第一篇：袁州區關于進一步深化鄉鎮機構改革的實施意見(定稿)

袁州區關于進一步深化鄉鎮機構改革 的實施意見

為認真貫徹落實?中共宜春市委辦公室、宜春市人民政府辦公室轉發?宜春市機構編制委員會辦公室關于進一步深化鄉鎮機構改革的實施意見?的通知?（宜辦字?2010?84號），進一步深化我區鄉鎮機構改革，現結合本地實際，提出如下實施意見：

一、指導思想

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本、執政為民，按照建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會的要求，堅持加強和改善黨對農村工作的領導，在鞏固農村稅費改革、農村綜合改革成果，減輕農民負擔的基礎上，進一步轉變政府職能，理順職責關系，創新體制機制，優化、規范機構和崗位設置，嚴格控制人員編制，建立精干高效的行政管理體制和運行機制，建設服務型鄉鎮政府，促進我區農村經濟社會又好又快發展，努力為科學發展、進位趕超、綠色崛起提供體制機制保障。

二、基本原則

（一）堅持理順關系、權責一致的原則。進一步理順我區部門與鄉鎮權責關系，賦予鄉鎮履行職能必要的事權和財權，完善鄉鎮與派駐鄉鎮機構的協調配合機制，促進鄉鎮更好地發揮功能。

（二）堅持精簡統一、高效運行的原則。進一步規范機關和站所機構設置，改進工作方式，完善運行機制；加強和完善鄉鎮機構編制管理，確保鄉鎮機構編制只減不增，實有人員控制在編制總額內。

（1）保留黨政辦公室（加掛便民服務中心牌子）。（2）保留社會治安綜合治理辦公室（掛安全生產監督管理辦公室牌子）。

（3）保留經濟發展辦公室（林業資源豐富的鄉鎮掛林業辦公室牌子、經濟較發達的鄉鎮掛環境保護辦公室牌子）。

（4）撤銷財經辦公室，設立村鎮規劃建設辦公室（掛新農村建設領導小組辦公室牌子）。

（5）將社會事務辦公室（掛新型農村合作醫療管理所、農村經營管理辦公室、防汛抗旱指揮部辦公室牌子），調整為社會事務辦公室（掛新型農村合作醫療管理所、民政所、防汛抗旱指揮部辦公室牌子）。農村經營管理辦公室職能已經消失，不再掛牌；民政所由事業站所調整為行政機構。

保留鄉鎮人口和計劃生育辦公室，仍為區人口和計劃生育部門的派出機構。

領導職數配備：鄉鎮領導職數按2003年“三定”規定和鄉鎮換屆有關要求，結合工作實際核定；鄉鎮行政機構領導職數按每個綜合性辦公室主任1名（由黨政班子副職兼任）、副主任1名進行配備，考慮便民服務中心日常管理需要，另增設黨政辦副主任職數1名（兼便民服務中心主任）。

2．事業站所

（1）將勞動就業工作站（或勞動保障事務所）更名為勞動就業和社會保障事務所。

（2）保留財政所，仍為區財政局的下屬事業單位。（3）保留文化和廣播電視站。

（4）保留計劃生育服務所（與人口和計劃生育辦公室合署辦

也不能包辦代替村民委員會的事務。

同時，要精簡和規范對鄉鎮工作考核的內容。對鄉鎮的考核由區委、區政府統一組織，不屬于鄉鎮職能的事項，不得列入考核范圍。要進一步清理對鄉鎮的“一票否決”項目和評比達標項目，凡不屬中央和省委、省政府規定的“一票否決”項目要一律取消，對保留的評比達標項目也要嚴格規范，不得隨意擴大評比檢查內容和范圍。

（四）規范站所管理體制

根據省、市有關文件精神，應注重鄉鎮事業站所管理體制的規范和創新工作，要在以下四個方面下功夫：

1．規范塊管體制。按照贛辦字?2010?44號文件關于“從事社會服務和為農服務的事業站所，實行以塊管理為主，上級業務部門進行指導的管理體制”和“除法律法規和中央、省委省政府有明確規定外，市縣兩級都不得將以塊管理為主的事業站所調整為以條管理為主”等規定，勞動就業和社會保障事務所、農業技術推廣綜合站、文化廣播電視站（文化和社區服務站）、農產品質量監管站實行以塊管理為主的體制。凡與上述規定不符的，一律予以調整。

2．完善條管體制。計劃生育服務所、財政所（均為雙重領導、區主管部門管理為主）、國土資源管理所、林業工作站（均為條管）維持其管理體制不變。上述站所的主管部門要進一步完善站所的管理體制和運行機制，同時督促所屬站所在工作中服從鄉鎮黨委、政府的統一指導和協調，促進其更好地為鄉鎮發展服務。

3．健全服務體系。要強化鄉鎮事業站所的公益性服務職能，重點健全農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管三個

快捷、高效的“一站式”服務行政“超市”，實現“便民辦事、為民理財、幫民致富、促進和諧”的功能。

2．創新應急服務網絡。為使窗口服務向窗外服務延伸，快速高效地處理好突發事件和重大服務任務，要進一步建立健全應急處理和統一調度機制，設立聯動應急服務指揮中心，下設若干應急服務小組，為議事協調組織。負責防汛抗旱、搶險救災、生產生活和社會穩定突發事件及重大服務任務的統一指揮和處置。該中心由鄉鎮黨委書記或鄉鎮長負總責，各小組分別由鄉鎮黨政領導班子成員負責，遇有突發事件和重大任務及時整合鄉鎮機構、站所和村組（社區）人員資源。設置應急服務專線電話，建立快速反應和問題處置機制，形成黨政領導，各機構、站所和村組（社區）協同配合的聯動工作網絡，提高行政效能和服務質量。

3．健全管理考核機制。探索健全便民服務中心和聯動應急服務指揮中心科學管理考評激勵機制，進一步完善“統一受理、集中辦理、限時辦結”的服務模式，完善直接辦理制、承諾辦理制、聯合辦理制、統一收費制、跟蹤考核制、責任追究制等管理考核機制；把群眾需求與提供服務情況、工作任務與工作目標完成情況緊密聯系在一起，進行定性與定量相結合的科學管理和考評，把考評結果與干部的使用和年終獎勵緊密掛鉤，形成一套較為完善的科學管理考評激勵機制。

四、工作要求

（一）加強組織領導。改革工作在區委、區政府統一領導下，由區委、區政府履行改革實施主體的職責。區委、區政府成立深化鄉鎮機構改革工作領導小組。組長：金三元，副組長：魯旭東、付小群、董曉明，成員：丁青林、梁福軍、李小剛、易曉蘭、劉

第二篇：鄉鎮機構改革實施意見

南字?2011?70號

中共南華縣委 南華縣人民政府 關于深化鄉鎮機構改革的實施意見

（2011年11月3日）

根據?中共云南省委 云南省人民政府關于深化鄉鎮機構改革的實施意見?（云發?2011?8號）及?中共楚雄州委辦公室 楚雄州人民政府辦公室關于印發?南華縣深化鄉鎮機構改革實施方案?的通知?（楚辦字?2011?79號）精神，結合南華縣實際，制定本實施意見。

一、指導思想和基本原則

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本、執政為民，按照建設社會主義新農村和社會主義和諧社會的要求，以加強基層政權建設為出發點，進一步轉變鄉鎮職能，理順職責關系，創新體制機制，優化機構設臵，嚴格控制人員編制，提高公共服務水平，增強社會管理能力，鞏固農村稅費改革成果，促進農村經濟社會又好又快發展。

堅持加強和改善黨對農村工作的領導，加強基層政權建設，鞏固黨在農村的執政基礎；堅持職權法定和權責一致原則，依法界定鄉鎮政府職能，明確職責，強化責任，理順縣鄉之間的權責關系；堅持因地制宜和精簡統一效能原則，區別不同鄉鎮類型，分類指導，合理確定鄉鎮職能配臵、機構設臵和人員編制，確保機構編制只減不增；堅持開拓創新，大膽探索，穩妥推進，確保社會穩定。

二、主要任務

（一）進一步推進職能轉變

鄉鎮要貫徹落實好黨和國家在農村的各項方針政策和法律法規，做好農業、農村、農民工作。現階段，主要圍繞促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧四個方面全面履行職能。

要把經濟工作的著力點放在營造良好發展環境、扶持典型進行示范引導，提高經濟發展的質量和水平。做好鄉村發展規劃，推動產業結構調整。加強農村基礎設施、新型農村服務體系、村鎮規劃建設，落實強農惠農措施，著力解決群眾生產生活中的突出問題，切實維護農民合法權益。尊重農民的生產經營自主權，不得干預企業的具體生產經營活動。

要著力增強社會管理和公共服務職能。拓寬服務渠道，改進服務方式，通過“一站式”服務、辦事代理制等多種形式，方便群眾辦事。推進依法行政，嚴格依法履行職責，為農民提供更多的公共服務，促進社會事業發展。綜合發揮人民調解、行政調解和司法調解的作用，加強農村社會治安綜合治理和維護穩定工作，及時化解農村社會矛盾，確保社會穩定。指導村民自治，推動農村社區建設，促進社會組織健康發展，增強社會自治功能。

要綜合分析不同鄉鎮經濟社會發展的實際情況，針對經濟發達、城鎮化程度較高，工礦企業較多，以農業為主，少數民族聚居和扶貧工作任務較重等不同類型鄉鎮的特點，在轉變職能的基礎上，突出工作重點。

縣委、縣政府將積極為鄉鎮轉變職能創造條件。增加財政投入，切實保障工作經費，增強鄉鎮履行職責的能力。依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應的行政管理權限。嚴格控制對鄉鎮黨政領導的“一票否決”事項，堅決清理和規范各種評比達標表彰活動。對鄉鎮的考核由縣委、縣政府統一組織，不屬于鄉鎮職能的事項，不得列入考核范圍。

（二）進一步理順責權關系

凡規定由縣級以上政府承擔的責任，不得轉嫁給鄉鎮政府。應該由縣級政府部門完成的行政事務，實行以縣為主、鄉鎮協助的體制，確需鄉鎮協助或委托鄉鎮完成的工作，要賦予相應的事權和財權。加強鄉鎮對村（居）民委員會選舉、村務公開、資產財務的指導和監管。

堅持條塊結合、以塊為主的原則，鄉鎮所轄行政區域內，除教育、衛生外的農、林、水、財政、計劃生育、村鎮規劃、統計、新農合、勞動保障等事業單位，無論原隸屬關系和編制類別如何，均實行以鄉鎮管理為主、上級業務部門進行業務指導的管理體制。

鄉鎮國土資源所作為縣級國土資源管理部門的派出機構，管理體制不作調整，主要負責鄉鎮國土資源調查、耕地保護、地質災害防治和國土資源管理的執法巡查工作。

鄉鎮法庭、派出所、司法所、工商所（分局）、地稅分局為上級機關派駐鄉鎮的行政機構，不在調整范圍。

上級部門派出（駐）鄉鎮的機構，要接受鄉鎮黨委、政府的統一指導和協調，領導干部的任免要事先征求鄉鎮的意見，黨群關系仍實行屬地管理。

（三）規范黨政機構設臵和職責

按照精簡統一效能的要求，統籌鄉鎮黨政機構設臵和職責配臵，形成機構設臵統一規范、職責配備科學、人員分工合理、工作運轉高效的機關運行新方式。鄉鎮黨政機關綜合辦公室統一設臵4個，名稱不能調整，職責可根據實際進行微調。

1、黨政辦公室。承擔機關日常工作的運轉協調，具體履行機關日常黨務政務、紀檢監察、組織人事、宣傳、統戰、民族宗教、機構編制、文秘、督辦、電子政務、保密、財務、國有資產監管、后勤保障等職責，負責鄉鎮人大、政協、人民武裝及工會、共青團、婦聯和“為民服務中心”的日常工作。

2、經濟發展辦公室。承擔經濟發展規劃、國土資源管理、村鎮規劃建設、鄉鎮（村）農村公路管理、環境保護和生態建設、農村土地承包管理、林權管理、水利建設與管理、農村經濟經營管理、招商引資、企業管理、統計、扶貧、移民、安全生產、農民負擔監督、市場監管等職責。其中，經濟發展辦公室國土資源管理職責主要是：負責組織編制鄉鎮土地利用總體規劃，并按規劃對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量；審核鄉鎮和村公共設施、公益事業建設用地和農村村民住宅用地報批。

3、社會事務辦公室。承擔人力資源和社會保障、民政、殘聯、衛生、食品安全、人口和計劃生育、教育、科技、文化、廣播電視等職責。

4、社會治安綜合治理辦公室。承擔法治建設、社會治安綜合治理、信訪、維護穩定、人民調解、行政調解、司法調解、矛盾糾紛排查調處、突發事件和群體事件的預防處臵等職責。

鄉鎮人大、紀委、人民武裝部、工會、共青團、婦聯按有關規定或章程設臵。鄉鎮不設政協機構，可明確人員負責具體工作。

根據上級關于加強政務服務體系建設的部署和要求，全面建立和完善為民服務工作機制，鄉鎮按服務平臺的架構統一設臵“為民服務中心”，將與人民群眾生產生活息息相關的事項集中到“為民服務中心”，實行“一站式”服務和“窗口式”辦公，推行辦事代理制，方便群眾辦事。

（四）規范事業單位設臵和職責

堅持政事分開和精簡統一效能的原則，打破部門界限，綜合設臵鄉鎮事業單位，集中力量、降低成本、拓寬服務面。鄉鎮事業單位統一設臵6個。

1、農業綜合服務中心。承辦農業、林業、水務、農業機械、畜牧獸醫等基層農業技術推廣、動植物疫病防控防治、農產品質量檢測等服務性工作。

2、人口和計劃生育服務中心。承辦人口和計劃生育服務工作。

3、文化廣播電視服務中心。承辦文化宣傳、廣播電視、群眾性體育活動及相關設施維護與管理等服務性工作。

4、國土和村鎮規劃建設服務中心。承辦農村土地開發和利用、村鎮規劃、村容鎮貌、環境衛生、園林綠化、城鎮公用設施維護與管理等服務性工作。

5、社會保障服務中心。承辦人力資源開發、勞動技能培訓與勞動力轉移、就業、新型農村養老保險、城鎮居民養老保險，優撫安臵、社會救助、最低生活保障、新型農村合作醫療等服務性工作。

6、財政所。由縣級派駐機構下放鄉鎮管理并單獨設臵，主要承擔鄉鎮財政預決算編制、惠農政策資金兌付管理、財政資金監管、國有（集體）資產管理和組織財政收入入庫等職責。

鄉鎮機構綜合設臵后，不得再保留原單位名稱和印章，不得再以原單位名義對外開展工作。在改革期間，鄉鎮機構一律不得加掛其他名稱的牌子。鄉鎮不再設立自收自支的事業單位，鼓勵和發展多元化的農村社會化服務組織和農民專業合作社，扶持社會力量興辦為農服務的公益性機構和經濟實體。

（五）規范人員編制和領導職數

嚴格控制人員編制。行政編制按大、中、小鄉鎮分別核定35、30、25名左右，事業編制按大、中、小鄉鎮分別不超過65、58、53名核定。各鄉鎮的編制由縣編委在州編委核定我縣的總額內具體核定。

改革后，鄉鎮機關不再配備助理員，實行人員分工責任制。鄉鎮機關不再核定后勤服務保障人員編制，原在職在編的后勤服務保障人員要通過自然減員等方式逐步消化。今后，鄉鎮機關后勤服務保障工作可實行政府購買公共服務的機制。

嚴格按規定核定領導職數。核定龍川鎮領導職數11名，設黨委書記1名、人大主席1名、鎮長1名、黨委副書記名、紀委書記1名、副鎮長5名、武裝部長1名；核定雨露白族鄉領導職數9名，設黨委書記1名、人大主席1名、鄉鎮長1名、黨委副書記1名、紀委書記1名、人大副主席1名、副鄉鎮長2名、武裝部長1名；核定其余鄉鎮領導職數各9名，設黨委書記1名、人大主席1名、鄉鎮長1名、黨委副書記1名、紀委書記1名、副鄉鎮長3名、武裝部長1名。適當擴大鄉鎮黨政領導班子成員交叉任職。要明確1名鄉鎮領導分管綜治維穩工作。

鄉鎮工會、共青團、婦聯等職務按有關規定配備。鄉鎮不設鄉鎮長助理。

（六）規范鄉鎮分類

按照?中共楚雄州委、楚雄州人民政府關于深化鄉鎮機構改革的實施意見?（楚發?2011?10號）規定，南華縣鄉鎮按照大、中、小不同類型劃分：龍川鎮為大鎮，沙橋鎮、雨露白族鄉、五街鎮、一街鄉為中鄉鎮，羅武莊鄉、紅土坡鎮、五頂山鄉、馬街鎮、兔街鎮為小鄉鎮。

三、方法步驟

各鄉鎮黨委、政府要加強領導，認真調研，統籌規劃，分類指導，有計劃、有步驟地做好深化鄉鎮機構改革工作。

第一階段：動員部署和制定方案階段（2011年10月28日至11月5日）

各鄉鎮要成立深化鄉鎮機構改革工作領導小組，并按照州委、州政府批準的深化鄉鎮機構改革方案，召開機構改革動員會，全面安排機構改革工作。及時傳達有關改革文件精神，做好宣傳教育和思想政治工作，提高鄉鎮干部對機構改革重要性的認識。制定鄉鎮機構改革方案，于11月10日前按程序報縣深化鄉鎮機構改革領導小組辦公室審核，經縣委、縣政府審批后組織實施。

第二階段：組織實施階段（2011年11月6日至11月15日）

各鄉鎮要按照縣委、縣政府批準的方案，進一步細化任務，落實責任，精心組織，扎實做好職責調整、機構設臵、編制分配、定崗定員等工作，于11月15日前完成機構組建、職責界定、掛牌開展工作。

第三階段：總結評估階段（2011年11月16日至12月20日）

各鄉鎮要搞好鄉鎮機構改革工作的自檢自查和評估工作，于2011年12月5日前向縣深化鄉鎮機構改革領導小組辦公室報送總結報告。縣深化鄉鎮機構改革領導小組辦公室要在2011年12月10日前對鄉鎮機構改革情況進行檢查驗收評估，發現問題及時糾正，并限期完成改革任務。

四、嚴格機構編制管理

各鄉鎮要嚴格執行州委、州政府確定的機構設臵數額，不得突破。要嚴格控制人員編制，全面落實編制實名制管理，鄉鎮補充工作人員、配備領導干部必須在編制限額內調整，不得在編制外聘用和借調人員。通過自然減員等多種渠道消化超編人員，嚴格控制人員編制增長，確保機構編制和實有人員只減不增，切實減少財政供養人員的增量。

要強化干部人事制度改革，鄉鎮機關和事業單位人員編制要采取定編定崗、以崗定人、競爭上崗的方法進行管理，積極推行競爭上崗；要嚴把入口關，嚴格落實?中華人民共和國公務員法?和事業單位人員管理的各項規定，堅持凡進必考，嚴禁未按公務員考錄標準、條件和程序選拔企事業單位人員直接進入公務員隊伍；要制定政策措施，鼓勵和吸引優秀人才到鄉鎮工作，優化人員結構，保持鄉鎮人員隊伍穩定，切實解決鄉鎮人員老化的問題。

五、加強鄉鎮機構改革的組織領導

（一）加強組織領導。深化鄉鎮機構改革工作在縣委、縣政府的統一領導下，由縣深化鄉鎮機構改革工作領導小組負責組織實施。各鄉鎮黨政“一把手”要親自抓、負總責，把深化鄉鎮機構改革工作列入重要議事日程抓緊抓好。各鄉鎮和縣級有關部門要進一步統一思想，提高認識，加強領導，精心組織，周密部署，積極穩妥地做好深化鄉鎮機構改革工作。要正確處理好改革、發展、穩定之間關系，確保思想不散、工作不斷、秩序不亂，保證鄉鎮機構改革平穩進行和鄉鎮工作的正常運轉。

（二）嚴肅工作紀律。要嚴肅政治紀律和機構編制紀律，確保政令暢通。各行業主管部門要從大局出發，積極幫助鄉鎮研究解決改革中遇到的實際困難和問題，支持鄉鎮機關和事業單位按職責分工開展工作，不得以任何理由干預鄉鎮機構設臵、編制核定和人員安臵等工作，任何部門不得要求鄉鎮上下對口設臵機構或增設機構、增加人員編制。職能調整和職責增加的，所需編制在核定的總編制內調整解決。縣委、縣政府將把鄉鎮機構改革和鄉鎮機構編制管理工作列入鄉鎮黨政主要領導干部的考核內容，對不按規定設臵機構、超職數配備領導干部、超編制招調人員的，要嚴肅處理。組織、編制、監察、財政、審計、人社、住建、農業、林業、水務等相關部門要按照改革的要求，研究制定配套政策，做好干部人事、職能劃轉、資產處臵等工作，妥善安排涉及工作調整和崗位變動的人員。要嚴明組織紀律和財經紀律，嚴格工作程序，嚴禁私分財物、突擊調整人員；要加強對鄉鎮事業單位國有資產的管理，嚴防國有資產流失，嚴禁突擊花錢；要強化責任，嚴格責任追究，嚴肅查處違紀違法行為，確保改革順利進行。

第三篇：黑龍江省深化事業單位機構改革實施意見

黑龍江省深化事業單位機構改革實施意見

黨的十八大以來，全省認真貫徹落實中央關于分類推進事業單位改革有關要求，通過清理規范、科學分類、推進承擔行政職能和從事生產經營活動事業單位改革試點、創新公益類事業單位管理體制和運行機制等工作，使事業單位機構編制配置得到了明顯改善，對推動我省經濟社會發展起到了積極作用。但是，一些事業單位還存在規模總體偏大、體制機制不活、人浮于事，或規模過小、業務能力受限、服務質量和效率不高，或職能交叉、重復設置、資源浪費，或公益與市場不分、事業市場“兩頭占”等問題。為深入貫徹落實黨的十九大關于深化事業單位改革的精神，科學配置資源，強化事業單位公益屬性，推進事業單位去市場化，按照省委、省政府關于嚴控機構編制、將事業單位整合規范作為深化機關作風整頓重要內容同部署同推進的要求，結合我省實際，現就深化全省事業單位機構改革提出如下實施意見。

一、指導思想及基本原則

(一)指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大精神，深入貫徹落實省第十二次黨代會和省委十二屆二次全會精神，圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，按照中央確定的事業單位分類改革“分步實施”方針，在全面完成事

—1— 業單位分類、2017年已啟動事業單位機構改革工作基礎上，進一步深化事業單位機構改革，統籌事業機構設置和事業編制使用，壓縮規模、優化結構，純化事業單位公益職能，強化事業單位公益屬性，激發事業單位活力和創造力，推進公益服務供給側結構性改革，提高機構編制和財政資金在公益服務領域的使用效益。

(二)基本原則

——堅持政事分開。明晰功能定位，進一步理順政府與事業單位的關系，逐步實現行政職能回歸行政機構、事業單位強化公益服務。

——堅持事企分開。推進事業單位去市場化，回歸事業單位提供公益服務的本質屬性。進一步理順政府與市場關系，應由市場配置資源的生產經營活動堅決交給市場。

——堅持精簡效能。事業機構設置必須符合經濟社會發展的客觀要求，凡可通過政府購買取得的公益服務原則上不再通過設立事業單位提供。按職能整合撤并事業機構，壓縮規模，節約集約配置資源，提高使用效益。

——堅持分業推進。教科文衛等行業部門按現行領導體制和政策規定，同步推進行業領域事業單位資源整合，并按行業領域體制改革方向和要求繼續推進改革。

—2—

——堅持分級組織。省、市、縣三級同步推進事業單位機構改革。條件成熟的先改，暫不具備條件的逐步推進。嚴格控制增量，逐步消化存量。

二、改革目標

通過機構改革，大幅壓縮事業單位機構編制規模，節約集約配置資源，提高使用效益。其中，省直事業單位機構總數原則上至少精簡20%，事業單位內部機構總數原則上至少精簡20%，事業編制總數原則上至少精簡15%；市(地)、縣(市)事業單位機構總數原則上至少精簡10%，事業編制總數原則上至少精簡10%。

省直各部門和市(地)、縣(市)要自我加壓，加大力度提高本部門本地區事業單位機構編制精簡比例。

三、改革任務

(一)全面壓縮現有事業單位編制規模

機構編制規模與職能作用不匹配的事業單位，規模較大、公益職能有限、人浮于事現象嚴重的“虛大空”事業單位，長期大量空編的事業單位，要合理確定事業編制規模、壓縮事業編制數量。

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(二)大力精簡事業單位機構數量

1.清理撤銷“空殼”事業單位。機構編制部門批準設立時間超過兩年，但長期空編無人，組織機構空殼化、職能任務空心化、單位設立有名無實的“空殼”事業單位一律清理撤銷，由主管部門負責“空殼”事業單位清理撤銷后的相關事項處置。

2.整合撤并“小散弱”事業單位。對設置過于分散、公益職能弱化、規模較小的事業單位，通過合并、撤銷、合署辦公等方式進行整合。

(1)省直編制30名及以下單位、市(地)編制5名及以下單位、縣(市)編制3名及以下單位要重點推進機構整合。

(2)省直編制5名及以下單位原則上一律撤并，職能并入相同或相近單位。

(3)通過整合撤并，省直各部門所屬事業單位中，20名及以下編制規模的事業單位最多只能保留1個。

(4)同一部門內部多個事業單位可探索實行一套后勤、財務等行政管理體系，也可探索實行合署辦公模式。

—4—

3.優化整合職能相同或相近事業單位。對同一部門內部職能相同或相近事業單位進行優化整合，按整合后單位職責任務確定合理的事業編制規模。在編人員較多，短時間無法消化到位的，可先核定編制，逐步到位。在編人員只出不進，待消化調整到合理編制規模后再落編進人。整合后，除按地域進行布局設置外，部門內部同一職能事業單位原則上只能保留1個。

4.推進跨部門跨層級跨地域事業單位整合。

(1)鼓勵各領域不同隸屬的同類單位跨部門跨層級跨地域整合，主管部門、事業單位要積極主動提出整合意見。鼓勵有條件的市(地)、縣(市)打破條塊分割，以“強強聯合”“優勢互補”等方式跨區域整合設立事業單位。

(2)按照分業推進原則，重點對科研、報刊、干部教育、培訓療養、地質勘查、工程勘察設計、檢驗檢測認證、信息服務等部門重復設置、職責交叉、資源配置不合理的行業領域事業單位進行整合。國家或我省有市場化改革要求的，要按照要求進一步推進市場化改革。要通過跨部門跨層級跨地域整合，做大做強一批，轉企改制一批，穩妥退出事業單位序列一批。

(3)社保經辦、社會經濟調查等省直垂直管理的“條條”單位，具備條件的要下放管理權限，與地方同類或職能相近的“塊塊”單位整

—5— 合設置。

5.壓縮事業單位內部機構數量。按照精干高效原則合理設置內部機構，實行“大處(科)室制”。非業務性內部機構應當綜合設置，原則上不超過內部機構總數的20%。

(三)推進承擔行政職能事業單位改革

1.全面清理和剝離事業單位承擔的行政職能。按照國家統一部署，結合行政管理體制改革和政府機構改革，將行政職能回歸行政機關。重新明確行政職能回歸后的事業單位職責類別等事項，工作任務不足的予以撤銷或并入其他事業單位。

2.整合優化行政執法資源。推進行政執法力量下沉，實行以市、縣屬地化執法為主的管理體制。省直原則上不再設置具有獨立法人資格的執法隊伍，確有必要設立的，要實行綜合執法。

(四)推進從事生產經營活動事業單位改革

1.區分單位經營情況，按照《黑龍江省從事生產經營活動事業單位改革的實施意見》要求分步推進改革。經濟效益較好的，特別是已實行企業化管理的要先期轉企改制；經濟效益一般，但具有發展潛力、轉制后能激發活力并正常經營的，要創造條件推進轉企改制；人員、—6— 資產規模較小或無固定資產、轉制后難以正常運轉的，條件成熟的予以撤銷；長期虧損、資不抵債、債權債務不清晰、歷史遺留問題多的，要穩妥退出事業單位序列。

2.鼓勵具備條件的從事生產經營活動事業單位進行部門內部整合或跨部門整合。解決資源配置中存在的大量人力和社會資源配置到事業單位等非生產部門的失衡問題，將資源更多地配置到創造社會財富的領域。

3.積極推動具有資產資源事業單位、擁有大量非辦公資產事業單位，以及其他具備條件的事業單位移交國資部門監管的國有企業管理，逐步實行企業化。

4.推進“雙法人”事業單位轉企改制。以事業單位自身名義登記注冊企業法人或取得經營資格，或100%出資舉辦企業的事業企業“雙法人”事業單位要積極推進轉企改制，注銷事業單位法人資格，核銷事業編制。

(五)推進公益類事業單位去市場化

1.對公益一類事業單位開展分類回頭看。重新審定公益一類事業單位類別，以是否創收、是否有經營性收入作為區分公益一類、二類的界限，公益一類事業單位不得從事生產經營活動(包括舉辦企業)，—7— 不得取得經營性收入。現從事生產經營活動(包括舉辦企業)或有經營收入的，一律不再保留公益一類類別。

2.對公益二類事業單位從事的競爭性業務及收入進行清理規范。公益二類事業單位一律不得從事面向市場的競爭性業務并取得競爭性經營收入，其按規定和標準收取的經營性事業收入原則上納入單位預算管理。以競爭性經營收入為主且無法剝離的，一律不再保留公益二類類別。對開展競爭性生產經營活動或具有較強生產經營能力的公益類事業單位推進市場化改革，將其納入從事生產經營活動事業單位改革范圍，按照《黑龍江省從事生產經營活動事業單位改革的實施意見》規定推進轉制。

上述事業單位類別調整后，經費形式等涉及的相關機構編制事項相應進行調整。科研、文化創意等國家或我省另有政策規定的，按有關政策規定執行。

四、改革步驟

事業單位機構改革自本實施意見發布之日起實施。除承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位按國家和省確定的改革時間表推進外，2018年全面完成“空殼”單位撤銷、“小散弱”單位撤并、部門內部單位整合、內部機構數量壓縮，以及公益類事業單位去市場化等工作，2019年全面完成事業單位機構改革工作，具體步驟如下。

—8—

(一)部門上報(2018年3—5月)。各事業單位主管部門(含黨委和政府直屬事業單位，下同)對本部門所屬事業單位(含直屬事業單位自身)進行調查摸底，研究論證，提出所屬事業單位機構改革總體方案及所屬事業單位基本情況(包括名稱、類別、編制數、實有人數、辦公地址、占地面積、建筑面積、試驗設備等資產價值、債權債務、經營收入、辦企情況等)，上報同級編委(所屬事業單位機構數30個及以下的部門，3月底前上報方案；31—40個的部門，4月底前上報方案；41個及以上的部門，5月底前上報方案)。其中，機構撤銷的，要說明資產及債權債務處置、在編人員安置及離退休人員管理等意見；機構整合的，要說明整合后事業單位名稱、類別、職能等情況，重點說明能夠減少壓縮的編制數量；編制壓縮的，要說明編制減少壓縮的數量和需調整的其他機構編制事項。

行業體制改革牽頭部門研究本行業領域的事業單位資源整合與機構改革意見，3月底前提出方案上報同級編委。

(二)核準審批(2018年6—10月)。機構編制部門會同財政、審計、相關行業體制改革牽頭部門等，審核各事業單位主管部門呈報的改革方案，提出意見上報同級編委審批。廳級機構等重大改革事項報省編委審批。涉及省委及中央事權的，按要求報省委及中央審批。

(三)組織實施(2018年11月—2019年12月)。各事業單位主管部門組織實施經批準的各部門所屬事業單位機構改革方案，行業體制改

—9— 革牽頭部門配合各事業單位主管部門組織實施本行業領域涉及的事業單位機構改革方案。

以上各項工作任務，條件成熟的可提前上報推進實施。

五、有關要求

(一)加強組織領導。堅持黨對改革工作的全面領導。省委、省政府對全省深化事業單位機構改革工作負總責，各市(地)、縣(市)黨委和政府(行署)對本地區深化事業單位機構改革工作負總責。黨委要加強領導，把握改革方向；政府要強化統籌協調，認真研究部署。各市(地)、縣(市)要結合本地實際制定改革工作方案，健全工作機制，明確時間節點，細化政策措施，確保按時保質保量完成事業單位機構改革任務。

各事業單位主管部門要承擔本部門事業單位機構改革的主體責任，切實做好前期梳理、方案制定、組織實施、人員分流安置、資產及債權債務等事項處置、風險防范、信訪維穩等工作，主要負責同志要親自掛帥，確保事業單位機構改革平穩有序進行和社會穩定。

(二)明確改革分工。各部門要各司其職、各盡其責，做好事業單位機構改革工作。機構編制部門負責深化事業單位機構改革的牽頭工作，做好綜合協調及相關機構編制事項調整工作。財政部門負責確認公益一類事業單位各項收入特別是經營收入、公益二類事業單位競爭—10— 性經營收入情況，做好事業單位整合調整后的經費形式認定及國有資產管理和處置工作。工商部門負責事業單位登記注冊企業法人或取得經營資格、或100%出資辦企情況的認定。審計部門負責對公益一類、二類事業單位經費收入情況進行審計。組織、人社部門負責機構改革中涉及的干部人事和分配社保等配套政策制定及執行指導工作。機關事務管理部門負責機構改革中涉及的辦公用房調整工作。國資部門負責轉企改制有關單位國有資產接收和監管工作。

行業體制改革牽頭部門負責行業體制改革涉及的事業單位資源整合與機構改革工作，研究提出相關行業領域事業單位整合優化、合理布局的總體意見，配合事業單位主管部門研究制定行業領域事業單位改革方案。其中，科技部門負責科研事業單位資源整合與機構改革，宣傳及新聞出版廣電部門負責報刊社資源整合與機構改革，組織、人社部門負責干部教育單位資源整合與機構改革，人社部門負責社保經辦單位資源整合與機構改革，財政部門負責培訓療養單位資源整合與機構改革，發改部門負責信息服務單位資源整合與機構改革，國土資源部門負責地質勘查單位資源整合與機構改革，住建部門負責工程勘察設計單位資源整合與機構改革，質監部門負責檢驗檢測認證單位資源整合與機構改革，教育部門負責本科高校、大中專院校(含高職院校)資源整合與機構改革，衛生計生部門負責醫療衛生服務單位資源整合與機構改革，統計部門負責社會經濟調查單位資源整合與機構改革。

(三)落實相關政策。各地各部門要按照改革精神，對涉改事業單

—11— 位在改革期間實行機構編制凍結和干部人事凍結。改革涉及的人員安置問題，原則上“人隨職能走”，按照國家和我省現行事業單位改革人員安置政策意見執行。事業單位專業技術人員離崗創業按照國家支持鼓勵事業單位專業技術人員創新創業和我省專業技術人員離崗創業的有關政策規定執行。改革涉及的國有資產管理問題，繼續按照《黑龍江省人民政府辦公廳關于印發黑龍江省分類推進事業單位改革有關配套文件的通知》《黑龍江省財政廳關于印發〈黑龍江省省直從事生產經營活動事業單位改革中國有資產管理的若干規定〉的通知》等有關政策規定執行。

(四)做好宣傳引導。各地各部門要以多種方式開展有針對性的宣傳活動，加大對事業單位機構改革實施意見和配套政策的宣傳解讀力度，大力宣傳改革的政策舉措和成功經驗，做好思想引領，回應職工關切，解疑釋惑、凝聚共識，合理引導改革預期，為事業單位機構改革營造良好的輿論氛圍和社會環境。

(五)嚴明工作紀律。嚴肅機構編制和組織人事紀律，嚴禁突擊進人、突擊提拔干部，嚴禁超職數、超規格配備干部。上級業務部門不得以劃撥經費、項目審批、評比達標等為條件，要求下級部門設立與其業務對口的機構或提高機構規格、為其業務對口的機構配備或增加編制。嚴肅財經紀律，國有資產變更等事項要按照規定程序報批，嚴格財務管理，嚴禁突擊花錢，嚴禁轉移、侵吞、擠占國有資產，嚴禁隨意處置國有資產。對違反有關法律法規和政策規定的，要嚴肅追究—12— 相關單位和責任人責任。各級機構編制部門要結合各級機關作風整頓工作，定期向同級黨委和政府報告機構改革進展情況。

—13—

第四篇：如何進一步深化縣級政府機構改革

如何進一步深化縣級政府機構改革

王 昕 杰

(河南省社會科學院工業經濟研究所，河南 鄭州 450002)

摘要：多年來的縣級政府機構改革始終未能跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，其深層原因是：“全能政府”使政府職能無限擴大；政府職能存在錯位、越位問題；干部人事制度不甚合理；監督機制不健全；政績評價機制不科學。解決這一問題的根本出路在于：轉變政府職能；建立有限責任政府；理順黨政、政府之間以及政府部門之間的關系；科學確定機構設置和人員定編的依據；建立科學合理的考核評價體系；做好機構改革的人員流動工作。關鍵詞：縣級機構；改革；轉變政府職能

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2005)04—0010—06 縣級政府機構改革是機構改革系統工程的重要一環。行政許可法的頒布實施，對政府職能轉變、依法行政提出了新的更高的要求。如何采取切實有效措施加快縣級政府機構改革，促進縣域經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步，是一個亟待解決的課題。

一、縣(市)級機構改革存在的主要問題

第一，政府機構規模臃腫，人員膨脹，領導職數失控，財政負擔過重。50多年來，黨和政府為建立和完善結構合理、人員精干、靈活高效的黨政體制進行了堅持不懈的努力，先后進行了大大小小12次機構改革。每一次機構改革，雖然都有一定的成效，但始終未能跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。在地方政府機構改革中，涉及范圍最廣、難度最大的是縣（市）級政府，這不僅因為縣市級機構是中國最基本的行政單元，縣級機構是承上啟下、連接城市和農村的關鍵層次和中間部門，還因為“在中國2800多個縣（市）中，有超過1/3的縣級政府面臨財政赤字。可以說，全國多數縣的財政既是‘吃飯財政’，又是‘討飯財政’（向上級），甚至極少數已經成為‘搶飯財政’（向農民）。”①從全國范圍看，平均鄉鎮人口與鄉鎮吃財政的人口比例大約為30∶1②，有的縣為14∶1③。“據有關部門對我國1020個有代表性鄉鎮的抽樣調查，平均每個鄉鎮黨政內設機構為16個，其人員平均數58人，超過正常編制的2至3倍；平均每個鄉鎮下屬單位為19個，其人員達到290余人，超編嚴重。”④

“小政府、大社會”的城市行政體制，曾一直是石獅市人的自豪，而現在的石獅市政府部門已由1988年建市時的11個增至18個。如果除去兼職，建市時的石獅市市委書記實際上是一正一副，而現在是一正四副五位書記，市長由一正三副增加到一正七副；建市時全市事業單位實有人數1421人，到目前已有各類事業單位264個，編制5747人。⑤根據有關資料統計，截至2004年，河南省110個縣（市）中，91個縣政府共有正副縣長724名，19個縣級市有正副市長168名，另外還有14名正縣級干部和助理縣市長，全省共有正副縣市長906名，平均每個縣市有正副縣市長8.146名，個別縣市達到13名，國家級貧困縣政府也有8—9名正副縣長。如果加上縣（市）委、縣（市）人大、縣（市）政協三大班子，縣（市）領導僅用車費用，全省110個縣（市）全年需要支出1億元以上。

第二，黨政職能交叉重疊，行政效率低下。除了重要干部的任命以外，黨委與政府幾乎管同樣的事，每一項工作黨委副書記或常委分管，政府有副縣（市）長主管。由于副職過多，平均一位副職只管兩三個局委，不可避免地造成“八多一低”，即會議多、講話多、文件多、陪會多、檢查多、領導小組多、內耗多、行政費用多，工作效率低。各類領導小組繁多，常設的有工業、農村、計劃生育、扶貧開發、防汛抗旱指揮部等領導小組，臨時性的領導小組更多，幾乎是每開展一項工作都要成立一個領導小組，有一個縣成立的各種領導小組多達100多個。而每一領導小組都有黨政人大政協的領導成員參加。

政府下屬機構職能重疊交叉問題也很嚴重。例如一個縣的政府機構，工業管理方面除了經貿委，還有中小企業局、有色工業局、煤炭局、工業區管委會、鉛業辦公室、行政性公司等部門；農業管理方面除了農業局，還有農業開發辦公室、扶貧辦、煙草辦、煙草局、畜牧局、菌類辦公室等；水利管理方面除了水利局，還有某某水庫管理局、某某灌區管理局、某某河區移民局等；林業管理方面除了林業局，還有果品局等部門。在社會事務管理方面，交通運輸由公安局、交通局、農機局等部門多頭管理。由于內設機構多，下屬機構多，政出多門，多頭管理，造成人員多、會議多、評比多、升級達標多、經費開支多、辦事手續多、蓋章多、扯皮多、矛盾多，嚴重影響工作效率。

第三，政府職能錯位、越位，政企不分，政事不分，政社不分。從政府與企業的關系看，政府還沒有完全從企業活動中超脫出來，行政干預在某些領域依然存在，仍然管了許多“不該管、管不了、管不好”的事情。政府對直接管理工業的部門實施撤銷或轉制行為帶有很濃厚的行政色彩，政府在投資、生產、銷售等方面還嚴重干預著企業行為。政府管得很苦，企業經營得很累。有些縣級政府對農業經濟的管理陷得比較深，以至于哪些土地應該種什么、怎么種，春播、夏管、秋收等基本的農業生產，都成為縣級政府職能范圍內的事情。從政事關系看，一些事業單位履行大量的行政職能，有的局委有幾個事業單位。為精簡政府工作人員，不少地方在原政府部門下設事業單位，把相應的審批權、執法權放到這些單位，讓它們收費養人。從政府與社會的關系看，政府放權不夠，中介機構依附于政府部門，各種社會中介組織還不能真正適應市場經濟發展的需要。鄉鎮政府主要精力沒有有效放在發揮公共財政作用，為社會提供公共產品和公共服務上，而是忙于應對上級派下來的硬指標工作，甚至亂收費，亂攤派，加重農民負擔，影響農村民主與法治建設進程。

第四，管理層次較多，限制縣域經濟的發展。省管市、市管縣，權力層層分割，利益層層分享，一些地級市政府對縣級經濟發展未能產生帶動力和輻射力，而是依靠權力直接分享縣級政府利益，經常與所轄縣、市爭項目、爭資金、爭資源，并擅自改變國家給予縣市政府的各種優惠政策。比如在稅收方面，省政府定為2∶8分成，地市級政府則改為3∶7分成，其中1成被地市級政府截留。各種不必要的檢查、評比，浪費了縣市政府的大量時間和財力，不僅不能有效促進縣市經濟發展，反給縣市增加財政負擔，制約了縣域經濟發展。

第五，行政審批法落實尚未到位。為適應《行政許可法》的實施，各地都深化了審批制度改革，但仍保留有相當數量的審批項目；雖然較普遍地建立了行政服務中心，對行政執法、行政審批、行政收費作了一些改進，但多層執法、多頭收費的現象仍然存在，有的辦審批手續，既要到“中心”辦理，又要到原單位辦理，反而還增加了工作難度。

二、“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹” 的深層原因分析

（一）“全能政府”使政府職能無限擴大

在權力高度集中的計劃經濟體制下，政府通過計劃手段干預和操作社會生活的一切領域，成為全能政府。政府包攬一切，該管的管，不該管的也管，而該管的沒有盡到管理者應盡的責任。政府的職能延伸到社會生活的各個方面，本該由市場取代政府的職能也基本被政府擔負了。經濟管理職能、社會工作、行政管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能過多，管理過寬，勢必相應增設一些機構，從而使機構進一步膨脹。隨著行政主體的發展和不斷變化，政府職能被不斷地進行簡單的切割劃分和調劑配置，越切越細，越分越亂，切出來的“新”部分越來越多，職能越來越被人為放大，對設立新機構、增加新人員以便加強管理的要求也越來越強烈，這是導致機構膨脹的直接的、主要的原因。

（二）干部人事制度不合理

長期以來，我國政府機構事實上存在著“能進、能上、能高”而“難出、難下、難低”的干部用人制度，缺乏競爭的動力與壓力，也沒有嚴格的獎懲考核制度。干部只上不下，只升不降，一到年限就提拔，一遇機會就升級，一些虛職領導工作不管，待遇照常享受；政府機構一有條件就升格，一開口子就增加職數，機關變成解決就業和待遇的地方，致使干部隊伍和機構迅速膨脹。使用和配置干部，不受約束，隨意性強，人為因素大，盡管有規定和要求，但總有融通的辦法，不去執行，使規定形同虛設，不起作用。用誰不用誰，同一職位安排多少職數，沒有硬性的規定和要求。即使提錯了，超職數配備，也無人追究責任，即使追究也是大事化小，小事化了。不合理的干部人事制度，進一步助長了跑官、買官、跑關系的社會惡習，也是造成機構臃腫、人員膨脹、領導職數不受約束的一個重要原因。

（三）監督制約機制不健全

領導之所以能根據自己的好惡，憑主觀意向隨意設置機構，增加人員，任用干部，關鍵是缺乏公正嚴肅的約束與監督機制。機構編制、人員安排沒有法律依據，缺乏硬約束、硬保障，也無有效的內部制約機構和失責后的懲治手段。干部任用條例雖然很好，但實踐中落實不到位，甚至走形變樣。組織部雖然內設有監督部門，但對領導往往不敢監督，對一般干部又沒法監督。這就使得機構膨脹、人員超編問題在軟約束中得以蔓延。而財政撥付與支持則是隨機構和人員的增多而增加，“僧”多則“粥”多，致使人浮于事，政府運行成本增加。由于沒有通過財政硬約束來限制機構和人員的增加，所有的政府部門都有增編、增員的愿望和要求。

（四）政績評價機制不科學

我國政府政績評價機制可以歸納為一種“只看產出，不看投入”的機制，也就是說，在評價某個政府行為時，考察的指標僅僅是完成的結果，橫向縱向的對比，而忽略了為完成這個政府行為而進行的投資。因此，這種政府政績評價機制極易造成某些政府部門為追求政績，盲目地擴設機構、增加人員。此外官本位思想根深蒂固，評價一個人往往以行政級別和學歷高低作為個人成就和事業的標識，而政府機關要求增加編制、升級升格正好滿足了這種個人需求和社會標識。同時，官本位思想還誘使大批人才涌向政府部門，加上各種關系網的縱橫交錯，迫使政府部門不斷因人設職、擴大規模、提高規格、增加人員。

三、加快縣級機構改革的幾點建議

（一）轉變政府職能，打造有限責任政府

職能是機構設置和機構改革的重要依據，只有分清職能和明確職能，才有可能對原有機構進行科學的調整和改革。過去，我們常把機構改革看成機構的撤銷、合并、調整等，似乎數量減少，機構改革目的就達到了。因而往往追求“精簡機構”、“縮減編制”的表層目標，忽視了轉變政府職能這個基礎和根本。由于只裁并機構，不轉變職能，過不多久，行使原來的職能的機構又以老名目或新名義恢復，以至機構惡性膨脹周而復始。為了避免重復走過去“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的老路，要深化機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵。

當代的責任政府都是有限的責任政府，實現從“全能政府”向有限政府的轉變，是打造當代責任政府的首要條件，也是推進縣級機構改革的關鍵。在總的原則上，縣級政府的職能與省級政府、中央政府有一致性，但作為貼近基層、貼近群眾、側重執行的縣級地方政府，它的職能與省級政府和中央政府又存在明顯區別。不能簡單地把縣級政府職能等同于上級政府職能，縣級機構設置也不能簡單地套用上級機構設置的模式。在我國已經加入世貿組織以后，在市場經濟體制和全面建設小康社會的條件下，必須樹立科學的政府理念，適應《行政許可法》的要求，建立有限政府、服務政府、誠信政府、廉潔政府、透明政府、法治政府。

溫家寶總理在十屆全國人大三次會議政府工作報告中明確指出：“加快轉變政府職能。進一步推進政企分開、政資分開、政事分開。堅決把政府不該管的事交給企業、市場和社會組織。”在當前市場經濟條件下，縣級有限政府的職能主要在于，一是運用經濟手段、法律手段和行政手段糾正國內市場的宏觀失控和微觀失靈，提高市場效率，政府對企業的管理主要是管好產業方向、外部環境和依法納稅，不再直接干預企業的具體經營行為。二是實行政事分開，重點是“收權”、“放事”，促進事業單位的社會化進程。將事業性單位承擔的行政職能劃歸政府，將政府機關承擔的一些輔助性、技術性、服務性事務交給事業單位。改革對事業單位的投入體制，對公益性事業單位實行“政府主導”，財政全額撥款；對準公益性事業單位實行政府扶持，財政差額撥款，差額部分實行市場調節；對經營性事業單位實行“市場主導”，財政“斷奶”，推向市場。三是實行政社分開，分解政府機關、中介組織和市場機制的功能，各行其是、各負其責。凡是市場和社會可以自行調解和自我管理的，政府不必越俎代庖。要積極培育和規劃社會中介組織，將各部門包攬的應由社會自我管理的社會性事務，轉交社會中介組織。會計、審計、律師事務所等中介機構要與政府主管部門徹底脫鉤，變成為相對獨立的法人主體。縣市政府應更加注重社會管理和公共服務，把財力和物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把領導精力更多地放在促進社會事業發展和建設和諧社會上。

（二）理順“三種關系”，重新構建政府機構框架 縣級政府機構改革是一個巨大的社會系統工程，涉及方方面面、上上下下。推進縣級政府機構改革，要按照統一領導和協調運轉的原則，合理劃分職責權限，著力理順“三個關系”，切實解決職能交叉問題。

一是理順黨政關系。黨的組織不是政府，不是國家的權力機關。機構改革最終取得成功，必須堅持黨政分開的原則。中國要建成法治國家，執政黨的執政方式必須改革,執政黨成員的干部任免程序應當在法律上有明確規定。對黨員干部的管理要遵循黨務程序。政務程序應由法律明確規定。執政黨推薦的干部的產生和罷免不得違反法定的政務程序和公務員制度。建議采取三個辦法解決黨政分開問題：一是從領導分工上解決。按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，完善機構設置，理順職能分工，嚴格控制編制，在法律許可和環境需要的前提下，黨政領導實行合理兼職，分工不分家，分工不重疊，以解決分工交叉、職能不清、職數過多問題。二是從職能上解決。黨委主要是研究重大問題，即研究重大的方針政策，重大的改革措施，重大的發展規劃，重大的人事任免，重大的應急事宜。大量的經濟調節、宏觀調控、社會管理、公共服務、市場監管等職能交由政府去履行。三是從機構設置上解決。依據職能定機構，結合職能的弱化、轉移、強化等不同情況，對機構進行撤并、調整。撤銷縣（市）委政府職能交叉重復的職能，對需要縣（市）委和政府部門共同承擔的職能以及職能相近的部門，可實行合署辦公或一個機構兩塊牌子、多塊牌子，以適應當前對上對外的工作需要。縣市委、縣市政府成立一個黨政綜合辦公室合署辦公，縣委辦、政府辦、黨史辦(地方志辦)、機要局、保密局、檔案局、政研室、信訪局等部門變成相應內設下屬科室；組織部、老干部局、編辦、縣(市)直黨委、人事勞動和社會保障局等合為一個部門；所有管理工業的機構、部門合并為一個機構，成立工業發展局，把經貿委、外經委、鄉鎮企業局、有色工業局、煤炭局等局委的管理職責交由工業發展局統一履行；農業、農村工作成立農業農村工作委員會，農業開發辦、農業局、畜牧局、煙草局、扶貧辦、煙草辦、蔬菜辦、菌類辦等部門的職責統交由農業農村工作委員會履行；宣傳部、文明辦、教育、文化、衛生、體育等部門成立文教衛體委員會，內設相應科室；林業局、果品局合署辦公；水利局、庫區局、灌區局、移民局等合署辦公，內設相應科室，明確職責；民政局、宗教局、殘聯合署辦公；統戰部、臺辦、僑辦、工商聯等合并辦公，內設相應科室，明確分工和職責；政法委、綜合治理辦、610辦公室合署辦公，內設相應科室，明確職責；紀檢委、監察局、糾風辦、優化經濟辦合署辦公，內設相應科室，明確職責。對于編制10名以內的縣直單位，領導職數只設一正一副，30名以下的設一正二副，任務特別重的不得超過一正三副。同時要合理配備黨務干部。

二是理順各級政府之間的關系。省、地市政府要在過去分權改革的基礎上適當地把權力下放給縣級政府，省、地市、縣市、鄉各級政府職能要進行明確劃分。省級政府要切實履行經濟調節和社會管理的職能，按照國家法律法規和方針政策，制定省際區域性的經濟社會發展規劃，創造公平、公正和公開的競爭環境，維護市場秩序，打破地區條塊分割，解除主管部門與國有企業的行政隸屬關系，切實落實企業經營自主權，深化企業改革，加強對農業和農村工作的指導和協調。地市級政府必須逐步削弱其政府職能，以至取消本級政府，眼前主要是逐步管理從企業分離出來的社會事務，實行屬地管理，進一步改善投資環境，加強基礎設施建設，維護市場秩序，搞好社會服務，充分發揮城市的中心作用和輻射功能。不再與縣市政府爭資源、爭資金、爭項目，不再巧立名目剝奪下級縣市政府利益，不再對下級縣市政府正常運作進行不必要的干涉，變領導為服務，真心實意地幫助下級縣市政府克服困難，解決問題。鄉鎮政府主要是為鄉鎮經濟發展創造條件，加強農村民主政治和法治建設，依法行政，規范管理，把主要工作職能放在搞好社會公共服務方面，只宜參與鄉域道路、水電、學校和農業基礎設施等公益性投資，一般情況下不宜再以集體經濟所有者名義參與競爭性的投資經營活動。對現有鄉鎮進行合鄉并鎮，變小鄉為大鄉，變小鎮為大鎮。鄉鎮內設機構本著精簡、效能的原則，黨委和鄉鎮政府領導交叉任職，黨委書記兼人大主席，一名副書記兼鄉鎮長；各行政村也要采取合并的方式，變小村為大村，村兩委干部交叉任職，村支書也可兼村民組長，以減少鄉村兩級領導職數，減輕農民負擔。縣級政府職能要轉向服務與協調，加強農村基層政權建設，加強城鎮化建設，促進農業的專業化、市場化、現代化。

三是理順政府部門之間的關系。相同或相近的職能應交由一個部門承擔；必須由幾個機構共同承擔的工作，要明確分工，分清主次，確定牽頭部門，保持工作緊密銜接而又不相互重復。對調整、轉移、下放、取消的職能，都要以一定的方式固定下來，避免日后有人隨意改變。(三)科學確定機構設置和人員定編的依據

機構設置和人員編制的確定，過去不少縣市是以各縣土地面積、人口、工農業總產值、財政收入等狀況為依據。筆者認為，在當前情況下，應該以人均財力、人口和國土面積為依據。選定這一依據，將更適合市場經濟發展要求和實際情況，有利于當地生產力的發展。三種因素中，主要由人均財力來決定，人均財力應占權重數值的50%，人口應占40%，國土面積應占10%。財力大，多設機構和編制，財力小，少設機構和編制。國土面積和人口決定公務的工作量，國土大人口多，工作難度大，情況復雜，公務工作量相對大些，反之則少。提出這一原則的本意是設置機構和編制數要量力而行，要充分考慮當地的承受能力和實際需要，克服上下對應、照抄照搬所帶來的消極后果，體現出每個縣市的個性和特色，也有利于從制度上克服隨意增編、增職的行為。同時，要加強編制法治化建設，規范各項管理制度，使編制管理有法可依，有章可循。徹底改變過去存在的個人、上級領導隨意規定的做法，防止減而復增，出現再度膨脹的現象。領導職數必須限定，大縣一正兩副三位書記，小縣一正一副兩位書記，正副縣（市）長不超過一正三副，省下派干部要占所下派縣（市）領導職數，否則，其下派和工作費用由所屬單位全部支付。領導在政府各部門內部，要通過嚴格規章制度和考核獎懲制度，規范行為，并大力推行電子政務，實現辦公自動化，提高工作效率。

選用干部除了考慮投入產出和成本外，必須堅定地以胡錦濤總書記提出的“四看”、“四不唯”為依據。“四看”即主要看業績，看品德，看知識，看能力；“四不唯”，即不唯學歷，不唯職稱，不唯資歷，不唯身份。這個科學的用人依據，是選人、用人價值觀的重大創新。我們必須遵循科學的用人依據，大膽改革和創新選用人制度，并確立正確的用人導向。

（四）做好機構改革的人員分流工作

機構改革，說到底是“人”的問題。搞好人員分流，是縣級機構改革沖破“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈、走向成功的關鍵。通過機構改革降低行政成本，是衡量機構改革成果的基本尺度。行政成本的降低，很大程度上取決于人員分流的結果。過去機構改革的人員分流模式，已不能適應本輪機構改革的要求和目的。人員分流既是縮小政府體積，精化行政機關隊伍的必經過程，也是行政機關自身形象塑造，轉變職能，提高辦事效率的過程，更是行政機關干部合理流動、正確選位、人盡其能、才盡其用的過程。分流是行政人力資本資源重新配置的過程，而不是簡單縮小機構規模和裁減人員。通過行政人力資本要素的合理流動與重組，帶來或促進行政人力資本結構的優化，進而創造出新的生產力。人員分流的目的是增效，通過分流提高行政人員素質，最大限度調動和發揮行政人員的工作積極性和創造潛能，極大地提高工作效率，降低成本，因此在本質上，它是一次人力資本能量的再開發。

按照這一思路和要求，人員分流的途徑和方式要多樣化，對不同的人員可采取不同的對策。對于各單位雇傭的臨時人員要堅決徹底清退；對于不占編制的正式人員，年齡較大或接近退休年齡的，可提前退休，享受正常退休待遇；其余人員采取買斷工齡的辦法推向社會。對占正式編制人員的分流，要加大分流力度，被分流人員不少于占編制人員的1/3。黨政群團部門人員分流采取同一比例辦法進行。上崗職數按2/3的比例設定，全員參與競爭上崗。參加工作滿30年以上或愿意提前退休的人員，可以提升兩級工資和一個行政級別，鼓勵分流人員提前退休；對競爭下崗者提倡領辦創辦經濟實體，原工資待遇原則上允許保留3—5年，3—5年后愿意重回單位工作的，有權重新通過新一輪競爭上崗；對3—5年后不愿回來者，買斷工齡，推向社會，與政府徹底脫鉤。其余人員可以到缺編的下屬事業單位或企業任職，到下屬事業單位或企業上班后，應與原單位脫離一切關系。

分流后留下來的人必須是“精兵強將”，無論思想政治素質，還是業務素質都應高，老、中、青搭配適當，知識結構、能力、經驗各方面都適應現代社會經濟發展的要求。

與此同時，還要做好分流人員的社會保障工作。社會保障是保證人員分流順利進行和機關工作人員合理流動的基本條件，是化解機構改革矛盾的緩沖器和吸納器。可實行五保(養老、失業、工傷、醫療和生育)合一、四位(機關、事業、企業和農村)一體等社會保險模式，這是機構改革人員分流到位的有效保證。(五)建立科學合理的考核評價體系

建立科學合理的政府及其工作人員績效考核體系，是解決機構臃腫、人浮于事，提高政府工作績效的有效途徑。分工再明確，職責再清晰，若沒有科學的考核和檢驗，清晰的職責也不可能實實在在得到履行。到底該如何考核政府及其工作人員的工作績效？目前存在有很多難點，需要解決的問題很多。首先，要細化政府的職能定位，確定考核內容，讓被考核者心中有數；要確定各考核指標之間的關系；要量化基本工作、社會發展的各項指標。其次，要明確考核的辦法和根據：要圍繞政府機關工作職能建立一套考評標準和指標體系；同時要廣泛吸引社會公眾的參與，人民群眾的滿意程度是衡量政府工作極其重要的指標。

對政府工作人員的個人考核，要按德、勤、績、能全面考核要求，針對不同崗位、不同職責、不同任務，設計相應考核指標，科學確定考核權數，要以崗設職，以崗定責，真正實現崗位、權力和責任相統一。與此同時，還必須重視政府及其工作人員自律精神的培養。有限責任政府的打造，既要依靠外部條件的規定和約束，又要依靠自身素質的提高和職業良心的自覺，知道自己應該干什么以及怎么去干好。外在的規定和約束只是對不履行職責或不知道履行什么職責的政府和人員才有效力。一大批自覺、自律、長期內練、善于學習、修養良好的國家公務員隊伍的形成，是合格的有限責任政府建立的必備條件。

①葉靜：《財政博弈的困局》，《小康》2004年第12期。②參見韓俊：《推進農村稅費配套改革要有周密政策設計》，《財經》2004年第20期。③參見林君：《貴在把握比較優勢重在狠抓工作落實──關于白山“三農”工作的初步實踐與思考》（2005年3月22日），http://www.tmdps.cn/ReadNews.asp?NewsID=3185.④李薇薇：《鄉鎮機構臃腫，平均超編2至3倍》，《中國青年報》2004年11月4日。⑤參見朱永紅：《福建省石獅市小政府不斷擴大，機構精簡16年再回原點》，《新京報》2004年11月10日。

第五篇：關于進一步深化鄉鎮機構改革的調研報告

自上世紀80年代以來，我國已經進行了四次大規模的機構改革，在精簡機構、減少編制、分流人員、轉變政府職能和管理方式、提高政府行政效率和管理水平等方面，都取得了一定的效果。在200X年的機構改革中，我們特別重視鄉鎮機構改革問題，并在改革實踐中解決了一些問題，但是這方面的改革還遠遠沒有到位，我國鄉鎮行政體制和機構改革還有很長的路要走。

一、200X年鄉鎮機構改革取得了顯著成效

根據《山東省鄉鎮黨政機構改革實施意見》和《山東省鄉鎮事業單位機構改革的意見》，2002年3月，我縣按照市委、市政府批復精神，組織實施了鄉鎮機構改革。這一次機構改革全面落實了省委、省政府的改革思想，改革初步達到了預期的效果。

（一）機構編制精簡情況

鄉鎮黨政機構由原來的99個精簡為36個，精簡64%；鄉鎮財政撥款事業單位由原來的114個精簡為34個，精簡70%。

鄉鎮黨政群機關編制由原來的625人精簡為389人，精簡236名，精簡比例為38%；鄉鎮財政撥款事業單位編制由667人精簡為319人，精簡348名,精簡比例為52%。

鄉鎮黨政領導職數由110人精簡為94人，精簡16名，精簡比例為15%。

鄉鎮財政撥款事業單位精簡分流351人（其中整建制轉為自收自支的139人），精簡53%。

（二）機構改革的成效

通過此次改革，解決了鄉鎮行政體制和機構方面存在的一些問題，成效是非常明顯的。

一是推動了鄉鎮政府職能轉變。通過改革，鄉鎮政府在職能轉變上取得了一定程度的進展。許多鄉鎮干部對鄉鎮政府應該干什么，不應該干什么有了比較清楚的認識。初步實現了政企、政事分開。撤銷鄉鎮企管委后，政府直接從事企業經營活動或干預企業生產經營自主權的現象有一定程度的減少。事業單位承擔的行政管理職能收歸政府機關行使，而技術性、事務性、服務性的工作則由事業單位承擔，過去政府機關與事業單位職能交叉不清的現象有一定程度的改觀。

二是優化了鄉鎮組織結構，精簡了鄉鎮工作機構。通過改革，鄉鎮的組織結構得到優化，工作機構得到精簡。機構設置凌亂、龐雜的現象得到初步解決。鄉鎮只設立四個綜合辦事機構和四個財政撥款的事業單位，即黨政辦公室、社會事務辦公室、經濟發展辦公室、財稅辦公室。四個財政撥款事業單位即農業綜合服務站、農村經濟服務站、文化事業服務站、計劃生育服務站。另外，又統一設立了五個經費自理的事業單位。

三是精簡了鄉鎮人員編制，優化了鄉鎮干部結構和素質。在改革中，鄉鎮人員編制進行了大幅度的精簡，一批年齡大、文化低、頭腦不夠解放的干部退出了工作崗位，干部結構和素質得到優化。市里對鄉鎮財政撥款事業編制實行總量控制，使鄉鎮一級人浮于事的問題得到初步解決。與此同時，在改革中全面推行了競爭上崗，機關股級領導職務和財政撥款事業單位的工作人員全部是通過筆試、面試兩輪競爭才得以上崗，在職干部的結構和素質得到優化。

四是從長遠看有利于減少財政開支，減輕農民負擔。此次鄉鎮機構改革，由于人員分流暫時還不能全部到位，從目前看，減少財政開支、減輕農民負擔的成效尚不明顯。但從長遠來看，鄉鎮行政事業機構和人員編制的大幅精簡，將對減少財政開支、減輕農民負擔產生積極的作用。

二、鄉鎮行政事業體制和機構還存在諸多問題

機構改革是一項長期的工作，鄉鎮行政事業體制存在的問題不能期望通過一次機構改革就徹底解決。目前，鄉鎮行政體制和機構還存在諸多問題：

一是政府職能和管理方式的轉變并未完全到位，干預農民和經濟組織生產經營自主權的現象仍然存在，不尊重村民委員會和村民自治權利的情況還時有發生。

二是事業單位的舉辦形式單一。國家支持和鼓勵社會力量參與興辦社會事業，實現舉辦主體和投資主體的多元化，但當前鄉鎮事業單位過多地依賴政府舉辦，目前還沒有事業單位轉為經濟實體。

三是事業機構行政化現象還比較普遍。一些鄉鎮事業單位并沒有真正轉變自己的角色，重管理、輕服務。加之鄉鎮事業單位不是一級獨立法人，不能自主地開展活動，主要精力是中心工作，業務技術工作成了“業余”。

四是不少鄉鎮的人員精簡和分流任務并沒有真正落實。2002年機構改革時規定，經費自理的事業單位要在三年內與財政脫鉤，但從當前的實際運作情況看，這個任務還很難完成。

五是對機構、人員精簡和整合仍然不夠，且重新反彈的壓力依然存在。從我們調研的情況看，雖然鄉鎮的機構和人員確實已經進行了很大的精簡和整合，但現有機構和人員仍然偏多，還有進一步精簡和整合的必要。

三、鄉鎮人員精簡分流任務相當艱巨

推行國家公務員制度以來，我縣黨政機關的入口把關很嚴，只能考試錄用國家公務員，盡管鄉鎮黨政機關人員編制進行了大幅度精簡，目前鄉鎮機關基本沒有超編現象。這次機構改革人員分流的重點是財政撥款事業單位。從當前的實際做法看，人員分流的主要途徑是內退，離職創辦經濟實體或從事個體私營經濟活動的人員還相對較少。在2002年機構改革中，鄉鎮財政撥款事業單位共分流351人，其中內退39人，分流到經費自理的單位170人，整建制轉為經費自理單位人員139人，辭職3人。機構改革后，人員分流的重點就轉移到經費自理單位與財政脫鉤問題上，從目前看，經費自理單位的人員全部從財政供養體制中分離出來還很難。

首先是難在認識上。不少人認為，人員問題是歷史形成的，現在要一下子解決不好辦。有些人員還抱著“進了國家的門，就是國家的人”的觀念，存有依賴思想，寧愿拿幾百元工資，也不愿到市場上去拼搏。

第二，難在經濟基礎薄弱。鄉鎮事業單位沒有正式的法人地位，不能自主經營、自負盈虧，在為農業、農村、農民的服務中還不能養活自己。個體私營經濟實力差，對機關事業單位人員缺乏吸引力。機關事業單位中很多人員沒有一技之長，創業能力差。

第三，難在政策的不配套。現行的人員分流政策不足以吸引機關事業人員自動離開吃財政飯的崗位，他們在養老、失業、醫療等方面有后顧之憂。改革是要付出成本的，但改革的成本過大，政府也將負擔不起，怎樣找到一個平衡點，這是一個難題。

四、進一步深化鄉鎮行政管理體制和機構改革的幾點建議

要對鄉鎮科學定位。必須進一步解放思想，轉變觀念，找到一條既能保持農村社會政治穩定，促進農村經濟社會等各項事業發展，又能進一步整合和精簡鄉鎮機構和人員，切實降低行政成本，減輕財政壓力和農民負擔的新思路。

要建立編制管理與財政管理的監督協調機制。雖然政府職能轉變不到位帶來了重新增加機構和人員的客觀壓力，但如果編制管理和財政管理是完善的，就能從嚴控制機構和人員的增加。編制管理是控制政府機構和人員膨脹的閘門，然而，編制管理的法規建設卻并不完善，要實現機構編制的法定化還有很多工作要做。要有效消除鄉鎮機構和人員反彈或膨脹的現象，必須要在轉變鄉鎮政府職能的同時，進一步改進和完善鄉鎮編制與財政管理的監督協調機制，堵住導致鄉鎮機構和人員反彈或膨脹的漏洞。

要賦予鄉鎮事業單位法人地位。鄉鎮事業單位自身發展壯大了，才有能力面向市場搞好服務、增強實力，實現與財政的逐步脫鉤。要根據財力狀況，核定站所經費基數，花錢補事而不是花錢養人。

要繼續拓寬人員分流的途徑。目前的手段，主要是以下幾種，一是“轉”，讓有一技之長的工作人員領辦企業，或搞科技示范點。二是“變”，將鄉鎮的涉農部門直接轉變為經濟服務組織，既分流了人員，又為農民提供了更直接的服務。三是“退”，到一定年齡的鄉鎮干部一律辦理退休手續。四是“送”，將分流干部送到先進地區謀職鍛煉，三年后自動與單位脫鉤。以上手段都需要政府相關配套政策的支持。

機構改革是一項系統工程，必須要與農村稅費改革和人事制度改革相配套，整體推進，才能從根本上保證改革取得長久效果。