初衷充分實現。三要強化資金使用監管。對項目資金要實行全程管理與監督，按照工程項目預算、施工合同和工程進度撥付項目資金，實行專款專用、專項管理、單獨核算制度，確保項目資金使用規范。四是強化項目廉政監管。要大力加強征遷工作人員的廉潔從政教育，著重強化丈量評估、征遷補償、項目發包等重點崗位、關鍵環節的監督管理，嚴防出現弄虛作假、以權謀私、徇私舞弊等不良行為，確保項目建設的“公開、公平、公正”。

參考文獻

[1]蒲波.關于規范和創新我市集體建設用地流轉工作的思考[J].廣安市國土資源局

[2]胡進安.開展農村土地綜合整治的實踐與思考[N].湖南日報.2010.9(第22015號)

[3]王海華.關于城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的幾點思考[J].華章.2010(21)

第三篇：農村土地綜合整治

農村土地綜合整治

1.農村土地綜合整治七大工作步驟

1、調查摸底，征求意愿。深入村組、農戶家中，通過召開村組干部會、議事代表會、村民大會，廣泛征求群眾意見，宣傳土地綜合整治政策，對農村土地、人口、房屋、青苗、是否同意參與土地綜合整治等基本情況作一個全面摸底。完善村民申請參與程序。

2、制訂方案，立項報批。結合實際，科學制定方案，確定目標、原則、機制、安置補償辦法和實施步驟，做好資金測算，選定項目合作主，籌措前期資金。

3、登記測量，清算補償。項目立項批準后，組織專業測量隊伍，選派村組議事會代會和群眾代表參與，逐組逐戶按戶籍進行登記、核實，對房屋及構筑物、青苗及附著物進行測量、登記、簽字、確認、公示、復核，無誤后由鎮政府對房屋及建（構）筑物、青苗及地上附著物開展清算補償。

4、住房安置、農戶搬遷。修建安置房，落實房源，開展搬遷，并做好戶口遷移及城市居民戶口登記工作。

5、充分社保、充分就業。完成農民變市民的戶籍變更手續后，及時落實人員社保，作好有就業意愿的全員統計摸底，抓好就業培訓，尋找就業崗位，引導幫助就業。

6、工程實施，復耕驗收。組織實施三大工程，將農房舊房拆除復耕，達到國土部門驗收要求。

7、土地流轉、發展集體經濟、土地綜合開發。開展農用土地流轉工作，做好集體經濟組織預留土地的項目開發和建新平移土地的綜合開發。

2.農村土地綜合整治九大注意事項

1、要堅持集體經濟組織是項目的主體。這項工作的組織者是區政府，具體項目的立項、申報、驗收由國土部門牽頭開展。要特別強調明確農村集體經濟組織的項目主體地位。避免出現“代民作主”，“好心不能辦好事”的情況發生。要注意維護農戶的知情權，對項目實施的監管權，對保障農村持續增長的發展權，還要明確土地的歸屬權。

2、嚴格申報立項程序，先報批后實施。農村集體經濟組織提出申報整治項目，經鎮（鄉）人民政府審核同意后，向區國土資源局申請立項，區國土資源局確認項目，組織專業單位編制項目實施規劃，報市農村土地綜合整治和農房建設工作領導小組辦公室審核后，轉報有批準權的機關立項審批。這里需要說明一下，土地綜合整治項目的立項審批權在省國土資源廳，拆院并院項目立項審批權在市人民政府。項目應當優先選擇在農民積極性高、條件成熟、整理潛力較大、有產業支撐的區域開展，原則上以整村為基本單位。項目立項審批后，可先行

實施農民集中居住區建設，未經立項就動工，屬于違法用地，這點務必請大家高度注意。如黃土鎮洪安村當時的農用地整理只是經區上批了，未報省市批準，盡管實現了規模流轉，新增加了耕地，但指標卻沒有認可，資金沒有節約出來。

3、把握項目實施的具體要求。土地綜合整治項目應把握“統一立項、統一管理、統一驗收”，對于已經批準立項尚未動工建設的土地整理項目和掛鉤項目可以同時實施，只有建設用地整理立項，農用地土地整理達不到立項要求的，可以實施；先行進行了建設用地增減掛鉤整理，補充農用地土地整理的，可以實施；只有農用地土地整理，沒有建設用地增減掛鉤整理，不予立項，不得實施。

4、嚴格執行先復墾再建新的原則。項目實施過程中，農房搬遷后的原宅基地和其他集體建設用地必須拆除并復墾，復耕的土地必須達到農業部門關于耕地土壤肥力、土層厚度、排灌能力的質量和驗收要求，必須依照項目申報前的土地權屬方案及時進行確權、登記、發證，及時發放耕地基金，必須堅持農地農用要求，不得違規搞建設。若發現違反規定使用農村土地綜合整治項目復耕土地搞建設的情況，將暫停該鎮鄉開展土地綜合整治項目，從重、從嚴處理，既要處理事，還要處理人。

5、關于地類面積要以規劃基期為準。對村組內，有多少耕地、林地、園地、坑塘水面、建設用地、未利用地，不能是村組報多少就多少，根據要求，土地整理以1996年土地利用現狀調查數為準，城鄉建設用地增減掛鉤以2004年土地利用變更調查數為準。

6、農戶成為土地綜合整治搬遷戶必須具備下列條件：一是土地綜合整治項目區范圍內的常住農業戶口，并且在封戶前在冊的（但在簽訂搬遷合同前死亡或遷出的不能成為搬遷戶，也不能領取拆遷補助費，是否劃分戶型和面積，是否享受補貼政策，其依據是封戶時，是不作為家庭成員列在戶口本上。遷移、銷戶的不享受）；二是本人自愿申請到規劃的集中居住的。

7、關于資金來源。一是鼓勵社會資金參與土地綜合整治，但必須通過公開招投標方式依法取得實施主體資格，不管誰取得資格，整理出的指標30%同樣由市上有償統籌用于我區汽車功能區建設，5%必須預留給集體經濟組織。二是集合使用各類涉農資金。全區集中清理涉農資金和項目，原則上要優先安排在實施土地綜合整治和農房建設項目的區域一并實施。按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統籌安排”的原則，投入項目區實施，注重把農田水利、道路建設、中低產田改造、新農村農房建設、林盤改造、農業產業化等結合起來發揮效益。三是有金融支持政策。對家庭困難的農戶，可以農民集中居住區房屋權益作為抵押，爭取小額信貸。

8、土地綜合整治項目實施完成后設施的管護。道路、溝渠、蓄水池等公益設施的管護應實行“誰使用、誰受益、誰管護”的原則，以村民小組為單位，采取“一事一議”的辦法籌集管護資金，落實專人負責，對田埂、護坡由承擔農戶（受益人）自行管護。

9、土地綜合整治中農戶要反映問題的途徑和程序。可向所在村組干部反映，由村民議事會匯總意見后向項目實施現場指揮部反映，最終的解釋和處理，由村民議事會和項目現場指揮部共同研究決定。如不能答復，可由區級相關部門根據工作職能解釋，不能無理阻撓工程正常進行

3.農村土地綜合整治村組八大職責

一是負責作好項目宣傳、培訓，初步設計建議等前期工作。

二是組織召開村民代表大會，成立村民議事會，充分征求村、社意見，確保三分之二以上的村民或三分之二以上村民代表同意。

三是做好立項工作有關資料簽字蓋章，完善村民的申請、審批等相關程序，簽訂農民自愿流轉兩權承諾書和同意搬遷意見書，并積極支持配合項目的實施。

四是負責項目區內涉及房屋及附著物、地上附著物、青苗的摸底調查和補償、補助費用的核算、發放工作，確保被拆遷農戶個人自愿，情況真實、可靠，不得弄虛作假。五是做好項目實施中群眾協調工作和工作現場管理工作。

六是做好權屬調整方案和道路、水利有關工程后續利用和管理工作，鞏固環境綜合整治成果。

七是做好項目區產業規劃，推動土地承包經營權流轉和產業結構調整。

八是加強項目區農戶的勞動技術培訓，積極與就業部門聯系，千方百計解決好群眾的再就業問題。

4.農村土地綜合整治五大條件

省、市在土地綜合整治項目審查時有嚴格的審查程序，對土地出地率、經濟效益分析、資金籌措來源有明確的規定，這些都必須建立在合理的可行性分析基礎上，達不到標準和要求的不予立項批準。

1、符合土地利用總體規劃和土地綜合整治專項規劃。農村土地綜合整治必須堅持規劃先行。我區計劃用5-6年時間全面完成土地綜合整治工作，未納入土地利用總體規劃和土地綜合整治專項規劃的區域不得開展土地綜合整治。

2、項目區只能選擇在一般農田區和基本農田范圍內。不能在符合土地利用總體規劃的范圍內開展土地綜合整治工作。

3、要明確建新區特別是農民集中居住區的點位和位置。并按發展性、多樣性、相融性、共享性的“四性”要求規劃建設農民集中居住區。建設用地整理中農戶要自愿同意開展搬遷。農民集中居住區規劃建設實施方案，要經區規委會初審后，報市農村土地綜合整治和農房建設工作領導小組辦公室組織專家進行審查，審查通過后才能建設。

4、整理區域應具備整理的潛力。農地整理中田土坎、農村道路、未利用地占整理區耕地面積原則上控制在8-10%。

5、產生的增減掛鉤指標平移使用產生的土地收益應與實際投入成本資金相平衡。若收益低于實際投入成本，政府須對差異資金的來源方式進行合理的說明和承諾。

5.農村土地綜合整治四大好處

一、對農民而言，就是“三充分一持續”。

二、對土地而言，新增了耕地面積，優化了土地結構，促進土地的流轉，適于規模經營，發展現代農業生產。

三、對投資商而言，可以通過參與土地綜合整治項目，獲得土地投資收益，同時，還可4EE5獲區政府在稅收、土地資源配置等方面給予的政策扶持，享受土地綜合整治優惠政策。

（四）對產業而言，通過建新土地的平移使用，使我區土地后備資源更加豐富，通過科學規劃，可為汽車產業、商貿、現代物流、城市地產等提供土地儲備，逐步形成三次產業良性互動發展格局，打造復合型產業增長極。

6.農村土地綜合整治三大工程

一是土地平整工程，指對水田、旱地、荒草地、田土坎的平整；

二是農田水利工程，指對支渠、斗渠、農渠、毛渠改造；

三是交通工程，指修建農村小于4.5米，服務于生產和出行的農村及田間道路。

7.

第四篇：淺議農村土地綜合整治與可持續發展

淺 議 農 村 土 地 綜 合 整 治 存 在 的 問 題

淺議農村土地綜合整治存在的問題

內容摘要：當前，國土資源管理工作的熱點——農村土地綜合整治，不僅綜合了集約節約用地、改善農村面貌、加強農業基礎設施建設、改善農民生產生活條件、促進農民增收，還綜合了土地流轉、產業結構調整、城鄉建設用地增減掛鉤置換等工作，更將多年的土地整治（土地整理、復墾和開發）工作推到了一個新的高度。但土地整治還存在一些問題，有待進一步改善。本文從土地整治的基本概念、存在的問題及解決對策等方面進行了總結。

關鍵詞：農村土地

綜合整治

問題

對策

一、前言

近年來，我國土地整理事業得到了蓬勃發展，很好地支撐了耕地保護目標的實現，為堅守18億畝耕地紅線發揮了不可替代的作用。特別是2012年3月，經國務院批準頒布實施的《全國土地整治規劃（2011～2015年）》（以下簡稱“規劃”），提出在“十二五”期間，我國將通過土地整治，建設4億畝高標準基本農田，補充2400萬畝耕地。此規劃將土地整治上升為國家戰略，表明了土地整治的重要性和緊迫性。如何切實貫徹落實好規劃，助力地方經濟實現“又好、又快、跨越發展”，是當前需要思考和研究的重點。筆者擬通過分析，找出當前農村土地整治中存在的問題，提出解決具體問題的措施，為土地整治在理論和方法上進言。

二、土地整治的基本概念及其內容

土地整治是指在一定區域內，按照土地利用總體規劃、土地整治專項規劃確定的木筆哦啊和用途，有效整合與整理復墾開發活動相關的各類資金，共同投入項目區集中使用，并通過采取行政、經濟、法律和工程技術措施，對田、水、村、路、房等進行綜合整治，以有效增加耕地面積，提高耕地質量及土地節約集約利用程度，為新農村建設和城鄉統籌發展搭建平臺。

土地整治涉及土地開發、土地整理、土地復墾、建設用地置換、村鎮規劃等內容，整合有效資源和資金投入，充分體現了綜合性和系統性。通過對這些符合規劃的區域進行統籌規劃，實現綜合整治的目標。

三、當前農村土地整治存在的問題

（一）、重數量輕質量和輕生態保護。當前，我國農村土地整治還處于起步階段，整治范圍窄、投資少，工作重點還停留在荒草地開發和農田整治上。由于土地整治投資周期長、投資金額大，一些地方政府部門功利思想嚴重，往往追求當年開荒、當年獲益而不顧整治區的氣候環境、土壤環境和土質水文環境，不惜圍湖造田、毀林毀草開荒等。在土地整治項目中只重視田塊的方整，而忽視對河流、丘陵地等生態景觀的規劃，隨著時間推移小區域環境的惡化將逐步顯現，致使所開發的土地再次荒蕪。

（二）、運作效率低，配套制度不完善。地方政府特別是國土管理部門推行農村土地整治的主要目的，是增加耕地面積、改善生態環境和生產生活條件，而不是追求自身的經濟效益。這也往往導致其不重視成本—效益分析，造成投資資金的低效運用。另外，現階段農業生產水平與發達國家相比仍然很低，勞動的目的是為了生存，土地對農民來說，不僅僅是一種生產資料，更是一種生活保障，不放棄土地承包經營權是農戶唯一也是最現實的選擇。要想使農民自愿放棄土地承包經營權，必須以完善的安置措施為前提。但現實情況是，廣大農村在當前還沒有建立與土地相對應的社會保障體系和戶籍制度、就業制度等改革制度，這也導致農戶參與土地整治的積極性不高。

（三）、后期管護可操作性弱。當前，實際進行農村土地整治操作的，大多是掛靠政府部門的公司，運作時往往因公司與政府權責不分、政府各部門之間職能交叉等，造成政府部門與公司之間的推諉、扯皮，降低了后期管護的可操作性。加之當前農村土地整治的規劃設計、運作程序等相關標準尚不完善，致使規劃設計方案評價及運作過程中實行監督依據不足，直接導致后期管理可操作性低。

四、提高農村土地綜合整治質量的對策

（一）、建立健全土地整治規劃體系，嚴格按規劃辦事。農村土地整治工作不是孤立的，它與土地利用總體規劃密切相關，是土地利用總體規劃的具體實施途徑之一。所以，一定要理順土地整治和總體規劃之間的關系，確保農村土地整治工作在土地利用總體規劃允許的范疇內進行。除此之外，擬定規劃一定要有彈性，與時俱進，根據內外環境變化，不斷調整與完善。

（二）、建立動態的生態評價體系，注重環境多樣性的保護。土地資源的開發利用方式與生態環境息息相關，在整治過程中，應堅持在保護中開發、在開發中保護的原則。整治是一個長期工作，其產生的效益也是長遠影響的，是一種長期的動態過程。衡量一個土地整治項目的好壞、成功與否就需要一個較長期的評價過程。所以要在審視項目的具體情況下，擬建一個動態的生態評價體系，對土地整治效益進行動態的監測和評價，從而規范土地整治活動，促進土地資源的循環利用。創建特色土地整治模式，要把當地情況與生態保護融為一體，避免全國各地統一模式。在具體實施中要結合各自特色，突出土地管理模式的時限性和土地整治規劃的彈性，使農村土地整治更加合乎倫理。

（三）、探索構建農村土地使用流轉勸導制度。只有建立合理土地使用權流轉機制，才能保證土地整治目標最終實現。針對當前農村土地使用權流轉中普遍存在的土地商品屬性不清楚、農民傳統小農思想嚴重、農戶私轉現象嚴重等問題，需要認真調查研究，通過勸導做深做透農民和基層干部的思想工作，消除農村土地使用權流轉“不能搞”、“不敢搞”、“不想搞”的模糊認識，進行分類指導，促進土地有序流轉。在流轉中，要始終堅持以流轉促調整、以調整抓流轉的原則，尊重百姓意見，合理確定流轉方式，強化服務指導體系，嚴格規范流轉程序，加強組織領導，以創建良好的流轉環境。

（四）、農用地整治項目管理要走產業化之路。當前，農村土地整治主要是政府推動，其項目主體也是政府或者政府委托的有關機構。現實中，這些機構與政府權責不分，沒有引進市場競爭機制，造成農村土地整治資金低效運作、整治效果不佳等一系列問題。這客觀上就要求土地整治走產業化發展之路，通過培育各種形式的土地整治企業，接受政府、集體和農戶的委托進行土地開發整治。這就必須樹立一個觀念：即土地整治不是行政行為，而是政府指導下的經濟活動。

（五）、構建責任到人、落實到位的監管框架。筆者認為，監管效率應成為政府對土地整治監管的重要目標。特別針對當前一些土地整治過程中基礎設施落后成無人監管的問題，需要政府通過監管保證基礎設施的安全性。應設立專門監管機構，明確責任分工，嚴格按照有關規定，建立健全項目立項、規劃設計、工程建設招投標、項目法人、工程施工、工程建設、工程監理、項目竣工驗收等各項制度。嚴格執行相關標準和相關規范，制定項目設計方案和實施方案。建立公告制度、備案制度和公眾參與制度等，使監管措施真正落到實處。

總而言之，農村土地綜合整治是一項長期有意義，并需不斷完善但卻勢在必行的工作。相信隨著4億畝高標準基本農田的建設，隨著人們對土地整治的認識越來越深入，隨著國家對土地整治工作越來越重視，相信土地整治的前景將更加廣闊。

參考文獻：

1．陳百明 2.成都市國土局 3.吳正紅、張世全4.王 闖

統籌之本 生態之基-展望土地整治工作新趨勢》

中國土地 2012（3）

《對農村土地綜合治理的幾點思考》 2008年6月 《土地整治：問題及對策》 中國土地2012（7）《農村土地整治中應重視的問題》 國土資源2010（6）

《發展之要

第五篇：開展農村土地產權抵押的實踐與思考

開展農村土地產權抵押的實踐與思考

韓 軍

時間：2010-11-25 | 點擊數：583 | 來源： 2010年第2期 | 【大 中 小】【打印】【關閉】 土地、資金和勞動力是三大生產要素。實現生產要素的自由流動，是建立社會主義市場經濟體制的必然要求。我國經過30年的改革實踐，在城市可以說基本上實現了國有建設用地使用權、金融資金和勞動力資源的高度集聚和自由流動，但由于城鄉分割的二元結構（暫不考慮經濟規律的作用），廣大農村集體土地和國有土地仍不能享有同等權益，無法自由流動來吸引社會資金使自身完成資本化的飛躍。為此，成都市近年進行了農村土地產權抵押的探索。

一、開展農村土地產權抵押的意義

土地抵押是土地流轉的特殊表現形式，它有機地融合了土地和資金這兩大生產要素。所以在成都市開展農村土地產權抵押，對實現土地流轉和生產要素自由流動，推進農村產權制度改革和統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設，增強農業和農村發展的內生動力，構建社會主義市場經濟體制都具有重要意義。

2008年初，我市就以市委、市政府名義出臺1號文件，在全市開展了農村產權制度改革。改革的基本思路是在加強耕地保護的前提下，逐步建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，通過“還權賦能”，推動農村資產資本化，為統籌城鄉發展和解決“三農”問題創造條件。而改革的內在邏輯是，“確權是基礎、流轉是關鍵”。

2009年4月國務院正式批復的《成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》（以下簡稱《總體方案》）也提出，要推進農村市場化改革，落實農民對土地的使用權和房屋、林木等資產的所有權，促進農村資源向資本轉變，實現城鄉生產要素自由流動，建立農村多元化投入機制，增強農業和農村發展的內生動力，大力發展農村金融服務體系，積極探索擴大農村擔保物范圍。

按照農村產權制度改革的總體部署，我市2009年底即全面完成農村土地和房屋的確權登記頒證。在完成農村產權登記后推動農村產權流轉及抵押，應該說是恰逢其時或勢在必行。

二、開展農村土地產權抵押的政策環境

“產權”屬于經濟學用語，不是一個嚴格的法律術語。它是財產權利的簡稱，指一束財產權。從物權的角度來分（不考慮農村的國有土地），農村土地產權大致包括農民集體土地所有權、土地承包經營權（含耕地、草地、林地）、集體建設用地使用權和宅基地使用權等。

按照《物權法》的規定，農村土地所有權、耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押；鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押，但以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。這些法律規定，對農村土地產權抵押作出了明確限制。

但是，考慮到“房地一體”的事實以及抵押是流轉的特殊表現形式，且有關允許農村房屋及土地流轉的規定也為農村土地產權抵押留下了想象的政策空間，如《土地管理法》規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”；《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“允許農民以……轉讓……等形式流轉土地承包經營權”，“對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權”、“擴大農村有效擔保物范圍”；國務院批復的《總體方案》同意，“在符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的前提下，允許依法取得的集體經營性建設用地使用權通過出讓、轉讓、出租、作價入股、聯營、抵押等形式進行流轉。”所以我市開展農村土地產權抵押即是按照依法規范和先行先試的原則，在這些法律劃定的大致的行動邊界與政策的預留空隙之間進行摸索。

三、農村土地產權抵押的探索實踐

近期，由市政府金融辦牽頭，市國土、房管、農業等部門參與，共同研究制定了成都市農村產權抵押融資總體方案及集體建設用地使用權、農村房屋和土地承包經營權抵押融資的管理試行辦法。總體方案及管理辦法已經市委常委會第30次會議審議并獲原則通過，近日將由市政府辦公廳轉發執行。總體方案及管理辦法的主要內容是：

（一）農村產權抵押融資總體方案

指導思想。以農村金融產品創新為著力點，深化農村金融改革，完善農村金融體系，推動集體建設用地使用權、農村房屋和農村土地承包經營權抵押融資，滿足多層次、多元化的“三農”金融服務需求，深入推進統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設。

基本原則。堅持市場化運作和政策引導相結合。保障農村居民基本生產生活條件。維護金融機構合法權益。堅持循序漸進和風險可控。

配套措施。一是分類分區域制定農村土地產權基準價格，開展價值評估，為農村產權流轉和抵押貸款提供服務。二是設立農村產權流轉交易服務中心，完善流轉體系，為抵押物處置提供平臺。三是完善農村產權抵押貸款風險分擔機制，由市和區（市）縣政府按一定比例出資設立農村產權抵押融資風險基金，用于收購抵債資產。四是健全農村金融市場體系。五是完善征信管理體系，將農戶和規模經營業主的信用信息納入人民銀行個人和企業信用信息系統，為農村產權抵押貸款提供信息支撐。

組織保障。一是成立成都市農村產權抵押貸款工作領導小組，成員單位包括市政府金融辦、統籌委、農委、國土、房管、財政、法院和四川銀監局、人行成都分行營管部等。二是明確領導小組成員單位及區（市）縣政府的具體職責。

（二）集體建設用地使用權抵押融資

基本條件。包括合法主體資格的證明材料；抵押物清單、抵押物使用狀況及《集體土地使用證》等具有法律效力的權屬證明文件；抵押人對抵押物的權屬狀況、抵押狀況、同意處置抵押物等作出的承諾；集體經濟組織同意抵押或處置集體建設用地使用權的書面證明（但是通過依法流轉后取得的集體建設用地使用權除外）；其他要件。

限制情形。包括權屬存在爭議的；司法機關依法裁定查封的；在土地利用總體規劃確定的城鎮規劃建設用地范圍內的；被依法列入國家、省重點項目征地范圍內的；屬于農村公益事業及公共設施用地性質的；受其它形式限制的。

房地關系。集體建設用地使用權和地上附著物應一并評估，未取得合法房屋產權的地上建筑物不得計算價值。以集體建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押；未一并抵押的，未抵押的財產視為一并抵押。集體建設用地使用權抵押后，該土地新增的建筑物不屬于抵押財產；該集體建設用地使用權實現抵押權時，應當將該土地上新增的建筑物與集體建設用地使用權一并處分，但新增建筑物所得價款抵押權人無權優先受償。

抵押登記。集體建設用地使用權抵押實行登記制度，參照國有土地使用權抵押登記辦法，由區（市）縣國土資源管理部門進行登記，在《集體土地使用證》的“注記”欄內載明抵押登記的主要內容，向抵押權人頒發《土地他項權利證明書》。債務履行完畢后，抵押當事人持還款證明和《土地他項權利證明書》等有效證明，到抵押登記部門辦理抵押注銷登記。債權實現。債務履行期屆滿抵押權人未受清償的，抵押權人與抵押人協商后，可以抵押的集體建設用地使用權變賣或拍賣所得價款受償。變賣或拍賣的集體建設用地使用權，可由集體建設用地所有權人收購，也可由區（市）縣土地儲備中心按集體建設用地最低保護價收購；若抵押權人與抵押人協商不成的，抵押當事人也可根據合同約定依法解決。

（三）農村房屋抵押融資

基本條件。包括合法主體資格證明材料；生產經營內容、家庭經濟收入情況；借款用途及經濟效益分析；抵押物清單、抵押物使用狀況及《房屋所有權證》、《集體土地使用證》（使用權類型為集體建設用地使用權）等具有法律效力的權屬證明文件；抵押人對抵押物的權屬狀況、抵押狀況、同意處置抵押物等作出的承諾；借款人不能償還貸款時，農村房屋所在集體經濟組織同意處置抵押房屋的書面證明；房屋共有人同意房屋抵押的書面意見；金融機構規定的其他資料。

限制情形。同上。

房地關系。抵押的農村房屋和所占用集體建設用地使用權應一并評估。用于抵押的農村房屋所占用的集體建設用地的使用權應與房屋一并抵押，未一并抵押的視為一并抵押。抵押人辦理土地性質為宅基地使用權的農村房屋抵押時，應將該房屋所占用范圍內的宅基地使用權變更為集體建設用地使用權，向集體土地所有權人申請集體建設用地使用權的出讓，承諾今后不再申請宅基地，并在國土部門辦理集體建設用地使用權登記手續。辦理集體建設用地使用權出讓的土地價款，由農村集體經濟組織按照集體建設用地使用權基準地價的一定比例合理確定。同一農村集體經濟組織的成員交納集體建設用地使用權出讓價款的比例應相同。

（四）農村土地承包經營抵押融資（略）

四、幾個重要問題的分析說明

（一）關于集體建設用地使用權單獨抵押的合法性問題

按照前引《物權法》“鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押”的規定似乎表明，法律禁止集體建設用地使用權單獨設置抵押（這將集體建設用地使用權的物權權能大打折扣）。但是經過分析后，我們認為：《物權法》之所以如此規定，是因為在法律上農民集體還不能直接出讓自己的建設用地使用權。而按照《決定》提出的讓集體土地與國有土地享有平等權益的要求，一旦賦予通過出讓方式取得集體建設用地使用權的用地者以土地處分權，其享有相應的土地抵押權是理所當然。只是由于目前鄉鎮、村企業的建設用地使用權大都不是由農民集體直接出讓給用地者的（實際表現為無償占用或租賃），所以用地者沒有包括抵押權在內的土地處分權。因此我們在管理辦法中規定，土地使用者將集體建設用地使用權進行抵押時，應取得集體經濟組織的同意；但是通過出讓等流轉方式取得集體建設用地使用權的除外。

（二）關于集體建設用地使用權抵押的區域問題

土地抵押是土地流轉的特殊表現形式。根據流轉區域的不同，集體建設用地使用權流轉可以分為土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外的流轉和城鎮建設用地范圍內的流轉。如果限制了集體建設用地使用權可以出讓和轉讓的區域，事實上也就限制了集體建設用地使用權可以抵押的區域。

但是，《決定》中對集體建設用地使用權流轉區域的規定并不明確。《決定》一方面提出“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”，似乎表明集體建設用地使用權流轉只能在土地規劃確定的城鎮建設用地范圍外進行；另一方面又提出“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性用地，逐步縮小征地范圍”，而目前土地規劃確定的城

鎮建設用地范圍內的集體土地都要實施征收，在這個基礎上縮小征地范圍，似乎意味著在該區域給集體建設用地使用權流轉騰出了一定空間。正是由于對政策理解的矛盾，使得集體建設用地使用權流轉及抵押的區域難以確定。決策者為穩妥起見，并考慮到目前的征地補償還是由政府單方定價而不是按市場評估定價，因此將農村土地產權的抵押區域暫定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外，并排除按規劃依法列入國家、省重點項目征地范圍內的集體土地。

（三）關于農村房屋抵押涉及的宅基地處置問題

按照前引《土地管理法》的規定，農村村民可以出賣、出租自己的住房（只是不能再申請宅基地）；《物權法》第180條的規定，抵押人對有權處分的建筑物和其他土地附著物可以抵押。這實際是賦予了農村村民對其住房的完全處分權。但《物權法》的第184條又明確禁止宅基地使用權抵押。這就形成了法律規定之間的相互沖突。在具體操作實踐中，由于土地與其地上的附著物在事實上無法分離，當農村村民抵押其有權處分的住房時，其宅基地使用權實際上是隨之抵押了，而且抵押權人也不可能只要求地上附著物的權益，而放棄其占用范圍內土地的權益。為了解決這一矛盾且不違反法律規定，我們在管理辦法中規定，抵押人辦理土地性質為宅基地使用權的農村房屋抵押時，應將該房屋占用范圍內的宅基地使用權向集體土地所有權人申請出讓，將其轉化為集體建設用地使用權，并承諾今后不再申請宅基地。當然，為了降低抵押人的經濟負擔，辦理集體建設用地使用權出讓的土地價款，由農村集體經濟組織按照集體建設用地使用權基準地價的一定比例合理確定，政府不會也無權作強行規定。也就是說，按照村民自治的原則，農村集體經濟組織可以定一個較低的比例標準。（作者單位：市國土資源局）