中國政治制度發展的主要歷史階段

1190國開電大本科《當代中國政治制度》期末紙質考試必備資料

一、當代中國政治制度的初步形成和確立

為了迎接新中國的誕生，中國共產黨在國內革命戰爭勝利的前夕就向全國人民提出了“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”的建議，并且得到了全國人民的積極響應。1949年6月15一19日，新政治協商會議籌備會第一次會議在北平(現北京)召開，選出了以毛澤東為首的籌備會常務委員會，負責新政治協商會議的具體籌備工作。

1949年6月30日，毛澤東發表了慶祝中國共產黨成立28周年的文章-《論人民民主專政》，該文對新中國的性質、國家中各個階級的地位和相互關系、國家的基本任務和前途等根本問題作了科學的闡明。

毛澤東在文中首次系統闡述了人民民主專政這一科學概念(這個概念是1948年12月30日毛澤東在《將革命進行到底》一文中首次公開提出的)，指出中華人民共和國的性質即國體是“工人階級(經過共產黨)領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政”。他進一步解釋說：“人民是什么?在中國，在現階段，是工人階級，農民階級，城市小資產階級和民族資產階級。這些階級在工人階級和共產黨的領導之下，團結起來，組成自己的國家，選舉自己的政府，向著帝國主義的走狗即地主階級和官僚資產階級以及代表這些階級的國民黨反動派及其幫兇們實行專政……對于人民內部，則實行民主制度，人民有言論集會結社等項的自由權。選舉權，只給人民，不給反動派。這兩方面，對人民內部的民主方面和對反動派的專政方面，互相結合起來，就是人民民主專政。”

毛澤東指出，中國人民在建立自己的國家之后的基本任務，就是使中國“穩步地由農業國進到工業國，由新民主主義社會進到社會主義社會和共產主義社會，消滅階級和實現大同。”他還指出，人民民主專政需要工人階級的領導，而為了使中國有可能在工人階級和共產黨的領導下實現基本任務，就必須強化人民的國家機器-主要是指人民的軍隊、人民的警察和人民的法庭，借以保護國防和保護人民的利益。毛澤東說：“人民的國家是保護人民的。有了人民的國家，人民才能有可能在全國范圍內和全體規模上，用民主的方法，教育自己和改造自己……向著社會主義社會和共產主義社會前進。”

毛澤東的上述觀點，后來在1949年9月通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》和1954年9月制定的《中華人民共和國憲法》中，用法律的形式確定了下來。

1949年9月21一30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平召開。參加會議的有各黨派、人民團體、人民解放軍、各地區、各民族、國外華僑和其他愛國民主人士的代表和特邀代表共622人。毛澤東在開幕詞中莊嚴宣告：“占人類總數四分之一的中國人從此站立起來了。”“現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎之上召開的，它具有代表全國人民的性質，它獲得了全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權。”這次會議通過的起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》(簡稱《共同綱領》)以及《中央人民政府組織法》和《中國人民政治協商會議組織法》從多方面初步確定了新中國的政治制度。例如：人民民主專政制度、人民代表大會制度、行政制度、司法制度、人民革命軍事制度、民族區域自治制度、普選制度、政治協商制度等。這些制度大部分屬于初創性、探索性的，其中有的立即付諸實施，如人民民主專政制度、行政制度、人民革命軍事制度、民族區域自治制度、政治協商制度等。有的如人民代表大會制度、普選制度，限于當時的歷史條件，難以立即付諸實踐，便由《共同綱領》規定，采取若干過渡性措施，如在普選產生的全國人民代表大會召開之前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權。在普選產生的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權。

在中國共產黨和中央人民政府的領導下，經過五年的實踐，我國的經濟形勢不斷向前發展，社會政治狀況逐步趨于穩定，人民的組織程度和思想覺悟水平都有了很大提高。在這種新形勢下，黨和國家需要進一步廣泛調動全社會一切積極因素，在鞏固和發展社會主義革命和建設的基礎上，完備我國人民民主專政的國家政權建設。為此，經過普選產生的第一屆全國人民代表大會第一次全體會議于1954年9月15一28日在北京召開。

第一屆全國人民代表大會第一次全體會議制定了新中國第一部憲法。這部憲法也是我國憲政史上的第一部社會主義類型的憲法。會議通過了《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國國務院組織法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國檢察院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民法院組織法》等重要法律。第一屆全國人民代表大會第一次全體會議制定的憲法、法律，以及1953年初頒布的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(簡稱《選舉法》)，構成了中國政治制度的基本框架。

二、改革開放之前中國政治制度的變化和發展

1954年憲法確立的中國政治制度在最初兩年多的時間里，基本上運作正常，并發揮了功效。例如，能夠按照憲法和有關法律的規定要求，定期召開各級人民代表大會；全國人民代表大會常務委員會先后制定了10多部法律和法令，批準了國務院制定的一批行政性法規，開展了刑法、民法等基本法律的起草工作。同時，一些具體制度也得到了進一步的完善和發展。例如，全國人大及其全國人大常委會，國務院及其各部、委，人民法院和人民檢察院以及政協全國委員會等機構均根據需要，建立和具體細化了若干工作程序和工作制度。

在這期間，中國政治制度的一些不完善的地方也開始顯現出來，引起了黨、政府和公眾的高度重視，人們積極探索解決方案。在中共八大召開前后，黨和國家許多領導人就政治體制的調整與改革提出了一些設想，包括：下放中央政府權力，擴大地方管理權限，發揮中央和地方兩個積極性；精簡黨政機構；完善黨內民主制度，反對個人崇拜與個人專斷；加強人民民主與法制；正確處理黨政關系；健全人民代表大會制度；修改憲法，實行國家主席限任制等。盡管這些設想最后真正得到實施的并不多(精簡國家機構、調整干部管理的職權范圍、擴大地方權限等得到一定程度的實施，更多的則未能化作實際的改革行動，而在后來的政治形勢下夭折了)，但這些設想本身對當時和以后改革、完善中國政治制度均具有重要的意義。

在中共八大正確思想的指導下，從1956年下半年到1957年上半年，國家政治體制和職能的調整以及國民經濟建設都取得了良好的效果。但與此同時，正如《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》所指出的那樣，“由于對社會主義建設經驗不足，對經濟發展規律和中國經濟基本情況認識不足，更由于毛澤東同志、中央和地方不少領導同志在勝利面前滋長了驕傲自滿情緒，急于求成，夸大了主觀意志和主觀努力的作用”，經濟工作中早已表現出的“左”的思想逐步抬頭，并嚴重泛濫起來。這種思潮進一步波及政治領域，導致了反右斗爭的擴大化，造成嚴重的后果。

由于黨在指導思想上“左”的錯誤傾向，階級斗爭被重新提到了中國社會主要矛盾的地位。在“捍衛黨的領導”“捍衛社會主義制度”的口號下，政治體制方面的某些弊端被掩蓋了起來，“體制”被等同于基本制度而成了“禁區”；黨的“一元化”領導被理解為黨政不分、以黨代政，政府、司法機關不再對人民代表大會負責，而成了直接向黨組織負責的機構；人民代表大會的地位與作用被忽視，立法工作基本停頓下來，民主與法制建設遭遇挫折；民主集中制趨于淡化，個人專斷、個人崇拜、“人治”在實際政治運作中漸成常規；民主黨派的政治地位明顯下降，政治協商、多黨合作的實際作用顯著減弱。這些都使得中國政治制度中高度集權化的趨勢進一步強化和發展。

20世紀60年代初，中國政治制度有了一些相應的調整：重新強調正確處理黨政關系，并在實際運作中有所體現；各級人大工作有所加強；一定程度上遏制了個人專斷傾向，集體領導的體制有所恢復；注重改善共產黨與各民主黨派的關系，發揮多黨合作的作用，繼續倡導各民主黨派對執政黨的監督；將20世紀50年代中后期下放過多的權力重新收回中央，同時開展新一輪的機構改革等。然而，在復雜的國內外形勢下，黨政不分、以黨代政的體制進一步強化，權力高度集中的傾向日趨嚴重；在最高決策層，個人專斷導致集體領導體制受到嚴重損害；各民主黨派、社會團體的作用再一次被忽視；行政體制與司法體制在一定程度上被扭曲、削弱等。

歷時十年的“文化大革命”(簡稱“文革”)對中國政治制度的破壞是最為嚴重的。

首先，黨的高層集體領導體制遭到破壞。毛澤東個人權力集中，推崇指定接班人的權力交接模式，黨內個人崇拜之風盛行。同時，法定、正式機構被一些臨時性機構取代，“人治”色彩明顯。

其次，原有的黨政制度受到普遍的沖擊，陷人癱瘓、半癱瘓的境地。全國出現了“踢開黨委鬧革命”和“摧毀舊的國家機器”的造反、奪權運動，各級黨的組織普遍陷于癱瘓狀態，被迫停止活動；國家元首制度遭到破壞；全國人大及其常委會停止活動長達八年之久，地方各級人大和人民政府被徹底砸爛，各級司法機關遭到嚴重沖擊；各民主黨派機關和全國政協機關也都停止辦公，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度名存實亡。

最后，“文革”中新產生的革命委員會把一元化的領導體制推向了極端。從1967年年初開始，“文革”進人全面奪權的階段，為了在徹底“摧毀舊的國家機器”的同時建立新型政權組織，以適應無產階級專政下繼續革命需要的理論，全國的奪權單位普遍建立了革命委員會(簡稱革委會)。革委會的組織模式是“三結合”，即群眾組織的負責人、當地駐軍負責人和“革命的領導干部”三個方面的結合。革委會的基本職能是實行以階級斗爭為綱的一元化領導，集黨、政、軍、經、文等所有大權于一身，包攬行政、審判、檢察、黨務、社會管理等一切事務，權力高度集中。

“文革”中、后期，盡管中共九大、十大相繼召開，黨政各級組織逐步恢復正常，四屆全國人大經過艱難籌備終于得以舉行，周恩來、鄧小平先后進行了一定程度的調整和整頓，在某些方面減緩了極左政治的破壞性影響，但從總體上看，政治體制方面高度集權等弊端不僅沒有得到解決，反而有了進一步的發展。一些“文革”極左政治的體制、制度被載人黨的章程、憲法，極左政治正常化、合法性。

“文革”把政治制度中原有的一些弊端發展到了極端，給中國政治、社會造成了嚴重傷害，是中國政治制度最為不正常的時期。“文革”極左政治的最終破產，為以后的改革提供了歷史基礎和契機。

三、改革開放以后中國政治制度的主要變化與發展

1976年10月，“文革”基本結束。此后的兩年中，中國政治制度在徘徊中逐步開始恢復正常。1978年2月26日至3月5日舉行的第五屆全國人民代表大會第一次會議對憲法進行了修改，局部恢復了1954年憲法關于政治制度的規定，但這部憲法修正案仍然保留了革委會的地位，沒有恢復被1975年憲法取消的國家主席職位。1978年12月，中國共產黨召開了十一屆三中全會。全會重新確立了黨的馬克思主義路線并提出了改革開放的任務，要求“認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企現象”，提出改變同生產力發展不適應的生產關系和上層建筑的任務，決定“健全黨的民主集中制，健全黨規黨法，嚴肅黨紀”，著重提出了健全社會主義民主和加強社會主義法制的目標。這些都為中國政治制度的全面恢復與政治體制改革提供了政治的和思想的前提。

1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，在總結建國以來正反兩方面歷史經驗的基礎上，論述了我國政治體制改革的核心-黨和國家領導制度的改革問題，突出強調了制度的重要性，區分了“基本制度”與“具體制度”，指出中國政治體制的“總病根”是“權力過分集中”，闡明了政治體制改革的目的和必要性，回答了如何進行改革等重大問題。這個講話“提出了政治體制改革的根本綱領”，“成為我國政治體制改革的指導性文件”。

在1982年9月召開的中共十二大上，鄧小平提出了建設有中國特色社會主義的思想，有中國特色社會主義思想成為新時期全黨的指導思想。十二大修改了《中國共產黨章程》，提出要把黨建設成為領導社會主義現代化事業的堅強核心，同時強調要“繼續改革和完善國家的政治體制和領導體制”。在隨后召開的第五屆全國人民代表大會第五次會議上，通過了新修改的《中華人民共和國憲法》。新憲法繼承和發展了1954年憲法的基本原則，體現了十二大建設有中國特色社會主義的指導思想，用根本大法的形式對國家根本的政治制度、經濟制度，對今后國家的根本任務，對公民的基本權利和義務，對國家機構的設置和職責范圍等最重大問題，作出了明確的規定，成為新時期治國安邦的總章程。

此后，鄧小平還就政治體制改革問題作了進一步的闡述。他指出：“我們提出改革時，就包括政治體制改革。現在經濟體制改革每前進一步，都深深感受到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現。”他還從長遠的總目標和近期的具體目標兩個層次提出了我國政治體制改革的目標。“我們政治體制改革總的目標是三條：第一、鞏固社會主義制度；第二，發展社會主義社會的生產力；第三，發揚社會主義民主，調動廣大人民的積極性。”而政治體制改革的近期具體目標，就是要增強黨與行政機構以及整個國家領導機關的活力；就是要克服官僚主義，提高工作效率；就是要充分調動人民群眾和各行各業以及基層的積極性，從而在政治上創造比資本主義國家民主更高、更切實的民主。

1987年10月召開的中共十三大，把政治體制改革列入正式議程。十三大報告全面闡述了政治體制改革的目標、意義、內容、步驟和關鍵，勾畫了政治體制改革的藍圖。十三大報告提出：“進行政治體制改革，就是要興利除弊，建設有中國特色的社會主義民主政治。改革的長遠目標，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。”1993年召開的中共十四大和1997年召開的十五大，在大力建設社會主義市場經濟體制的同時，強調繼續積極推進政治體制改革。十五大報告指出：“建設有中國特色社會主義的政治，就是在中國共產黨領導下，在人民當家做主的基礎上，依法治國，發展社會主義民主政治。這就要堅持和完善工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政；堅持和完善人民代表大會制度和共產黨領導的多黨合作、政治協商制度以及民族區域制度；發展民主，健全法制，建設社會主義法治國家。實現社會安定，政府廉潔高效，全國各族人民團結和睦生動活潑的政治局面。”這一綱領性的論述，為跨世紀的政治體制改革確定了原則和方向，也指明了政治體制改革的根本目的和主要任務。

這一時期，我國的政治體制改革取得了多方面的成就，中國的整個政治制度在改革過程中得到了健全和發展。

(1)加強和改善黨的領導。在加強黨的領導的前提下，提出了理順黨政關系、改善黨的領導體制的改革目標。強調黨必須在憲法和法律的范圍內活動，同時從思想上、組織上、作風上全面加強黨的建設。

(2)健全黨的民主集中制。用黨內民主推進人民民主的發展，不斷實現黨內生活的正常化、民主化和制度化；制定和執行議事決策規則，黨的集體領導制度得以較好地遵守；重視黨的法規建設，修改完善《中國共產黨章程》，并制定了一大批黨內法規，黨內生活逐步有法可依；建立健全黨內監督機構，探索解決執政黨自身的監督問題。

(3)堅持和完善人民代表大會制度。制定和修改選舉法，使選舉程序逐步規范，選舉的民主程度和效率大大提高；擴大了全國人大常委會的職權，加強了全國人大的組織建設；縣級以上各級人大設立常委會，委員實行專職化；建立并完善新的立法體制，立法工作的步驟明顯加快，監督執法的力度也有所加強；逐步實現了人大工作的程序化、制度化；進一步規范了人大代表的權利和義務，并充分發揮他們的作用。

(4)堅持和完善共產黨領導的多黨合作與政治協商制度。恢復和加強了各民主黨派的組織與活動，明確了各民主黨派的參政黨地位；中共就重大問題與民主黨派協商已形成制度并逐步規范；政治協商和民主監督的內容有了更明確的規定；民主黨派參政議政的渠道得到拓展，一大批黨外干部被提拔任用。

(5)恢復國家主席、副主席的職務，完善了國家元首制度。設立國家體制內的中央軍事委員會，完善了軍事領導體制。規定最高國家機關領導職務連續任職不得超過兩屆，廢除了實際存在的領導職務終身制。

(6)改革高度的中央集權體制。中央向地方和基層下放權力，有力地調動了地方、基層和廣大群眾的積極性、創造性，使地方的工作出現了前所未有的生機和活力。同時，注意在這一過程中維護和加強中央的權威。

(7)改革國家行政體制。實行了各級行政首長負責制，實行了地方人民政府領導人的差額選舉；根據高效、精簡、統一的原則，進行了多次機構改革；建立了審計機關，恢復了監察機關，健全了行政監督體制；推行了市管縣、縣改市體制，撤銷了“政社合一”的人民公社建制，恢復健全了鄉鎮政權體制。

(8)改革干部人事制度。堅持干部“年輕化、革命化、專業化、知識化”的方針和德才兼備的原則，切實加強各級領導班子建設；廢除領導職務終身制，建立干部離退休制度；改變集中統一管理的狀況，建立科學的分類管理體制；初步建立和推行了國家公務員制度；加快對黨政干部和企業領導干部選拔任用的改革，擴大了選拔任用領導干部工作的民主化程度。

(9)加強社會主義法制建設。重建了各級檢察機關，恢復了獨立行使審判權與獨立行使檢察權制度，建立了行政訴訟制度，恢復了律師、公證與仲裁等制度，社會主義法律體系初具規模；加強和改善司法、行政執法和執法監督，維護法制的統一性和嚴肅性；人民當家做主的權利和公民權利得到更為切實的法律保障；嚴厲打擊嚴重刑事犯罪活動，推進社會治安綜合治理；法律服務業長足發展，法律援助工作取得成績；提出了“依法治國，建設社會主義民主法治國家”的方略。

(10)加強了城鄉基層民主制度的建設，創立了農村村民委員會制度，健全了城市居民委員會制度和企業職工代表大會制度。進一步健全了民族區域自治制度。在“一國兩制”思想的指導下，創制了特別行政區制度。

這些變化和發展說明，同改革開放前相比，我國的政治制度已經逐步走向成熟和完善。這些成就得益于經濟體制改革的不斷深化，保障了經濟體制改革的健康發展，共同促進了社會主義現代化建設和社會的全面進步。