第一篇：地方公債問題[大全]

一、地方政府公債的含義

1、地方公債的含義：

公債即為公共債務，是一國的政府舉借的債務，是政府取得財政收入的一種有償形式。它是債券體系的一個重要的組成部分。其中，按照發行主體分類，可將公債分為國家公債和地方公債。國家公債亦稱國債，是由一國中央政府發行的國債。地方公債即地方政府公債，是一國地方政府發行的公共債務。

2、地方公債具體定義為：是地方政府在經常性財政資金不足的情況下，為滿足地方經濟和社會公共事業的發展需要，按照有關法律規定，利用信用原則，由地方政府或其授權代理機構發行，從社會上吸取資金，用于當地城市基礎設施和社會公益性項目建設的一種有價證券。它是從社會上吸收資金來滿足地方公共支出需要的一種形式。

二、地方政府發行公債存在的問題

從制度層面看，地方公債發行缺少法規基礎。

1．地方政府發行公債相關的法規邏輯存在矛盾。迄今，中國仍未制定有關地方政府發行公債的相關法律，相反，1994年頒布的《預算法》第28條中明確規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，由此可見，如允許地方發行公債就須更改現行法律，否則就會造成法律沖突。今年，財政部擬代地方政府發行2000億債券，為此財政部頒布了《2009年地方政府債券預算管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》中規定，如果屆時地方政府還本確實存在困難，經批準，到期后可按一定比例發行1—5年期新債券，分年全部歸還。對于未按時上繳的，中央財政根據逾期情況計算罰息，并在辦理中央與地方財政結算時如數扣繳[2]。如果一次發行還本存在困難，可繼續發行新債券，那二次發行到期仍然還不了呢？是繼續發行還是由中央財政兜底？抑或是地方政府信用破產？相信這都不是萬全之策。如繼續發行可能導致原本就存在債務危機的地方政府每況日下，美國當前的次貸危機正是成因于此；如由中央財政兜底，會使越來越多的地方政府缺乏還款動機，既然最終還是由中央“買單”，何不直接由中央撥款，還談什么地方政府發債？而在當前中國特殊國情下，如果允許地方政府破產，那造成的負面影響可能是無法估量的，況且中國現今關于政府破產的法律制度尚屬空白。因此，在沒有建立明確嚴格的相關法律前，應慎言地方政府發行債券的問題。

2.地方政府發行公債相關的信用制度不健全。構建和諧社會是我們推進經濟社會發展的重要目標，而和諧社會當然是高信用社會，高信用社會跟政府的信用息息相關，而當今中國地方政府卻普遍沒有建立起完善的信用制度。從地方政府轉貸國債資金的償還情況來看，一些地方政府頻頻出現“借錢容易還錢難”的現象，只管從中央財政借錢，卻往往不能按期歸還。地方政府對中央尚且如此，對普通公民則更令人擔憂。近年來，地方政府信用問題的事件頻頻在新聞媒體上披露，如：2007年，在全國范圍鬧得沸沸揚揚的華南虎照片案、股票交易印花稅率上調案；2008年，席卷全國的毒奶粉案等等，直接導致了政府公信力的下降。再就是，地方政府政策朝令夕改；一些政府官員知法犯法、帶頭違法；各種腐敗以及公務員權力尋租等現象從根本上沖擊著社會信用和社會公正的底線。

3.地方政府發行公債相關信息公開制度不透明。政府信息公開，打造“陽光”政府是中國社會文化建設的一個重要方面，直接關系到公眾對政府的信任以及公眾的知情權，而財政透明度更是一級政府信息公開度的集中體現。雖然自2008年5月1日起，中國首部信息公開法規———《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）已正式施行，但由于原有制度的慣性及多方面原因，該《條例》的實際實施情況卻不容樂觀。一份關于中國各省財政透明度報告中指出，中國省級政府在信息公開方面平均得分比重只有22%，處于第一的福建省為63%，而最低的省份則只有15%，甚至五個省份對項目組發出的三次信函從頭到尾均置之不理。調查搜尋的113項財政信息中，即使是提供最全面的福建省，仍然有 40項信息無法獲得。

從地方政府投入層面看，地方公債存在投資風險。

1.地方政府存在巨額的“隱形債務”。據國務院發展研究中心地方債務課題組粗略統計，2004年，中國地方政府債務至少在10000億元以上，其中，地方基層政府（鄉鎮政府）負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債高達400萬元！國務院發展研究中心一位專家在“地方債問題國際研討會”上表示“：目前中國地方政府債務風險實際上已經超過金融風險，成為威脅中國經濟安全與社會穩定的頭號殺手。”此外，一些市縣雖賬面無赤字，卻普遍存在著規模巨大的隱性赤字。

2.新債還舊債。一些地區的公債投資項目效益低下，靠投資的收益難以償還債務本息，形成借新債還舊債的局面。國家審計署在《關于2003年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，一些國債投資項目未按期建成投產。抽查的28個省（區、市）利用國債建設的526個城市基礎設施項目，有136個未按期建成，占25%。工期延誤的主要原因是，項目前期準備不充分，地方配套資金不落實以及項目建設管理不善等。所以說，我國地方公債整體投資收益水平不理想的局面是有可能出現的，很難依靠投資效益償還國債。

3.片面追求“政績”。個別地方官員片面追求“政績”，盲目的上項目，導致出現大量的形象工程和低水平重復建設。這些工程普遍存在質量差、效益低、能耗大、污染嚴重、暗箱操作等問題。對中國市場經濟發展產生了極大的副作用，其中最為突出的表現就是高資源消耗。以2007年為例，中國國民經濟增長高達到11.4％，GDP總量達到32.5億美元，僅次于美國、日本、德國，但在這個增長過程中，所消耗的煤炭量占世界煤炭總消耗量41％，水電量消耗為世界總消耗量的15％，基礎能源消費量呈連年增長趨勢，2002—2007年五年間中國基礎能源消費量占世界消費量的比例已上升至16.8%。這種高資源消耗，不僅是居民當前福利的損失，更是未來福利的損失。

4.違規挪用公債資金的隱患。建國以來，我國的地方政府承擔了很多的經濟建設職能，舉辦了大量的地方國營企業，隨著改革開放的深入，地方政府招商引資的責任也在不斷增強。除了經濟建設職能外，地方政府還要承擔地方基礎設施建設、市政建設、計劃生育、地方教育、社會保障、社會福利、下崗職工再就業等工作。而西方國家地方政府則沒有如此多的職能，尤其是沒有經濟建設的職能，也基本上不開辦、管理、經營企業。而從市場經濟發展的實際效果看，地方政府投資辦企業確是效益不好，近幾年地方國企紛紛陷入困境，給地方財政造成很大壓力，也給地方安定造成很大壓力。在這種背景下，我國地方政府對資金的需求要遠大于西方國家。按我國政府職能看，地方政府仍會將大量的資金投到經濟建設，尤其是企業建設、項目投資中去，發行地方公債，如果監管不力，就有可能出現挪用其他款項進行項目投資。

三、完善地方政府發行公債的思路

1.加強相關法律法規的建設。應盡快制定《地方政府債券法》，修改《預算法》第28條禁止地方舉債的條款和《擔保法》等其他法規的相關內容，在以國家法律形式確定地方政府舉債權的同時，對地方政府債券的發債主體資格、發債申

請、審查和批準、發債方式、適用范圍、舉債規模、償債機制及責任追究等做出嚴格規定,從而強化對地方政府發債的法律約束。同時，出臺《公共工程法》、《地方政府投融資法》、《地方公債監管法》等法律，落實債務投資決策責任制，對不盡職盡責、疏于管理及造成重大損失浪費、利用主管項目謀取私利的行為作出明確的懲處規定。

2.健全地方政府債券信用評級機制。按照國外規范化的證券市場運作方式,地方政府債券應由獨立的資信評估中介機構進行信用評級,并將發債主體的信譽和債務償還能力對外公開,供投資者決策時參考。應組織創建我國權威性信用評級機構,增強評級的科學性、獨立性和公正性,保護投資者的權益,推動地方政府債券市場化的進程。地方公債作為一種債券產品,其利率水平和風險評估,應交由市場來確定,而不應由政府制定和評價。政府的大包大攬,會制約市場機制在化解風險方面的作用。因此,對發行地方公債的地方政府進行信用評級并及時、準確的公布,由投資者自主選擇購買或不購買,當然投資者的風險要自負,地方政府也要承當發行失敗的風險。居民可以“用腳投票”的方式向地方政府施壓,促使地方政府科學決策,誠實守信。

3.建立健全地方公債的信息公開制度,將地方公債的發行、使用、償還、地方政府的財政收支等信息公開化,防止政府行為的任意性,同時也是有效地與社會公眾溝通的方式。

3.需要增加地方政府債務信息的透明度。只有地方債務信息透明，市場才有可能對地方政府的信用狀況作出判斷。這需要相應的制度安排，增強地方政府債務管理的動力，引導各種政府性債務的“顯性化”。因為與其讓地方政府將各種各樣的債務以不同形式分散在不同部門、不同機構、不同項目中，不如讓地方政府債務公開集中，以利于對地方政府債務規模的有效控制。

4．建立地方財政償債機制。地方財政部門必須建立專門的償債基金，將債務投資項目收益和財政結余直接撥入該基金，專項用于各種地方政府債務的償還，不得挪為他用。每年年初編制預算時必須按一定比例安排還本付息支出。有關管理部門須對各地財政償債資金的安排和使用進行監督檢查。將償債資金納入年度財政預算，有利于保證財政償債有穩定的資金來源，降低地方政府的償債風險。

5.加強中央政府對地方政府的監督與管理管理。中央應嚴格控制地方所申請的發債額度；對其使用方向進行監管，地方公債籌集的資金應投向中央審定的項目，而不能挪為他用，不能用于經常性開支。對所投項目的運營效益進行監管，不能只重視總需求效應而忽視生產力效應，實行嚴格的投資決策責任制，打破“風險大鍋飯”。建立政府評價機制,明確各屆政府間的風險責任，抑制道德風險；建立地方債務預警機制，防止債務過度膨脹；建立健全地方政府債務預算管理制度，允許地方政府發行公債必須硬化預算約束機制,建立專門的債務收支預算，保證債務收支的集中和透明管理，并要定期進行審計并將審計結果進行公開；建立健全地方公債的信息公開制度，將地方公債的發行、使用、償還、地方政府的財政收支等信息公開化，以發揮社會各界的監督作用

綜上所述，我國地方公債的發行還處在初級階段，仍然存在許多問題，我們必須加強中央對地方的監管。在目前我國信用評級機構不很成熟的情況下，應加強各級人大、有關國家機關(如財政部、審計機關)、社會公眾的監督，提高透明度。同時還要制定《地方公債法》,完善相關法規，為地方公債市場的健康發展提供法制保障。

第二篇：關于中國發行地方公債的探索

當前我國地方政府的隱性或有債務數額龐大，引起了社會和中央的高度關注?？梢?，是否允許地方政府發行公債已成為目前無法回避的問題。

一、地方政府發行地方公債的可行性分析

（一）持反對的意見。一種觀點認為，對于政策決策者而言，地方政府舉債至少存在下列風險：

（1）地方政府債券的發行和償還風險。在當前不少地方存在財政困難的背景下發行地方債券，可能無人購買。而且，即使有人購買，地方政府也面臨著還本付息的風險。人們對20世紀90年代以來中國金融部門出現的一系列金融風險至今還記憶猶新，中農信的關閉，廣國投的破產，海南發展銀行的關閉，北海市等12家城市信用社的整頓，農村合作基金會的清理等，都給地方財政增加不少壓力。如果發行地方債，地方政府將會同公司發行債券一樣，因無力償還而破產。

（2）中央承擔最后償債責任。一旦放開口子讓地方舉債，各地會一哄而上，競相舉債，結果導致地方債務危機。由于道德風險存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央財政債務依存度很高并且其他支出壓力較大的情況下，中央政府只有進一步增發國債或通過貨幣發行來融資，這將會威脅社會、經濟的穩定。

（3）宏觀調控風險。地方政府舉債意味著財政分權以及投資權的下放。這對于在相當程度上還依賴行政手段的政府調控來說，無疑是一種挑戰。①擔心由此可能會引發地方政府債務過度膨脹的觀點。因為在目前中央政府尚不允許地方政府發行公債的情況下，地方政府就已經在憑借各種名義舉借和承擔了大量債務，一旦確立了地方公債的合法地位，地方政府是否會借此進一步大量舉債，以至于造成地方公債發行的失控，進而導致整個國家的債務失控？②

（二）持贊同的意見。認為我國地方政府發行公債有基礎的觀點。

（1）稅制基礎。政府1994年實行的分稅制賦予了地方政府更多的財權，其中地方政府發行公債的權利，是財政的重要內容之一。因此，分稅制是我國地方政府發行公債的理論基礎。

（2）市場基礎。據中國人民銀行最新統計數據，目前我國居民平均儲蓄率達到了35%～40%.以近幾年我國發行的國債在許多城市出現搶購熱潮的現象來看，被譽為“金邊債券”的國債是廣大投資者首選的投資渠道。地方政府債券作為一種“銀邊債券”，其信譽水平與國債相當，只要利率水平適當，規模結構合理，其市場需求也是巨大的。

（3）經驗基礎。隨著我國國債事業的進一步壯大，新的國債管理條例也必將出臺，規范現行國債市場秩序，以促進其健康穩定的發展。依靠我國現階段已掌握的國債發行管理經驗，完全有可能建立起一個完善、有序、健康的地方公債市場。③認為發行地方公債不僅是必要的，也是可行的觀點。地方政府發行債券的條件已基本成熟：

（1）我國已基本具備發行地方債券良好的資本市場基礎。目前我國發行的債券品種有中央政府債券、金融債券和企業債券。2002年我國發行國債總額5934.3億元，余額為19336.1億元，無論在債券種類還是發行機構上，基本框架已形成。

（2）居民和金融機構有充足的應債能力。到2004年4月，我國居民儲蓄存款已達到11.9萬億元，并還在以百分之十幾的速度遞增，巨額的儲蓄存款說明居民的應債能力是充足的、有保證的。金融機構由于找不到足夠的優質貸款項目，使得存貸差不斷增長，現已超過5萬億元。地方債券為金融機構的沉淀資金創造很好的出路，因此它的發行有充裕的資金支撐。

（3）我國中央財政已有多年發行國債、管理債務的經驗。特別是亞洲金融危機爆發以來，我國政府進一步加強了國家債務管理，強化了財政部門統一管理國債的職能，為地方政府發行和管理地方公債打下了基礎。證監會、銀監會為我國的金融監管、監督積累了豐富經驗，我們同樣可以設立專門的地方債券監督委員會，監管地方債券的發行、資金運用和債務償還，從而避免地方債券償付危機。

（4）發行地方政府債券可以活躍資本市場。目前我國資本市場不夠活躍，融資途徑單一，資本市場交易品種太少是一個重要原因。信譽度很高的地方政府債券的發行，無疑可以為資本市場提供數額巨大的新交易品種，為金融機構間資金和證券的流動提供新的途徑，對活躍資本市場起到巨大推動作用。④認為地方公債能否順利發行，決定于兩個關鍵因素的觀點。

這兩個關鍵因素一是社會公眾具備充分的應債能力；二是地方政府具備足夠的償債能力，有能力避免由此導致的財政風險。總體看來，這兩個條件目前在我國基本都已具備。

（1）從我國整個金融市場的狀況來看，社會對地方公債的認購能力非常充分。截至2004年底，我國城鄉居民儲蓄余額已達近12萬億元的規模，其中定期存款7.8萬多億元，約占全部存款的65%.這表明比較接近于定期存款的城市公債具備足夠的市場潛力。一旦地方公債開始發行，它自身的一些獨特優勢足可以將足量的儲蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到債券市場中來。城市公債具有明顯的競爭優勢：①在股票市場屢屢受挫的投資者大有人在，盡管它有可能帶來較高的收益率，但風險太大，從我國的實際情況來看，風險愛好者畢竟只是少數，可以說大部分投資者還是風險規避者。②選擇銀行儲蓄的投資者看好的是這種投資的收益穩定性，而不是因為其收益率，而城市公債一般都會高于銀行儲蓄率。③近幾年，眾多投資者都選擇了國債市場，但國債是我國實行積極財政政策的一種宏觀調控工具，其發行規模完全依賴于我國宏觀調控的方向和力度。更為重要的是，我國的國債不是每年都大規模發行的，一旦我國不實行積極的財政政策，國債規模就會相應縮小，這部分投資于國債的資金就只能另擇它途。相對而言，有“銀邊債券”之稱的地方公債具備了上述金融產品的優點，而規避了它們的缺點。

（2）地方公債只要使用得當，調控有力，其效用是能夠得到充分發揮的，也就是說，其償還能力是很有保障的：①我國地方公債的發行應在中央政府的宏觀調控下進行，這包括發債時間、發債規模、債券利率、償還期限等眾多要素都不能由地方政府自主確定。②地方公債的發行使得地方政府的顯性債務顯著增加，且地方公債資金的使用會受到債券認購者的種種監督，再加上待地方公債發行時的相關監管制度的確立和完善等，這些對保證債券資金的使用效率會起到很大的促進作用。③我國已實行多年的國債轉貸政策，使地方政府在債券資金的使用上具有一定的經驗，這也很有利于提高地方公債資金的使用效率。⑤認為目前已經初步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件的觀點。

（1）發行地方公債的體制基礎在我國已經存在。我國1994年實行的分稅制財政體制改革，雖然在各級政府之間事權的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問題，但是，分級財政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權和財權，這就意味著地方政府可以作為發行公債的經濟主體，地方政府舉債的體制基礎已經確立。

（2）地方政府存在對地方公債資金的需求。據建設部預測，“十五”時期我國僅是城市建設固定資產投資就需要至少1萬億元。由此可見，為了保證基礎設施與經濟增長的協調發展，我國仍需大量的資本性公共產品的投入，依然面臨著巨大的資金缺口。而這一資金缺口的彌補，既不可能完全依賴于中央和地方政府的預算資金，特別是在目前許多地方政府極為困難的情況下，也不可能把希望繼續寄托在中央公債上，因為目前中央政府因國債發行而帶來的財政風險正在逐步加大，而完全依賴于私人投資也是不現實的，因為大多數基礎設施畢竟不屬于高利潤率的產業。而地方公債的發行，無疑是彌補當前地方財政資金不足，減輕中央政府的債務壓力，改善地方資本性公共產品供應狀況的有效措施之一。

（3）社會資金中存在對地方公債的應債能力。隨著改革開放以來我國經濟的持續、高速增長，社會閑散資金和居民所得都有很大提高。2002年城鎮居民人均可支配收入為7500元，雖然幾次降低銀行儲蓄存款利息，但居民儲蓄存款有增無減，2002年城鄉居民儲蓄存款余額已達到8.7萬億元。但這些資金除了繼續存款和購買國債以外，投資渠道十分有限。

（4）我國部分地方政府已具有一定的承債能力。地方政府發行公債的條件之一是地方政府要取得社會居民的高度信任，意即地方政府應具備一定的承債能力或償債能力。目前各級政府的可支配財力差別較大，但是，對于省級政府來說，其承債能力相對較高，特別是對于一些經濟發展較快的城市或地區而言，其承債能力更是毋庸置疑。⑥

二、當前我國發行地方公債存在的問題

（一）目前制約我國地方債券發行的體制因素。現行投融資體制中對政府作為投資主體的監督和約束機制不健全。在我國投融資體制改革中，對作為投資主體之一的政府缺乏必要的監督和約束機制是制約我國地方債券發行的體制原因之一。當前，政府投融資體制改革面臨的突出問題是，政府投資存在著投資效益差、重復建設嚴重、投資質量不高等問題。很明顯，如果深層次的體制矛盾不解決，發行地方債券將會使投融資體制中的政府投資的弊端和問題更加突出。中央和地方投資責權劃分不盡合理。地方與中央的事權、財權不對等，地方沒有正常的融資渠道。相關資料顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權大幅度提高，地方財權大幅度下降，但中央與地方的事權劃分變化幅度較?。?994～2002年期間，中央財權平均為52%，地方財權平均為48%；中央事權平均為30%，地方事權平均為70%.中央和地方財權不對等的重要表現之一，就是沒有建立起中央政府與地方政府對等的正規融資體系，這是作為地方政府財權重要表現這一發債權長期得不到落實和解決的主要原因。地方政府長期累積的隱性債務和顯性債務面臨著巨大的壓力。地方債務壓力首先源于日益固化的財政缺口。20世紀80年代以來，各級地方政府一直承擔著促進地方經濟發展、擴大城市基礎設施建設和補貼全國虧損的責任，再加上龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經費支出，導致地方財政支出負擔沉重。在財政增收相對滯后的條件下，地方財政收支缺口自然較大。同時，為了加速經濟結構調整和產業的升級換代，推進經濟發展，各級地方政府直接或間接地借入內外債務，積累了相當規模的債務責任和還本付息壓力，地方財政壓力凸顯。另外，地方金融風險的財政化轉移模式也加劇了地方政府的債務壓力。如果在已有的隱性債務無法顯性化和無法消除地方政府用經常性債務擠占建設性債務的情況下，發行地方債券必然會使地方政府債務總規模失去控制，從而加劇地方債務風險。政治體制改革滯后。目前我國各級政府官員對投資項目的決策機制仍然不科學，決策過程不透明，決策程序也有待改進。政府作為國有資本所有者的職能和社會經濟管理職能沒有完全分離，政府作為公共服務提供者的角度也還沒有真正建立起來。在政府職能沒有完全轉變的情況下，允許地方政府發債，可能會為地方政府提供濫用更多社會資源的機會和權利，因為，在沒有較強外部社會監督條件下的政府效用函數，是擴張財政和追求政績，由此必然會導致全社會資源的不當配置，并最終影響消費者福利。⑦

（二）我國發行地方政府債券的制度缺陷仍相當突出。財政體制欠公開透明，財政監督缺位。我國地方政府債務形成的過程中，地方政府財政收支失范是重要原因之一。由于財政制度供給失衡，地方政府具有惡意透支的傾向。我國地方政府財政預算審計欠透明，地方財政廳編制財政預算項目上并不詳盡。我國預算草案科目分為“類、款、項、目”四級，多數地方政府的預算科目至多到“款”，沒有具體的“項”和“目”，形成一筆看不清的賬。我國的《預算法》規定地方政府不能發行地方債券，實際中許多地方政府變相操作，如成立投資公司進行融資，最后破產而形成地方債務。地方財政預算審計不到位，造成地方政府可以隨意增加財政支出。我國并沒有地方政府破產的相關法律條文，所有的地方政府債務最終由中央政府承擔，地方政府更是肆意欠債。中央政府與地方政府財政分配制度欠規范。分稅制設置中的中央政府傾斜色彩濃，地方政府財政收入空間不斷被打壓。1994年實施分稅制的主要目的在于改善中央政府的財政支配能力，地方政府的財政支配能力迅速下降。我國地方政府沒有主體稅，因此財政收入來源中中央的轉移支付顯得相當重要。中央政府對地方政府的財政轉移支付，在財政轉移規模較小的基礎上，出于政治考慮和地區要價能力的差異，地方政府獲得的財政轉移差距較大，不足以緩解省際間的不平衡。出現了落后地區地方政府負債嚴重，財政赤字缺口不斷擴大，客觀上形成了地方政府債務的惡性循環。地方政府對預算外資金的依賴一定程度上導致財政失控。預算外收入1953年從前蘇聯引進，由于預算外收入無須和中央分成，地方政府有擴大預算外收入甚至將預算內收入轉移到預算外的動機。分稅制實施后，由于無法通過中央財政轉移獲得足夠的財政支持，地方政府開始大規模使用預算外資金。2002年地方政府預算外收入達到4039億元，占全國90.25%；地方預算外支出3572億元，占全國比重93.2%.這主要是地方政府通過各種收費收入獲取了新的預算外資金來源。可以說，預算外資金制度為地方政府或有負債的形成創造了條件。政府人員編制隨意性形成地方債務壓力。地方政府人員編制經費受到嚴格控制，但相應的政府職能改革不到位，地方政府承擔的事權與可支配的財權不對稱，為維持地方政府正常運行，越是基層地方政府，編外人員比重越大。這些人員的費用開支無法通過上級財政撥款獲取，地方政府更多以收費形式解決。政府機構過度膨脹使本已吃緊的地方財政承受更大的壓力，但支付工作人員工資福利是地方政府正常開展工作的需要，舉債成為最后的選擇。地方政府行為企業化是地方政府負債的隱患。大量的國有企業下放到地方政府手中，這些國有企業經營業績對地方財政收入、地方就業率及地方官員政績等具有密切聯系，出現國有企業命脈與地方政府業績捆綁的結果。地方政府承接了中央政府下放的這些責任，但地方政府并不具備解決這些問題的財政支配能力，于是地方政府便開始利用行政資源、政府信譽、非市場行為等進行操作，政府非法擔保大行其道，但國有企業機制改革的滯后使之無法適應市場競爭，計劃經濟體制下的政府包辦角色仍在延續，這些投資項目的失敗就形成政府負債的隱患。⑧

三、對地方政府發行公債的政策建議

（一）發行地方公債應建立的機制。嚴格遵循發債原則。地方政府發行債券必須遵循發債原則，使債券的發行、償還真正得到保障。不能濫發、偷發地方債券，以免造成償付危機，影響政府的債信，更應杜絕隱性負債和公募債券并存的情況發生。地方政府在獲得發行債券的權利之前，必須清理所有的隱性債務，并不再增加新的隱性負債，從而理順地方政府負債形式和總量。建立約束監控機制。要建立群眾、地方人大、財政部地方公債司三級監督機制。特別要加強地方人大的審查、監督作用。地方人民代表大會應對地方公債的發行規模、使用方向、還本付息等享有審查權和監督權。這是控制地方政府短期行為和濫發公債的重要保證。建立可靠的償債機制。地方財政必須建立專門的償債基金，除地方政府發債所建項目交付使用后產生的效益直接撥入該基金外，每年年初預算時必須按一定比例安排地方公債的還本付息支出，而且新發債務收入不能用于償還舊債。財政部地方公債司可對各地財政償債基金的安排和使用進行監督檢查，并將檢查結果作為評價各地債券信譽的重要條件。⑨

（二）地方政府發行市政債券的政策選擇。通過立法賦予地方政府發行市政債券的權利。（1）提請人大常委會申請修改我國《預算法》，賦予地方政府發行債券的權限。（2）制定《地方政府債券發行管理法規》，對地方政府發行債券的主體資格、資金用途、發行規模、債券期限、發行利率、發行方式、發行對象等作出詳細的法律規定，使地方政府債券在發行、流通上有法可依。（3）對地方政府市政債券的發行采取審核制，地方政府必須符合有關條件，如財政收支狀況是否平衡、資金投向是否符合產業政策、還貸是否有保證等，才考慮是否準予發行；尤其是在發行初期，應著重對地方發行市政債券的數量和規模加以必要的控制。市政債券制度的構想。（1）市政債券發行的主體資格，即對申請發債的地方政府實行嚴格的審查制度。在實際操作過程中，可對發行主體資格年限作出一定限制，通過對市政債券的綜合信用評級來確定發行主體的發行資格。（2）市政債券發行的期限。依據城市基礎設施建設主要是投向一些基礎設施項目，工程期較長，其效益的產生也是一個長期的過程等特點，市政債券發行期限的設定上應盡可能地安排為中長期。（3）市政債券的發行方式和發行對象。在市政債券發行初期，發行對象應主要以發行地區當地居民和金融機構為主。當市政債券進入穩定階段后再考慮向社會公開募集的方式發行。（4）市政債券的發行利率。市政債券的風險低于一般企業債券，略高于國債，因此，市政債券的發行利率一般來說要低于企業債券利率，高于國債利率。（5）市政債券的可流通性。市政債券原則上不實現上市流通，但需要積極發展其場外交易市場，以滿足投資者的流通性需求；等條件成熟以后再逐步考慮實現部分資信較高的市政債券在證券交易所上市。（6）市政債券發行形式應以收入債券為主。以項目的收益作為償還基礎的收入債券明顯優于以政府的稅收收入為基礎的一般責任債券。因此，在市政債券發展初期，以收入債券的發行作為切入點符合我國經濟發展現狀。（7）建立與國際標準接軌的商業資信評級制度。目前，我國大部分評級機構是以銀行為主體，或以銀行為依托建立起來的，這種格局容易造成資信評級的信息扭曲，也將削弱債券市場的有效性；影響投資者與交易者的決策行為，造成債券市場價值與真實價值的偏離。因此，要建立與國際標準接軌的商業資信評級制度。（8）建立完善的市政債券信用監控體系和監管制度。建議在現有證券監管的主體。市政債券專項監管機構應具體負責建立監管體系，指定監管方案，頒布監管法規，加強信息披露管理等多方面的監管工作。⑩

（三）為了適應地方政府從生產建設和行政管制型政府向公共服務型政府轉型，允許地方政府發債進行公共設施項目的建設。規定地方政府財政不得有赤字，其大的建設項目，可以發行地方債進行，在預算中列入項目建設舉債的還本付息科目。但是，每年借債的規模，不得超過本級財政收入的1/5，地方財政債務余額不得超過本級財政總收入（不含債務）；并且要測算未來財政增長的來源和還款可能，編制詳細的還本付息的計劃，每年的還本付息額納入當年預算?？紤]到將地方發債進行項目建設的方式固定化，地方財政支出項目中應當有一定比例的還本付息支出被固定化，并逐步增長，不得挪為他用，使發債的還本付息有一個穩定的資金來源。任何重大建設項目若由主要領導決定，應當視為違法；任何建設項目，其項目建設與否，經費預算多少，都要經過人大批準。規定項目建設和預算的立法程序，要編制建設項目預算，形成政府的項目建設議案，報同級人大財政預算委員會詳細審查，由人民代表大會討論通過，并由人大監督工程款項的支付和工程項目進度；人大財政預算委員會沒有通過的建設項目建議，必須修改再提議，或者予以否決。地方重大的地方建設項目建議，對其建設的必要性、可行性、預算等，由同級人大組織進行聽證，參加人員為工程建設專家、經濟學家、預算專家、會計師、普通公民、人大代表、政府官員、建筑商、審計師、工程師，等等。地方發債，應當由中立的政府信用評級機構對其發債信用進行評級，公布擬發債政府的信用等級；信用等級決定債券的價格，并由債券投資者根據其信用等級決定其是否購買、購買多少、以什么價格購買，等等。因而，政府的財政收支狀況要公開透明，研究機構要預測政府未來的收益趨勢，投資者在綜合信息的基礎上，進行地方政府債券的投資，而債券能不能發出去，能發出多少，其發行價格是多少，完全由市場機制來決定。對各級地方政府的債務進行清理，不允許地方政府變相借債，一切借債行為都公開和規范化。

參考文獻

①劉利剛等：《地方政府舉債：利益、風險與現實途徑》，載于《地方財政研究》2005年第8期。

②⑥郭琳等：《關于我國發行地方公債的若干思考》，載于《財政與稅務》2005年第5期。

③李木子：《對我國地方政府發行公債融資的思考》，載于《財政監督》2005年第7期。

④⑨唐朱昌等：《關于中國發行地方公債的探索》，載于《世界經濟情況》2005年第2期。

⑤王朝才等：《關于我國地方政府發行公債問題的幾點思考》，載于《財政研究》2005年第7期。

⑦何德旭等：《發展地方債券市場促進西部經濟開發》，載于《財政研究》2005年第8期。

⑧彭春華：《我國發行地方政府責券的制度分析》，載于《地方財政研究》2005年第8期。

⑩黃衍電：《地方政府發行市政債券的政策選擇》，載于《地方財政研究》2005年第8期。

第三篇：關于我國發行地方公債的若干思考

在目前我國尚不允許地方政府發行公債的背景下，許多地方政府職能部門已經以“多 元化融資”等名義舉借了大量債務[1]，可見，是否允許地方政府發行公債已成為目前 我們無法回避的問題。筆者認為，要明確回答這一問題，必須首先回答發行地方公債在 我國是否具有理論與現實的可行性，特別是要明確在現階段發行地方公債是否會引發地 方政府債務的過度膨脹等問題。

一、發行地方公債的理論依據是否存在為逐步建立和完善市場經濟體制，我國政府確立了在近幾年內初步建立與市場經濟相 適應的公共財政基本框架的改革目標。根據公共財政理論，地方政府確有發行地方公債 的理論依據：

（一）源于時期受益原則的經濟依據

根據公共財政理論，地方政府及其財政的基本職責是有效率地為當地居民提供他們所 偏好的地方公共產品[2]，這種側重于資源有效配置的職責，使受益原則成為地方政府 行為必須遵循的基本準則之一，因為成本與受益的一致性，通常是保證產品有效供應的 一種必要條件。就受益原則來看，它的中心含義是“受益者付費”，即受益轄區內的個 人應當根據受益程度的大小分擔地方公共產品的成本，其中，如果受益者受益的時期不 同，其受益的程度也就存在差別，其所應承擔的成本費用也就應當有所不同，這種根據 受益的不同時期分擔地方公共產品成本的原則就是一種“時期受益原則”。

根據時期受益原則，地方公共產品的成本應當由受益的不同時期分別承擔，換言之，地方公共產品的成本應當由整個受益期內的人們加以分擔。在地方政府提供的各種公共 產品中，存在著受益期長短不同的公共產品。有些公共產品的受益只限于一個財政，典型的如一般行政性服務等經常性項目；有些公共產品的受益期則及于多個財政，典型的如防洪、公路等公共基礎設施等資本性項目。由于受益期長短不同，公共產品 成本的分擔方式存在著極大差別。對于效益只限于某一個財政，不能遞延到以后財 政的經常性項目而言，通過一般性稅收來籌集所需資金往往是地方政府的最佳選擇，因為稅收是現期的財政負擔，與這類產品形成的現期受益正好在時間上和人群分布上 相對稱。而對于效益不僅體現在本財政，也體現在以后多個財政，即產品形成 的受益遞延到以后許多，有的可能長達幾十年的資本性項目而言，提供這類產品的 成本應當在整個受益期內進行分割，由各期受益的人們分別承擔，由此，地方政府債務 融資，特別是中長期債務融資正好滿足了這一要求，因為這類資金的償債負擔只是在未 來才得以形成，只要債務融資的償債期限與受益期限大體一致，成本與受益就可以 在時間和人群分布上達到近似的一致，符合廣為認同的受益公平原則，并可能通過這一 機制將項目利益與成本內部化而提高地方政府活動的效率。

當然，地方政府也可以通過一般性稅收為類似的資本性公共產品提供資金，但這意味 著成本與受益發生了時間上和人群上的分離，即成本由當代人負擔，利益遞延于后代人，實際上是當代人在出資供應那些受益向后代人外溢的公共產品。從經濟學意義上講，只有在當代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在當代人將后代人的利益看得很 重的時候，這類公共產品的供應才可能完全或部分地發生。否則，正如在沒有補償的情 況下，效益外溢的產品通常是供不應求的一樣，這類地方公共產品的供應也將如此。同 樣道理，地方政府的債務資金也應當專用于資本性公共產品的提供，否則，如果將債務 資金用于現期消費（補充經常性支出的不足），也會發生成本與受益在時間上和人群上的 分離，只是這種分離意味著債務資金在為當代人謀利的同時，將負擔轉嫁到了后代人的 身上，因為債務資金的使用無法產生收入的增量，未來償債的資金來源只能是從未來的 稅收中支付。這種當代人對后代人的“透支”，不僅背離了有效決策所要求的受益原則，而且極易造成現期公共開支的規模由于缺少成本約束而過大。

由上可見，時期受益原則還提供了合理的財政融資原則的理論基礎：即根據不同類型 公共產品在受益期上的差別，選擇不同的財政融資來源，以便將各自的成本按照受益時 期分擔在不同時期的受益者身上。顯然，正是時期受益原則的應用為地方政府舉債提供 了基本的經濟依據。

（二）源于分級財政的體制依據

根據公共財政理論，由于地方政府在獲取當地居民對本地公共產品的偏好信息方面具 有天然的，優勢（更接近于當地居民），因此，應當被賦予決定提供什么，如何提供和何 時提供地方公共產品等方面的決策職責，即地方政府及其財政的基本職責是有效率地為 當地居民提供他們所偏好的地方公共產品。但是，這一職責是否意味著應當把與決策責 任相聯系的籌資責任、管理責任和監督責任全部劃歸這一級政府呢？

從理論上說，公共產品的決策制定、資金安排、日常管理和執行情況的監督等職責是 可以加以分解的。在許多情況下，不僅沒有必要把產品供應的決策責任、籌資責任、管 理責任和監督責任全部劃歸某一級政府，而且常常需要將上述職責在不同級次的政府之 間進行合理的分工。例如，就管理職責來看，管理職責分工的目標在于節省管理費用、提高管理的經濟效率，如果某些管理性事務不存在規模經濟效益（統一管理帶來的單位 管理費用的節約），那么將這類管理職責劃歸最接近項目所在地的政府層級來說應當更 為合理和有效，因為低層級的政府是最具備條件獲取當地信息的，而實現高效管理的一 個必要條件就是首先獲得管理所需的各種必要信息。再如，就監督職責來看，為了確保 各級政府管理職責的正常、合理、有效地實施，監督這些政府的執行情況肯定是必不可 少的。從政府的角度看，這一職責集中于上級政府應當更為有效，因為上級政府的特有 權威和超然獨立的地位更適合于擔負監督下級政府執行的責任。

但是，就籌資責任而言，將它與決策責任聯系在一起考慮可能更為合理和有效。其理 由在于，要進行有效率的決策，公共產品供應的決策者應該為其決策的后果承擔責任，即決策由誰做出，就必須承擔（至少是部分承擔）此項決策所產生的后果。否則，如果決 策責任與后果承擔不一致，就會極易造成決策者的決策偏離合理的目標，無法實現資源 配置的最優化。籌資責任與決策責任的結合，實際上就是提供了一種將決策責任與后果 承擔一致起來的一種機制。因為對于決策者而言，由其承擔籌資責任意味著它的決策要 受到一種硬預算的約束，這種約束機制必然會促使決策者在決策時，盡可能地將提供公 共產品的成本與利益聯結起來，從而有助于提高決策的高效性。否則，如果在賦予決策 者以決策責任的同時，不賦予與履行該職責相稱的籌資責任，那么就會形成決策在預算 上的軟約束，導致決策者在決策時，難以控制擴張的沖動，形成支出決策乃至規模的過 度膨脹，進而可能迫使決策者從非正規的渠道獲取收入，并把希望寄托在中央政府幫其 解脫困境之上。

將籌資責任與決策責任聯系在一起考慮的一個重要結論就是：如果一種公共產品由某 一層級地方政府負責供應，那么，為了增強該級地方政府的責任心，保證地方公共產品 得以合理、有效的提供，最好同時將決策責任和籌資責任也歸為該層級政府。這意味著 地方政府在擁有可以決定地方公共產品供應規模與結構的權力和責任的同時，也應當擁 有執行和實施這些決策所需要的財政資源，即地方政府應當具有足夠的、由地方控制的、用于提供地方公共產品的財政收入，而且應當在籌資的方式、來源、規模和某些稅基、稅率的決定上，具有相當的靈活性?？梢哉f，獨立的收入基礎是地方政府有效率地提 供地方公共產品的重要制度保證。當然，決策責任與籌資責任的一致性，還意味著如果 地方政府的供應決策受到了中央政府的干預（典型的是制定服務標準），并因此而增加了 供應產品的成本時，中央政府就不得不承擔與此相應的一份籌資責任，即對增加的產品 成本提供一定的補貼。

由上可見，決策責任與籌資責任的一致性，實際上與我們通常所說的“事權與財權相 統一”的財政分權原則是一致的。因此，若僅從債務融資上看，如果由地方政府所決策 提供的公共產品中，具有應該并可以通過舉債以籌集資金的項目。那么，與此相應的債 務籌資責任就應當同時由地方政府來承擔，即舉債權也是規范的分級財政體制下各級政 府應有的財權。

二、發行地方公債的現實基礎是否已經具備

如前所述，在公共財政模式下，地方公債制度的建立具有充足的理論依據，而且從國 際范圍看，盡管各個國家的政府構成、地方政府的具體職責、地方轄區的人口規模以及 在財政收入的籌集方式和偏好上均有所不同，但總起來看，舉債不僅是美。國、日本等 發達國家地方政府普遍采用的融資手段，而且也越來越受到發展中國家的青睞。然而，理論必須與實際相結合，國際經驗也必須結合現實的國情，就我國而言，在現階段是否 具備了發行地方公債所需的各種現實條件呢？筆者認為，根據我國的國情，目前已經初 步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件。

第一，發行地方公債的體制基礎在我國已經存在。我國1994年實行的分稅制財政體制 改革，雖然在各級政府之間事權的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問題，但是，分級財政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權和財權，這就意味著地 方政府可以作為發行公債的經濟主體，地方政府舉債的體制基礎已經確立。

第二，地方政府存在對地方公債資金的需求。由于我國在計劃經濟時期，出于盡快建 立起工業化體系的初衷，幾乎將所有有限的資金都用到建設生產企業上去了，造成道路 交通、城鄉電網、住宅等建設周期長、見效慢且微利的基礎設施等公共產品的供應長期 滯后于國民經濟社會發展的需要。盡管近年來實施積極財政政策，各級政府加大了對于 這類公共產品的投入，但仍未擺脫它的瓶頸制約。據建設部預測，“十五”時期我國僅 是城市建設固定資產投資就需至少1000億元。由此可見，為了保證基礎設施與經濟增長 的協調發展，我國仍需大量的資本性公共產品的投入，依然面臨著巨大的資金缺口。而 這一資金缺口的彌補，既不可能完全依賴于中央和地方政府的預算資金，特別是在目前 許多地方政府財政極為困難的情況下，也不可能把希望繼續寄托在中央公債上，因為目 前中央政府因國債發行而帶來的財政風險正在逐步加大，而完全依賴于私人投資也是不 現實的，因為大多數基礎設施畢竟不屬于高利潤率的產業。因此，多元化融資無疑是目 前增加基礎設施投入，擺脫其對經濟發展制約的最佳選擇。而地方公債的發行，又無疑 是彌補當前地方財政資金不足，減輕中央政府的債務壓力，改善地方資本性公共產品供 應狀況的有效措施之一。

第三，社會資金中存在對地方公債的應債能力。隨著改革開放以來，我國經濟的，持 續高速增長，社會閑散資金和居民所得都有了很大提高，2002年城鎮居民人均可支配收 入為7500元，雖然幾次降低銀行儲蓄存款利息，但居民儲蓄存款有增無減，2002年城鄉 居民儲蓄存款余額已達到8.7萬億元。然而，這些資金除了繼續存款和購買國債以外，投資渠道十分有限。從國際經驗來看，地方政府債券，特別是投向明確，收益相對穩定 的市政債券是居民儲蓄資金的一種較好的投資選擇。

第四，我國部分地方政府已具有一定的承債能力。地方政府發行公債的條件之一是地 方政府要取得社會居民的高度信任，意即地方政府應具備一定的承債能力或償債能力。目前各級政府的可支配財力差別較大，但是，對于省級政府來說，其承債能力相對較高，特別是對于一些經濟發展較快的城市或地區而言，其承債能力更是毋庸置疑。

第五，國債管理水平的提高以及國外地方公債管理的經驗為我國地方公債的規范管理 提供了條件。我國中央政府近20年的國債發行實踐，尤其是1994年以來在國債發行、流 通市場等方面所進行的市場化改革以及東南亞金融危機以來我國對于債務管理制度的強 化和提高，使我國在公債發行方式、品種結構、期限結構、利率結構以及監督管理等方 面都積累了豐富的經驗，為發行和管理地方公債打下了基礎。與此同時，國外地方政府 在長期發行公債的實踐中所總結出的經驗，如地方公債的適度規模與投向、地方公債的 風險控制方法等也都將有助于提高我國地方公債管理的起點水平，促進地方公債制度的 不斷完善。

三、現階段發行地方公債是否會引發地方政府債務的過度膨脹

目前之所以在是否允許地方政府發行公債這一問題上令學術界和決策者猶疑不決的一 個重要原因，是擔心由此可能會引發地方政府債務的過度膨脹。因為在目前中央政府尚 且不允許地方政府發行公債的情況下，地方政府就已經在憑借各種名義舉借和承擔了大 量債務，一旦確立了地方公債的合法地位，地方政府是否會借此進一步大量舉債，以致 造成地方公債發行的失控，進而導致整個國家的債務失控？

筆者認為，這種擔心是可以理解的，但問題在于是否不允許地方政府發行公債，地方 政府的債務規模就不會失控，債務風險就不存在或者會更小呢？答案是否定的。因為，其一，地方公債的非合法化，只能造成地方政府的舉債行為由“顯性化”變為“隱性化 ”，現階段地方政府存在的大量或有債務既是明證。其二，由于在現有法律框架下，即 使合理的地方政府債務融資也需“猶抱琵琶半遮面”，因此許多不應通過地方政府進行 債務融資的項目，也趁機“渾水摸魚”，進而加大了地方政府的債務負擔。其三，由于 地方政府債務融資的非顯性化，直接造成地方政府的債務融資無法采取規范化的債務融 資管理制度，既無法保證債務融資程序的規范化，也不能保證債務資金的高效使用，而 債務資金是需要到期償還本息的，因而極可能成為誘發地方政府財政危機的“定時炸彈 ”。其四，地方政府債務融資的非規范化，還造成地方政府融資主體的多元化，即誘發 幾乎所有地方政府部門乃至政府所屬事業單位，都在以政府名義籌集資金，最終導致連 地方政府本身也難以說清該級政府到底有多少債務。

由上可見，隱性化的債務比顯性化的債務更容易失控，債務風險也更大。當客觀上存 在可以通過債務融資以滿足地方資本性公共品資金需求的情況下，一味地禁止地方政府 以籌資成本相對較低的地方公債形式合法籌資，只能導致地方政府從其他更糟糕的渠道 來獲取所需資金，包括可能引發官民矛盾的強制性稅費。因此，從法律上明確我國地方 政府的舉債權，創立地方公債制度，不僅是完善我國財政管理體制的重要舉措，而且是 通過地方公債這一制度創新，變“堵”為“疏”，把隱性化的債務還原為顯性化的債務，使之處于有效的監控制度之下，從而達到規范現有地方政府融資行為，治理“三亂”，并進而增強中央政府調控能力的重要舉措。

應當看到，當社會上存在制度創新條件時，人為地阻止這種制度創新，其結果很可能 是適得其反。然而，任何一種制度的創新又都是風險與受益的并存，即便從國際上看，地方公債制度雖然在許多國家的不同經濟發展階段都發揮了積極的作用，但因地方公債 過濫發行而導致的地方政府乃至中央政府的債務危機也是存在的。不過，既然我們不可 能“因噎廢食”，那么，只要能夠將風險控制在制度體系所能夠接受的水平上，由制度 創新所帶來的好處就可以被我們所充分享受。因此，我們認為，允許地方政府發行公債，不僅不必然引發地方政府債務的過度膨脹，而且是避免其債務膨脹的有效控制手段之 一，適時地賦予地方政府合法的舉債權，應是建立和完善我國公共財政框架的必然選擇。

第四篇：日本地方公債制度對我國的啟示

日本地方公債市場化改革及對我國的啟示

摘要：公債作為籌集國家財政收入的重要手段之一，在彌補財政赤字，籌集建設資金方面無疑發揮了積極作用，2014年8月新預算法頒布，明確規定我國地方政府在一定條件下也可以發行地方公債，結束了分稅制以來我國地方政府禁止發債的歷史，但我國地方公債制度還不夠完善，而日本地方債制度作為最具代表性的中央集權國家的地方債券制度，其市場化改革以來逐漸完備化，為我國地方債制度改革與發展提供了借鑒。

關鍵字：地方債 市場化改革 改革方向

一．日本的地方債制度市場化改革

（一）.日本地方債市場化改革的背景

日本地方債制度自實施以來，對推進日本地方公共事業的發展、改善民生起到了重要作用。但由于債務償還財源主要由政府財政來承擔，近年來隨著地方債的迅速擴張，問題不斷凸顯。首先，地方債占GDP比重已高達40%，遠超過國際上這一比例最大的兩個國家（瑞典和美國，二者均為11.3%)。其次，地方債負擔率高，已接近國際危險線。2006年，日本北海道夕張市宣布財政破產，引發了對政府財政破產的隱憂。此外，中央政府對地方政府的預算約束軟化、市場規律和納稅人的監督職能弱化以及地方政府隱性債務等問題使得本已惡化的財政雪上加霜，地方政府債務風險加大。為改變這種現狀，20世紀末開始，日本地方債制度走向了市場化變革。

（二）.日本地方債市場化改革內容

1.推行“三位一體”財政制度改革

二十一世紀以來，為解決地方財政赤字問題，日本中央政府推行了地方分權化改革。2002－2006年，以“財源再分配”為著力點，推行了包括“中央向地方的稅源轉讓”、“國庫支出金的廢止和消減”、“地方交付稅的改革”在內的“三位一體”的財政制度改革。在進一步明確中央政府和地方政府之間職能范圍的同時，將部分稅收權限下放給了地方政府。2.地方債券發行制度變革

2006年，日本地方債發行由之前中央政府主導的“起債許可制度”轉變為中央政府與地方自治體政府共同管理的“起債協議制度”，改變了長期以來地方發債必須獲得總務省大臣或都道府批準的規定，增加了地方自治體議會的批準權限。這一轉換，一定程度上減輕了中央財政的壓力，也增強了地方自治體債務管理的風險意識，具有積極意義。3.地方債的融資結構變革

長期以來，日本地方債的資金來源以政府資金為主。2001 年，《資金運用部資金法》的頒布和2006年之后的郵政民營化的一系列改革，顯著降低了地方債資金來源中的政府資金比重，逐步轉向以民間資金為主。數據顯示，地方債資金來源構成中，2002 年，政府資金的比重（45.7%），遠超過市場公募債的比重（11.5%）；2009年，這一局面被扭轉，后者（26.5%）反超前者（25.2%）；之后，這一趨勢繼續延續，2012年，后者（29.9%）與前者（24.4%）差距進一步拉大。4.地方債發行方式變革

2002年，東京都政府率先進行改革，突破了總務省統一規定的制約，采取了獨自決定其債券發行條件的“個別條件交涉方式”，并成為主流發行方式。2007年9月以來，所有自治體的公募債發行都由“統一條件的交涉方式”轉變為“個別條件的交涉方式”，日本地方債發行方式完成了市場化的根本性變革。5.推行市町村合并，提高公共設施與服務的利用效率

二十一世紀以來，為保證“地域內自我解決”的地方財政重建、再生計劃的實施，日本推進了市町村合并的行政區劃改革，不僅提高了基礎設施的利用效率，而且活躍了地方經濟，增加了政府稅收。

二．我國地方債制度現狀

20世紀80年代末至90年代初，我國地方政府債券一度風行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防范地方政府過度舉債，1994年制定預算法時明確規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，堵上了地方政府發債的道路。

綜合考慮地方發展需要、化解地方政府債務、風險防范化解等多方面因素，2004年8月新預算法確立了堵疏結合的原則，即在為地方政府舉債“開正門”的同時，也設置了若干安全閥來“堵偏門”，從六個方面確立了地方政府舉債的基本規則。

一是舉債主體，規定只能是經國務院批準的省級政府；二是用債方向，要求只能是用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。三是債務規模，實行債券發行限額管理，不能超額發行。四是還債能力，應當有償還計劃和穩定的資金來源。五是管理機制，規定了有關的債務風險評估預警機制等。六是法律責任，明確規定了違規舉借債務或為他人債務提供擔保的法律責任。這些規定把地方政府在舉借債務開閘的同時，為政府舉債的風險能夠控制在合理區間套上了法律的“緊箍咒”。

三．日本地方債市場化改革對深化我國地方債管理改革的借鑒與啟示

（一）做好新預算法實施的立法配套工作，為深化我國地方債管理改革提供法治保障

2014 年8月，實施近20年的預算法完成首次大修，新預算法將自2015年1月1日起施行。新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規定，同時從舉債主體、用途、規模、方式和風險等五個方面做出限制性規定。這從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還的問題，對防范和化解地方政府債務風險具有重要意義。但是，新預算法對一些一時還難以具體規定的問題僅做了一些原則性規定，同時我國各地預算管理的水平差別也較大。因此，要切實提高運用法治思維和法治方式推進改革的能力和水平，做好新預算法實施的立法配套工作，加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度，增強新預算法的可操作性、可執行性，為地方政府債務管理改革提供法治保障。

（二）深化財稅體制改革，進一步提高地方財政收入比重

就中央和地方政府間財政關系而言，與日本相類似，我國也是中央政府占主導地位，事權配置重心偏低，地方政府尤其是基層地方政府承擔過多的實際支出責任，是近年來地方政府財政赤字和舉債規模擴大的重要原因之一。因此，需要深化財稅體制改革，調整中央和地方政府間財政關系，進一步提高地方財政收入的比重，完善政府間轉移支付制度，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，從源頭上控制地方債務風險。

（三）適當合并部分地方行政區劃，提高公共財政效率

目前，我國行政規模龐大，這不僅體現在財政供養人員數量上，也表現在政府機構設置乃至行政區劃單位設置上。近年來，我國穩步推進行政區劃調整，進一步優化了中小城市格局，解決了地方行政區劃格局的部分突出問題。然而，我國行政區劃規模龐大問題仍然比較突出。民政部數據顯示，截至2013年底，全國地級、縣級、鄉級行政區劃單位分別為333個、2853個、40497個，其中，地級和鄉級行政區劃單位分別比2011年多1個和31個。如此龐大的行政區劃單位設置，勢必增加日常行政開支，從而“擠占”公共設施建設資金。與此同時，隨著城鎮化的加快推進，部分鄉鎮的公共設施和公共服務利用效率降低。合并部分行政區劃有利于優化公共基礎設施及資源配置，提高資源利用效率，活躍地方經濟。

參考文獻：《日本地方債研究與啟示》 劉曉麗 2010年財稅改革 《日本地方債的市場化變革》 徐田華 學習時報

《日本地方債制度及變革分析》 龐德亮 現代日本經濟 2011年第5期 《日本地方債制度考察》 魏嘉寧 王彤

第五篇：讀公債經濟學有感

貨幣主義、供給學派的公債有害論

為對抗功能財政主張，弗里德曼主張，通過貨幣供應量的變化來為預算赤字融資。其政策主張為 ：改革稅收體系，大幅度削減邊際稅率，通過大規模減稅措施刺激經濟增長貨幣政策控制通貨膨脹、自由貿易和資本流動，構建穩定的國際貨幣體系。減稅主張的依據是拉弗曲線 ：稅收收入是稅率的函數，收受收入取決于稅率效應和稅基效應。對于公債，如果國民收入轉移支付沒有交易費用，那么公債意味著收入從納稅人向債券持有者的轉移，公債本身意味著永久的效率損失。對于現代信用貨幣經濟而言，高比例公債還會導致通貨膨脹和貨幣貶值。

我認為公債經濟最多的問題還是公債危機的問題，由于各國公債規模的日益膨脹，大數國家都出現了不同程度的公債危機，如希臘公債危機已危及到了國家的經濟。因而如何在充分發揮公債積極作用的同時，控制好公債的規模也是每個國家所要重點解決的問題。由此就要衡量好本國的應債能力，保持本國公債期限結構與持有結構的多樣性，并通過財政政策與貨幣政策的協調對公債進行調節。最后也最有意義的是在分析和了解完各國的公債市場情況后對我國的啟示，我國應該增強公債管理，進行國債存量管理，降低國債籌資成本，建立有中國特色的國債融券機制。

新中國外債的研究

20世紀50年代，在我國國民經濟建設和社會發展中，向蘇聯舉借的外債以及國內發行的公債發揮了巨大的作用。由于有效利用了前蘇聯的貸款資金、技術設備和專家人才的支持與幫助，我國社會經濟建設發展迅速。至1959年，蘇聯單方面撕毀合同，1960年撤走專家，逼我國提前還債，給中國社會經濟的發展造成了巨大的損害。蘇聯政府背信棄義的行為，不僅破壞了我國這些部門的設計、設備的安裝和生產，而且打亂了中國整個國民經濟計劃，給中國的經濟建設和國防建沒帶來了巨大損失。從中可以了解到我國利用外債建設社會主義的曲折歷

程。，“既無內債又無外債”無助于社會經濟的發展，加上經歷十年之久的“文化大革命”，中國的國民經濟處于崩潰的邊緣。中國國民經濟發展的挫折、延誤，說明利用內外債是社會經濟建設發展的重要因素和必要手段。

改革開放以來，我國借用外債投向社會經濟急需的行業和部門，確實取得了很大的經濟效益，促進了我國社會主義經濟建設事業的發展?？傊?，我國利用外債外資投向經濟急需的行業與部門，實踐證明是正確的、成功的，為我國社會經濟建沒提供了資金，加快了社會主義現代化建設的步伐，有效地調整了產業結構，在生產能力和技術水平上實現了飛躍，使中國的經濟實力和綜合國力又上了一個新的臺階。外債的風風雨雨、舉債的曲曲折折，與近代中國、當代中國的歷史演變有著十分密切的關聯。一部近代中國外債史，是近代中國社會經濟的縮影；一部新中國外債史，同樣是新中國社會經濟的縮影。

讀國債論有感

直觀地看問題是所有庸俗經濟學家的通病，這些人只能看到事物的表面現象，雖然也能描繪與解釋一些經濟的表面現象，但卻不能解決任何的經濟問題。在我國的一些名為老百姓張目的人看來，發國債是大逆不道的。其實，在發達國家的民選政府，國債在多數情況下恰恰是為老百姓的福利買單。因為各個國家的經濟素質不同、所奉行的經濟政策等各方面情況不同，國家用二次、三次分配手段所解決的投資貨幣與消費貨幣的均衡水平是絕對不同的，由此也決定一個國家經濟發達的程度與水平。但不管在那一個水平與高度，這個不平衡是絕對會發生的，這是由資本主義制度決定的。雖然有些國家發生點會比較高，有些國家發生的點會比較低。就債務本質來說，因為終是要還債的，借債只不過是透支未來的消費。當人們僅看到這一點時，又是屬于直觀的，表面現象的。

個人債、地方債是一定要還的。包括希臘國債，因為歐元聯盟關系也一定是要還的。但如果是國債，則情況就復雜得多，簡單地說，最后的結果是未必就用得著還。在投資貨幣過剩的年代里，國債的需求量會不斷地增長，是因為國債的需求給借新債抵舊債造成條件。不斷地發債，債務不斷地增長是一種必然，不是偶然的。購買國債者，實際上起到窖藏貨幣的作用。希望國債與信用的數量關系

有人來做具體的量化研究。