第一篇：閑置土地處置政策的法律依據(jù)評(píng)析

閑置土地處置政策的法律依據(jù)評(píng)析

李鵬程

一、引言

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)資料顯示，2007年1—12月，全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)完成土地購(gòu)置面積40609.18萬平方米，同比增長(zhǎng) 11.0%，增幅同比提高14.8個(gè)百分點(diǎn);完成開發(fā)土地面積26870.77萬平方米，同比增長(zhǎng)0.7%，增幅同比下降16.6個(gè)百分點(diǎn)。土地購(gòu)置面積增幅的大幅上升和土地開發(fā)面積增幅的大幅回落說明，有大量已購(gòu)置土地未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)而被“囤積”起來。有關(guān)報(bào)道稱，全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)“囤積”土地面積已高達(dá)105815.97萬平方米，將近2007年全年完成開發(fā)土地面積的四倍。

2008年1月7日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)【2008】3號(hào)），要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，并在2008年6月底前將閑置土地清理處置情況向國(guó)務(wù)院做出專題報(bào)告；同時(shí)完善建設(shè)用地儲(chǔ)備制度，縮短開發(fā)周期，防止形成新的閑置土地。這一重大政策調(diào)控舉措，一方面可在一定程度上遏制“囤地”，促進(jìn)閑置土地資源的有效開發(fā)利用；另一方面可增加商品房的有效供給，抑制房?jī)r(jià)上漲勢(shì)頭。然而，閑置土地處置政策的貫徹落實(shí)不僅需要行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的行政措施，更需要與現(xiàn)行法律規(guī)定協(xié)調(diào)一致，獲得法律的支持與保障，否則將會(huì)引起諸多爭(zhēng)議和訴訟。

一個(gè)因政策與法律存在沖突而引起爭(zhēng)議的極具影響力的實(shí)例，是最高人民法院于2005年對(duì)青島南太置業(yè)有限公司訴青島市嶗山區(qū)國(guó)土資源局土地使用權(quán)出讓合同糾紛一案做出的（2004）民一終字第106號(hào)民事判決。該案涉及的政策包括國(guó)土資源部于2002年5月9日發(fā)布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，于2003年10月13日做出的《關(guān)于進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序中自查自糾若干問題的處理意見》。根據(jù)這些政策規(guī)定，2002年7月1日后出讓經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)，除“歷史遺留問題”外，不得以協(xié)議方式出讓。最高人民法院 在該案的判決書中認(rèn)定，違反上述政策規(guī)定以協(xié)議方式簽訂土地使用權(quán)出讓合同的，不影響合同的效力，但影響該合同在客觀上無法繼續(xù)履行。這一判決表明，當(dāng)政策與法律存在沖突時(shí)，一方面，有關(guān)政策在認(rèn)定合同效力方面得不到合同法的認(rèn)可和司法審判的支持；另一方面，依據(jù)合同法認(rèn)定有效的土地使用權(quán)出讓合同，遇到有關(guān)政策的阻礙時(shí)得不到政府的實(shí)際履行和審判機(jī)關(guān)的司法保護(hù)。（注1：關(guān)于這一案例的詳細(xì)分析，見本文作者《政策與法律的沖突與尷尬》一文。）

本文擬通過比較分析閑置土地處置政策與現(xiàn)行法律規(guī)定的差異，探討貫徹落實(shí)閑置土地處置政策所面臨的法律依據(jù)問題，以期引起有關(guān)方面的充分重視，防止再次出現(xiàn)類似的沖突與尷尬。（注2：本文所稱的“法律”包括全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)；本文所稱的“政策”包括國(guó)務(wù)院以通知形式發(fā)布、轉(zhuǎn)發(fā)的規(guī)范性文件和國(guó)務(wù)院部門規(guī)章。法律上和理論上均無如此分類之說。本文僅為敘述方便和附和習(xí)慣而為之，沒有法律或理論上的依據(jù)。）

本文探討的范圍僅限于在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地。本文所引用的政策文件中所稱的閑置土地包括了出讓土地和劃撥土地，但本文對(duì)劃撥土地閑置的處置問題不做討，因此，本文所稱的“閑置土地”，僅指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)后，超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期未動(dòng)工開發(fā)的情形。

二、閑置土地處置的法律、政策規(guī)定

為了對(duì)比方便，我們不得不先將有關(guān)閑置土地處置的主要法律、政策規(guī)定羅列一下。

（一）閑置土地處置的法律規(guī)定。

最早對(duì)閑置土地處置做出規(guī)定的是國(guó)務(wù)院于1990年5月發(fā)布的行政法規(guī) 《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。該條例第十七條規(guī)定 ：土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地。

未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰。

全國(guó)人大常委會(huì)于1994年7月制定《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，對(duì)閑置土地處置做出了法律規(guī)定。該法第二十五條規(guī)定：以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi);滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán);但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。

（二）閑置土地處置的政策規(guī)定。

1999年4月，國(guó)土資源部制定部門規(guī)章《閑置土地處置辦法》，對(duì)閑置土地的構(gòu)成條件、處置方式、處置程序等做出了具體規(guī)定。

根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二條的規(guī)定；閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。國(guó)有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的;已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的，也可以認(rèn)定為閑置土地。

根據(jù)《閑置土地處置辦法》第三條、第四條的規(guī)定，閑置土地處置包括延長(zhǎng)開發(fā)建設(shè)時(shí)間、改變土地用途、安排臨時(shí)使用，收取增值地價(jià)、置換等價(jià)土地、重新確定土地使用者，對(duì)原用地者給予補(bǔ)償、協(xié)議交換土地使用權(quán)、按實(shí)交款額所占比例部分供地、征收土地閑置費(fèi)和無償收回土地使用權(quán)等九種方式。

國(guó)務(wù)院辦公廳于2006年5月轉(zhuǎn)發(fā)的建設(shè)部等九部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》第（七）條規(guī)定：加大對(duì)閑置土地的處置力度。土地、規(guī)劃等有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)用地的監(jiān)管。對(duì)超出合同約定動(dòng)工開發(fā)日期滿1年未動(dòng)工開發(fā)的，依法從高征收土地閑置費(fèi)，并責(zé)令限期開工、竣工；滿2年未動(dòng)工開發(fā)的，無償收回土地使用權(quán)。對(duì)雖按照合同約定日期動(dòng)工建設(shè)，但開發(fā)面積不足1/3或已投資額不足1/4，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的，按閑置土地處置。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》第（六）條規(guī)定：嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策。土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅(jiān)決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。對(duì)閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)，國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門抓緊研究制定具體辦法。2008年6月底前，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國(guó)務(wù)院作出專題報(bào)告。

從上述法律的規(guī)定來看，一方面，其規(guī)定的閑置土地處置措施屬于行政處罰，另一方面，其以超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期未動(dòng)工開發(fā)作為認(rèn)定閑置土地的標(biāo)準(zhǔn)，因此，閑置土地處置必然同時(shí)涉及行政關(guān)系和合同關(guān)系；從上述政策的規(guī)定來看，其關(guān)于閑置土地構(gòu)成條件和處置措施的規(guī)定與法律規(guī)定存在較大差異，而上述法律和政策對(duì)“政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延” 這一除外情形均未做出具體規(guī)定，因此，本文將從行政法律和民事法律兩個(gè)角度，對(duì)閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處置措施和除外情形三個(gè)方面分別探討其法律依據(jù)問題。

三、閑置土地構(gòu)成條件的法律依據(jù)評(píng)析

（一）構(gòu)成閑置土地的法定條件。

根據(jù)我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》二十五條和《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定，構(gòu)成閑置土地應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足兩個(gè)法定條件: 一是用地單位取得建設(shè)用地使用權(quán)；二是超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期未動(dòng)工開發(fā)。法律沒有對(duì)已按合同約定期限動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)的情形做出規(guī)定，因此，這種情形不屬于法律規(guī)定的閑置土地范圍。

根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第九條、第十七條和第一百三十九條、《城市房地產(chǎn)管理法》第五十九條和第六十條以及《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十六條的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立，取得建設(shè)土地使用權(quán)證書是用地單位享有建設(shè)用地使用權(quán)的證明。因此，構(gòu)成閑置土地的第一個(gè)法定條件的表現(xiàn)形式是用地單位辦理建設(shè)用地使用權(quán)登記，領(lǐng)取建設(shè)用地使用權(quán)證書。沒有辦理登記、領(lǐng)取證書的，無論何種原因、無論多長(zhǎng)時(shí)間沒有動(dòng)工開發(fā)，均不能將其認(rèn)定為閑置土地進(jìn)行處置。在辦理土地登記、領(lǐng)取使用權(quán)證書之前發(fā)生的問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)問題的性質(zhì)按照相關(guān)法律的規(guī)定或出讓合同的約定處理。

用地單位應(yīng)當(dāng)在簽訂出讓合同后多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)申請(qǐng)辦理土地登記，法律和政策均未做出明確規(guī)定。根據(jù)國(guó)土資源部、國(guó)家工商行政管理局發(fā)布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本（GF-2000-2601）第十五條的規(guī)定，受讓人應(yīng)在出讓合同約定支付全部出讓金之日起30內(nèi)，申請(qǐng)辦土地登記 ；而《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條規(guī)定，土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后60日內(nèi)，支付全部土地使用權(quán)出讓金。按此推算，用地單位應(yīng)當(dāng)在簽訂出讓合同后90日內(nèi)申請(qǐng)辦理土地登記。

然而，根據(jù)我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條、《土地管理法》第五十二條、《土地管理法實(shí)施條例》第二十二條以及有關(guān)基本建設(shè)程序的法規(guī)、政策規(guī)定，用地單位在簽訂出讓合同后至少需要申請(qǐng)辦理土地預(yù)審、項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）和建設(shè)用地規(guī)劃許可證三項(xiàng)行政審批后，方可申請(qǐng)土地使用權(quán)登記。而根據(jù)國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的規(guī)章和各地政府規(guī)劃主管部門政務(wù)公開的承諾，行政機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)至辦理完畢的期限分別為：土地預(yù)審30日、項(xiàng)目核準(zhǔn)30日、建設(shè)用地規(guī)劃許可證至少需要15日。僅此三項(xiàng)行政審批所需時(shí)間就達(dá)75日以上，而用地單位提出上述三項(xiàng)申請(qǐng)前尚需要完成環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告、項(xiàng)目（核準(zhǔn)）申請(qǐng)報(bào)告編制，規(guī)劃方案設(shè)計(jì)、評(píng)審等多項(xiàng)工作，《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本（GF-2000-2601）規(guī)定的申請(qǐng)土地登記期限，顯然不能滿足實(shí)際需要。

構(gòu)成閑置土地的第二個(gè)法定條件是用地單位超過出讓合同約定期限未動(dòng)工開發(fā)。這一法定條件包含了以下三個(gè)方面的內(nèi)在要求: 第一，這一法定條件本身要求出讓合同對(duì)動(dòng)工開發(fā)日期做出明確約定，沒有約定或約定不明的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充約定，否則將因缺失法定判別標(biāo)準(zhǔn)而不能適用該法律規(guī)定對(duì)閑置土地作出認(rèn)定和處置;第二，與第一個(gè)法定條件相結(jié)合，要求出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)期限應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)于用地單位完成土地登記、領(lǐng)取土地使用權(quán)證書所需要的合理時(shí)間，否則，該約定將因不能同時(shí)滿足第一個(gè)法定條件而失去實(shí)際意義。一旦出現(xiàn)這種情況，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)重新約定動(dòng)工開發(fā)日期;第三，與該法規(guī)定的除外情形相結(jié)合，要求出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)期限滿足動(dòng)工開發(fā)所必需的前期工作的合理需要，否則，即使能夠?qū)⑵湔J(rèn)定為閑置土地，也因存在法定除外情形而不能適用該法律的處罰規(guī)定予以處置。

用地單位動(dòng)工開發(fā)所必需的前期工作除前面已經(jīng)述及的三項(xiàng)行政審批及相應(yīng)工作外，主要還有根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，完成建筑方案和施工圖設(shè)計(jì)、評(píng)審（審查），申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證；根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，申請(qǐng)拆遷許可證，完成房屋拆遷安置;根據(jù)《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，組織施工、監(jiān)理招標(biāo)，簽訂相關(guān)合同，完成其他施工準(zhǔn)備工作，申請(qǐng)建設(shè)工程施工許可證，等等。這些前期工作特別是拆遷安置工作中的不可預(yù)見、不可控制的因素很多，出讓合同雙方在約定動(dòng)工開發(fā)日期時(shí)應(yīng)當(dāng)充分予以考慮。

（二）政策對(duì)閑置土地構(gòu)成條件的擴(kuò)張。

根據(jù)國(guó)土資源部 《閑置土地處置辦法》 第二條和建設(shè)部等九部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》第（七）條的規(guī)定，下列情形可以認(rèn)定為閑置土地：

1、出讓合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自出讓合同生效或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；（注3：從該條規(guī)定的行文來看，關(guān)于建設(shè)用地批準(zhǔn)書的規(guī)定似乎是指劃撥土地的情形，不在本文的討論范圍之內(nèi)。但根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》和國(guó)土資源部的有關(guān)文件以及各地方政府主管部門的規(guī)定，出讓土地也應(yīng)頒發(fā)此批準(zhǔn)書。）

2、已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的。

本文認(rèn)為，上述政策文件對(duì)構(gòu)成閑置土地法定條件的擴(kuò)張，沒有法律依據(jù)。

首先，法律規(guī)定的閑置土地是一個(gè)特定的概念，具有特定的構(gòu)成條件?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第二十五條和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條均是針對(duì)閑置土地這一特定的違法行為設(shè)定行政處罰的規(guī)定，而上述政策將上述兩種情形規(guī)定為閑置土地，其目的也正是為適用上述法律的處罰規(guī)定對(duì)該兩種行為進(jìn)行行政處罰尋求法律依據(jù)。

然而，根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)做出具體規(guī)定?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第二十五條和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條所針對(duì)的違法行為，均僅限于超過出讓合同約定動(dòng)工開發(fā)日期未動(dòng)工開發(fā)的，上述政策將這一違法行為的法定范圍擴(kuò)大到上述兩種情形，顯然沒有行政法律依據(jù)。其次，出現(xiàn)出讓合同未約定動(dòng)工開發(fā)日期的情況，其過錯(cuò)主要在作為出讓方的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過補(bǔ)充合同約定糾正自己的錯(cuò)誤，彌補(bǔ)合同缺陷。利用行政權(quán)力強(qiáng)行以出讓合同生效日期取代應(yīng)由合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期，強(qiáng)加于合同相對(duì)人，不僅沒有行政法上的依據(jù)，而且沒有民事法律依據(jù)。

其三，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)的，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。在我國(guó)法律、行政法規(guī)目前尚未對(duì)上述第2種情形做出規(guī)定的情況下，國(guó)土資源部雖然可以制定規(guī)章，對(duì)該行為另外設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，但不能直接適用房地產(chǎn)管理法的規(guī)定進(jìn)行處置。從閑置土地處置的現(xiàn)實(shí)需要來看，對(duì)此類行為的處理，應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)設(shè)定行政處罰或者通過合同約定違約責(zé)任予以約束。

四、閑置土地處置措施的法律依據(jù)評(píng)析(一）閑置土地處置措施的法律規(guī)定。

《城市房地產(chǎn)管理法》 僅對(duì)閑置土地滿一年以上的情況規(guī)定了兩種處置措施 ：一是閑置土地滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi) ；二是閑置土地滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)。但該法對(duì)閑置土地不滿一年的，沒有做出規(guī)定。

《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對(duì)閑置土地規(guī)定了警告、罰款和無償收回土地使用權(quán)三種處罰措施。但該條例既未就該三種處罰措施所對(duì)應(yīng)的閑置期限或其他情節(jié)做出具體規(guī)定，也沒規(guī)定罰款數(shù)額的限制幅度。

根據(jù)我國(guó)《立法法》和《行政處罰法》的規(guī)定，《城市房地產(chǎn)管理法》的效力高于《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，因此，對(duì)閑置土地一年以上的，應(yīng)當(dāng)按照《城市房地產(chǎn)管理法》 的規(guī)定處置;對(duì)閑置土地不滿一年的，可以根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定做出警告、罰款的處罰。但罰款的限額需由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

（二）政策對(duì)閑置土地處置措施的擴(kuò)張。

國(guó)土資源部《閑置土地處置辦法》第四條第二款完全復(fù)制了《城市房地產(chǎn)管理法》二十五條的規(guī)定，而該辦法第三條規(guī)定的七種處置措施則超出了法律規(guī)定的措施種類，且其適用范圍似乎既包括閑置土地不滿一年的，也包括閑置土地一年以上的。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》第（六）條是針對(duì)閑置土地一年以上的情形做出的規(guī)定，但其在法律規(guī)定之外增加了以下處置措施：

1、土地閑置滿兩年、不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置、充分利用。

2、對(duì)閑置滿一年不滿兩年的土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)，并要求國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門抓緊研究制定具體辦法。

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院部委制定的行政規(guī)章不得超出法律、行政法規(guī)設(shè)定的處罰種類設(shè)定新的處罰，且除法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、行政規(guī)章和地方政府規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件（例如國(guó)務(wù)院以通知形式發(fā)布的規(guī)范性文件）不得設(shè)定行政處罰。由此我們不難看出，如果直接依據(jù)這些政策規(guī)定做出具體行政行為，或者說直接以政府的具體行政行為貫徹這些政策措施，是沒有行政法律依據(jù)的，特別是《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》對(duì)土地閑置滿兩年、不符合法定收回條件的也要予以處置的規(guī)定，明顯帶有超越法律的傾向。

當(dāng)然，如果一定要使上述政策處置措施獲得行政法律依據(jù)，可以通過修改房地產(chǎn)管理法、行政處罰法或者更高級(jí)別的法律來實(shí)現(xiàn)，然而，這些政策處置措施并非都具有行政處罰的性質(zhì)，而且，政府既是行政管理主體又是出讓合同當(dāng)事人，所以，可從更廣的范圍（包括公法和私法）探討實(shí)施上述政策處置措施的現(xiàn)行法律依據(jù)。

首先，因政府是出讓合同的當(dāng)事人，且具有壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，所以，通過合同約定（包括事前約定、事中變更、事后補(bǔ)充等方式）貫徹實(shí)施土地政策是完全可行的。就閑置土地處置的上述政策措施而言，幾乎全部可以通過合同約定予以落實(shí)。

通過合同約定實(shí)施政策措施，具有內(nèi)容廣泛、措施靈活、程序簡(jiǎn)單、處理及時(shí)、針對(duì)性強(qiáng)、法律資源豐富等優(yōu)點(diǎn)，且只要合同約定不屬于《合同法》第五十二條、第五十四條規(guī)定情形，均可得到法律的保護(hù)與支持。另外，一旦發(fā)生合同糾紛，可以通過民事訴訟或仲裁解決，從而擺脫行政機(jī)關(guān)在行政爭(zhēng)議處理程序中的被動(dòng)不利地位。當(dāng)然，訂立合同應(yīng)當(dāng)遵守合同法的平等、自愿和公平原則，因此，從行政管理的角度來看，通過合同約定貫徹政策措施也存在缺少?gòu)?qiáng)制力、效率低的缺點(diǎn)，或許這正是行政機(jī)關(guān)不愿或不習(xí)慣采用這種方式的原因。

附帶說明一下，政府的行政管理權(quán)、處罰權(quán)直接由法律予以規(guī)定，不能由合同當(dāng)事人約定創(chuàng)設(shè)。法律有規(guī)定的，不因合同未約定而喪失；法律未規(guī)定的，也不因合同有約定而取得。因此，合同作為平等主體之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，其約定的范圍不應(yīng)包括行政管理、行政處罰內(nèi)容。例如《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本（GF-2000-2601）第三十三條，應(yīng)當(dāng)刪除。

其次，針對(duì)閑置土地個(gè)案的具體情況，可以根據(jù)《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定修改規(guī)劃，改變土地用途；因公共利益需要，也可以根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定收回閑置土地。但以這些方式處置閑置土地，均有復(fù)雜而嚴(yán)格的條件和程序要求，且訴訟風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)影響較大。

五、認(rèn)定除外情形的法律依據(jù)評(píng)析

《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條對(duì)閑置土地處置從閑置原因的角度規(guī)定了三種除外情形: 即因不可抗力或政府、政府有關(guān)部門的行為或動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成土地閑置的。但法律和政策并未對(duì)如何判斷三種除外情形做出具體規(guī)定。

本文認(rèn)為，除不可抗力的具體事件可以由合同當(dāng)事人根據(jù)民法通則給出的定義在合同中具體約定外，對(duì)政府、政府有關(guān)部門的行為和動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作，可以從現(xiàn)行法律規(guī)定中尋找出認(rèn)定依據(jù)。我國(guó)法律對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)的全過程實(shí)行嚴(yán)格的審查、許可制度，特別是對(duì)動(dòng)工開發(fā)之前的階段，規(guī)定的更為細(xì)致和嚴(yán)格，涵蓋了前期工作的各項(xiàng)內(nèi)容。這些審查、許可制度散見于《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《城市房屋拆遷條例》以及配套的行政法規(guī)、規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章之中。因此，凡是上述法律及其配套的規(guī)范性文件中規(guī)定需要審查、許可的事項(xiàng)所涉及的工作和規(guī)定用地單位在動(dòng)工開發(fā)之前必須完成的其他工作，均屬于法定的動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作，但用地單位人員配置、資金準(zhǔn)備等內(nèi)部資源配置、管理工作應(yīng)當(dāng)除外。

關(guān)于前期工作的具體事項(xiàng)本文在第三部分已有所提及，此處不再一一列舉（事實(shí)上也難以和不必列舉窮盡）。本文的目的僅在于尋求一種思路、方法和法律依據(jù)，以供參考。當(dāng)個(gè)案實(shí)際發(fā)生時(shí)，可參考此方法依法認(rèn)定某項(xiàng)工作是否屬于動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作。

所謂的政府及其有關(guān)部門的行為，首先包括依據(jù)上述法律及其配套的規(guī)范性文件進(jìn)行審查、許可的行為，其次還有其他影響法定的動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作的進(jìn)程的其他行為。這里所說的“政府及其有關(guān)部門的行為”，除包括作為和不作為、合法行為和不合法行為外，還應(yīng)當(dāng)包括政府官員為實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的利用職權(quán)阻撓前期工作進(jìn)程的行為。

在前期工作實(shí)踐中，政府行為與企業(yè)行為交織在一起，往往難以分清責(zé)任。本文認(rèn)為，凡是政府及其有關(guān)部門沒有按照法律及其配套的規(guī)范性文件規(guī)定和政務(wù)公開承諾的時(shí)間、次數(shù)要求履行告知、審查、許可職責(zé)的，均應(yīng)對(duì)前期工作延誤承擔(dān)責(zé)任。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，對(duì)動(dòng)工開發(fā)影響最大、責(zé)任最難界定的是房屋拆遷安置。雖然國(guó)務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中要求完善建設(shè)用地儲(chǔ)備制度，縮短開發(fā)周期，防止形成新的閑置土地，但法律尚未對(duì)拆遷安置工作的責(zé)任分配做出明確規(guī)定。好在無論從法律規(guī)定還是從實(shí)際需要來看，拆遷安置都是動(dòng)工開發(fā)所必需的前期工作，所以，無論其是否屬于政府行為，均不影響將其認(rèn)定為法定的除外情形。房屋拆遷安置工作中存在許多亟待解決的法律問題，但因其超出本文討論范圍，在此不展開討論。

六、結(jié)語

本文的分析結(jié)果表明，閑置土地處置政策在法律已有的規(guī)定之外增設(shè)認(rèn)定條件和處置措施，沒有行政法上的依據(jù)。如果行政機(jī)關(guān)依據(jù)這些政策規(guī)定做出具體行政行為，則違反《行政處罰法》

等有關(guān)依法行政的法律規(guī)定，相對(duì)人可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷該具體行政行為；但如果通過平等自愿、協(xié)商一致訂立和履行合同的方式實(shí)施政策處置措施，并不違反民事法律規(guī)定，且可及時(shí)、靈活地貫徹政策措施，順利實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的政策目標(biāo)。

在我國(guó)行政法律體系基本建立、依法治國(guó)環(huán)境基本形成的今天，運(yùn)用政策治理國(guó)家、管理社會(huì)，在公法領(lǐng)域的主要作用是執(zhí)行法律，創(chuàng)新的空間已經(jīng)不大，而在私法領(lǐng)域則有豐厚的資源可以利用，有待進(jìn)一步發(fā)掘。就治理閑置土地而言，現(xiàn)有的法律資源還是足夠充分的，問題在于這些法律資源沒有得到充分有效的利用。從公法執(zhí)行情況來看，房地產(chǎn)管理法已經(jīng)發(fā)布實(shí)施十余年，中央政府對(duì)閑置土地問題也已三令五申，但沒有得到地方政府的充分重視和認(rèn)真執(zhí)行，因閑置法律資源而助長(zhǎng)了土地資源閑置;從私法利用情況來看，過分倚重公法授予的行政權(quán)力的威力，習(xí)慣于以行政命令實(shí)施剛性管理，過于輕視私法賦予的民事權(quán)利的功能，不善于以合同約定進(jìn)行柔性調(diào)整，因意識(shí)偏頗而偏廢了法律資源。

處置閑置土地需要持續(xù)、務(wù)實(shí)的努力，恐非一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)所能一蹴而就。倘若兼土地資源管理者與出讓合同當(dāng)事人于一身的行政機(jī)關(guān)，能夠持續(xù)、充分地利用公法和私法資源，一手抓行政管理，一手抓合同調(diào)整，必能在處置閑置土地的工作中大有作為。正所謂剛?cè)岵?jì)，政通而人和，一張一弛，文武之道也。

（作者系德衡律師集團(tuán)高級(jí)合伙人，副主任）

第二篇：閑置土地處置政策的法律依據(jù)評(píng)析

閑置土地處置政策的法律依據(jù)評(píng)析

李鵬程

一、引言

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)資料顯示，去年全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)完成土地購(gòu)置面積40609.18萬平方米，增幅同比提高14.8%；完成開發(fā)土地面積26870.77萬平方米，增幅同比下降16.6%。這說明有大量已購(gòu)置土地未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)而被“囤積”起來。

2008年1月7日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策。這不僅需要行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的行政措施，更需要與現(xiàn)行法律規(guī)定協(xié)調(diào)一致，獲得法律的支持與保障，否則將會(huì)引起諸多爭(zhēng)議和訴訟。

本文探討的“閑置土地”范圍，僅限于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)后，超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期未動(dòng)工開發(fā)的情形，劃撥土地的情形除外。

二、閑置土地構(gòu)成條件的法律依據(jù)評(píng)析

（一）構(gòu)成閑置土地的法定條件

根據(jù)我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》和《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》 有關(guān)規(guī)定，構(gòu)成閑置土地應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足兩個(gè)法定條件：一是用地單位取得建設(shè)用地使用權(quán);二是超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期未動(dòng)工開發(fā)。

根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》以及《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立，取得建設(shè)土地使用權(quán)證書是用地單位享有建設(shè)用地使用權(quán)的證明。因此，構(gòu)成閑置土地的第一個(gè)法定條件的表現(xiàn)形式是用地單位辦理建設(shè)用地使用權(quán)登記，領(lǐng)取建設(shè)用地使用權(quán)證書。

構(gòu)成閑置土地的第二個(gè)法定條件是用地單位超過出讓合同約定期限未動(dòng)工開發(fā)。這一法定條件包含了以下三個(gè)方面的內(nèi)在要求：第一，這一法定條件本身要求出讓合同對(duì)動(dòng)工開發(fā)日期做出明確約定，沒有約定或約定不明的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充約定，否則將因缺失法定判別標(biāo)準(zhǔn)而不能適用該法律規(guī)定對(duì)閑置土地作出認(rèn)定和處置;第二，要求出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)期限應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)于用地單位完成土地登記、領(lǐng)取土地使用權(quán)證書所需要的合理時(shí)間，否則，該約定將因不能同時(shí)滿足第一個(gè)法定條件而失去實(shí)際意義;第三，要求出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)期限滿足動(dòng)工開發(fā)所必需的前期工作的合理需要，否則，即使能夠?qū)⑵湔J(rèn)定為閑置土地，也因存在法定除外情形而不能適用該法律的處罰規(guī)定予以處置。

（二）政策對(duì)閑置土地構(gòu)成條件的擴(kuò)張

根據(jù)國(guó)土資源部《閑置土地處置辦法》和建設(shè)部等九部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》的規(guī)定，下列情形可以認(rèn)定為閑置土地：

1、出讓合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自出讓合同生效或者建設(shè)用地批準(zhǔn)頒發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；

2、已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的。

本文認(rèn)為，上述政策文件對(duì)構(gòu)成閑置土地法定條件的擴(kuò)張，沒有法律依據(jù)。

首先，法律規(guī)定的閑置土地是一個(gè)特定概念，具有特定構(gòu)成條件。《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條均是針對(duì)閑置土地這一特定的違法行為設(shè)定行政處罰的規(guī)定，而上述政策將上述兩種情形規(guī)定為閑置土地，其目的也正是為適用上述法律的處罰規(guī)定對(duì)該兩種行為進(jìn)行行政處罰尋求法律依據(jù)。

然而，根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)做出具體規(guī)定。《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條所針對(duì)的違法行為，均僅限于超過出讓合同約定動(dòng)工開發(fā)日期未動(dòng)工開發(fā)的，上述政策將這一違法行為的法定范圍擴(kuò)大到上述兩種情形，顯然沒有行政法律依據(jù)。

其次，出現(xiàn)出讓合同未約定動(dòng)工開發(fā)日期的情況，其過錯(cuò)主要在作為出讓方的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過補(bǔ)充合同約定糾正自己的錯(cuò)誤，彌補(bǔ)合同缺陷，利用行政權(quán)力強(qiáng)行以出讓合同生效日期取代應(yīng)由合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期，強(qiáng)加于合同相對(duì)人，不僅沒有行政法上的依據(jù)，而且沒有民事法律依據(jù)。

第三，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)的，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。在我國(guó)法律、行政法規(guī)目前尚未對(duì)上述第二種情形做出規(guī)定的情況下，國(guó)土資源部雖然可以制定規(guī)章，對(duì)該行為另外設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，但不能直接適用房地產(chǎn)管理法的規(guī)定進(jìn)行處置。

三、閑置土地處置措施的法律依據(jù)評(píng)析

（一）閑置土地處置措施的法律規(guī)定

《城市房地產(chǎn)管理法》僅對(duì)閑置土地滿一年以上的情況規(guī)定了兩種處置措施: 一是閑置土地滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi);二是閑置土地滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)。但該法對(duì)閑置土地不滿一年的，沒有做出規(guī)定。

《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對(duì)閑置土地規(guī)定了警告、罰款和無償收回土地使用權(quán)三種處罰措施。但該條例既未就該三種處罰措施所對(duì)應(yīng)的閑置期限或其他情節(jié)做出具體規(guī)定，也沒規(guī)定罰款數(shù)額的限制幅度。

根據(jù)我國(guó)《立法法》和《行政處罰法》的規(guī)定，《城市房地產(chǎn)管理法》的效力高于《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，因此，對(duì)閑置土地一年以上的，應(yīng)當(dāng)按照《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定處置；對(duì)閑置土地不滿一年的，可以根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定做出警告、罰款的處罰。但罰款的限額需由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

（二）政策對(duì)閑置土地處置措施的擴(kuò)張

國(guó)土資源部《閑置土地處置辦法》第四條第二款完全復(fù)制了《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條的規(guī)定，而該辦法第三條規(guī)定的七種處置措施則超出了法律規(guī)定的措施種類，且其適用范圍似乎既包括閑置土地不滿一年的，也包括閑置土地一年以上的。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》第(六)條是針對(duì)閑置土地一年以上的情形做出的規(guī)定，但其在法律規(guī)定之外增加了以下處置措施：

1、土地閑置滿兩年、不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置、充分利用。

2、對(duì)閑置滿一年不滿兩年的土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)，并要求國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門抓緊研究制定具體辦法。

《行政處罰法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院部委制定的行政規(guī)章不得超出法律、行政法規(guī)設(shè)定的處罰種類設(shè)定新的處罰，且除法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、行政規(guī)章和地方政府規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。由此我們不難看出，直接依據(jù)這些政策規(guī)定做出具體行政行為明顯帶有超越法律的傾向。

當(dāng)然，如果一定要使上述政策處置措施獲得行政法律依據(jù)，可以通過修改房地產(chǎn)管理法、行政處罰法或者更高級(jí)別的法律來實(shí)現(xiàn)，然而，這些政策處置措施并非都具有行政處罰的性質(zhì)，而且，政府既是行政管理主體又是出讓合同當(dāng)事人，所以，可從更廣的范圍（包括公法和私法）探討實(shí)施上述政策處置措施的現(xiàn)行法律依據(jù)。

首先，因政府是出讓合同的當(dāng)事人，且具有壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，所以，通過合同約定（包括事前約定、事中變更、事后補(bǔ)充等方式）貫徹實(shí)施土地政策是完全可行的。就閑置土地處置的上述政策措施而言，幾乎全部可以通過合同約定予以落實(shí)。

通過合同約定實(shí)施政策措施，具有內(nèi)容廣泛、措施靈活、程序簡(jiǎn)單、處理及時(shí)、針對(duì)性強(qiáng)、法律資源豐富等優(yōu)點(diǎn)，且只要合同約定不屬于《合同法》第五十二條、第五十四條規(guī)定情形，均可得到法律的保護(hù)與支持。另外，一旦發(fā)生合同糾紛，可以通過民事訴訟或仲裁解決，從而擺脫行政機(jī)關(guān)在行政爭(zhēng)議處理程序中的被動(dòng)不利地位。當(dāng)然，訂立合同應(yīng)當(dāng)遵守合同法的平等、自愿和公平原則，因此，從行政管理的角度來看，通過合同約定貫徹政策措施也存在缺少?gòu)?qiáng)制力、效率低的缺點(diǎn)，或許這正是行政機(jī)關(guān)不愿或不習(xí)慣采用這種方式的原因。

附帶說明一下，政府的行政管理權(quán)、處罰權(quán)直接由法律予以規(guī)定，不能由合同當(dāng)事人約定創(chuàng)設(shè)。法律有規(guī)定的，不因合同未約定而喪失；法律未規(guī)定的，也不因合同有約定而取得。因此，合同作為平等主體之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，其約定的范圍不應(yīng)包括行政管理、行政處罰內(nèi)容。例如《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本（GF-2000-2601）第三十三條，應(yīng)當(dāng)刪除。

其次，針對(duì)閑置土地個(gè)案的具體情況，可以根據(jù)《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定修改規(guī)劃，改變土地用途；因公共利益需要，也可以根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定收回閑置土地。但以這些方式處置閑置土地，均有復(fù)雜而嚴(yán)格的條件和程序要求，且訴訟風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)影響較大。

四、認(rèn)定除外情形的法律依據(jù)評(píng)析

《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條對(duì)閑置土地處置從閑置原因的角度規(guī)定了三種除外情形: 即因不可抗力或政府、政府有關(guān)部門的行為或動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成土地閑置的。但法律和政策并未對(duì)如何判斷三種除外情形做出具體規(guī)定。

本文認(rèn)為，除不可抗力的具體事件可以由合同當(dāng)事人根據(jù)民法通則給出的定義在合同中具體約定外，對(duì)政府、政府有關(guān)部門的行為和動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作，可以從現(xiàn)行法律規(guī)定中尋找出認(rèn)定依據(jù)。我國(guó)法律對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)的全過程實(shí)行嚴(yán)格的審查、許可制度，特別是對(duì)動(dòng)工開發(fā)之前的階段，規(guī)定的更為細(xì)致和嚴(yán)格，涵蓋了前期工作的各項(xiàng)內(nèi)容。這些審查、許可制度散見于《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《城市房屋拆遷條例》以及配套的行政法規(guī)、規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章之中。因此，凡是上述法律及其配套的規(guī)范性文件中規(guī)定需要審查、許可的事項(xiàng)所涉及的工作和規(guī)定用地單位在動(dòng)工開發(fā)之前必須完成的其他工作，均屬于法定的動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作，但用地單位人員配置、資金準(zhǔn)備等內(nèi)部資源配置、管理工作應(yīng)當(dāng)除外。

所謂的政府及其有關(guān)部門的行為，首先包括依據(jù)上述法律及其配套的規(guī)范性文件進(jìn)行審查、許可的行為;其次還有其他影響法定的動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作的進(jìn)程的其他行為。這里所說的“政府及其有關(guān)部門的行為”，除包括作為和不作為、合法行為和不合法行為外，還應(yīng)當(dāng)包括政府官員為實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的利用職權(quán)阻撓前期工作進(jìn)程的行為。

在前期工作實(shí)踐中，政府行為與企業(yè)行為交織在一起，往往難以分清責(zé)任。本文認(rèn)為，凡是政府及其有關(guān)部門沒有按照法律及其配套的規(guī)范性文件規(guī)定和政務(wù)公開承諾的時(shí)間、次數(shù)要求履行告知、審查、許可職責(zé)的，均應(yīng)對(duì)前期工作延誤承擔(dān)責(zé)任。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，對(duì)動(dòng)工開發(fā)影響最大、責(zé)任最難界定的是房屋拆遷安置。雖然國(guó)務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中要求完善建設(shè)用地儲(chǔ)備制度，縮短開發(fā)周期，防止形成新的閑置土地，但法律尚未對(duì)拆遷安置工作的責(zé)任分配做出明確規(guī)定。好在無論從法律規(guī)定還是從實(shí)際需要來看，拆遷安置都是動(dòng)工開發(fā)所必需的前期工作，所以，無論其是否屬于政府行為，均不影響將其認(rèn)定為法定的除外情形。房屋拆遷安置工作中存在許多亟待解決的法律問題，但因其超出本文討論范圍，在此不展開討論。

五、結(jié)語

本文的分析結(jié)果表明，閑置土地處置政策在法律已有的規(guī)定之外增設(shè)認(rèn)定條件和處置措施，沒有行政法上的依據(jù)。如果行政機(jī)關(guān)依據(jù)這些政策規(guī)定做出具體行政行為，則違反《行政處罰法》等有關(guān)法律規(guī)定，相對(duì)人可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷該具體行政行為。但如果通過平等自愿、協(xié)商一致訂立和履行合同的方式實(shí)施政策處置措施，并不違反民事法律規(guī)定，且可及時(shí)、靈活地貫徹政策措施，順利實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的政策目標(biāo)。

在我國(guó)行政法律體系基本建立、依法治國(guó)環(huán)境基本形成的今天，運(yùn)用政策治理國(guó)家、管理社會(huì)，在私法領(lǐng)域則有豐厚 的資源可以利用，有待進(jìn)一步發(fā)掘。就治理閑置土地而言，現(xiàn)有法律資源還是足夠充分的，問題在于這些法律資源沒有得到充分有效的利用。從公法執(zhí)行情況來看，房地產(chǎn)管理法已經(jīng)發(fā)布實(shí)施十余年，但沒有得到地方政府的充分重視和認(rèn)真執(zhí)行，因閑置法律資源而助長(zhǎng)了土地資源閑置

。從私法利用情況來看，過分倚重公法授予的行政權(quán)力的威力，習(xí)慣于以行政命令實(shí)施剛性管理，過于輕視私法賦予的民事權(quán)利的功能，不善于以合同約定進(jìn)行柔性調(diào)整，因意識(shí)偏頗而偏廢了法律資源。

處置閑置土地需要持續(xù)、務(wù)實(shí)的努力，恐非一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)所能一蹴而就。倘若兼土地資源管理者與出讓合同當(dāng)事人于一身的行政機(jī)關(guān)，能夠持續(xù)、充分地利用公法和私法資源，一手抓行政管理，一手抓合同調(diào)整，必能在處置閑置土地的工作中大有作為。正所謂：剛?cè)岵?jì)，政通而人和，一張一弛，文武之道也。

（作者系德衡律師集團(tuán)高級(jí)合伙人，副主任）

第三篇：閑置土地處置辦法(最新修訂)

閑置土地處置辦法（2012修訂）

現(xiàn)行有效 國(guó)土資源部 國(guó)土資源部令第53號(hào)

發(fā)文日期：2012年06月01日 生效日期：2012年07月01日

目錄

第一章 總 則 第二章 調(diào)查和認(rèn)定 第三章 處置和利用 第四章 預(yù)防和監(jiān)管 第五章 法律責(zé)任 第六章 附則

閑置土地處置辦法(2012修訂)國(guó)土資源部令

《 閑置土地處置辦法》已經(jīng)2012年5月22日國(guó)土資源部第1次部務(wù)會(huì)議修訂通過，現(xiàn)予以發(fā)布，自2012年7月1日起施行。

部 長(zhǎng) 徐紹史 二〇一二年六月一日

（1999年4月26日國(guó)土資源部第6次部長(zhǎng)辦公會(huì)議通過，2012年5月22日國(guó)土資源部第1次部務(wù)會(huì)議修訂）

第一章 總 則

第一條

為有效處置和充分利用閑置土地，規(guī)范土地市場(chǎng)行為，促進(jìn)節(jié)約集約用地，根據(jù)《 中華人民共和國(guó)土地管理法》、《 中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第二條

本辦法所稱閑置土地，是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。

已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

第三條

閑置土地處置應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，遵循依法依規(guī)、促進(jìn)利用、保障權(quán)益、信息公開的原則。

第四條

市、縣國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的調(diào)查認(rèn)定和處置工作的組織實(shí)施。上級(jí)國(guó)土資源主管部門對(duì)下級(jí)國(guó)土資源主管部門調(diào)查認(rèn)定和處置閑置土地工作進(jìn)行監(jiān)督管理。

第二章 調(diào)查和認(rèn)定

第五條

市、縣國(guó)土資源主管部門發(fā)現(xiàn)有涉嫌構(gòu)成本辦法第二條規(guī)定的閑置土地的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)開展調(diào)查核實(shí)，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)出《閑置土地調(diào)查通知書》。

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在接到《閑置土地調(diào)查通知書》之日起三十日內(nèi)，按照要求提供土地開發(fā)利用情況、閑置原因以及相關(guān)說明等材料。

第六條

《閑置土地調(diào)查通知書》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；

（二）涉嫌閑置土地的基本情況；

（三）涉嫌閑置土地的事實(shí)和依據(jù)；

（四）調(diào)查的主要內(nèi)容及提交材料的期限；

（五）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)；

（六）其他需要調(diào)查的事項(xiàng)。第七條

市、縣國(guó)土資源主管部門履行閑置土地調(diào)查職責(zé)，可以采取下列措施：

（一）詢問當(dāng)事人及其他證人；

（二）現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)、拍照、攝像；

（三）查閱、復(fù)制與被調(diào)查人有關(guān)的土地資料；

（四）要求被調(diào)查人就有關(guān)土地權(quán)利及使用問題作出說明。第八條

有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲的，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國(guó)土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經(jīng)審核屬實(shí)的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：

（一）因未按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的；

（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的；

（三）因國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，需要對(duì)約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改的；

（四）因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項(xiàng)等無法動(dòng)工開發(fā)的；

（五）因軍事管制、文物保護(hù)等無法動(dòng)工開發(fā)的；

（六）政府、政府有關(guān)部門的其他行為。

因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理。第九條

經(jīng)調(diào)查核實(shí)，符合本辦法第二條規(guī)定條件，構(gòu)成閑置土地的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》。

第十條

《閑置土地認(rèn)定書》應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：

（一）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；

（二）閑置土地的基本情況；

（三）認(rèn)定土地閑置的事實(shí)、依據(jù)；

（四）閑置原因及認(rèn)定結(jié)論；

（五）其他需要說明的事項(xiàng)。第十一條

《閑置土地認(rèn)定書》下達(dá)后，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)通過門戶網(wǎng)站等形式向社會(huì)公開閑置土地的位置、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人名稱、閑置時(shí)間等信息；屬于政府或者政府有關(guān)部門的行為導(dǎo)致土地閑置的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)公開閑置原因，并書面告知有關(guān)政府或者政府部門。

上級(jí)國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯總下級(jí)國(guó)土資源主管部門上報(bào)的閑置土地信息，并在門戶網(wǎng)站上公開。

閑置土地在沒有處置完畢前，相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期公開。閑置土地處置完畢后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤銷相關(guān)信息。

第三章 處置和利用

第十二條

因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：

（一）延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補(bǔ)充協(xié)議約定的動(dòng)工開發(fā)日期起，延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限最長(zhǎng)不得超過一年；

（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價(jià)款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

（三）由政府安排臨時(shí)使用。待原項(xiàng)目具備開發(fā)建設(shè)條件，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時(shí)使用之日起，臨時(shí)使用期限最長(zhǎng)不得超過兩年；

（四）協(xié)議有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；

（五）置換土地。對(duì)已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；

（六）市、縣國(guó)土資源主管部門還可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方式。除前款第四項(xiàng)規(guī)定外，動(dòng)工開發(fā)時(shí)間按照新約定、規(guī)定的時(shí)間重新起算。符合本辦法第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地，依照本條規(guī)定的方式處置。第十三條

市、縣國(guó)土資源主管部門與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當(dāng)擬訂閑置土地處置方案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國(guó)土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)書面通知相關(guān)抵押權(quán)人。

第十四條

除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：

（一）未動(dòng)工開發(fā)滿一年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)。土地閑置費(fèi)不得列入生產(chǎn)成本；

（二）未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。

第十五條

市、縣國(guó)土資源主管部門在依照本辦法第十四條規(guī)定作出征繳土地閑置費(fèi)、收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定前，應(yīng)當(dāng)書面告知國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人要求舉行聽證的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)依照《 國(guó)土資源聽證規(guī)定》依法組織聽證。

第十六條

《征繳土地閑置費(fèi)決定書》和《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；

（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)；

（三）決定的種類和依據(jù)；

（四）決定的履行方式和期限；

（五）申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；

（六）作出決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期；

（七）其他需要說明的事項(xiàng)。第十七條

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自《征繳土地閑置費(fèi)決定書》送達(dá)之日起三十日內(nèi)，按照規(guī)定繳納土地閑置費(fèi)；自《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》送達(dá)之日起三十日內(nèi)，到市、縣國(guó)土資源主管部門辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)注銷登記，交回土地權(quán)利證書。

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》和《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

第十八條

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人逾期不申請(qǐng)行政復(fù)議、不提起行政訴訟，也不履行相關(guān)義務(wù)的，市、縣國(guó)土資源主管部門可以采取下列措施：

（一）逾期不辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)注銷登記，不交回土地權(quán)利證書的，直接公告注銷國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記和土地權(quán)利證書；

（二）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。第十九條

對(duì)依法收回的閑置土地，市、縣國(guó)土資源主管部門可以采取下列方式利用：

（一）依據(jù)國(guó)家土地供應(yīng)政策，確定新的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人開發(fā)利用；

（二）納入政府土地儲(chǔ)備；

（三）對(duì)耕作條件未被破壞且近期無法安排建設(shè)項(xiàng)目的，由市、縣國(guó)土資源主管部門委托有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、單位或者個(gè)人組織恢復(fù)耕種。

第二十條

閑置土地依法處置后土地權(quán)屬和土地用途發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)實(shí)地現(xiàn)狀在當(dāng)年土地變更調(diào)查中進(jìn)行變更，并依照有關(guān)規(guī)定辦理土地變更登記。

第四章 預(yù)防和監(jiān)管

第二十一條

市、縣國(guó)土資源主管部門供應(yīng)土地應(yīng)當(dāng)符合下列要求，防止因政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置：

（一）土地權(quán)利清晰；

（二）安置補(bǔ)償落實(shí)到位；

（三）沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛；

（四）地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確；

（五）具備動(dòng)工開發(fā)所必需的其他基本條件。第二十二條

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書應(yīng)當(dāng)就項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、竣工時(shí)間和違約責(zé)任等作出明確約定、規(guī)定。約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)時(shí)間應(yīng)當(dāng)綜合考慮辦理動(dòng)工開發(fā)所需相關(guān)手續(xù)的時(shí)限規(guī)定和實(shí)際情況，為動(dòng)工開發(fā)預(yù)留合理時(shí)間。

因特殊情況，未約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實(shí)際交付土地之日起一年為動(dòng)工開發(fā)日期。實(shí)際交付土地日期以交地確認(rèn)書確定的時(shí)間為準(zhǔn)。

第二十三條

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)期間，及時(shí)向市、縣國(guó)土資源主管部門報(bào)告項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、開發(fā)進(jìn)度、竣工等情況。

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在施工現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立建設(shè)項(xiàng)目公示牌，公布建設(shè)用地使用權(quán)人、建設(shè)單位、項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、竣工時(shí)間和土地開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)等。

第二十四條

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人違反法律法規(guī)規(guī)定和合同約定、劃撥決定書規(guī)定惡意囤地、炒地的，依照本辦法規(guī)定處理完畢前，市、縣國(guó)土資源主管部門不得受理該國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人新的用地申請(qǐng)，不得辦理被認(rèn)定為閑置土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和變更登記。

第二十五條

市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)將本行政區(qū)域內(nèi)的閑置土地信息按宗錄入土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)備案。閑置土地按照規(guī)定處置完畢后，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)更新該宗土地相關(guān)信息。

閑置土地未按照規(guī)定備案的，不得采取本辦法第十二條規(guī)定的方式處置。第二十六條

市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)將國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人閑置土地的信息抄送金融監(jiān)管等部門。第二十七條

省級(jí)以上國(guó)土資源主管部門可以根據(jù)情況，對(duì)閑置土地情況嚴(yán)重的地區(qū)，在土地利用總體規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)等方面采取限制新增加建設(shè)用地、促進(jìn)閑置土地開發(fā)利用的措施。

第五章 法律責(zé)任

第二十八條

市、縣國(guó)土資源主管部門未按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)違約責(zé)任。

第二十九條

縣級(jí)以上國(guó)土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）違反本辦法第二十一條的規(guī)定供應(yīng)土地的；

（二）違反本辦法第二十四條的規(guī)定受理用地申請(qǐng)和辦理土地登記的；

（三）違反本辦法第二十五條的規(guī)定處置閑置土地的；

（四）不依法履行閑置土地監(jiān)督檢查職責(zé)，在閑置土地調(diào)查、認(rèn)定和處置工作中徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的。

第六章 附則

第三十條

本辦法中下列用語的含義：

動(dòng)工開發(fā)：依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項(xiàng)目，基坑開挖完畢；使用樁基的項(xiàng)目，打入所有基礎(chǔ)樁；其他項(xiàng)目，地基施工完成三分之一。

已投資額、總投資額：均不含國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款、劃撥價(jià)款和向國(guó)家繳納的相關(guān)稅費(fèi)。第三十一條

集體所有建設(shè)用地閑置的調(diào)查、認(rèn)定和處置，參照本辦法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。第三十二條

本辦法自2012年7月1日起施行。

第四篇：閑置土地處置辦法

中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令

第53號(hào)

《閑置土地處置辦法》已經(jīng)2012年5月22日國(guó)土資源部第1次部務(wù)會(huì)議修訂通過，現(xiàn)予以發(fā)布，自2012年7月1日起施行。

部長(zhǎng) 徐紹史

二〇一二年六月一日

閑置土地處置辦法

（1999年4月26日國(guó)土資源部第6次部長(zhǎng)辦公會(huì)議通過，2012年5月22日國(guó)土資源部第1次部務(wù)會(huì)議修訂）

第一章總則

第一條為有效處置和充分利用閑置土地，規(guī)范土地市場(chǎng)行為，促進(jìn)節(jié)約集約用地，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱閑置土地，是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

第三條閑置土地處置應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，遵循依法依規(guī)、促進(jìn)利用、保障權(quán)益、信息公開的原則。

第四條市、縣國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的調(diào)查認(rèn)定和處置工作的組織實(shí)施。

上級(jí)國(guó)土資源主管部門對(duì)下級(jí)國(guó)土資源主管部門調(diào)查認(rèn)定和處置閑置土地工作進(jìn)行監(jiān)督管理。

第二章調(diào)查和認(rèn)定

第五條市、縣國(guó)土資源主管部門發(fā)現(xiàn)有涉嫌構(gòu)成本辦法第二條規(guī)定的閑置土地的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)開展調(diào)查核實(shí)，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)出《閑置土地調(diào)查通知書》。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在接到《閑置土地調(diào)查通知書》之日起三十日內(nèi)，按照要求提供土地開發(fā)利用情況、閑置原因以及相關(guān)說明等材料。

第六條《閑置土地調(diào)查通知書》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；

（二）涉嫌閑置土地的基本情況；

（三）涉嫌閑置土地的事實(shí)和依據(jù)；

（四）調(diào)查的主要內(nèi)容及提交材料的期限；

（五）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)；

（六）其他需要調(diào)查的事項(xiàng)。

第七條市、縣國(guó)土資源主管部門履行閑置土地調(diào)查職責(zé)，可以采取下列措施：

（一）詢問當(dāng)事人及其他證人；

（二）現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)、拍照、攝像；

（三）查閱、復(fù)制與被調(diào)查人有關(guān)的土地資料；

（四）要求被調(diào)查人就有關(guān)土地權(quán)利及使用問題作出說明。

第八條有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲的，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國(guó)土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經(jīng)審核屬實(shí)的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：

（一）因未按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的；

（二）因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的；

（三）因國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，需要對(duì)約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改的；

（四）因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項(xiàng)等無法動(dòng)工開發(fā)的；

（五）因軍事管制、文物保護(hù)等無法動(dòng)工開發(fā)的；

（六）政府、政府有關(guān)部門的其他行為。

因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理。

第九條經(jīng)調(diào)查核實(shí)，符合本辦法第二條規(guī)定條件，構(gòu)成閑置土地的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》。

第十條《閑置土地認(rèn)定書》應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：

（一）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；

（二）閑置土地的基本情況；

（三）認(rèn)定土地閑置的事實(shí)、依據(jù)；

（四）閑置原因及認(rèn)定結(jié)論；

（五）其他需要說明的事項(xiàng)。

第十一條《閑置土地認(rèn)定書》下達(dá)后，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)通過門戶網(wǎng)站等形式向社會(huì)公開閑置土地的位置、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人名稱、閑置時(shí)間等信息；屬于政府或者政府有關(guān)部門的行為導(dǎo)致土地閑置的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)公開閑置原因，并書面告知有關(guān)政府或者政府部門。

上級(jí)國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯總下級(jí)國(guó)土資源主管部門上報(bào)的閑置土地信息，并在門戶網(wǎng)站上公開。

閑置土地在沒有處置完畢前，相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期公開。閑置土地處置完畢后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤銷相關(guān)信息。

第三章處置和利用

第十二條因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：

（一）延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補(bǔ)充協(xié)議約定的動(dòng)工開發(fā)日期起，延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限最長(zhǎng)不得超過一年；

（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價(jià)款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

（三）由政府安排臨時(shí)使用。待原項(xiàng)目具備開發(fā)建設(shè)條件，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時(shí)使用之日起，臨時(shí)使用期限最長(zhǎng)不得超過兩年；

（四）協(xié)議有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；

（五）置換土地。對(duì)已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；

（六）市、縣國(guó)土資源主管部門還可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方式。

除前款第四項(xiàng)規(guī)定外，動(dòng)工開發(fā)時(shí)間按照新約定、規(guī)定的時(shí)間重新起算。

符合本辦法第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地，依照本條規(guī)定的方式處置。

第十三條市、縣國(guó)土資源主管部門與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當(dāng)擬訂閑置土地處置方案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國(guó)土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)書面通知相關(guān)抵押權(quán)人。

第十四條除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：

（一）未動(dòng)工開發(fā)滿一年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)。土地閑置費(fèi)不得列入生產(chǎn)成本；

（二）未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。第十五條市、縣國(guó)土資源主管部門在依照本辦法第十四條規(guī)定作出征繳土地閑置費(fèi)、收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定前，應(yīng)當(dāng)書面告知國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人要求舉行聽證的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)依照《國(guó)土資源聽證規(guī)定》依法組織聽證。

第十六條《征繳土地閑置費(fèi)決定書》和《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；

（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)；

（三）決定的種類和依據(jù)；

（四）決定的履行方式和期限；

（五）申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；

（六）作出決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期；

（七）其他需要說明的事項(xiàng)。

第十七條國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自《征繳土地閑置費(fèi)決定書》送達(dá)之日起三十日內(nèi)，按照規(guī)定繳納土地閑置費(fèi)；自《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》送達(dá)之日起三十日內(nèi)，到市、縣國(guó)土資源主管部門辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)注銷登記，交回土地權(quán)利證書。

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》和《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

第十八條國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人逾期不申請(qǐng)行政復(fù)議、不提起行政訴訟，也不履行相關(guān)義務(wù)的，市、縣國(guó)土資源主管部門可以采取下列措施：

（一）逾期不辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)注銷登記，不交回土地權(quán)利證書的，直接公告注銷國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記和土地權(quán)利證書；

（二）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第十九條對(duì)依法收回的閑置土地，市、縣國(guó)土資源主管部門可以采取下列方式利用：

（一）依據(jù)國(guó)家土地供應(yīng)政策，確定新的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人開發(fā)利用；

（二）納入政府土地儲(chǔ)備；

（三）對(duì)耕作條件未被破壞且近期無法安排建設(shè)項(xiàng)目的，由市、縣國(guó)土資源主管部門委托有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、單位或者個(gè)人組織恢復(fù)耕種。

第二十條閑置土地依法處置后土地權(quán)屬和土地用途發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)實(shí)地現(xiàn)狀在當(dāng)年土地變更調(diào)查中進(jìn)行變更，并依照有關(guān)規(guī)定辦理土地變更登記。

第四章預(yù)防和監(jiān)管

第二十一條市、縣國(guó)土資源主管部門供應(yīng)土地應(yīng)當(dāng)符合下列要求，防止因政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置：

（一）土地權(quán)利清晰；

（二）安置補(bǔ)償落實(shí)到位；

（三）沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛；

（四）地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確；

（五）具備動(dòng)工開發(fā)所必需的其他基本條件。

第二十二條國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書應(yīng)當(dāng)就項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、竣工時(shí)間和違約責(zé)任等作出明確約定、規(guī)定。約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)時(shí)間應(yīng)當(dāng)綜合考慮辦理動(dòng)工開發(fā)所需相關(guān)手續(xù)的時(shí)限規(guī)定和實(shí)際情況，為動(dòng)工開發(fā)預(yù)留合理時(shí)間。

因特殊情況，未約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實(shí)際交付土地之日起一年為動(dòng)工開發(fā)日期。實(shí)際交付土地日期以交地確認(rèn)書確定的時(shí)間為準(zhǔn)。

第二十三條國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)期間，及時(shí)向市、縣國(guó)土資源主管部門報(bào)告項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、開發(fā)進(jìn)度、竣工等情況。

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在施工現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立建設(shè)項(xiàng)目公示牌，公布建設(shè)用地使用權(quán)人、建設(shè)單位、項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、竣工時(shí)間和土地開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)等。

第二十四條國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人違反法律法規(guī)規(guī)定和合同約定、劃撥決定書規(guī)定惡意囤地、炒地的，依照本辦法規(guī)定處理完畢前，市、縣國(guó)土資源主管部門不得受理該國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人新的用地申請(qǐng)，不得辦理被認(rèn)定為閑置土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和變更登記。第二十五條市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)將本行政區(qū)域內(nèi)的閑置土地信息按宗錄入土

地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)備案。閑置土地按照規(guī)定處置完畢后，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)更新該宗土地相關(guān)信息。

閑置土地未按照規(guī)定備案的，不得采取本辦法第十二條規(guī)定的方式處置。

第二十六條市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)將國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人閑置土地的信息抄送金融監(jiān)管等部門。

第二十七條省級(jí)以上國(guó)土資源主管部門可以根據(jù)情況，對(duì)閑置土地情況嚴(yán)重的地區(qū)，在土地利用總體規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)等方面采取限制新增加建設(shè)用地、促進(jìn)閑置土地開發(fā)利用的措施。

第五章法律責(zé)任

第二十八條市、縣國(guó)土資源主管部門未按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)違約責(zé)任。

第二十九條縣級(jí)以上國(guó)土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）違反本辦法第二十一條的規(guī)定供應(yīng)土地的；

（二）違反本辦法第二十四條的規(guī)定受理用地申請(qǐng)和辦理土地登記的；

（三）違反本辦法第二十五條的規(guī)定處置閑置土地的；

（四）不依法履行閑置土地監(jiān)督檢查職責(zé)，在閑置土地調(diào)查、認(rèn)定和處置工作中徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的。

第六章附則

第三十條本辦法中下列用語的含義：

動(dòng)工開發(fā)：依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項(xiàng)目，基坑開挖完畢；使用樁基的項(xiàng)目，打入所有基礎(chǔ)樁；其他項(xiàng)目，地基施工完成三分之一。

已投資額、總投資額：均不含國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款、劃撥價(jià)款和向國(guó)家繳納的相關(guān)稅費(fèi)。

第三十一條集體所有建設(shè)用地閑置的調(diào)查、認(rèn)定和處置，參照本辦法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。第三十二條本辦法自2012年7月1日起施行。

第五篇：閑置土地處置辦法(修訂草案)（模版）

閑置土地處置辦法（修訂草案）

（征求意見稿）

第一章

總

則

第一條

為有效處置和充分利用閑置土地，規(guī)范土地市場(chǎng)行為，促進(jìn)節(jié)約集約用地，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第二條

本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，超過約定、規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的國(guó)有建設(shè)用地。

具有下列情形之一的，也可以認(rèn)定為閑置土地：

（一）國(guó)有建設(shè)用地有償使用合同或者劃撥決定書未約定、規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有建設(shè)用地有償使用合同生效或者劃撥決定書核發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；

（二）已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，且未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；

（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第三條

閑置土地處置應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，遵循盤活存量、以用為先、依法處置、信息公開的原則。

第四條

縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)閑置土地的調(diào)查認(rèn)定和處置工作的組織實(shí)施。

第五條

縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)建立閑置土地監(jiān)督檢查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)防閑置土地，跟蹤監(jiān)管閑置土地處置利用情況。

單位和個(gè)人可以對(duì)閑置土地進(jìn)行舉報(bào)和反映情況，了解閑置土地處置進(jìn)展。

第二章

調(diào)查和認(rèn)定

第六條

縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)單位或者個(gè)人涉嫌閑置土地的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查核實(shí)。必要時(shí)，可以采取下列調(diào)查措施：

（一）詢問當(dāng)事人及其他證人；

（二）現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)、拍照、攝像；

（三）查閱、復(fù)制被調(diào)查單位或者個(gè)人的有關(guān)用地審批文件、土地權(quán)利文件和資料；

（四）要求被調(diào)查單位或者個(gè)人就有關(guān)土地權(quán)利的問題作出說明。第七條

土地使用者應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查，按要求提供土地開發(fā)利用情況、閑置原因以及相關(guān)說明等材料。

第八條

經(jīng)調(diào)查核實(shí)，土地使用者的行為符合本辦法第二條規(guī)定，構(gòu)成閑置土地的，縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)下達(dá)《責(zé)令限期動(dòng)工通知書》，督促土地使用者及時(shí)糾正。土地使用者在接到《責(zé)令限期動(dòng)工通知書》后，應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)。

第九條

《責(zé)令限期動(dòng)工通知書》應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：

（一）土地使用者的姓名或者名稱、地址；

（二）相關(guān)土地的基本情況；

（三）構(gòu)成土地閑置的事實(shí)、依據(jù)和責(zé)任；

（四）限期動(dòng)工時(shí)間；

（五）其他要求糾正事項(xiàng)。

第十條

有下列情形之一，屬于因政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工延遲的，土地使用者應(yīng)當(dāng)在接到《責(zé)令限期動(dòng)工通知書》15日內(nèi)，向土地所在地市、縣國(guó)土資源主管部門提出申請(qǐng)。經(jīng)審查屬實(shí)的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)向土地使用者出具書面證明材料。

（一）因政府調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃，造成土地使用者不能按國(guó)有建設(shè)用地有償合同和劃撥決定書約定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的；

（二）因政府未按國(guó)有建設(shè)用地有償使用合同和劃撥決定書約定的期限、條件將出讓宗地交付給受讓人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)建設(shè)條件的；

（三）因政府供應(yīng)土地存在權(quán)利不清，致使土地使用者無法動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；

（四）因國(guó)家政策要求，需對(duì)約定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改，致使土地使用者動(dòng)工開發(fā)延遲的；

（五）因政府、政府有關(guān)部門提出停止動(dòng)工的，但因土地使用者違法行為導(dǎo)致的除外；

（六）因政府、政府有關(guān)部門其他行為，致使土地使用者動(dòng)工開發(fā)延遲的。第十一條

因不可抗力、司法查封、訴訟、仲裁或者軍事管制、文物保護(hù)等原因?qū)е聼o法按原來約定、規(guī)定的期限動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的，依照本辦法第十條規(guī)定辦理。

第十二條

土地使用者在接到《責(zé)令限期動(dòng)工通知書》后，未在規(guī)定期限內(nèi)動(dòng)工糾正和提出證明材料的，縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)向土地使用者下達(dá)《閑置土地認(rèn)定通知書》。

第十三條

《閑置土地認(rèn)定通知書》應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：

（一）土地使用者的姓名或者名稱、地址；

（二）相關(guān)土地的基本情況；

（三）認(rèn)定土地閑置的事實(shí)、依據(jù)及原因；

（四）其他需要說明的事項(xiàng)。

第十四條

《閑置土地認(rèn)定通知書》下達(dá)后，縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)通過門戶網(wǎng)站等形式向社會(huì)公開閑置土地的位置、土地使用者名稱、閑置時(shí)間等信息；屬于政府或者政府有關(guān)部門的行為導(dǎo)致的，應(yīng)當(dāng)書面告知有關(guān)政府或者政府部門，并同時(shí)公開閑置原因。

閑置土地在沒有合理利用或者依法收回前，相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期公示。省級(jí)以上國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯總地方閑置土地信息，并在門戶網(wǎng)站上公示。

第三章

處置和利用

第十五條

《閑置土地認(rèn)定通知書》下達(dá)后，縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與土地使用者協(xié)商，共同擬訂閑置土地處置方案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。

閑置土地設(shè)有抵押權(quán)或者被司法機(jī)關(guān)采取查封等限制土地權(quán)利措施的，縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)書面通知相關(guān)抵押權(quán)人參與閑置土地處置方案的擬訂工作，并征求有關(guān)司法機(jī)關(guān)的意見。

第十六條

閑置土地處置方案可以選擇下列方式：

（一）延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新按規(guī)定約定動(dòng)工、竣工期限和違約責(zé)任。延長(zhǎng)動(dòng)工期限最長(zhǎng)不得超過1年；

（二）改變土地用途。按新用途重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按新用途核算、收繳或者退還土地價(jià)款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

（三）安排臨時(shí)使用。待原項(xiàng)目具備開發(fā)建設(shè)條件，土地使用者重新開發(fā)建設(shè)。臨時(shí)使用期限最長(zhǎng)不得超過2年；

（四）協(xié)議有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；

（五）置換土地。對(duì)已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃調(diào)整造成閑置的，可以為土地使用者置換其他價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地。置換土地可以按規(guī)定采取協(xié)議方式出讓。

第十七條

縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門與土地使用者協(xié)商未能就處置方式達(dá)成一致的，按照下列方式處理：

（一）土地閑置滿1年的，由縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，向土地使用者下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》，按土地出讓或者劃撥土地價(jià)款的20%征繳土地閑置費(fèi)；

（二）未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)，土地閑置滿2年的，由縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門按照《土地管理法》第37條和《城市房地產(chǎn)管理法》第26條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向土地使用者下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回土地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。

第十八條

對(duì)因本辦法第十條、第十一條規(guī)定情形造成的閑置土地，縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與土地使用者協(xié)商達(dá)成一致后，按本辦法第十五條規(guī)定程序處置。處置方式可以采取本辦法第十六條規(guī)定的方式。省、自治區(qū)、直轄市還可以根據(jù)地方實(shí)際規(guī)定其他處置方式。

第十九條

縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門在按照本辦法第十七條規(guī)定作出征繳土地閑置費(fèi)、收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定前，應(yīng)當(dāng)書面告知土地使用者有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。土地使用者要求舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)按照《國(guó)土資源聽證規(guī)定》的規(guī)定依法組織聽證。

第二十條

《征繳土地閑置費(fèi)決定書》和《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

（一）土地使用者的姓名或者名稱、地址；

（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)；

（三）決定的種類和依據(jù)；

（四）決定的履行方式和期限；

（五）申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；

（六）作出決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期。

《征繳土地閑置費(fèi)決定書》和《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》必須蓋有批準(zhǔn)權(quán)人民政府的印章。

第二十一條

土地使用者應(yīng)當(dāng)自《征繳土地閑置費(fèi)決定書》送達(dá)之日起15日內(nèi)，按規(guī)定繳納土地閑置費(fèi)；自《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》送達(dá)之日起30日內(nèi)，到縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門辦理土地使用權(quán)注銷登記，交回土地證書。土地使用者不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

第二十二條

土地使用者逾期不申請(qǐng)行政復(fù)議、不提起行政訴訟，也不履行相關(guān)義務(wù)的，縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門可以采取下列措施：

（一）逾期不辦理土地使用權(quán)注銷登記，不交回土地證書的，直接公告注銷土地使用權(quán)登記和土地證書；

（二）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第二十三條

縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門在制定土地利用總體規(guī)劃、安排土地利用計(jì)劃、國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的狀況以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，優(yōu)先安排閑置土地。

用地單位或者個(gè)人能夠使用閑置土地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用閑置土地。第二十四條

對(duì)依法收回的閑置土地，可以采取以下方式利用：

（一）依據(jù)國(guó)家土地供應(yīng)政策，確定新的土地使用者開發(fā)利用；

（二）納入政府土地儲(chǔ)備；

（三）對(duì)耕作條件未被破壞且近期無法安排建設(shè)項(xiàng)目的，由縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門委托有關(guān)單位組織恢復(fù)耕種。

第二十五條

閑置土地依法處置后土地權(quán)屬和土地用途發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定辦理土地變更登記。

第四章

預(yù)防和監(jiān)管

第二十六條

縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門申請(qǐng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，必須在2年內(nèi)實(shí)施具體征地或者用地行為；已經(jīng)實(shí)施征地的，必須在2年內(nèi)供地。

在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)供應(yīng)土地，必須依法履行完成農(nóng)村集體土地征收、國(guó)有土地使用權(quán)收回及國(guó)有土地上房屋征收手續(xù)，安置補(bǔ)償義務(wù)履行到位，他項(xiàng)權(quán)利依法解除，具備動(dòng)工開發(fā)所必需的基本條件。

對(duì)沒有明確的地塊位置、土地用途、容積率、建筑密度等規(guī)劃條件的，國(guó)有土地使用權(quán)不得出讓。

第二十七條

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同和劃撥決定書應(yīng)當(dāng)就項(xiàng)目開工、竣工時(shí)間和違約責(zé)任等作出明確約定。土地使用者應(yīng)當(dāng)按照要求向縣級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門申報(bào)項(xiàng)目開工、開發(fā)進(jìn)度、竣工等情況，在現(xiàn)場(chǎng)上牌公示項(xiàng)目開工、竣工時(shí)間和土地開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)。

政府或者政府有關(guān)部門因未履行國(guó)有建設(shè)用地有償使用合同和劃撥決定書約定、規(guī)定的義務(wù)或者違法行政行為造成項(xiàng)目動(dòng)工遲延的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)違約責(zé)任。

第二十八條

縣級(jí)以上國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)將土地使用者閑置土地的信息抄送金融等部門，納入相關(guān)部門的信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。

在閑置土地處置完畢前，縣級(jí)以上國(guó)土資源主管部門不得受理該土地使用者新的用地申請(qǐng)和被認(rèn)定為閑置土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押登記申請(qǐng)。

第二十九條

省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源主管部門可以根據(jù)情況，對(duì)閑置土地情況嚴(yán)重、閑置土地利用未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，適度核減新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，暫停新增建設(shè)用地農(nóng)轉(zhuǎn)用審批。

第五章

法律責(zé)任

第三十條

縣級(jí)以上國(guó)土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，在2年內(nèi)未實(shí)施具體征地或者用地行為；已實(shí)施征地，滿2年未供地的；

（二）在土地權(quán)利不清、手續(xù)不齊、安置補(bǔ)償義務(wù)履行不到位、他項(xiàng)權(quán)利未依法解除的情況下違規(guī)供應(yīng)土地的；

（三）擅自同意改變國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同和劃撥決定書約定、規(guī)定的土地使用條件的；

（四）擅自辦理閑置土地使用者新的用地申請(qǐng)和閑置土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押登記手續(xù)的。

第三十一條

縣級(jí)以上國(guó)土資源主管部門及其工作人員在閑置土地調(diào)查、認(rèn)定和處置工作中，存在超越、濫用法定職權(quán)、事實(shí)調(diào)查認(rèn)定不清楚、法律依據(jù)錯(cuò)誤、行政裁量明顯不當(dāng)、徇私枉法、收受賄賂、違反法定程序等情形的，應(yīng)當(dāng)依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第六章

附則

第三十二條

本辦法中有關(guān)用語的含義：

未動(dòng)工：是指依據(jù)已批準(zhǔn)的施工圖建筑基礎(chǔ)未達(dá)到±0.00標(biāo)高的情形下停止開發(fā)建設(shè)的行為。

應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積：是指土地使用者依照土地有償使用合同或者劃撥決定書的約定和規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成開發(fā)建設(shè)的建筑面積，不包括綠地面積。

已投資額、總投資額：均不含土地使用權(quán)出讓價(jià)款和向國(guó)家繳納的相關(guān)稅費(fèi)。第三十三條

閑置集體建設(shè)用地的調(diào)查、認(rèn)定和處置，參照本辦法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?？h級(jí)以上地方國(guó)土資源主管部門在擬定處置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)會(huì)同集體建設(shè)用地所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織，與土地使用者協(xié)商。收回的集體建設(shè)用地，交由集體建設(shè)用地所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織處置。

第三十四條

本辦法自發(fā)布之日起施行。1999年4月28日國(guó)土資源部公布的《閑置土地處置辦法》同時(shí)廢止。本辦法施行前已進(jìn)入處置程序的閑置土地，繼續(xù)沿用原有規(guī)定。