第一篇：【最新2014年中農大】03公共管理學【課程論文題目】

中國農業大學網絡教育學院

2014年課程考試

《公共管理學》課程論文

（論文題目有效期：2013年12月16日至2014年11月16日）題目：

一、農村公共物品供給研究綜述

寫作提示：

1.研究綜述是針對有關專題，通過對大量現有文獻的調研，對相關專題的研究背景、現狀、發展趨勢所進行的較為深入系統的述評（介紹與評價）。

2.文獻綜述要比較全面地反映與本課題直接相關的國內外研究成果，尤其是近年來的最新成果和發展趨勢，指出該專題需要進一步解決的問題或提出相關的評議。

二、基層公務員素質與能力建設狀況調查——以××縣（市、區）、鄉鎮為例寫作提示：

1.寫出進行調查的具體時間、地點。

2.調查所采用的方法，如問卷調查共發出去多少？收回多少？回收率？并

將調查問卷樣卷附在報告后。

3.如果采用訪談法，要求學生寫清楚什么時間、什么地點、訪問了什么人

等并將訪談記錄附在調查報告后。

三、論非政府公共部門在公共管理中的作用

寫作提示：

1.研究綜述是針對有關專題，通過對大量現有文獻的調研，對相關專題的研究背景、現狀、發展趨勢所進行的較為深入系統的述評（介紹與評價）。

2.文獻綜述要比較全面地反映與本課題直接相關的國內外研究成果，尤其是近年來的最新成果和發展趨勢，指出該專題需要進一步解決的問題或提出相關的評議。

四、試論電子政務與政府能力建設的關系

寫作提示：

1.研究綜述是針對有關專題，通過對大量現有文獻的調研，對相關專題的研究背景、現狀、發展趨勢所進行的較為深入系統的述評（介紹與評價）。

2.文獻綜述要比較全面地反映與本課題直接相關的國內外研究成果，尤其是近年來的最新成果和發展趨勢，指出該專題需要進一步解決的問題或提出相關的評議。

五、農村飲水安全問題調查——以××縣（鄉鎮）為例

寫作提示：

1.寫出進行調查的具體時間、地點。

2.調查所采用的方法，如問卷調查共發出去多少？收回多少？回收率？并

將調查問卷樣卷附在報告后。

3.如果采用訪談法，要求學生寫清楚什么時間、什么地點、訪問了什么人

等并將訪談記錄附在調查報告后。

具體要求：

1．從以上五個題目中任選一題進行寫作，要切中題目。

2．論文字數3000字以上。（專科2500字以上）

3．論文要有充分的實證資料，避免空對空，提倡使用本人調查的第一手資料，亦可適當用二手資料。

4．理論聯系實際，結合課程內容，聯系農村實際，做到立論正確、主題明確、中心突出、論述有據。

5．論文要求規范化：

標題——內容提要（100—150字）——關鍵詞——正文——參考文獻

6．論文要求結構嚴密，語言流暢，富有哲理，要體現學術性，不能用文學語言，也不能公文化。

7．引用資料要注明出處，文章最后列出參考文獻，否則扣分。

8．不在上述選題范圍內寫作，以及復制、抄襲別人論文，論文內容雷同者均以零分計。

附：

論文格式要求

1.論文開本及版芯

論文開本大小：A4紙；

正文頁面設置：左邊距：30mm，右邊距：25mm；上邊距：30mm，下邊距：25mm。

2.層次和標題

一級標題：宋體、三號、加粗，段前段后間距為一行、左對齊、單列一行；

如：1 課程論文；

二級標題：宋體、四號、加粗，段前段后間距為一行、左對齊、單列一行；

如：1.1課程論文 ；

三級標題：宋體、小四號、加粗，段前段后間距為一行、左對齊、單列一行；

如：1.1.1課程論文 ；

3.摘要

摘要標題：宋體、三號，加粗，段前段后間距為一行、居中、單列一行宋體、小四號；

4.關鍵詞

3～5個，宋體、小四號、各關鍵詞間距3個空格；

5.目錄

目錄標題格式要求同摘要標題，目錄內容中一級標題、后記、參考文獻和附錄為宋體、四號，二級標題為宋體、小四。

6．正文

必須從正面開始，并設置為第1頁。

（1）正文字體：正文采用五號宋體，行間距為18磅。

（2）圖、表、公式：圖形要精選，要具有自明性，切忌與表及文字表述重復。圖形坐標比例不宜過大，同一圖形中不同曲線的圖標應采用不同的形狀和不同顏色的連線。圖中術語、符號、單位等應與正文中表述一致。圖序、標題、圖例說明居中置于圖的下方。

表中參數應標明量和單位。表序、標題居中置于表的上方。表注置于表的下方。

圖、表應與說明文字相配合，圖形不能跨頁顯示，表格一般放在同一頁內顯示。

公式居中對齊，公式編號用小括號括起，右對齊，其間不加線條。

文中的圖、表、公式、附注等一律用阿拉伯數字按章節（或連續）編號，例：如圖1-1，表2-2，公式（3-10）等。

文中表格均采用標準表格形式（如三線表，可參照正式出版物中的表格形式），圖表單位要統一為國際單位制（SI）。

圖、表標題采用小五號加粗；表格中文字、圖例說明采用小五號宋體；表注采用六號宋體

(3)量和單位：應嚴格執行GB3100~3102：93有關量和單位的規定（參閱《常用量和單位》.計量出版社，1996）。單位名稱的書寫，可采用國際通用符號，也可用中文名稱，但全文應統一，不要兩種混用。

7.參考文獻

參考文獻按順序編碼，即按文中引用的順序編碼。作者姓名寫至第三位，余者寫“，等”（中

文參考文獻）或“，et al.”（英文參考文獻）。

幾種主要參考文獻著錄表的格式：

（1）連續出版物：序號 作者.文題.刊名，年，卷號（期號）：起~止頁碼

（2）專（譯）著：序號 作者.書名（譯者）.出版地：出版者，出版年

（3）論文集：序號 作者.文題.見(in)：編者，編(eds).文集名.出版地：出版者，出版年，起~止頁碼

（4）學位論文：序號 作者.文題：[XX學位論文].授予單位所在地：授予單位，授予年

（5）專利：序號 申請者.專利名.國名，專利文獻種類，專利號，出版日期

（6）技術標準：序號 發布單位.技術標準代號.技術標準名稱.出版地：出版者，出版日期

（7）網文：序號 作者.文題.網頁鏈接地址.舉例如下：

[1]梅樹立，陳奎孚，張森文，等.兩點邊值問題的Shannon小波數值解法.中國農業大學學報，2002，7（2）：12~16

[2]朱文學.糧食干燥原理及品質分析.北京：高等教育出版社，2001，57~108

[3]Bettina G, Alexander S, Thompson G A.Translocation of structural P-proteins in the phloem.Plant cell,1999,11:127～140

[4]Dupont B.Bone marrow transplantation in severe combined immunodeficiency with an unrelated MLC compatible donor.In：White H J.，Smith R，eds.Proceedings of the Third Annual Meeting of the International Society for Experimental Hematology.Houston：International Society for Experimental Hematology, 1974，44~46

[5]歐陽忠.中國股市及農業板塊的弱市場有效性假設的分析和應用：[碩士學位論文].北京：中國農業大學，2002

[6]姜錫洲.一種溫熱外敷藥制備方法.中國專利，881056073，1980-07-26

[7]中華人民共和國國家技術監督局.GB3100~3102.中華人民共和國國家標準—量與單位.北京：中國標準出版社，1994-11-01

8.圖（表）

圖（表）標題宋體、五號、加粗，內容宋體、五號，表注為宋體、五號。

附

目錄(示例)前言………………………………………………………………..1

1.1研究背景………………………………………………………1

1.2國內外研究現狀………………………………………………3

1.3研究目的和意義………………………………………………5 2 ******………………………………………………………………6

2.1******..…………………………………………………………6

2.2******..…………………………………………………………7

2.3******..…………………………………………………………8 3******………………………………………………………………9

3.1******..…………………………………………………………9

3.2******..…………………………………………………………10

3.3******..…………………………………………………………10結論與建議..………………………………………………………..11

參考文獻..……………………………………………………………..12

附錄..………………………………………………………………......13

第二篇：2014年暨大公共管理學考前沖刺練習題

文成暨大考研網

2014年暨大公共管理學考前沖刺練習題

一、是非判斷題（判斷下列命題的對錯，對打T，錯打F，每小題1分，共10分。）

1.我國的公共預算采用的是零基預算模式。

2.管理層次與管理幅度在一定組織規模內成正比例關系。

3.西方公務員制度秉持公務員“政治中立”的原則。

4.在公共物品的提供上，第三部門扮演了最重要的角色。

5.英國和美國的政府公共管理模式（即政府干預的模式）是政府主導模式。

6.在公共部門績效評估中，效率指標是一個既反映政府管理的速度、數量，又反映政府管理的質量的指標。

7.我國第三部門的主要弊端是太過獨立于政府和企業。

8.《中華人民共和國公務員法》規定，只有行政機關中除工勤人員以外的工作人員才屬于我國的公務員。

9.在公共選擇理論對人性的假定中，“經濟人”與“政治人”是有本質區別的。

10.公共物品具有非競爭性與排他性。

二、簡答題（每小題10分，共50分）

1．簡述組織沖突的主要形式。

2．簡述公共管理與私人管理的區別。

3．簡述公共部門戰略管理興起的背景。

4．簡述公共部門績效評估的意義。

5．簡述傳統的人事管理與當代的人力資源管理之間的區別。

三、論述題（每題30分，共60分）

1.結合實際，論述中國公共政策的民主化。

2.造假貪官王懷忠于“九五”期間在安徽阜陽當政時，阜陽年均國內生產總值實際增長

4.7％，上報的數字卻高達22％。貧困的阜陽被吹成全省發展最好的地區。王因而扶搖直上，官運亨通。試用行政管理的相關知識，談談我國領導干部考核體系存在的問題。

四、案例分析（30分）

閱讀材料，并分析以下問題：結合組織理論和中國現行行政體制存在的弊端，分析江蘇等省進行“強縣擴權”改革的原因及其意義。

強縣擴權，擴的是什么？

正如預料的那樣，經歷了一些前期研討與輿論鋪墊后，近日“強縣擴權”的提法明確出現在江蘇省的政府工作報告中。這意味著，江蘇今后將逐步推行“省管縣”，強力推動縣域經濟發展。

最近，“強縣擴權”這一詞語頻繁出現在一些省份的“十一五”規劃或政府工作報告中，文成暨大考研網

形成了一股值得關注的地方政改新潮。其主要做法是擴大縣級經濟管理權限，盡力擺脫“市刮縣”現象。但仔細分析，其實質內容或許已不僅僅局限于財政層面。

其實，目前的“市管縣”體制設計，也是改革開放初期的一次改革嘗試。當年，為充分發揮城市的經濟中心的功能，帶動農村經濟發展，采取地市合一的辦法，賦予市更高的行政級別，由市代管縣。

應該看到，“市管縣”體制最初促進了城鄉的一定程度的融合，但是也導致農村的資源大量向城市集中。其結果是，縣成了地級市的附屬行政單位，城市集聚的要素越來越多，日益不利于農村發展。這便是學界所概括的“市刮縣”現象。

或許是看到了舊體制的積弊，眼下不少地方“強縣擴權”的積極性很高。而從某種意義上說，在目前國情條件下解決城鄉二元經濟結構，這也是比較現實的選擇之一。此前，浙江在“省管縣”財政體制上的成功嘗試，也讓很多人看到這種改革的有效性。因為這樣做，直接效應是淡化了地、市一級政府的財政職能，相應減少了中間管理環節，有效地避免了管理效率的遞減。

不過，強縣擴權的核心，并不只是縣級擁有更大的經濟自主權，而是通過財政體制的“扁平化”，漸進帶動行政體制的“扁平化”。而政府管理體系隨著財政體制的“扁平化”，可以有效實現政府機構的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經濟生活的統籌協調水平。

目前，這項地方性行政體制改革，其試驗區域正從原來的浙江迅速擴展到江蘇、山東等地，更得到了上層的積極回應。中央政府有關部門已提出，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。

值得注意的是，當前一些省份推行“強縣擴權”乃至省直管縣，其目的絕不應停留在財政收入的上收。推行“省管縣”的核心目的在于富民強省、留利于縣。換句話說，就是要革除現行城鄉關系管理體制的弊端，加快從“城鄉分離”向“城鄉統籌”的管理體制轉型。

必須看到，進一步精簡機構，減少行政層級、提高行政效能是這次改革的根本目的。而當前有些省級政府管理規模與幅度過大，勢必給直管縣帶來較大難度。從這個意義上說，“強縣擴權”的改革嘗試，也是地方政府轄區的最優規模的探索過程。

轉自：文成暨大考研網

第三篇：蘇公共管理學教案

第一講

緒論：什么是公共管理

第一節

公共管理成為獨立學科的內在依據

一、公共管理與私部門管理有本質區別

（一）公共利益目標與私人利益目標

（二）壟斷強制性與自由競爭性

（三）制衡性與自主性

（四）多元理性與經濟理性

（五）政府機制與市場機制

二、現代社會變遷推動公共管理發展

（一）公共物品的需求和供給在穩定地擴大

（二）社會生活中的公共事務日益增加

（三）公共管理所面臨的環境更加復雜多變

三、傳統行政學的局限

（一）理論框架局限

（二）管理主體局限

（三）管理理念與手段局限

（四）管理對象與目標局限

第二節

公共管理學的內涵與研究方法

一、公共管理的涵義

（一）公共物品、公共事務與公共管理

“公共”指多數人的或關于多數人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。

公共物品（Public goods）和公共事務（Public affairs）是公共管理中的兩個重要概念。1.公共物品

公共物品是和私人物品相對應的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產品。2.公共事務 所謂“公共事務”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結果。

（二）管理、公共管理與公共管理學 1．管理

一般說來，可以把管理看作是在一定環境中，管理主體為了達到特定的目標而運用一定的職能和手段，對管理客體加以調節控制的過程。公共管理學亦屬于一類特定領域的管理學。

2．公共管理

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益。

涵義：

（1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；

（2）公共管理的對象——公共事務具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關，以及公共事務的受益對象是社會公眾；

（3）由于公共事務關系到社會成員的利益，這就決定了公共事務及其管理的存在是 永恒的，但具體內容會隨著社會變遷不斷調整；

（4）公共管理來自民眾的授權并負有直接的社會責任，因此，必須依法進行，其工 作績效也不能簡單地以利潤或效率作標準；

（5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權。公共管理活動具體類型的―三分法‖：

（1）公共政策－政府制定公共政策的活動；

（2）政府管理－政府處理公共事務，提供公共產品和服務的活動；

（3）非政府組織管理——除政府以外的公共部門處理公共事務，提供公共產品和服務 的活動。

3.公共管理學

多學科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規律性的科學；是關 于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務，以增進和公平分配 社會公共利益的知識體系。特點：

（1）公共管理是一個整合性的概念。

（2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共 部門。

（3）公共管理重視與外部環境的關系，強調以最高管理者的戰略設計、政策設計為核心。（4）公共管理不等于―政府管理‖，而意味著一種新理。

（5）公共管理強調價值調和與責任，重視4E，即經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。

（6）公共管理關注和重視政府改革與再造。

（7）公共管理是一個不同學科共同參與的研究領域。當前特點：

（1）鮮明的實踐導向性（2）理論上的包容性（3）學科的年輕性

二、公共管理的構成要素

（一）公共管理的主體

公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務進行的管 理活動。

（二）公共管理的對象

公共管理的直接對象是各類公共事務。

（三）公共管理的資源和手段

公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進行管理，以及被管理者對管理者及其行為的認同。在公共管理的具體資源構成中，強制力和稅收能力尤其重要。

公共管理的手段最基本的手段是制定和執行公共政策。

（四）公共管理的環境

在公共管理的宏觀環境分析中，人們用得較多的是以內容為標準而劃分出的政治 環境、經濟環境、文化環境、社會環境、自然環境、國際環境等。

三、公共管理學的研究內容

（一）公共管理學的基礎內容

1、公共管理學從哪里來（公共管理理論與實踐的發展）

2、公共管理者是誰（公共管理的主體）

3、管理什么（公共管理的職能）

4、怎樣進行管理（公共管理的過程）

5、管理的結果如何評價（公共管理的績效）

6、公共權力負有什么義務以及如何約束其行為（公共管理的責任與監控）

（二）公共管理學的前沿領域

公共管理中的政府角色，公共管理的非營利組織，公共部門績效管理，公共 部門戰略管理，公共管理的新策略。

四、公共管理學的研究途徑與方法

（一）公共管理學的研究途徑

公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（Public policy approach，P途 徑）和企業管理途徑（Business approach，B途徑）。

P途徑的公共管理強調的是與政策分析的淵源關系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二，重視非量化和實務的取向，推崇通過個案研究來發展相關知識；第三，強調與政策分析結合，進行具有前瞻性的規范性的理論研究。

B途徑的公共管理主張師法企業，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴格區分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調公共管理的過程進行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設計之類的量化方法。

與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學術界和實務界顯得更有影響力。作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼光并不局限有行政機關內部，而將關注的焦點放到公共部門與外在環境的關系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經驗性的材料。

（二）公共管理學的研究方法

1.規范方法

2.實證方法

3.案例方法

4.系統方法

5.比較方法

6.數理方法

第三節

公共管理學與中國的發展

一、公共管理學與中國的市場經濟

（一）公共管理學能有效指導公共部門履行經濟職能，彌補市場功能的缺陷

（二）公共管理學“親市場”的學科立場，有助于市場經濟的健康發展

二、公共管理學與中國的社會發展

（一）公共管理學有助于促進包括政治、文化和行為方式在內的社會協調發展

（二）公共管理學內在的民主平等精神和科學務實品格，將有力地促進當前正在進行的社會轉型

第四節

新公共管理

―新公共管理‖（New Public Management，NPM）一般是指20世紀80年代以來在美國等國家出現的關于行政改革的理論和實踐模式，其背景是西方各國為了應對財政危機和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規模的政府改革。其共同的特征是引進公共管理的理念、技術及模型。主要是來自公共選擇理論、新制度經濟學和政治學理論的一些關于行政改革的理論設想，以及對近20年來經濟與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現了企業管理途徑（又稱―B途徑‖）的公共管理理念。

新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務之中，其目標不只是在公行政內部作技術上的專業化努力，也不只是對公共部門進行改革，而主要是讓公共部門從轉換機制入手，從根本上改變政府與社會的關系，最終以新的公共管理模式取代傳統的官僚制模式。

一、主要工業化國家的新公共管理實踐

（一）英國新右派的政府改革

主要特點：

（1）視民眾為顧客，并強調顧客的選擇權。民眾可以市場機制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務。

（2）創造市場或準市場的競爭機制。以眾多的公共服務供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機制。

（3）擴大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務的機會，政府機構則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務上。

（4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機構利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。

（5）對于公共服務供給者與購買者的關系，強調用契約或半契約的方式來加以控制。

（6）由市場來檢測績效目標。在部門內，管理者對資源的支配運用必須與管理目標相結合，即管理者的目標在于實現目標，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。

（7）彈性薪酬。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項激勵工具。

（二）美國的新治理

特征：

（1）強調與非營利組織建立聯盟關系，采取與公、私部門合作生產的方式來提供公共服務，以取代過去那種僵化的公共服務體系。

（2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產，吸引并授權公民團體直接參與者公共方案的設計，并強調決策過程的分權化。

（3）強調公共行動的重點在于任務而非方案，在于實際的績效而非預算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認知顧客的需要而非政府機構自身，同時強調公共服務的品質而不僅僅是服務的效率。

（4）在手段上運用企業管理、授權、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術等新和管理方法。

（三）其它西方國家的實踐

1.澳大利亞和新西蘭

新西蘭的新公共管理遵循下列9項原則：

（1）政府只能在那些非政府機構（如私人企業和志愿者團體）無效率和無效能時才能涉入其活動。

（2）一切隸屬于政府部門的事業單位，必須被改制為私部門公司。

（3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機構及每個官員的目標。（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責安置在不同的機構中。

（5）內閣部長和各部執行長（Chief Executive）職責要明確，部長對選擇方案負責，執行長則在最少干預下，對該方案的投入及產出負責。

（6）公共基金的使用包括購買政策須經辯論及市場競爭；公共基金服務的品質、數量和成本均須由購買者而不由生產者決定。

（7）制度設計必須使公共服務提供者的獲利最小化。（8）治理結構應趨向于降低代理成本和交易成本。

（9）行政效率、顧客反應及決策權力的利益必須盡可能與執行緊密結合。

（四）各國新公共管理實踐的共同特點

綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總結出以下具有共性的幾點。

1.為了解決本國的財政問題，各國行政改革的內容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。

2.為改革政府的傳統官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。

3.為滿足社會的動態需求而對行政架構作出調整，主要做法是界定決策機構和執行機構的職能，加強執行機構并賦予兩者相應的支配權。這樣，一方面可以使決策機構和執行機構依據社會需求的優先次序實行資源配置，另一方面可以使執行機構將主要精力放在提供必要的優質社會服務上。

4.實現政府在公共服務方面的―角色‖轉變，由公共服務的直接提供者變為公共服務的―監督人‖。

5.通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執政者產生了一個認同：要想真正做到精簡政府，使之擺脫財政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應該將自己的職能定位于―掌舵‖而不是―劃槳‖上。

（五）當前西方政府改革的新動向

1.在政府與市場之間作公共選擇。雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經成為西方各國乃至轉軌國家和發展中國家的共識，并繼續成為世界各國政府改革的指導思想。

2.政府與市場關系的改革在美國等國家轉化為一場重塑政府的運動。雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領域引進市場機制，建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性的進展。

3.強化信息技術運用的實踐變成了一場重塑政府運動。20世紀80年代強調采用信息技術，90年代開始強調利用信息技術來改革原有的工作程序、組織等結構方面的問題。

4.各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強化政府政策執行部門自主權的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執行）之間的關系。

二、著名公共管理專家的看法

（一）胡德對新公共管理的理解

1、即時的專業管理；

2、目標明確與績效衡量；

3、強調產出控制；

4、轉向部門分權；

5、強調運用私營部門的管理風格、方法和實踐；

6、強調資源的有效利用。

（二）法漢姆及霍頓對新公共管理的理解

1、采用理性途徑的方式處理問題；

2、重新設計組織結構；

3、改變組織結構，促進官僚體制更為扁平化；

4、改變現行的政策，轉換成為―新公共服務模式‖；

5、運用人力資源管理技術；

6、試圖建立一種彈性、回應性及學習的公共組織；

7、以契約關系來取代傳統的信托關系。

三、對新公共管理的評析

（一）新公共管理的時代特征

1.新公共管理既是解決西方社會現實問題的產物，也是對公共管理的時代要求積極回應的產物。與傳統的公共行政學相比，―新公共管理‖范式具有一系列的創新，這主要表現在如下4個方面：

第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎；第二，新公共管理開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創新；第三，新公共管理建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。

2.新公共管理體現了國家與社會，政府與市場關系的新格局。20世紀80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現出對市場的回歸，90年代則在世界范圍內出現了政府權力、職能和責任的全面退卻。政府從社會制高點上后撤，是從20世紀走向21世紀的公共行政領域中的一個重要現象。有人認為，近代以來，一直存在著政府與市場關系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。但更多的人認為，基于科技革命、新產業革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關系，新公共管理體現了這種新的關系格局，并推動其向縱深發展。

3.新公共管理反映了政府職能定位發生根本轉變的趨勢。政府與市場關系新格局的形成，關鍵是由政府職能定位的根本性轉變引起的。這種轉變就是政府由所有者和經濟活動的直接管理人向監管人和規則制定人轉變。在公共管理中，這種轉變具體表現為政府的公共政策化和公共管理的社會化。

（二）新公共管理的―解題‖特色

新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現出來的特色，集中體現在―誰來管理‖以及―如何管理‖（目前關注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。

在―誰來管理‖的問題上，新公共管理認為，與市場相比，政府在服務質量和服務效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會管理和公共服務的一切基本方面的做法是不妥當的，政府應該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能地交給社會，讓社會實現自我管理。

如何實現傳統的政府職能向社會的轉移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。

在政府―如何進行管理‖的方面，新公共管理的基本思路是：引進市場競爭機制和私營部門成功的管理經驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現在如下方面。

1.廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。

2.政府服務以顧客為導向。

3.由重視工作過程和投入轉向注重結果和產出。

4.通過多種形式的授權改善公共部門的工作。

5.放松嚴格的行政規制，實施嚴明的績效目標控制。

6.文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。

7.重視公共人力資源管理。

（三）新公共管理的理論困難與受到的批評

1.新公共管理在理論上的主要困難是―公共性‖與管理主義的兩難選擇。

2.新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（Market fundamentalism）。

（四）新公共管理的借鑒意義

四方面的啟示：

1.必須加大政府體制創新的力度，切實轉變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面；

2.充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；

3.必須增強政府公務員的管理和服務意識，重塑政府與社會的關系；

4.注意研究借鑒當代工商管理（企業管理）領域發展起來的管理經驗、原則、方法和技術，實現由傳統行政管理模式向當代新公共管理模式的轉變。

第五節 公共管理：現時代的挑戰

一、關于回應維持憲政秩序和政府穩定問題。

安全與秩序是人類社會發展的一個基本問題。凡是人類存在的地方，人們莫不試圖建立良好的的秩序。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立和發展憲政秩序并在此基礎上實現良好的政府致力職位關鍵。

二、關于如何在公共管理與維系并發展民主法治社會的基本價值問題。

政府治理絕非是一個工具——理性價值的追求問題。公共管理的一個重要使命在于要扮演執行與捍衛民主憲政的角色，這就是說它要致力于發展、弘揚民主治理過程的合法性。

三、關于平衡政府與市場的作用，以促進政府治理的有效性問題。

一個有效的政府和一個較為完備的市場機制是推動經濟發展的兩個機輪。在公共領域，現階段又過于崇尚市場機制取向，但市場也不是萬能的，它必須與政府有機結合起來。

四、關于回應全球化的挑戰問題。對于政府治理而言，全球化是機會，也是挑戰。

五、關于如何平衡目前及最近未來與較長遠未來的需要。面對著人類日益增長的期望革命，如何平衡眼前發展與長遠發展的需要，是當代政府治理所面臨的挑戰。

六、關于如何應付科學技術革命帶來的挑戰問題。

七、如何應付越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題。

八、關于重振政府的治理能力問題。

如果政府要進一步促進經濟的發展和社會的繁榮，就必須提供自己的能力，依據世界銀行的觀點，政府的能力是指政府以最小的社會價格采用集體行動的能力。

九、關于如何發展有效的組織體制的問題。

十、如何構建國家與社會的共同治理模式問題。

問題在于政府能否有能力激發、培養這種責任感；政府是否能夠給社會提供這樣的機會；政府是否改變自己傳統的優越感、自我中心感。

十一、公共管理如何應付復雜、不確定與變革的問題。

社會科學與自然科學都認識到，人類面臨的主要問題也是全球的、復雜的和非線性的。管理的復雜性，需要我們改變傳統的機械的管理思維方式，發展一種有機的、整體的、生態的管理方式

十二、重建公共管理的道德秩序。

公共管理，不僅關乎專業技術，也重視公共服務的道德追求。社會學家涂爾干曾言：假如沒有目標的話，即使我們大步邁向前去，亦將無所寸進。面對21世紀，我們的確面臨著道德秩序重建的挑戰。

第二講

公共管理的主體

學習要點：

公共組織與非公共組織的區別

公共組織的基本結構

公共組織的類型和作用

公共組織領導者的領導方式

公共組織的變革

第一節

公共管理的主體（1）：組織

一、公共組織的概念

公共組織是以實現公共利益為目標的組織，它一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事務、供給公共產品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標，為社會提供公共服務的非營利性的非政府組織，也構成了現代社會公共組織的重要組成部分。公共組織的基本要素

與其它社會組織一樣，構成公共組織的要素有物質要素和精神要素兩大類。

1．物質要素

（1）人員。

（2）經費。

（3）物資設備

2．精神要素

（1）目標。

（2）責權結構。

（3）人際關系。

二、公共組織的性質

（一）公共組織與非公共組織的區別

1．活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關利益者服務。公共組織則以實現公共利益為目標，它追求的是全面的社 會效益和經濟效益，是全國社會成員的整體利益。

2．為社會所提供的服務不同。非公共組織以從事商品、勞務生產為活動內容，向社會提供的是各種不同的私人產品，消費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產品。公共組織則為社會提供公共產品。

3．管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權范圍內的管理措施，全體社會成員都必須遵從。

4．活動的依據不同。非公共組織主要服從商品買賣的價值規律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規章制度為活動依據，其權力建立在組織成員平等的契約關系之上。公共組織則以國家強制權力為活動依據，以國家法律作為活動的依據和準繩。依法管理是公共組織的重要特點。

（二）公共組織的性質

1．社會性。

2．權威性。

3．法制性。

4．系統性。

5．主動性。

三、公共組織的結構

（一）公共組織的縱向結構

公共組織縱向結構分工的職責分配關系是：最高層次的公共組織為決策層，負責制定本部門 行政的總目標、總方針、總政策和總的實施方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。中層公共組織為協調指揮層，負責執行本部門最高公共組織制定的總決策、目標、方針和政策，以此為依據結合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標、工作方案，并負責組織、協調、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統。基層公共組織為技術操作層，其任務是執行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織 8 的協調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術方法執行任務，純屬公共組織內部問題。基層公共組織為技術操作層，其任務是執行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術方法執行任務，純屬公共組織內部問題。公共組織縱向結構形成的公共組織層級制，在公共組織運行中有其優缺點。

優點：

（1）分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內，能做到事權集中，統一指揮；

（2）行動迅速，能及時地根據本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監督、控制；

（3）能發揮各個層級公共組織的積極性、創造性，根據本地實際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養全面型的管理人才。缺點：

（1）各層級行政首長管轄事務過多，責重事繁，難于事事精通；

（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經濟和文化的交流與發展；

（3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。

（二）公共組織的橫向結構

1.按業務性質分工

按業務性質分工，是指按公共管理的業務性質異同來組成公共組織單位。例如：財政、外交等均為不同的業務，就以此為基礎，設置不同的單位。優點：

（1）符合分工專業化的原則。每個部門只負責某一項業務工作，有利于工作人員熟悉本專業工作，以提高管理效率。

（2）有利于統一管理業務的方針、政策和法規。同一性質的業務由同一單位管理，使公共組織易于統一同一性質業務的方針、政策、法規，避免政出多門的混亂狀態。（3）體現事權一致的原則，便于協調。缺點：

（1）業務事權過于集中，容易形成條條分割，利于不同業務性質工作之間的合作、協調。（2）分工過細，易造成部門林立。

（3）有些業務性質混淆不清，不易作出明確的劃分，易產生組織沖突。2.按管理程序分工

按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設置公共組織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執行、信息反饋和監督等環節，根據這些程序劃分咨詢部門、領導決策部門、執行部門、信息部門和監督部門等。優點：

（1）注重公共管理工作的技術方法，有利于提高管理人員的專業技術知識；

（2）由于從事該項工作采用同樣的技術設備、工作程序，有利于節省人力、物力、財力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機構去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：

（1）工作人員易產生重技術、輕政策，重過程、輕目的的傾向；

（2）在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設置部門，而多數工作程序則無法獨立出來。3.按管理對象分工

按管理對象分工是指按公共組織服務的人群、財物為對象進行的部門設置。這一分工方式最常見的是政府經濟行業主管部門的設置。如農業部、鐵道部、交通部，均是按不同對象 9 類別實行分部管理。優點：

（1）根據服務對象分工，可使公共組織統籌考慮，滿足其管理對象的需要。（2）群眾對公共組織的職責一目了然，易于溝通和監督 缺點：

（1）隨著管理的對象日益增多，勢必導致公共組織部門林立，不利于精簡節約。（2）容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯系，可能產生綜合性的工作無人管理的現象。（3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發，有礙于整體的利益。

（4）按服務對象劃分部門往往與按業務性質劃分部門發生重復、交叉關系，可能出現互相推諉責任、踢皮球的情況，降低了工作效率。

（三）公共組織的主要結構形式

1.直線制。

2.職能制

3.直線職能制。

4.矩陣制。

第二節

公共組織的類型與作用

一、政府

（一）政府的概念

在國際法意義上，政府是主權國家的要件之一，它指的是某一國家或地區的合法代表者，它是主權國家的代理者。國家必須具備四個條件：一是必須有人民；二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國家；三是必須有一個政府，有一個或更多的人來代表 人民，并且按照本國的法律進行統治。政治學中的政府，是統治集團借以實

現其統治意志的政治統治機關。政府是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成 部分。在行政學意義上，政府則專指根據官僚制原則組織起來的國家行政機關。社 會學一般將政府視為社會組織的一種，它與一般的社會組織如家庭相比，具有較強 的政治性。

綜上所述，政府是指國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表達意志、發布命令和處理事務的機關。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權力的所有機關，包括國家的立法、司法與行政機關。其中立法機關負責制定法律，行政機關負責執行法律，司法機關負責運用法律審判案件。

狹義的政府僅僅是指國家的行政機關，即根據憲法和法律組建的、行使行政權力、執行行政職能、推行政務、管理國家公共事務的機關體系，是國家權力的執行機關。這里所研究的對象主要就是狹義的政府。

二）政府的主要類型

現代國家的政府有三種主要形式：

1.總統制政府

總統制是以總統為政府首腦的一種政權組織形式，國家的行政權力集于總統一身，總統既是國家元首，又是國家行政機關首腦。實行總統制的國家，其政府機關較徹底地采用了三權分立原則。其中，總統是國家機構中的主要部分，由選舉產生，擁有實權。美國是這種體制的典型代表。2．內閣制政府

這是一種在形式上由國家元首負責，實質上由政府總理負責的政府體制。在內閣制國家中，國家元首不負實際責任，沒有行政實權。總理擔負實際行政責任，并握 有行政實權。3．委員會制政府

委員會制，或稱合議制政府的職權不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行使。

二、非營利組織

（一）非營利組織的概念

與非營利性組織的有關定義很多，如―非政府組織‖、―第三部門‖、―獨立部門‖、―慈善組織‖、―志愿者組織‖、―公民社會組織‖、―民間組織 ‖、―免稅組織‖等等。

我們認為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務社會公眾的非官方性公共組織。二）非營利組織的主要類型

根據中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個角度對我國的非營利 組織進行具體分析。

一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進社會公益事業為宗旨的社會組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。

在某種意義上，政府也屬于廣義的非營利組織。民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不 以營利為目的、旨在推進社會公益事業的組織機構。民辦的非營利組織主要可分為以下類型：

三、公共組織的作用

（一）公共組織是公共管理的主體

（二）公共組織是公共管理活動的基本支點

（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量 第三節 公共管理的主體（2）：個人

一、組織中的領導者

（一）領導與領導者

―領導‖一詞有兩種含義：一是指領導活動，即指揮、帶領、引導、鼓勵和影響下屬為現組織目標而努力的過程；二是指領導者，即擔任某項領導職責、扮演某種領導角色并實施領導過程的個人或集團。理解領導的含義必須把握三點：

（1）領導必須有領導者與被領導者，否則就不成其為領導。

（2）領導者擁有影響被領導者的能力或力量。

（3）領導的目的是通過被領導者達到組織的目標。

領導者的影響力可以分為兩種：

1.權力性影響力。這是由社會賦予個人的職務、地位、權力與資歷等所構成的，其特點是對部屬的影響帶有強迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發揮作用，被影響者的心理和行為表現為被動、服從。權力性影響力對人的作用是有限的。

2.非權力性影響力。它與法定權力無關，是由領導者自身的因素所產生的，并非外界所賦予的。其特點是自然形成，比權力影響力具有更大的影響，起著權力影響力所起不到的作用。

公共管理學還從另外的角度研究領導者的行為，這就是權力基礎或者說基礎性權力問題。一般來說，領導者的權力基礎或基礎性權力有5種，即合法權，懲罰權，獎勵權，模范權，專長權。

（二）領導者的素質

優秀的公共組織領導者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領導能力、良好的心理品質和健康的身體素質。

1.思想品德素質

2.文化知識素質

3.領導能力素質

4.心理素質

5.身體素質

（三）領導方式

領導方式大體上有4種類型：

1.集權型領導方式，2.民主型領導方式，3.放任型領導方式，指領導者撒手不管，下屬享有完全自由，領導者完全放棄領導職責。這是一種不負責任的領導方式。

4.―無為而治‖型領導方式，對于上述領導方式的運用，不存在一種絕對的標準。美國管理學家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎上提出了有效領導的權變理論。權變理論關注的是領導者與被領導者及環境之間的相互影響。該理論認為，一種具體的領導方式不可能到處都適用，有效的領導行為應隨著被領導者的特點和環境的變化而變化。

二、公共組織中的一般管理者

（一）明茨伯格的管理者的十大角色。

一個管理者同時起著不同的作用。這些工作和作用可歸納為三個方面：

1、是人際關系方面的工作，包括三種角色：掛名首腦、領導者和聯絡者

2、信息情報方面的工作，包括下列三項：監聽者、傳播者和發言人。

3、決策方面的工作。包括以下四個角色：企業家、故障排除者、資源分配者和談判者。

（二）作為公共管理者的特殊角色

管理都會涉及到一對組織所擁有的資源進行規劃、組織和協調，以實現組織目標的過程，所以公共管理和一般管理的角色和責任肯定有許多相吻合之處。但公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質，也決定了公共管理者承擔與一般管理著不同的角色。根據在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執行、監督與參謀人員等不同角色。但他們都必須共同扮演一些角色：

1、執行與捍衛憲法的角色。

公共管理者在任職時就已宣誓要護憲和行憲，這是公共管理者的天職。

2、人民受托者的角色。

公共管理者受人民的委托，在治理過程中扮演政黨與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應考慮長遠的全民利益。

3、賢明少數的角色。

公共管理者要扮演賢明的少數，而不是隨波逐流追求時尚的多數或有權的少數。

4、平衡論的角色。

公共管理者必須對外在環境有回應或反應，也就是要以維護公共利益及憲政運作為職業。

5、扮演分析者和教育者的角色。

三、公共管理者的技能

1、技術性技能。技術性技能主要指從事自己管理范圍內所需的技術與方法。這是現代公共管理日益專業化的趨勢所要求的。

2、人際關系能力。協作活動的核心在于人際的互動。一個管理者只有擁有人際關系能力才能將人員整合到各種協作型的活動之中。

3、概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統思考和大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。

四、診斷技能。所謂診斷技能，是指針對特定的情景尋求最佳反應的能力，也就是分析問題、探究原因、因應對策的能力。

4、溝通技能

可以這樣講，沒有溝通就沒有組織和管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集和發送信息 12 的能力，能通過書寫、口頭語肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達自己的想法、感受與態度。

第四節 有效的公共管理者

一、概述。

對于一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的。有效性是一個相當模糊的概念，它是我們經常談論但又很難得到界定和滿意答復的概念。在我們看來，有效性是一個充滿價值判斷的詞匯，在某種程度上，它是經濟、效率、效能、公平等的綜合體現。

二、有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者。自我評我甚為重要，因為，公共管理者借此可以認識自己，了解自己的優缺點，以便在策略的執行時能優勝劣汰。

三、有效的公共管理者必須是不令人討厭的。為此，公共管理者就必須具有創造力。

四、有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺。

公共管理者不應是唐斯所謂的―狂熱家型的官僚‖，因為這種人在積極推動某項運動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的發展，常常會引起沖突和仇恨。公共管理者應成為―政治家型官僚‖，使其擁有遠大的目光和開闊的胸懷。

五、有效的公共管理者必須具有耐心

六、有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經驗。

七、有效的公共管理者必須以民眾為導向。要與民眾和睦相處，還要能了解民眾。

八、有效的公共管理者必須善于分析與思考。現代公共管理強調分析，尤其是價值、判斷、直覺、經驗間的分析思考與分析工具的整合。

第三講

公共管理職能

學習要點：

公共管理職能的基本內涵；

公共管理職能的程序性構成與任務性構成；

公共管理職能的歷史演變背景及特點； 第一節

公共管理職能概述

一、公共管理職能的內涵及其形成原因

（一）公共管理職能的一般內涵

所謂職能，指特定組織基于某種規定所承擔的基本職責和基于自身特定結構形式所能發揮的功能作用的統稱，它是職責與功能的統一。

公共管理職能則是指特定環境下，公共管理部門在社會公共產品與服務的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統一體。具體理解：

1.公共管理職能的實施者是整個公共管理系統，包括以政府行政機構為核心的各類公共管理組織。

2.公共管理職能得以實施的依據，是國家或社會通過某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權力或者權威。其中，對于各種類型的政府機構而言，國家往往要通過憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權力，就當代政府而言主要是行政權力。一些社會性公共管理組織往往并不具有實施公共管理的正式權力，而是依賴由于某種特定因素而自發地形成的權威來運行的。例如，各種社會慈善機構與志愿者組織，它們行動的權威恰恰來自于它們自 身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對它們的認同與信任。

3.公共管理職能的內容涉及公共管理系統對一國公共產品與公共服務進行管理的全部事務，諸如國防、公安與內政、環境保護、文化、教 育、醫療衛生和福利保障等。

4.公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。

5、公共管理職能是一個獨立、完整的體系。

（二）公共管理部門及其職能的存在原因

首先，公共管理部門及其職能體系的存在是社會分工發展到一定程度的必然要求。

其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當代各國社會與市場經濟發展的基本要求。

第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關。

二、公共管理的程序性職能

（一）決策

（二）組織

（三）領導

（四）控制

三、公共部門的任務性職能

（一）經濟職能

1.宏觀調控職能。所謂宏觀調控，主要指對整個國民經濟進行的總量管理，包括制定國民經濟計劃和各種重大的國民經濟政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當調整社會產業與區域結構、保持國民經濟的適度增長和良好的經濟投資環境，加強水利、電力交通、郵電等對國民經濟發展有重要影響的公用事業和基礎設施的建設，促進國內外市場體系的形成和發展，等等。

2.微觀管理職能。在這里，公共組織微觀經濟管理主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業、公司等單個經濟主體所從事的與公共產品與服務的生產和經營有關的管理活動。

（二）政治職能

1.民主建設。2.社會治安。3.國家安全。

（三）社會職能

1.提供社會保障。2.促進公正的收入分配。3.環境保護。

（四）文化職能

第二節

公共管理職能的歷史演變

一、傳統社會的公共管理職能

所謂傳統社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與

封建社會三個發展階段。原始社會的公共管理職能極其簡單：首先，其公共管理職能大多數都是與謀取生活資料的生產勞動直接相關，主要是進行勞動分工。其次，不存在專門的公共管理組織或職能。最后，其職能的運行方式是習慣化、非強制性的。

前資本主義國家時期的公共職能體系存在3個基本特征：

（1）公共管理職能體系的重心相當清晰，即是以政治統治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過強化政治鎮壓職能和國家安全職能，對內鎮壓廣大被統治階級的反抗，對外抵御或實施侵略，以維持本階級的政權與經濟統治地位。

（2）包括經濟、文化職能在內的社會事務管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會經濟基礎，即自然經濟基礎所決定的。

（3）公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結構相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的

二、西方國家公共管理職能及其變遷

根據其內在特點，西方國家公共管理職能的發展可劃分為3個不同階段。

（一）自由放任主義

具體地，這一時期的公共管理職能體系呈現以下特點：（1）政治職能仍然占據中心地位。

（2）在經濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護社會與市場秩序的―守夜人‖角色。

（3）出于對整體利益的考慮，公共部門應該向社會提供某些類型的―公共商品‖。早期資本主義公共管理職能體系中已經包含了一些積極的社會管理職能。

（二）國家干預主義

從19世紀末一直到20世紀70年代末，資本主義進入壟斷主義時期。在這一歷史 階段，西方各國政府對其公共部門的職能體系進行了全面的改革與調整，具有以下一般特點：（1）政府權能體系迅猛擴張，―行政國家‖取代―守夜警察‖成為各國政府職能體系發展的主流趨勢。

（2）各國公共部門政治職能總體上進一步得到加強。

（3）在經濟與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預的職能模式。

（三）新古典主義

干預主義公共管理職能模式發揮了積極的正面效用，成為促成戰后西方各國社會經濟持續二三十年―繁榮‖的一個重要因素。然而，它也存在系列問題：

首先，它試圖將政治置于經濟之上，將國家集體置于社會個人之上，這與西方社會的個人主義價值取向是相違背的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。

其次，公共部門的干預能否持續有效一直是個有爭議的論題。事實上，自由主義公共職能模式主張一直試圖重新取代干預主義，再次取得主導地位；而自由主義既更符合西方各國文化傳統，也更符合市場經濟的內在發展要求。

最后，或許更為重要的是，經濟與社會發展事實日益表明，市場不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會帶來更大的損害。尤其是從20世紀70年代末開始，西方各國普遍出現了以低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字與高失業率，即所謂―三高一低‖為特征的社會與經濟發展―滯脹‖現象。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設的基礎上主張在社會經濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。結合新古典主義理論基本主張，當今西方各國公共管理職能體系呈現出以下特點：

（1）政治職能的對內的統治職能尤其是暴力鎮壓職能相對有所弱化，而民主建設職能則得到進出一步加強。

（2）經濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。

（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關職能的不斷強化趨勢相并存。

三、建國后我國公共管理職能的嬗變

（一）傳統計劃經濟體制時期的公共管理職能體系

我國傳統的公共管理職能體系是參照前蘇聯的高度中央集權模式建立起來的，這種模式的主要特點是在政治、經濟、社會、文化各方面都實行高度集中統一管理。在這種職能模式下，傳統公共管理職能體系具有以下幾方面特征：

（1）以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。相應地，政治統治職能占居絕對主導性地位，而民主建設職能則受到忽視。

（2）經濟管理職能方面，由于實行高度中央集權的計劃經濟體制，我國政府包攬一切經濟管理職能。事實上，在很長一段時間內，我國并不存在現代意義的市場，也不存在現代意義的企業，或者說微觀經濟主體。

（3）社會、文化等管理職能也基本是由政府統包統攬，服務職能相當薄弱。除了黨與政府及其有關附屬組織之外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。

15（4）在公共管理職能的運行方面，傳統公共管理體系只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，尤其是一味依靠用行政強制手段來推行各項公共管理職能。

（二）我國公共管理職能體系的轉變及其基本方向

1.職能重心的轉移

經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務

2.公共管理職能體系的轉變

我國公共管理職能體系的具體構成正呈現出以下發展趨勢：

（1）國內統治職能日益次要化，地位相對弱化；

（2）宏觀經濟調控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導性地位；

（3）教、科、文等發展職能將不斷得到重視與加強，以建立起健全、高效的教育體系與科學文化發展體制；

（4）對外交往職能急劇擴張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強化其外交功能；

（5）國家防衛職能也將適當加強。3.職能方式的轉變

具體地，我國公共管理職能方式呈現出以下特征：

（1）在社會資源配置方式上，由傳統體系下重計劃反市場機制轉而要求實現計劃 與市場有機結合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。

（2）在社會經濟職能的運行方式上，由傳統的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉移。

（3）在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉向以運用經濟、法律手段為主。

4.職能關系的轉變

（1）中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關系的轉變。

（2）政企關系的轉變。

（3）黨政關系及各國家權力機關間關系的轉變。

（4）政府與其他公共管理主體間關系的轉變。

5、影響我國行政職能轉變的因素

從外部看，行政職能的轉變有賴于市場經濟的建設、政治民主的加強、社會多元體系的進一步發展

從內部看，行政職能的轉變還有賴于克服行政管理部門自身的阻力，緩和由于權力與利益重新組和而可能造成的緊張局面 第三節

市場經濟中的公共管理職能

一、市場機制有效運行的條件

市場是買賣雙方共同決定一項產品價格的場合。市場機制通過市場供需均衡，使資源配置達到最有效率的方法。然而，完全競爭的市場機制的建立是由一系列的假設在內的，但實際上，經濟運作在實際生活中是不可能完全符合市場競爭的假設，因而就有了市場失靈。

二、市場失靈的表現。

1、公共產品的提供。

2、市場經濟中的壟斷。

3、市場經濟的外部性。

4、市場波動與經濟的不穩定性。

5、市場經濟下的收入不平等。

三、市場經濟中政府的經濟職能

對于市場經濟中政府的職能問題，歷來是存在時廣泛的爭議，而且事實上在實踐中，政府的角色也是不斷變化的。在自由放任時期，人們認為最好的政府就是最小的政府；近代福利國家的出現使得政府的職能大大增加；20世紀70年代以后，小政府的理念又開始盛行。歷史的發展證明，事實上并不存在一個理想的或最優的政府規模、政府作用以及政府的強度。

二、在市場經濟條件下，政府一般的或基本的角色或職能

1、提高經濟發展的基礎結構。

2、組織各種各樣的公共物品和服務的供給。

3、公有資源和自然資源的保護。

4、社會沖突的調整和解決。

5、保護并維持市場競爭。

6、收入和財產分配的調節。

7、宏觀經濟的穩定。

三、公共管理職能的限度

公共管理部門用來彌補市場缺陷的政策手段本身也并不是完美無缺的，公共部門的過度干預或無效干預，往往可能使事情變得更糟，造成―政策失敗‖的現象。

1、成本和收益的分離。過剩和成本過高。政府活動缺乏價格的指引，這使得政府產生的價值同生產它的成本決裂。

2、政策制定的復雜性和低質的政策。由于理性選民的無知、利益集團對公共政策的影響、等級制和官僚制本身的障礙、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效來的資源配置。

3、內部性問題。正如外部性因素對市場經濟的影響一樣，內部性也同樣影響著政府。內部具體表現為預算增長、大機構規模、控制信息使用是指轉化為有價值的產品或權利。

4、政府組織的低效率。政府是唯一擁有合法暴力的機構，是名副其實的自然壟斷者，壟斷同樣在政府部門造成了低效率。

5、另一種分配的不公正。由于政府的公共政策本質上涉及到價值和權利的分配問題，而這種再分配都給不公正和濫用職權提供了機會。

6、尋租。尋租是指在某種住房保護的制度環境中，個人尋求財富轉移的活動，或者追求非生產性利潤的活動。尋租行為的結果是導致社會資源的浪費。

7、政策執行的無效率。在實踐中，由于各種因素的存在導致公共政策不能達到預期目標，而導致政府的無效率。

8、所有制殘缺。國家干預是造成產權殘缺的根源，管制導致所有權的殘缺，所有者的殘缺程度與管制的程度呈正比。

在現代市場經濟生活中，市場的失敗要求公共部門介入，公共部門的作用是彌補或矯正市場的缺陷，不可能也不應該取代市場。公共部門的功能措施要奏效，也必須建立在符合市場規律的基礎上。

第四講

公共管理的過程

學習要點

公共政策的概念、性質

公共政策與公共管理的關系

公共政策的過程，即設計、執行、評估、修正與終止

公共管理中的激勵與控制 第一節

公共政策的設計

一、公共政策的概念

公共政策是公共行為主體（主要是公共權威當局），在職能范圍內為了某一特定的目的（如解決和處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達成公共利益或公共目標），經過政治活動（或協調）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現這一特定目標的過程。在公共政策過程中發展出來的各項方針、原則、策略、措施、計劃和行為規范的總和是公共政策的主要表現形式。

1、公共政策是公共權威當局所進行的活動。

2、公共政策的選擇行動是有意識的行動。

3、公共政策是問題導向的。

4、公共政策包括了公共權威當局的作為或不作為的行動。

二、公共政策的性質

（一）公共政策的利益傾向性

（二）公共政策的目標導向性

（三）公共政策的合法性與強制性

（四）公共政策的穩定性與時效性

（五）公共政策的多樣性和多效性

三、公共政策設計

（一）公共政策問題

1.公共問題的概念、特性及其類型（1）公共問題的概念與特性。

公共問題具有兩個基本特性：

①公共問題具有影響的廣泛性。

②公共問題具有影響的不可分性和―社會共享性‖。

界定：公共問題是指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關的那些公共性社會問題。

（2）公共問題的分類。

第一，按地域和行政區劃劃分。

第二，按公共問題的性質劃分。2.公共政策問題及特點

特點：（1）相互關聯性。（2）主觀性。（3）可變性

3.公共政策問題的發現、提出與確認。

公共政策問題的發現與提出的途徑主要有以下幾種：

(1)公共組織在公共管理過程中發現問題的存在，并加以注意。

(2)各利益集團通過政治途徑反映問題。

(3)部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請愿的方式提出問題，引起有關公共決策機構的關注。

(4)專家、學者提出社會問題和解決這些問題的建議。

判別和確定公共政策問題的準則：

（1）公共政策問題應是具有公共性的公共問題。（2）公共政策問題應是影響程度大的問題。

（3）公共政策問題應是社會公眾普遍關心、強烈要求解決的問題（4）公共政策問題應是政府及其公共組織職權范圍內的問題。4.公共政策問題分析準則：

（1）客觀、清晰地描述政策問題。

（2）減少政策問題的傳遞層級。（3）明確政策問題的目標。（4）堅持全面分析和重點分析相結合。

（二）公共政策制定

1.公共政策制定的原則

（1）公正無偏的原則（Principle of impartiality）。

（2）資源集中配置原則（Principle of centralized –disposition）。（3）個人受益原則（Principle of individuality）。（4）延續性原則（Principle of distributive continuity）。

18（5）預見性或挑戰性原則（Principle of foresight and challenge）。（6）信息完備原則（Principle of perfected system for information）。

（7）一致性（Principle of consistency）。

（8）彈性政策原則（Principle of elastic policy）。2.公共政策制定的基本步驟（1）確立公共政策目標。（2）估計需要。

（3）確定要達到的具體目的。（4）設計公共政策方案。（5）評估公共政策方案。（6）選定公共政策方案。（7）設計執行。

第二節

公共政策的執行

一、政策執行的理論模式。

1、自上而下的政策執行模式。古典行政理論認為行政組織為集權、層級的核金字塔形的，上下級之間形成指揮與命令關系，上級負責政策制定，下級負責執行；政治與行政分離，政治負責制策制定，行政負責制策執行；行政管理必須遵循科學管理的原則，以提高行政效率。

2、自下而上的政策執行模式。自下而上的政策執行模式強調應該給與基層官員或地方執行機構自主裁量權，使之能夠適應復雜的政策情境；中央的決策制定者，其核心任務并不是設定政策執行的架構，而是提供一個充分的自主空間，使基層官員或地方執行機構能夠采取適當的權益措施，重新建構一個更能適應執行環境的政策執行過程。

二、影響政策執行力的因素分析

1、政策問題的性質。

2、政策執行的資源。

3、政策溝通。

4、政策執行人員的意向。

5、政府組織結構。

6、政策標的團體的順服程度。

7、經濟、社會與政治環境。

第三節

公共管理的控制目標與過程

（一）公共管理的控制目標

1.對公共管理者的控制 2.對公共管理資源的控制 3..對公共管理信息的控制 4.對組織績效的控制

（二）公共管理的控制過程

1.確定標準

時間標準

公共產品或服務的品質標準

行為標準

績效標準

2.衡量績效

3.采取管理行動（1）修訂評價標準（2）糾正行動（3）維持原狀

第四節

公共政策評估

（一）政策評估的概念和意義

1.政策評估的概念

政策評估是利用科學的方法和技術，按照一定的標準和程序，有系統地收集相關信息，對政策過程、政策績效進行分析判斷的行為。政策評估的目的在于調整、修正政策和制定新政策。

2.政策評估的意義

（二）公共政策評估的一般標準

1.效果指標

2.效率標準

3.公正標準

4.政策回應度

5.生產力標準

（三）政策評估結果的處理方式

1.政策方案調整

2.政策方案持續

3.政策方案終止

4.政策方案重組

第五講

公共管理的績效

學習要點

績效與績效管理的概念

公共部門績效評估的“4E”取向

公共部門績效評估的標準、方法和主要指標

公共部門績效評估的主要困難及其改進策略

公共部門目標管理的含義及過程

目標管理的優缺點及在公共部門運用的限制

一、績效管理概述

（一）公共管理中的績效概念

所謂績效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）總和，其中效率是對產出與 投入的比率進行測量，效能則是將實際成果與原定的預期成果進行比較，前者適用于一切能將投入和產出量化或貨幣化的場合，后者則可用于那些收益無法用貨幣來計量的場合。公共管理的績效概念包含3方面內容 ：

1.公共管理的成本或目標

2.公共部門的產出與效益

3.公共管理成本（或目標）與收益（或后果）的比較

（二）公共服務中的績效管理

1.績效管理的概念及內容

所謂績效管理（Performance Management）是在設定公共服務績效目標的基礎上，對公共部門提供公共服務的全過程進行追蹤監測，并作出系統的績效評估的過程。績效管理是公共管理者的主要職責。績效管理過程一般包括3個最基本的功能活動：（1）績效指標化（Performance measurement）。（2）績效監控（performance monitoring）。（3）績效評估（performance evaluation）。2.績效管理的作用

（1）使公共管理的責任落到實處。

（2）能較好地滿足服務對象的不同要求。

（3）體現了公共管理的結果導向的精神。

（4）滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求。

從實踐的角度看，績效管理對當代公共管理具有如下意義：

（1）建立了一種誘因機制（incentive mechanism），激發人的工作熱情和動力。

（2）提供了一種管理工具。

二、公共部門績效評估指標的選擇

常見的，是用反映公共部門績效的價值取向的―4E‖（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念來構建指標體系。

1．經濟（Economic）

經濟指標要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數量和質量的公共產品或服務。

2．效率（Efficiency）

效率簡單地可以理解為投入與產出之間的比例關系，效率關心的是手段問題，而這種手段經常以貨幣方式體現。

效率可以分為兩種類型：一類是生產效率（Productive efficiency），另一類效率是配置效率（Allocative efficiency），指組織所提供的產品或服務是否能夠滿足的不同偏好。

3．效能（Effectiveness）效率作為衡量指標，僅適用于可以量化或貨幣化的公共產品或服務，而許多公共服務性質上很難界定，更難量化，不能適用于效率指標。在這種情況下，效能便成為衡量公共服務的一個重要指標。效能指公共服務符合政策目標的程度，通常以產出與結果之間的關系加以衡量。

效能可以分為兩類：一類為現狀的改變程度；另一類為行為的改變幅度。

4．公平（Equity）

公平作為衡量績效的指標，它關心的主要問題在于―接受服務的團體或個人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱勢群體得到更多的社會照顧了嗎？‖但公平作為一個績效評估指標，存在的具體困難是在市場機制中難以界定，在現實中也比較難以測量。在確定公共部門績效評估指標時，還應滿足以下5個要求。

1.客觀性。

2．可比性。

3．時效性。

4．易操作性。

5.綜合性。

三、公共部門績效評估指標體系的建構

建立公共部門績效評估體系，應包括3方面的內容：（1）建立一套有效的績效評估制度，包括目標任務的確定，考核指標的計算，分析評估，獎懲措施以及監督工作的實施等方面的內容；（2）建立科學合理的績效評估指標體系；（3）把公共部門的績效評估置于全社會監督之下。

（一）政府績效的測評標準和方法

1.公共部門的績效評估標準。主要體現在4方面。（1）數量標準。（2）質量標準。（3）時效標準。（4）費用標準。

2.公共部門績效的測評方法。主要有4種方式。（1）職能測定法。（2）費用測定法。（3）標準比較法。（4）要素分析法。

（二）公共部門績效評估的指標體系

1.業績

2.效率

3.效能 對公共部門的效能可以從兩個方面進行考核：

（1）行為合理化水平

（2）政府機關效能。4.管理成本

公共管理成本是指公共部門管理行為所占用和耗費的資源及其程度，包括兩個方面：一是為了維持政府機構運轉所產生的費用，二是為了履行其職能所產生的投入，如發展教育、科技等的投入。一般而言，人們所說的公共管理成本指的是第一種含義。

四、公共管理績效的改進

（一）影響公共部門績效的因素

1.外部因素（1）政治因素。（2）經濟因素。（3）社會因素。（4）科學技術因素。2.內部因素

（1）組織因素。影響公共部門績效的組織因素主要有3個。第一，機構設置。第二，職位的設置。第三，管理各環節的銜接。（2）人員因素。

（二）公共部門績效管理中的困難

1.績效管理的一個重要前提就是將所有績效都以量化的方式呈現出來，據此進行績效衡量。但大多數公共服務的品質好壞很難用客觀具體的數據來衡量。

2.功能相同的公共組織有地區性的差異，規模大小的不同，以同樣的績效指標來衡量其績效并進行比較，并不公平。

3.績效管理的成效取決于績效指標的制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效。

4.績效管理的結果有賴于可靠的信息。

5.公共管理價值取向的多元性，利益機制的復雜性，使公共部門績效評估的利益取向定位和價值取向定位具有更多的爭議性和主觀性，這種爭議和主觀性也阻礙著公共部門有效地實施績效管理。

（三）公共部門績效管理的問題以及改進策略

美國會計總署1983年在對許多公司和地方政府實施績效管理的做法進行調查后，確認了七項成功進行績效改進的做法：

1、管理者要成為組織績效的中心；

2、高層的支持與承諾；

3、制定績效目標和績效規劃；

4、績效衡量對組織要有意義；

5、績效規劃和衡量體系使管理者負責任；

6、意識到績效的重要，并促使組織成員參與績效改進；

7、要連續不斷地發現問題和績效改進的機會。

第六講

公共管理的責任與監控

學習要點

公共權力的形成與發展

公共權力的概念與性質

公共權力與公共責任的統一

公共責任的性質與落實

對公共權力監控的概念及監控機制 第一節

公共權力與公共責任

一、公共權力

1.公共權力的內涵

公共權力是公共管理者或公共組織影響其他個體或組織的能力。（1）公共權力的擁有者是全體社會成員，而行使者是公共管理者；（2）公共管理者獲得的權力是由全體社會成員授權賦予的合法權。（3）公共權力的最終作用對象是公共事務。（4）公共權力的目標是謀取公共利益。2.公共權力的特性

公共權力與一般權力相比具有其特性：

（1）社會性。

（2）政治性。

（3）工具性。

（4）獨立性。

（5）多元性。

二、公共責任

1、公共責任的含義

公共責任是指政府作為國家行政主體行使行政權力，通過實施國家行政管理對國家權力主體負責。公共責任包括政府社會回應力、政府義務和政府法律責任。其性質有以下幾點：（1）民主政治性

政府在公共管理中的責任，體現了民主制度的發展。政府從不負責任，到負完全的責任，是由于民主政治發展的結果.（2）義務性

承擔政府管理責任的過程，是一個為公民服務的過程，這一過程體現了政府的義務性

（3）制度性

政府機關和行政官員的行為受到法律、法規的制約，在現實中與政治法律過程中的其它國家機關及其官員發生相互制約的關系.2、公共管理責任的種類

公共管理的法律責任

憲法責任、行政法律責任、行政訴訟法律責任、行政賠償法律責任

公共管理的政治責任

在民主政治之下，政府的一切行為、政府官員的一切行為須以民意為歸依，統治者的權力建筑在被統治者的同意基礎上，這是民主政治的基礎所在，民主政治與傳統專制的最大區別之一在于政府要承擔政治責任

公共管理的行政責任

行政機關及其工作人員的行為自當符合法定的目的，不濫用職權，不容假借權力，以圖本身的利益或圖利他人或加害于人；行政機關和公職人員自當合理行使裁量權，避免行政失當

公共管理的道德責任

公共管理的道德責任是指政府及其工作人員依法行使公共權力、從事公共事務管理時必須承擔的道義上的責任

3、公共管理責任的重要性

（1）公共管理責任的確立是民主政治的體現（2）公共管理責任的確立是依法治國的體現（3）公共管理責任的確立是政府廉潔的體現

23（4）公共管理責任的確立是政府能力的體現

三、公共責任的落實

1.公共責任的分配應當清晰明確，而且分配關系是公共責任與公共權力對應，即擁有多大的權力必須相應課以多大的責任。

2.公共責任與公共權力的落實必須通過監控方式實現。3.落實公共責任必須具備相應的客觀條件。

4.公共責任的落實需要兼顧客觀責任和主觀責任的落實與監控。

具體要求有：

1、建立―權責一致‖的公共管理體制

(1)確保公共管理部門和公共管理者所擁有的權力與所承擔的責任相統一.(2)清晰界定政府權力界限

2、實現公共管理理念由權力向責任轉變

（1）確立公共管理權力由天賦人權所派生的理念（2）確立公共管理權力由人民主權所派生的理念（3）確立公共管理權力向人民負責的理念

3、培養公共管理主體的責任感與責任意識

(1)從沖破傳統的權力思維慣性開始,從任意行政轉變到責任行政,把―以人為本‖的發展觀作為建構責任政府的根本價值尺度

(2)要真正樹立―權為民所用‖的權力行使理念

(3)樹立公共管理主體的誠信理念

(4)將社會可持續發展觀納入公共管理主體責任的理念之中

第二節 權力的監控

一、對公共權力監控的含義

定義：對公共權力的監控是指包括公共管理組織內部和外部的各種監控主體，采取相應的措施，對公共權力運行的合理性、合法性和有效性進行監督和控制。1.對公共權力監控的主體是多元化的。

2.監控對象是具有公共權力的所有公共組織或公共管理者。3.對公共權力的合法性、合理性和有效性進行監控。

二、公共權力監控的機制

（一）公共權力監控機制的必要性

對具有公共權力的組織及個人的公共權力行使過程實施有效監控，主要是出于以下幾方面的需要：

1.公共管理者受到自身認識水平的局限，對公共權力的行使過程無法做出正確的判斷，需要外界的監督和糾正。

2.公共管理者也具有―經濟人‖的特點，在失去權力監督時，他們可能會利用手中的權力牟取私利，損害社會公眾利益。

3.對公共權力的監控機制的建立，不僅要考慮監控效率（即降低監控成本，增進監控效果），而且要考慮監控方法的科學化。

4.對監控者必須賦予相應的權力，同時對監控者也要實施監控。

5.監控者應建立有效的信息收集和處理系統，使監控活動更加準確、有效。

（二）公共權力監控的類型和機制

1.公共權力監控的類型

2.公共權力監控的機制

既要有監控又要是有效監控，而且要建立一個有內在聯系的、規律性的監控方式，這就 是我們所說的監控機制，也有的稱為監控體系。

（三）外部與內部監控機制

1.外部監控機制

（1）立法監控

（2）司法監控

（3）政黨和社會團體監控 2.內部監控機制

（1）結構監控

（2）紀律監控

（3）法律監控

3.對公共權力監控的原則

（1）合法性原則。

（2）公正性原則。

（3）經常性原則。

（4）廣泛性原則。

（5）系統性原則。

（四）公共權力的監控方法

1.指導

2.績效考核

3.工作匯報

4.預算與審計5.審核與批準 6.視察與調查7.質詢8.受理申訴和控告

三、正確處理對公共權力監控中的問題

（一）公共權力監控中存在的問題

1.對被監控者實施監控的問題（1）專業知識與信息不對稱。（2）專職地位的優勢。（3）人事制度的保護性質。（4）被監控者設法逃避監控。2.對監控者實施監控的問題（1）監控者內在動力不足。

（2）對監控者的公共權力的監控與約束。（3）監控者之間的協調。3.政治指導的監控手段缺乏

4.組織結構和功能的分割問題 5.公共權力的監控成本問題

公共管理的范圍龐大，公共部門雇傭了大量的人員，從事各種各樣的活動，每 天花費大量的經費，這使得監督變得十分困難。

（二）正確處理監控中的問題

1.建立監控機構

2.完善監控機制

3提高監控機構績效

4發揮社會監督的作用

(1)社會公眾參與監督

(2)輿論監督

第七講 公共管理中的政府角色

學習要點：

政府與市場的區別

改善我國政府與企業的措施

構建我國新型的政府與社會關系 第一節

政府與市場的關系

一、政府與市場的區別

（一）運行目的

政府運行的目的主要是提供公共物品和服務（如法律、規則、制度、福利、安全等）。

市場運行的基礎是交換，市場中的交換與其他社會生活中的交換的根本區別在于前者是配置資源的有效途徑。

（二）運行方式及特點

政府的運行方式，主要是通過財政稅收政策、貨幣政策、技術貿易政策等來調控市場運行，通過各種法律的制定和執行來規范、約束各個市場主體及其行為。政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非盈利性等特征。市場的運行方式及特點為：市場行為包括市場主體者（獨立的生產者和消費者）行為和市場機制，市場行為的作用主要是通過價格機制來實現的。市場信息傳輸效率高、適應性強、行為簡便、組織容易革新，遵循平等基礎上充分競爭的行為準則。

（三）運行的結果

政府運行的結果可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費；市場運行的結果也有兩種情況：資源得以有效配置；損害了社會整體利益并引起社會秩序的混亂。

（四）擔負的職能

政府的最主要職能是提供公共物品，政府在市場方面的職能主要包括：

1.為市場交換界定產權，并為其確定交易規則，為市場主體最大限度地降低交易成本創造條件。

2.政府應該具有監督約束經濟主體的功能。

3.政府應該具有維護社會正義的功能。

4.政府應該具有宏觀調控的功能。

市場行為是指由于價值規律的作用，市場通過價格的變動和供求的變化，自發配置資源的過程，市場擔負的職能有：

1.有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要。

2.傳遞生產者、消費者所需的價格信息，以減少當事人行為決策時的不確定性，提高經濟活動的效率。

3.微觀調整優化經濟結構。

4.參與部分公共物品與服務的提供。

二、政府與市場的聯系

在現實經濟活動中，有大量事實證明，市場和政府對經濟生活的作用并不是只能作非此即彼的選擇，兩者的組合存在著如下4種情況：

1.市場有效，政府也有效，但是兩者的結果和目標不同。

2.市場有效，政府失靈。

3.市場失靈，政府有效。

4.市場失靈，政府無效。

三、政府與市場關系中存在的問題

在處理政府與市場關系時，容易出現兩種截然相反的觀點。

一種是政府―全能‖、市場無用論。另一種是政府―無為而治‖、市場萬能論。

四、規范政府與市場關系的措施

（一）重視發揮市場的功能

市場經濟是一種經過幾百年發展，才逐漸形成的復雜的制度安排。判斷任何一種制度的優劣主要有兩個標準，即是否較好地解決了信息問題與激勵問題。與計劃經濟體制比較，市場經濟在信息傳輸上主要采取橫向傳輸方式。從激勵機制看，市場是刺激競爭和優勝劣汰 26 規律起作用的場所，經濟當事人有追求福利最大化的內在動力和外部激烈的市場競爭壓力，就為經濟發展和經濟效率的提高提供了足夠的內在動力。

在處理政府與市場的關系中，應充分認識和發揮市場的功能，真正讓市場機制在資源配置和收入分配中起基礎性調節作用。

（二）正確認識市場失靈

（三）減少政府失靈

1.貨幣主義認為，減少政府失靈的方法是取消政府財政政策對宏觀經濟的干預。2.合理預期學派認為，解決政府失靈的唯一有效的辦法是聽其自然，即政府不干 預私人經濟活動，一切讓市場經濟自發調節。

3.公共選擇學派認為，為了有效地控制政府官僚階層的蔓延，促使政府的行為真正有利于市場和公民社會，最重要的方法是全面地重新創造市場。

4.斯蒂格利茨認為，政府對經濟的干預是必要的，問題的關鍵在于要把握好干預的力度以及要采取適當的形式。

從我國的現實出發，規范我國政府與市場關系的措施：

1.盡快培育和發展市場體系。

2.解決市場分割問題。

3.主動促進國內市場與國際市場接軌。

第三節

政府與企業的關系

企業是從事生產、流通等經濟活動，通過滿足社會需要獲取利益，實行自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。正確處理政府與企業關系，是決定企業發展的重要因素，也是合理界定政府職能的關鍵。

一、政府與企業的差別

政府與企業分別提供個人消費的公共物品與私人物品；企業主要關心經濟利潤，而政府主要考慮社會效益。兩者的差異：

（一）組織性質

政府成立是基于公共利益的需要，是社會公共利益的代表，它運行的基礎是合法的公共管理權力，其權力具有壟斷性，權力的行使具有強制性。

市場經濟中的企業是組織生產、配置資源的基本經濟單位，最大限度地追求利潤是其基本的價值取向，其行為具有獨立自主性，自負盈虧性，市場導向性等特征。

（二）運行的目的

政府管理的目的是提供公共產品或服務，增進社會公共利益，而一般的企業管理，主要是通過生產和銷售產品或服務，達到營利的目的。

（三）管理的限制因素

從管理的限制因素來看，政府的運行過程受到法律的限制，政府嚴格地在法律規定的程序和范圍內運行。對于企業管理，法律在其活動中僅僅是一種外部制約因素，服從法律規則并不是企業的原始動力，其主要運行是在利益軌道上進行的。

（四）物質基礎

政府管理所需要的各種物質資源主要來源于稅收，有時候也來源于發行債券，其耗費的資源也是公共的。在這種情況下，政府的經費預算不能任意由公共管理人員支配，而必須公開化，接受納稅人的監督。在企業管理中，所需要的各種物質資源主要來源于企業投資的回報，來源于企業所獲取的利潤，管理中的耗費屬于企業的―內部事務‖，其他人無權干涉。

（五）管理人員

政府主要管理人員是選舉或任命產生的，選拔政府管理人員在很大程度上要依賴于他的政治才干和政治傾向性，由專門的部門或機構相對獨立地加以考核評估。在企業管理中，27 管理人員一般根據他的能力聘用，由于―職業生存‖的威脅，所以，企業管理人員往往辦事會有更高的效率

（六）績效評估

政府管理的績效評估偏重于社會效益，企業管理的績效評估則強調經濟效益。

（七）擅長的任務

政府擅長：政策實施，保證公平，防止歧視和剝削，保證服務事業的連續性和穩定性，加強社會凝聚力。

企業擅長：執行復雜的任務，模仿其他組織的成功做法，提供需要迅速適應變化的服務產品，提供紛繁復雜的服務，提供時尚的服務。

二、政府與企業的聯系

縱觀國內外政府與企業的關系，主要有以下三種模式，這些模式之間的區別主要在政府對企業的管理程度不同，政府與企業的聯系不同：

（一）政府規制型——美英模式

這種模式以美國和英國為主要代表，主要特點：

1.充分鼓勵自由競爭

2.主要用財政和貨幣政策來調控市場

3.不制定政府經濟計劃和系統的產業政策

4.對企業依法實行必要而嚴格的管制

（二）政府引導型——歐洲模式

以德國和法國為主要代表，基本特點：

1.自由競爭與政府控制并存

2.經濟杠桿與政府引導并用

3.經濟增長與社會福利并重

（三）政府主導型——東亞模式

以日本、韓國、新加坡為代表，基本特點：

1.政府用嚴厲的規制來迫使企業遵守市場規則

2.利用利益機制誘導企業的行為

3.利用計劃和產業政策來引導企業按指定方向發展

4.通過行政指導來說服企業服從政府的意圖

三、我國政府與企業關系中存在的問題

（一）產權不清、―所有者缺位‖，使國有企業既不獨立，又不受制約

（二）以產值為核心的―政府承包責任制‖強化了政府對國有企業的干預

（三）大多數國有企業的艱難處境，加重了它對政府的依賴

（四）傳統的企業人事制度，是政企不分的臍帶

（五）片面的政企分開論，使政府放松了對企業的監督

四、改善我國政企關系的措施

（一）建立產權清晰、權責明確的內外約束機制

（二）加強對國有企業經理的管理

（三）重塑政府的政績考核指標

（四）政府為國有企業解困創造良好的制度、市場環境

第四節

政府與社會的關系

社會是指一個特定的民族國家范圍內除國家機構、制度外的個人、群體以及它們之間聯系的總和。

一、政府與社會的聯系

1.制度供給的視角

2.市民社會的視角

3.政治合法性的視角

二、政府與社會關系中存在的問題

在處理政府與社會的關系時，理論與實踐上存在兩種偏頗，一種是過分夸大政府的作用，一種是過分夸大社會的作用。

（一）政府與社會關系中缺失社會帶來的問題

1.社會自主性缺失，可能造成社會的虛弱及社會對政府的依賴，從而使社會最終失去其自身發展的動力。

2.那些不同于政府的個人目標受到強力的壓制而不能實現，最終將造成個人、社會對政府的疏遠與冷漠，甚至引發社會對政府的反抗。

3.體制外的活動導致政府與社會的離異，政府所能控制的社會資源也因此而越來越多地流失。

4.導致社會對自身發展的冷漠。因為社會對政府的目標沒有興趣，又沒有可能滿足自身目標，人們就對未來失去信心。

（二）政府與社會關系中政府權威不足帶來的問題

1.過多否定了作為一種強制力的國家政權在社會生活中的地位和作用，從而使國家的社會政治生活呈現出一種愈益明顯的分散化的傾向

2.社會主義制度建立之后，國家作為社會管理的強制性機構的一面卻依然有其繼續存在的必要性，市場原則也不可能完全取代非市場原則。過分強調社會自治，會助長分裂主義傾向和妨礙了經濟的發展。

三、改善政府與社會關系的措施

（一）明確良好政社關系的發展目標。

良好政社關系的發展目標是政府與社會關系達到良性互動，―小政府、大社會‖模式能保證這一目標得以實現。

小政府、大社會‖的基本含義是：轉變政府職能，精簡政府機構，擴大社會自治功能，即在轉變政府職能、調整政府機構、規范政府行為的同時，要充分發揮社會自身的作用，把原來由政府包辦的大量社會事務交還給個人、企業事業單位和其他社會組織。

（二）按―小政府‖的客觀要求改革政府。

1.轉變政府職能

2.改革政府機構：

3.規范政府行為

（三）按―大社會‖的內在要求改革社會。

1.提高社會自治能力

2.培育社會中介組織

3.建立社會對政府的監督制約機制

4.建立社會保障體系 第五節

政府再造

一、政府再造的含義

“政府再造”就是通過“政府再造工程”去重塑社會，以引導、管制及控制經濟、社會的發展。政府再造不只是注意政府在量方面的成長，而更注意的是質方面的改變。它涉及國家與社會、政府與市場、政府與市民、政府與企業諸多關系的調整；涉及政府治理的觀念、結構、方式和方法的變革；既涉及政府內部組織、運作程序的調整，更涉及政府外部關系的變革。

二、西方國家的政府再造模式

西方國家的―政府再造‖具有如下特征：

1、與行政環境變化相適應。

2.著重于政府如何運作。

3.廣泛采用私營部門的管理方式。

4.基于美國各級政府尤其是州與地方政府的改革實踐。

5.重新探索政府與社會的關系。

西方國家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服務中積極引入市場競爭機制，依托各類社會組織來克服政府壟斷經營的弊端，運用合同承包、績效測評、目標管理等方法進行管理。政府再造要求政府著力培育獨立的市場主體，充分發揮各種社會力量的作用，包括發揮公營部門、私營部門、非營利組織的作用。

三、西方國家“政府再造”理論對我國的啟示

―政府再造‖一方面是美國等西方國家特定社會、經濟、政治背景下的產物，一方 面又在某種程度上體現了公共服務改革發展的一般規律。

學習借鑒西方國家的―政府再造‖ 理論，要求政府必須高效、精干、廉價。我國如引入市場化管理方法，既應拋棄西方國家的混淆公私經營部門的差別、完全實行私有化等錯誤做法，又應借鑒其成功之處，推進我國政府改革。我國政府公務人員同樣需要企業家般的創造精神，需要結合國情探索具有中國特色的公共服務市場化管理方法。這需要政府創建一個良好的法律與制度環境，以解決市場化過程中出現的問題。

四、我國政府的再造模式

（一）從效率行政到民主行政。

（二）從控制導向的管理到服務導向的管理。

（三）從只強調發揮政府的作用到強調發揮政府、市場共同作用。

（四）從國家的單獨治理到國家與社會的共同治理。

（五）從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制。

（六）從中央集中權力到適度的地方分權。

（七）從官僚組織到適應型組織。

（八）從人治到法治。我國政府要實現從人治向法治的轉變，政府必須服從法律，接受法律的約束和控制，并使公民的各項權利得到保障。

第八講

非營利組織

第一部分

非營利組織概述 一 非營利組織的概念與分類 1.非營利組織的定義和特征

非營利組織NPO(Non-profit Organization)一詞源于美國的國家稅收法，因其涉及的范圍廣泛、包括的組織、團體種類繁多，有人稱之為“非政府組織”，也就是NGO（Non-government Organization），還有人稱之為“第三部門”(TheThird Sector)。從邏輯上講，可以將這種既是非營利又是非政府的組織看作一種具有邏輯一致性的現代社會產物，它是在社會經濟發展到一定程度后發展起來的。可以這么理解:如果強調它的非營利性，那么它就是NPO；如果強調它與強制機構的區別，那么它就是NGO；相對公共部門與私人部門而言就是所謂的“第 三部門”。從現實中看，名稱不是區分這類組織的關鍵，從它們的本質屬性和行為特征上著手才是定義該類組織的根本。

借鑒國外的理論和考慮到我國的實際情況，中國非營利組織可定義為以服務社會公眾為宗旨，不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織。這 30 樣的定義似乎有些寬泛，但這很符合當前及今后一段時期中國的現實。如果從理想的狀態出發去定義當代中國的非營利組織，那就意味著大部分組織都將被排斥在外，這不利于我國NPO的發展。

這類組織最突出的特征是：

（1）非營利性。組織不以謀求利潤作為其終極目標，即不設利潤目標；

（2）非政府性。非營利組織是獨立自主的自治組織，是民間團體而不是官方機構。（3）志愿公益性或互益性。非營利組織的內在驅動力不是利潤動機，也不是權力原則，而是以志愿精神為背景的利他主義和互助主義。需要指出的是，非營利組織不是不是營利，如果不營利，組織就不能生存和發中國非營利組織發展研究展，更談不上履行職責或發揮作用。非營利組織不營利，是指不以利潤為運營目標；運營所得利潤不能在組織內部分配，而只能用于組織的進一步發展；不得將組織的資產以任何形式轉變為私人財產。非營利組織不營利，絕不是說組織可以虧損或應該虧損，絕不是說可以不追求經濟效益。事實上，非營利組織要想在激烈的市場競爭中求生存、謀發展，就必須努力提高自身的運營管理水平，不斷提高經濟效益和社會效益，為組織的發展壯大奠定堅實的經濟基礎和社會基礎。二 非營利組織的優勢

非營利組織作為既克服市場失靈和政府失靈，又與現代市場體制和國家體制相適應、相協調，有希望成為解決當代人類發展危機，實現可持續發展的最富有潛能的新社會工具。相對于市場，特別是政府而言，非營利組織擁有以下幾大優勢: 1.靈活性優勢

非營利組織在組織體制、組織結構以及活動方式上有很大的彈性，便于根據不同地區、不同領域的條件變化及時做出調整，具有很強的適應性。在許多方面，由于非營利組織規模小，活動反應快，比國家具有更大的靈活性和適應性，因此便于去做一些政府不大方便做的事情。2.創新性優勢

眾所周知，制度創新和技術創新是提高效率的主要動力，政府行為也不例外。然而政府失靈理論認為，政府行為的成本與收益缺乏關聯性，從而導致一系列行為的無效或低效，最終使得政府對創新不敏感，尤其忽略技術創新。而非營利組織的突出優勢就是創新。這種創新的優勢主要表現在新技術、新的生產方式和活動、參與方式的創新。3.貼近基層的優勢

很多非營利組織以社會弱勢群體或邊緣性社會群體作為自身的服務對象，能夠深入社會基層、貼近民眾，同社區基層的貧窮民眾保持密切聯系。4.承受風險的優勢

非營利組織對風險的承受能力大。作為民間團體，非營利組織便于從事一些帶有風險的、前景不明確的活動和一些社會問題進行試點、探索與創新，在取得成功的經驗之后，通過政府力量、政府政策加以推廣。三 非營利組織的作用

非營利組織作為一項在市場體制和國家體制之外的重大的社會治理中的組織創新和制度創新，以其獨特的性質和特有的優勢，在人類社會發展中的各個方面發揮著重要的作用。1.促進行政改革

當今世界各國政府改革的普遍趨勢是適應市場經濟的需求，進行政府職能轉變，放松管制，調整政府與市場、政府與社會的關系，把市場機制引入公共管理領域，其實質是中國非營利組織發展研究尋求更好的治理。我國實行的行政改革主要是政府職能轉變和政府機構改革,其目標是建立一個有效與有限的政府，即辦事高效、運轉協調、行為規范的“小政府”，其實質也是尋求更好的治理。在改革中，正是由于非營利組織的存在與發展使得政府管理由治向治理逐步轉變，由單一的管理主體轉向多元的管理主體，治理的主體并不只是政府機關，31 還可以是私人機構或公共機構和私人機構的合作。2.提供公共物品和服務

眾所周知，提供公共物品是政府的主要職責，因為政府在提供公共物品的過 程中可以克服搭便車等問題。但同時也出現了政府在公共物品生產中的低效率、無效率、短缺和消費擁擠等問題。由此可見，政府不可能也不應該供應所有的公共物品，政府提供的公共物品應該是公共性程度高，不宜或不應由非營利組織供應的公共物品和服務。3.推動社會公益

推動社會公益，這是非營利組織作用的重要內容之一。非營利組織推動、開展社會公益活動的主要特點在于供給形式，即無論是實物的捐贈，還是勞動的提供，都是以義務的形式供給，都是無償的。現階段非營利組織推動、開展的公益活動主要體現在社會教育、人口控制、文體活動、社會扶助、再就業、扶貧等領域。4.維護行業權益

目前，在我國發展得最快、作用最大、最受政府重視和支持的互益性非營利組織，就是經濟領域中的行業協會。作為政府與市場、政府與社會之間的橋梁和紐帶，作為行業權益的維護者，它正發揮著重要的作用。概括起來就是:（1）反映行業要求，維護行業權益。（2）溝通行業與政府之間的關系。（3）為行業提供信息和技術交流等服務。5.實現社會和諧

非營利組織作為當代人類社會的一項重要的組織創新，在促進社會民主、倡導社會文明和實現社會和諧方面發揮著重要作用。首先，互益性非營利組織滿足了成員發展的需要，維護了成員的權益。其次，非營利組織倡導了社會文明。再次，非營利組織促進了政府與民眾的合作，緩解了政府與公民的矛盾，不斷促進善治的實現。最后，非營利組織是吸納就業的一個重要渠道。

第二部分、中國非營利組織的現狀及問題

一 中國非營利組織發展的現實狀況

改革開放以來，中國非營利組織得到了長足的發展，我國經過合法程序登記注冊的各級各類社團從1978年前的6000多個激增到1998年的16.5萬家，各種形式的民辦非企業單位則從無到有，估計在2004年有70萬家左右。它們在廣泛的社會生活中日益扮演著不可替代的角色，發揮著獨特的社會功能和作用。其發展狀況可從以下幾個方面說明: 第一，非營利組織類型多樣。

80年代以前，主要只有高度行政化的工青婦、文聯、工商聯、科協等九大團體，而目前中國的全國性社團按照官方的分類標準(主體加功能)可分為17類:產業部門、社會服務與社會福利、公共事物、信息與技術服務、衛生、體育、教育、文化藝術、新聞出版、科學技術人文社會科學、環境能源、企業行業組織、職業組織、地區組織、個人聯誼以及其它組織。第二，活動領域呈現多元化的格局。從調查結果看，中國非營利組織開展的活動一般都不局限于某一個領域，而是平均每個非營利組織的活動領域達4.15項之多，少數非營利組織開展的活動更是多達十幾個領域。其中，活動領域涉及社會服務和調查研究的非營利組織最多，分別占所有被調查非營利組織的44.63%和42.51%；其次，活動領域涉及行業協會、學會的非營利組織最多，為39.99%；而非營利組織較少涉及的活動領域是民辦大學、民辦中小學，比例僅為1.13%、1.99%。第三，活動方式以信息、宣傳與教育等為主。從調查結果看，中國非營利組織的活動方式主要是提供服務(59.4%)、交流(58.7%)、宣傳(58.6%)和培訓、研修、訓練(57.0%)；其次是調查研究(46.4%)；再次是收集資料、提供信息(41.0%)和提供政策建議、提案(38.5%)；而義演義賣活動(6.6%)、設置經營實體(7.2%)和進行商業性活動(7.4%)等方式最少。第三，活動范圍以一個市區縣范圍內為主。

根據調查結果顯示，中國大多數非營利組織(68.7%)的活動范圍在一個市區縣范圍內；有8%的非營利組織活動范圍在兩個或兩個以上市、區、縣范圍之內；8.6%的非營利組織活動范圍在一個省、自治區、直轄市范圍之內；1.1%的非營利組織活動范圍在兩個或兩個以上省范圍之內；5.2%的非營利組織活動范圍在中國大陸范圍之內；0.1%的非營利組織活動范圍在港、澳、臺地區；0.9%的非營利組織活動范圍在港澳臺與內地；0.1%的非營利組織活動范圍在國外；5%的非營利組織活動范圍在國內和國外；還有1.3%為其他類型；另有0.7%的非營利組織無回答。從被調查的非營利組織活動范圍可以看出，中國非營利組織的活動范圍以在一個市、區、縣范圍之內為主，而其他類型的非營利組織相對較少。這與中國社團登記管理條例對社團活動范圍有嚴格限制有關。第四，非營利組織產生的社會效益巨大。

例如，中國青少年發展基金會“希望工程”的成功實施，直接為230多萬貧困地區孩子提供了救助，修建了8000多所希望小學，為農村小學捐建1萬套“希望書庫”、2000套“三辰影庫”少兒音像制品系列及配套錄放設備，培訓和表彰了6000余名鄉村小學教師。愛德基金會16年間逐步在中國大陸30個省、市、自治區開展農村發展、醫療衛生,教育、社會福利、防盲治盲、特殊教育和救災等項目,產生極大影響。二 中國非營利組織發展中存在的問題及其成因

總體而言，當代中國非營利組織的發展基本上是健康的，在一定的社會領域 發揮了積極的作用。同時，由于中國處于轉型時期的這一特定環境，我國的非營 利組織的發展進程中也出現了或多或少的問題。第一，組織登記不規范。

從法律角度來看，中國的非營利組織可分為四大類:經過登記注冊并具有法人資格的，經過登記注冊但無法人資格的，注冊為企業法人的和沒有進行任何注冊的。所有正式注冊的非營利組織都掛靠在政府業務主管部門之下，因此喪失了根本上的民間性和自治性。那些具備民間性、自治性的非營利組織又不很正規，因為有些以企業形式注冊，例如地球村，有些甚至根本沒有注冊。

第二，專業能力不強。

專業能力是指獲取資源的能力、管理已有資源的能力以及自我發展的能力。中國非營利組織的專業能力的欠缺表現在沒有合理的治理結構，有組織內部和個人腐敗行為的發生:不能有效調動員工的積極性，不能吸引并留住專業人才，組織的公共關系不足，而且缺乏可持續發展的能力。

第三，活動經費不足。

經費問題是非組織面臨的普遍難題:世界各國約2000萬非營利組織，其中只有5%有充足的資金來源。中國非營利組織的經費問題更為急迫更為緊張。據調查報告顯示，幾乎90%以上的非營利組織每年支出額在50萬元以下，只有不到2%的非營利組織每年支出規模在100萬以上。

第四，服務質量不高。

一般認為，非營利組織主張志愿和奉獻，提供產品或服務的成本較低，質量更高。然而，從調查結果顯示來看，這一觀點在中國沒有得到實證支持。我們認為，服務質量不高與中國非營利組織在某一行政區域內有一定的壟斷性不無關系。由于缺乏競爭機制，所以效率低下，服務質量不高。中國非營利組織發展過程中出現的以上問題，究其原因，無外乎兩個方面: 一方面是非營利組織在自我約束的道德制度建設和在自我強化專業能力構建方面所做的努力不夠。這是世界各國非營利組織都面臨的一個較為普遍的問題。另一個重要原因在于中國非營利組織發展所處環境的特殊性。這一環境具有四個最基本的特征:第一，改革之前的中國是一個權力高度集中的國家。這是中國改革的最重要的初始條件。第二，經濟改革和政治 33 改革導致政府職能的重大轉變，在經濟領域和社會領域留下了廣闊的管理和服務真空，這種真空對非營利組織產生了強烈的需求。第三，政治控制的放松和市場化帶來的所有制結構的多元化，產生了政府控制之外的資源，使非營利組織有可能不依賴政府而獨立地生存 和發展。第四，盡管如此，20年多來在政府——社會權力對比格局中，政府始 終處于絕對主導地位。

基于以上論點，筆者認為中國非營利組織發展中產生上述問題的具體原因有（1）法律法規不完善。

到目前為止，中國政府出臺的有關民間非營利組織方面的主要法規包括:1988年9月公布的《基金會管理辦法》，1989年10月公布的《社會團體登記管理條例》(簡稱“舊條例”，1998年10月廢止)，1989年公布的《外國商會管理暫行規定》，1998年10月公布的《社會團體登記管理條例》(簡稱“新條例”)和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，1999年10月頒布的《公益事業捐贈法》。除這些法規外，圍繞民間非營利組織的領導人任職、黨組織建設、專項基金管理、納稅范圍、財務管理制度、登記收費標準、印章管理等問題，政府有關 部門還制定了一系列具體的部門規章、地方法規以及政策性規定。根據調查結果顯示，我國除了社會團體和民辦非企業單位這兩類民間非營利組織之外，尚有大量的未登記或轉登記團體，這些未登記或轉登記團體是現行法規政策難以監督管理的部分。隨著中國社會的發展和進步，民間非營利組織的數量會越來越大，成分會越來越復雜，形式會越來越多樣化，在現行雙重管理體制的約束下，將會有越來越多的民間非營利組織被擠入到這個部分中來，從而將成中國政府對民間非營利組織進行監督管理的一個不斷膨脹的死角。另外，在非營利組織管理法規體系的健全方面，還有大量的工作要做。目前，非營利組織內部管理的法規、不同組織形態的專業化管理法規都不健全，比如，國家在民辦非企業單位的社會保障、財務管理、稅收優惠等方面還未出臺統一的政策法規，現行法律對于非營利組織的內部組織、財產關系等民事問題的規定很少涉及。（2）管理體制不順暢

中國于1996年正式提出的雙重管理體制，在1998年10月公布的上述兩個條例中得到較為充分的體現。雙重管理體制可以說是現階段中國政府加強對民間非營利組織宏觀登記管理和微觀業務管理相結合的較為成熟的制度形式。這一制度在目前中國民間非營利組織管理的規范法律制度框架尚未建成之前，發揮了重要的監督管理作用。但隨著市場經濟的深化、與國際社會的接軌以及中國民間社會自身的發展，雙重管理體制也愈漸顯示出其局限性。以雙重管理體制為特征的中國現行的對民間非營利組織進行監督管理的法規政策，體現了政府對民間非營利組織管理上的過渡性、管理型和非公平性的特征。縱觀世界各國政府對非營利組織的態度及其法規政策體系，一個共同的趨勢是:從重視“入口”管理逐步轉向重視“過程”監督，在簡化非營利組織登記注冊時的手續的同時，加強對它們開展活動及其組織運作 的動態過程的監督、評估和控制。實行這種管理體制的基本代價是:堵住了民間非營利組織進行登記注冊的合法渠道，并將政府的有限資源和精力耗費在如何限制民間非營利組織的成立上。

(3)管理方式不恰當

當前中國很多非營利組織是由政府創建并受政府的主導，尤其是那些經過合法登記的有重要影響的非營利組織，如各種行業組織、專業組織、研究團體等。雖然黨和政府力圖增大非營利組織的自主性，屢屢發布文件，規定黨政機關現職領導人不得擔任各種非營利組織的領導職務。但是，政府對重要非營利組織的主導始終是中國公民社會的顯著待點。這種政府對重要非營利組織的主導性是通過以下三種途徑得以實現的:其一，創辦者照例通常是這些非營利組織的業務主管單位。其二,1998年中央政府發布文件重申現職處以上黨政機關干部不得擔任非營利組織的主要領導，但是有很多社團組織的主要領導一般都由從現職領導職位退下 34 來的或機構改革后分流出來的原黨政官員擔任。其三，按照政府的有關規定，非營利組織的經費原則上由其自己籌集解決，但事實上至今還有一些重要非營利組織的活動經費由政府全額財政撥款。但我們認為，資金、人員、組織上的獨立于政府的非營利組織才是真正意義上的非營利組織。當然我們不否認非營利組織從政府處獲得部資金支持的合理性，這些組織辦的是政府應該辦，但沒有精力辦或由政府辦效益不高的事。（4）自律機制不健全

非營利組織在制度建設上的漏洞或工作人員道德操守上的失誤等引發的公眾信任危機今年層出不窮。比方說有些非營利組織違背非營利準則，私分財產為某些個人謀取福利，甚至侵吞善款。

第三部分、我國非營利組織發展的政策選擇

中國非營利組織正在逐步進入一個法制化、規范化的新階段。在這個階段，需要國家的大力扶持和培育，也需要認真研究中國非營利組織發展的相關法律、政策、社會等因素，以創造有利于中國非營利組織發展的政策環境。一

弱化行政預防，強化法律追懲

世界各國管理非營利組織的方式大概可分為兩種，即預防制和追懲制。所謂“預防制”，就是成立社團必須事先辦理登一記手續。所謂“追懲制”，就是成立社團不需事先進行登記，社團成立之后，如果違反了法律和有關規定，政府再進行追查懲處。

當前，我國主要采取“預防制”，對組織的管理以行政手段為主，政府管理部門被賦予了很大的管理權限。中國非營利組織登記管理體制的基本特點是：門檻高、限制多、監管不力。其中最核心的原則是雙重管理體制，即對非營利組織實行“登記管理機關”和“業務主管單位”雙重審核、雙重負責、雙重監管的原則。對非營利組織嚴格的登記限制，體現了指導思想上的一種相對保守的觀念，就是擔心一旦放松登記限制，各種各樣的社會組織會如洪水，一般進入登記的門檻，導致管理上的失控。這是一種典型的計劃經濟條件的思維模式。

事實上，隨著改革的深化和社會轉型的推進，一方面涌現出越來越多的社會組織，另一方面包括政府自身管理在內的整個社會治理結構的變革，使得多元化格局下的社會控制不再是簡單的門檻管制就能夠奏效的，有效的管理更多地強調過程控制、制度約束、社會規范和組織自律。美國的非營利組織管理模式就是較為典型的過程控制。在美國注冊成立一個非營利組織非常容易，但獲得稅收優惠則需經過一系列申請程序，由國稅局對其非營利性進行審查核準，同時通過公開和透明的機制對其開展活動和運作的全過程實行社會監督。

在登記管理制度上，我國可以更多借鑒國際經驗，逐步強化過程控制的原則、在法治背景下的制度約束和社會規范。針對不同類型的非營利組織，可以實行分類指導、分級管理。即從組織規模、活動范圍、社會影響、制度規范程度幾方面中國非營利組織發展研究來看，建議民政部以正在進行的年檢為依據，對現有非營利組織進行分類、分級，根據組織的不同性質分別管理。對具有相當規模和社會影響力的全國性非政府組織，賦予其更多的自主權限，采取措施，促進其發展。對一般性社會團體，實行更為開放的政策，在登記管理體制方面逐步放寬。

二

完善管理法規

為了保證非營利組織能夠在一個穩固的和有靈活性的組織框架下開展活動，非營利組織管理的法律法規建設必須進一步加強。為解決法律法規不健全這一問題及相關的其它一系列問題，我們建議政府要盡快考慮制定有關民間非營利組織的統一規范的基本法律。這個基本法律應當能夠涵蓋除政府、企業以外的所有的民間非營利組織，包括社會團體、民辦非企業 單位以及上述未登記或轉登記團體在內的各種民間非營利組織。這個基本法律的主要內容應當包括：重申《憲法》規定的公民結社權利；明確登記注冊是公民實現結社權的法律形式;35 通過登記注冊賦予民間非營利組織以法人或其它合法地位；對合法的民間非營利組織提供財政稅收上的優惠政策；對各種民間非營利組織加以法律上的分類并定義和區分不同分類的法規政策；劃定那些未經登記或按現行政策難以登記的民間非營利組織的起碼生存空間等等。在制定有關民間非營利組織的基本法律的基礎上，三

落實稅收優惠政策

稅收政策在世界各國都是激勵社會公益事業、調控非營利組織宏觀發展的重要手段。稅收優惠的合理與否以及實施情況，對非營利組織乃至整個社會公益事業的發展發揮著重要作用。一般而言，對非營利組織的稅收優惠包括兩個方面：一是對非營利組織自身的優惠；二是對面向非營利組織的捐贈方的優惠。以美國為例，其稅法規定了30余種免稅組織，對非營利組織的稅收優惠包括所得稅優惠、財產稅優惠和營業稅優惠；另外，向公益型非營利組織捐贈的機構和個人，還享有應繳稅所得額扣除和財產稅、遺產稅減免。當前，我國應抓緊健全針對非營利組織的稅收政策體系。一是在稅法中明確體現出對非營利組織的界定、對不同類型非營利組織減免的稅種、減免幅度等具體內容。二是要制定相關部門的配套實施法規細則，將非營利組織稅收管理納入整體稅法執行體系。非營利組織是一個新生事物，相關的法律法規隨著它的發展和對它的認識程度相繼出臺，并在不斷變化之中，這些新的法律條文要做到與既有的法律實施體系有效銜接。四

加強對非營利組織的運作監督

政府部門在逐步放寬對非營利組織登記管理控制的同時，應進一步加強對非營利組織運作期間的監督，以保證非營利組織作用的實現。當前尤其要注意以下幾點: 1.加強政府部門對非營利組織的檢查監督。目前，三個行政法規(指《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《事業單位登記管理暫行條例》)對于非營利組織檢查的可操作性沒有明確規定，年檢成為例行公事，非營利組織填發登記機關下發的表格和材料上交了事。另外，對違反年檢制度的非營利組織的法律責任及其處罰也未作明確規定，使得在實際操作中無所適從，因此急需加強這方面的制度建設。

2.加強對非營利組織的財務監督。加強財務監督的目的，是防止詐騙、挪用、財務混亂、浪費等行為，保護利益相關者的利益。對于非營利組織這樣一類不以營利為目的、以滿足社會需要和服務大眾為宗旨、享受法定的免稅優惠待遇、接受社會捐助的社會組織，應該健全定期向政府主管部門報告經費收支情況、接受政府審計部門財務審查的制度。3.引入社會監督機制。從國際經驗看，各國有不同的監督管理制度，但社會公眾的監督均是一個不可替代的基本機制。對非營利組織實行社會監督的理論依據，來自于對非政府組織“公共責任”的追問。在現代國家中，政府及官員被認為對公眾負有“責任”(Accountability)，從而延及到各種公益機構的公共責任。非營利組織接受了社會的捐贈或以稅收優惠等形式獲得公益資產，前提是做出非營利性宗旨的承諾，因而有責任向公眾做出交待。這雖然是一種非正式的監督機制，但它使每一個對該組織關心或有疑問的人都可以對它進行監督，一旦被發現問題，則會受到嚴格的處罰，相當于給非營利組織一個強烈的自律激勵。其操作成本低，實行有效，社會效益好，能起到正式監督機制所不能替代的作用。因此，我國對非營利組織的監督管理也必須引入社會監督機制。

五

引導非營利組織的自我發展和完善

中國非營利組織發展不僅需要良好的外部政策環境，更主要的是自身組織建 設的加強，這是非營利組織的生存發展之本。（1）強化組織戰略管理

非營利組織時時刻刻面臨各種各樣的問題，經常要做出種種決策。因此戰略管理就顯得非常重要，強化非營利組織戰略管理的主要對策是解決“5W1H”問題，即：為什么（WHY）： 為什么要選擇戰略管理？什么（WHAT）：非營利組織要達到什么樣的目標？何時（WHEN）：在什么時候開始實施戰略管理？何地（WHERE）：在什么地方開始實施 戰略管理？誰（WHOM）：誰來設計/實施/評估戰略管理？如何做（HOW）：如何實 施和評估戰略管理？

（2）加強組織營銷管理，拓展組織形象

一個成功的非營利組織為了其宗旨的實現和獲取社會各個渠道的資源，應該通過營銷活動向社會公眾、政府、企業等宣傳組織的宗旨和服務，使社會知道該組織的存在，并對該組織的公益使命及服務進行了解，增強人們的認同意識，提高政府和社會的支持力度。果。

（3）完善組織自律機制，保持社會公信度

中國非營利組織的質量保障，從自身來講要靠非營利組織的自律，嚴格要求自身，保持社會公眾對組織的高公信度。自律機制對于非營利組織的生存與發展也是至關重要的。發達國家的非營利組織的自律機制得到了很好的發展。中國非營利組織可以借鑒其經驗，并結合中國國情與組織自身特點建立一套完整的自律機制，這主要包括以下兩個方面： 一是應明確非營利組織的基本價值和道德行為，二是完善內部監督機制。

第十講 公共物品管理

學習要點：

公共物品的涵義、特性、類型

判別公共物品的步驟

公共物品供給的特點

公共物品有效供給的條件

混合物品的特點、供給

官僚主義與公共物品的供給

政府提供公共物品的兩種方式

第一節 公共物品的涵義與類型

一、公共物品的涵義

公共物品（Public goods）是相對那些 可以劃分為企業或個人消費單元的基本生 活或生產資料等私人產品（Private goods）而言的共享性物質產品和服務項 目。

薩繆爾森的定義：純粹的公共物品指的是 這樣的物品或勞動，即每個人消費這種物品或 勞務不會導致別人對該種物品或勞務消費的減 少。他還用數學公式對純粹的私人產品和純粹 的公共物品加以嚴格的區別：

（1）私人產品 即某一商品的總量（X）等于每一個消費者所擁有或消費的該商品數量的總和，這也就是說私人產品是能夠在消費者之間分割的。

（2）公共物品 即對于任何一個消費者來說，他個人 消費所支配的公共物品數量實際上是該公

共物品的總量（X），這也就是說公共物品 在消費者之間是不能分割的。

二、公共物品的特性

（一）效用的不可分割性。

效用的不可分割（Non-divisibility），是指公共物品是向整個社會共同提供的，具有共同受益或聯合消費的特點。

（二）消費的非競爭性。

消費的非競爭性（Non-rivalness），是指某一個人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時享 用，也不會因此而減少其他人或廠商享用 該種公共物品的數量或質量。

（三）受益的非排他性。

受益的非排他性（Non-excludability），是指在技術上沒有辦法將拒絕為之付款的個人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外。

三、判別公共物品的步驟

圖10-1 判別公共物品的步驟（注：用教材上的圖10-1）

四、公共物品的類型

根據以上步驟的識別，我們大致可以區分出 以下四種不同類型的物品：（1）同時具有非排 他性與非競爭性的純公共物品；（2）同時具有 排他性與競爭性的純私人物品；（3）具有非排 他性與競爭性的公共資源；（4）具有排他性與 非競爭性的準公共物品。

圖10-2 不同類型的公共物品

此外，現實生活中的公共物品也可以大 體分為三類：第一類是實物性的公共物 品，比如國防、防洪工程、交通設施；第 二類是精神（規范）性的公共物品，如制 度、理想和文化；第三類是信息產品。

五、私人部門供給的無效率 原因：

1.公共物品的非競爭性消費，意味著增加 一個人消費所引起的邊際成本為零，按照 價格等于邊際成本的資源有效利用原則，對這一產品消費不應該收費。但是，新增 加消費者的邊際成本為零，并不說明提供 這一產品不需要成本。

2.在消費是競爭性的而排他不可行的情況 下，市場提供公共物品將引起另一種效率損失，38 即它可能導致公共物品的供給不足。

上述兩方面的效率損失，意味著公共物品領 域資源配置的市場失靈。然而公共物品供給上的 市場失靈，并不是說社會不需要公共物品，在公 共物品的供給出現市場失靈的情況下，政府這一 公共機關來負責社會公共物品的供給，便成為市 場經濟條件下政府的基本職能。

第二節 公共物品的供給及供給方式

一、公共物品供給的特點

（一）政府是公共物品的供給主體

（二）公共物品的供給具有規模性

（三）公共物品的供給往往無差異

（四）公共物品的供給具有非均衡性

二、官僚主義與公共物品的供給

首先要指出的是，這里所論的“官僚主義”是政 府機構和官員行為的同義語。

西方學者們用追求公共機構權力的最大化來解 釋政府機構和政府官員的行為。在他們看來，政 府官僚機構提供公共物品同私人部門提供私人物 品是有著很大差別的：

第一，在政府官僚機構中，并不存在提供同 種公共物品的競爭，缺乏競爭意味著缺乏刺激，從而會降低公共部門的服務效率。

第二，政府機構的官僚們并不以利潤最大化 作為其工作目標。由于追求利潤必然要降低成 本，不以營利為目的的政府機構所提供的公共物品，往 往要與相對較高的成本相伴隨。

第三，公共物品通常不以價格形式出售。因此，社會成員在對公共部門的工作進行評價時，其敏感程度肯定 低于市場價格。

實證分析表明，官僚們對政府預算極大化的追求，必 然導致公共物品或服務的供給量過剩，而高于其最佳的 產量水平。圖10-3有助于解釋這個結論。

圖10-3

三、公共物品有效供給的條件

通過上面的論述我們得出結論，公共物品必 須由公共部門來提供，那么政府如何有效率地來 提供公共物品呢？下面我們將集中地討論這一問 題。

如前所述，任一種物品的市場均衡產量、價

格由其供給曲線和需求曲線的交點決定，需求曲 線應與該物品消費方的邊際效用曲線相一致，供 給曲線應與該物品

生產方的邊際成本曲線相一致，這樣，社會邊際收益對于社會邊際成本，帕累托最優得以實現。在我們循此思路來推導公共物品有效供給的實現條件之前，有必要首先回顧一下私人物品的帕累托最優供給量的決定。

（一）帕累托最優供給量 1.私人物品的有效供給 圖10-4 私人物品的最優供給 2.公共物品的有效供給。圖10-5 公共物品的有效供給

消費者的出價是與其消費公共物品所 獲得的邊際效用相一致的，所以所有消費 者出價的總和就是其邊際效用的總和，即 社會邊際收益。這樣，在E的社會邊際成本 等于社會邊際收益，實現了帕累托最優。因此，公共物品帕累托最優的實現條件可 具體地寫成： MSR= =MSC 公共物品的價格事實上就是稅收，關于 公共物品有效供給的分析基本上是假定以 個人交納的稅收來負擔公共物品的生產成 本，稅收應由個人的收益程度決定，實行 差別的稅收，這被稱為稅收的收益原則。

（二）林達爾均衡（Lindahl Equilibrium）瑞典經濟學家林達爾（Erik Lindahl）從 另一角度進行了公共物品有效供給的研 究，提出了較有啟發性的理論模型。圖10-6 林達爾均衡

可以看出，公共物品有效供給的關鍵 在于消費者按自己從公共物品消費中獲得 的邊際效用水平真實地表示自己對公共物 品的需求，從而相應地承擔公共物品的成 本。然而，這也正是公共物品有效供給的 困難之所在。

四、混合物品

（一）混合物品的概念及分類

從考察混合物品的性質出發，可以將混 合物品分為擁擠性的公共物品和價格排他 性的公共物品兩類。1.擁擠性的公共物品。

圖10-7 擁擠性的公共物品或服務

2.價格排他性的公共物品。

價格排他性的公共物品（price-excludable public goods）是另一種混合物品。所謂價格排 他性的公共物品，是指那些效益可以定價，從而 可以在技術上實現排他性的公共物品或服務。這 類物品或服務的特點是一方面，它的效用名義上 向社會提供，即誰都可以享用；另一方面，它在 受益上卻可以排他，即誰花錢誰受益。

（二）混合物品的供給

私人物品或服務由私人部門通過市場提供，公共物品或服務由政府部門以非市場方式提供，這只是理論上 的一種理想化的說法，現實生活中的情況并非如此簡 單。實踐上，很難將市場的供給和政府的供給截然分 開。在許多物品或服務上，市場的供給和政府的供給都 是交織在一起的，這突出表現在混合物品或服務的供給 上。

就兩類混合物品或服務來看，它們的一個共同特 點，就是既可以由私人部門通過市場提供，也可以由政 府部門給予補助的辦法通過市場提供。1.擁擠性公共物品的供給。2.價格排他性公共物品的供給。

五、公共物品供給的變化趨勢

（一）公共物品供給主體的多元化

（二）公共物品供給結構趨向豐富

（三）公共物品供給質量日趨提高 第三節 公共物品管理中的政府行為

一、政府提供公共物品的方式

（一）政府提供不等于政府直接生產

（二）政府供給的兩種方式

從世界各國的情況看，政府提供公共物 品有兩種基本方式，一是政府直接生產，一是政府間接生產。政府間接生產公共物 品主要有以下幾種方式： 1.政府與私人簽定生產合同。2.授權經營。3.出讓經營權。4.政府經濟資助。5.政府參股。

二、改革政府在公共物品管理中的行為

首先，應有進有退，以進為主，合理調 整政府的經濟活動領域。

其次，應完善公共物品的提供方式，將 政府直接生產和間接生產結合起來，提高

公共物品的供給效率。

第三，公共物品生產的主體（投資主體）應多 元化，尤其是允許和鼓勵私營企業生產和經營公 共物品。

第四，將市場機制引入公共物品的供給領域，使公共物品領域成為行政方式和競爭方式共同調 節的領域。

最后，應明確中央政府與地方政府的分工，完 善公共物品的提供機制。

第十一講 公共部門戰略管理

學習要點：

戰略管理的發展、概念與特征

公共部門戰略管理產生的原因

公共部門戰略管理實施的步驟

公共部門戰略管理存在的問題及其改進 第一節 戰略管理與公共部門戰略管理

一、戰略管理概述

（一）戰略（Strategy）與戰略管理的發展

“戰略”一詞源于希臘文的“strategos”，最早用于軍事學，意指“在戰爭中使用的取勝的策略”，其后在政治學中得到應用，被用于描述有計劃地運用權利和影響貫徹國家目標的活動。

（二）戰略管理的概念

戰略管理是組織適應外部環境變化，確立和調 整組織長期目標，整合組織資源來實現組織的戰 略目標的一系列決策與行動。

要更好地理解戰略管理，必須弄清與戰略管理 有密切聯系的3個概念。

1.戰略管理與戰略規劃。兩者最重要的區別在 于，“戰略規劃關注的是制定恰當的決策，而戰略 管理側重的則是戰略結果的產生：市場、新產 品、新技術。”

2.戰略管理與非戰略管理。戰略關注總體目標 的制定與實施，戰略管理就是集中組織的所有資 源來達成組織戰略目標的決策與執行活動。而非 戰略管理則只涉及總體目標中的部分目標的實 現。

3.戰略管理與功能管理。戰略管理關注組織長期性整體目標和遠景規劃的制定與實施；功能管理則注重內部管理，偏向于整合系統內各部門的功能組合，強調職能內容和部門分權，對于組織目標并不重視或者只關心短期的具體的目標，二者形成鮮明的對比。

（三）戰略管理的特征 1.全面性。2.長期性。3.方向性。4.目的性。5.統一性。6.重大性。7.主動性。

二、公共部門戰略管理

（一）公共部門戰略管理產生的背景 1.對公共部門的批評和政府角色的調整。2.外部環境不確定性的增加和全球化的影響。3.科技變革與進步為公共部門戰略管理提供了 技術平臺。

4.企業戰略管理理論的成熟與公共部門戰略管 理技術方法可移植性的增強。

（二）公共部門戰略的類型

根據社會要求公共部門采取行動的壓力（環境的平靜或動蕩）和公共部門組織的外部回應度（積極行動或者消極行動）的不同，可以將公共部門戰略分為8種類型。

8種戰略管理類型為：

1.支配者型戰略。此種戰略強調用行動應對快 速出現的新需求，極少考慮對合法權威的回應。運用強制力來自由選擇其行動需要，并且無需對 其行動負責。

2.指導者型戰略。此種戰略增加了對重要需求 的回應度，屬于中等到高等的行動取向的戰略，對其行動承擔中等程度的責任。

3.造勢者型戰略。這種戰略研究每一個 信號，以確定行動是否有保障，并不斷公 告將要采取的行動，但不能對問題進行定 性，也沒有對問題進行優先順序排列，結 果日常工作被大量不重要的問題充斥，想 要作的事情與其能作的事情之間有相當的 差距，因此事實上很少將這些行動付諸實 施。

4.適應者型戰略。雖然與造勢者型戰略 同屬于低行動型戰略，但是適應者戰略在 問題議程上注入了更多的行動成分，通過 一系列行動管理其所熟悉的局部環境，因 此也相對積極一些，這使其在相對平靜的 環境中仍然是有效戰略。

5.流浪者型戰略。如果組織處于平靜的環境

中，所面臨的環境要求也很少，就有可能會采取 流浪者型戰略，這是偷懶型的戰略，組織目標模 糊，人員無所事事，基本沒有行動。

6.官僚型戰略。這種戰略只為非常明確的需求 采取適度的行動，并且只依賴常規和標準程序采 取行動。在平靜的環境中這是最低限度可以被接 受的戰略。

7.妥協者型戰略。實行這種戰略的組織面臨明顯的行動需求，在組織資源有限的情況下按照對顧客需求的優先排序來分配資源，其戰略變革具有一定的長期性。

8.共生者型戰略。這是最主動的一種戰略。由于所處環境和社會需求的急劇變化，共生者戰略要求加強部門組織之間的合作，通過建立統一的機構或者部分職能的讓渡來整合職能部分重疊的不同組織，滿足顧客突然發生急劇變化的需求。

第二節 公共部門戰略管理的實施

一、戰略規劃

（一）戰略規劃的概念

戰略規劃是在環境分析的基礎上擬定戰略的 過程，也是將戰略意圖轉化為戰略決策的過程。其目的在于明了環境對組織的重要影響，并指導 組織對環境的變遷作出反應，以獲得長期的競爭 優勢。

（二）戰略規劃的步驟

1.達成初步共識，組成戰略管理團隊即戰略管 理小組。

2.構建組織目標。3.進行環境分析。

SWOT分析（strengths，weakness，opportunities and threats）是目前戰略管理與規劃領域廣泛使用的分析工具，其主旨在于通過了解本組織的優勢和弱點，抓住組織外部的機會，規避組織外部的威脅，從而制定行動戰略的方法。經過SWOT分析，一個組織可以有不同的戰略匹配和選擇。如：

SO（strengths－opportunities，優勢－機會）戰略：這是一種發揮組織內部優勢、利用外部機會的戰略，所有組織及管理者都期望可以利用自己的優勢，并抓住外部環境所提供的機會。

WO（weakness－opportunities，弱點—機會）戰略：其目標是利用外部機會來彌補內部的弱點。運用這一戰略的基礎是，組織存在著外部機會，但內部存在著弱點，妨礙著外部機會的實現。ST（strengths－threats，優勢—威脅）戰略：利用優勢，回避或減輕外部威脅的影響。WT（weakness－threats，弱點—威脅）戰略：這是一種在減少內部弱點的同時，規避外部環境威脅的防御性戰略。4.確立戰略議程。5.制定備選戰略。6.作出戰略抉擇。

二、戰略實施

（一）建立與組織戰略相適應的有效的組織結構。

（二）合理配置資源。

（三）建立良好的溝通協調機制，克服變革阻力。

三、戰略控制

（一）戰略控制的內容

戰略控制是監督戰略實施過程，評估戰略實施 的績效，并依據評估結果調整、修正，甚至終止 戰略的一種活動。戰略控制主要涉及3方面的活 動。

1.前提控制。即對諸如組織的外部環境、內部形勢等 形成組織戰略的基礎因素進行系統、連續的監控，以確 定組織戰略形成的前提是否依然成立，有否發生變化，發生了何種變化以及發生變化的原因等。如果前提發生 變化，相應的戰略也應隨之變化。

2.實施控制。看戰略的實施是否按預定軌道前進，資 源配置是否恰當，戰略實施的實際結果是否達到預期目 標，戰略實施是否按原計劃完成等。這一過程的關鍵是 建立明確的績效評估指標。對戰略實施的監控，是確認 組織戰略能否繼續成功實施的前提。

3.戰略的調整。通過對戰略前提和實施的控制，依據組織所呈現的具體情況及發展趨勢，做出持續戰略、修正戰略、重組戰略或是終止戰略的決定。

（二）戰略控制的方法 1.預先控制方法 2.反饋控制方法 3.動態控制方法

第三節 公共部門戰略管理的問題與改進

一、公共部門戰略管理的問題

概括起來，對公共部門戰略管理的問題存 在著7種主要的批評意見。

1.正式的戰略計劃過程被描述得比它的實際 情況或所能做到的更具邏輯性和分析性。

2.正式的戰略計劃過程過于呆板，因此面對 要求作出快速反應的、迅速變化和動蕩不定的外 部環境時，顯得過于遲鈍。

3.正式的過程與創造性和革新相違背。4.公私部門間巨大的差異使得在將企業 戰略管理引入公共部門時出現了一系列問 題。

5.責任問題。6.目標設定的困難。

7.公共部門行政人員短暫任期造成的

問題。

管理學家塞繆爾·保羅則從公共部門戰略發展 計劃的目標與手段的角度出發進行分析，認為對 公共部門的戰略發展計劃存在著3方面的制約因 素：

1.對目標選擇的制約因素。

2.可供公共部門戰略管理執行人員選擇使用的 手段有限。

3.目標與手段的配合經常受到制約。目標與規 劃應緊跟瞬息萬變的情況加以調整。

第十二講

公共管理的新策略

學習要點：

企業型政府的涵義及其基本原則

企業型政府的局限

公共服務的民營化的涵義及其優點

公共服務民營化的幾種類型

公共管理中的―顧客‖、―顧客導向‖的內涵

顧客導向對公共管理的積極意義 第一節

企業型政府

一、企業型政府的涵義

所謂―企業型政府‖（Businesslike Government），是與―官僚政府‖（Bureaucratic Government）相對應的。它是指政府部門由一群富有企業精神的公職人員（被稱為―公共企業家‖，Public Entrepreneur）組成，他們能夠運用各種創新策略，使原本僵化的官僚體制恢復活力，使績效不佳的政府更有效地運作。

二、企業型政府的原則

奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書提出了―企業化政府‖的10個原則：

1.起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是劃槳。

2.屬于社區的政府（Community-Owned Government）：授權而不是干預。

3.競爭型的政府（Competitive Government）：引入競爭機制。

4.任務導向的政府（Mission-Driven Government）：轉變規則。

5.結果導向的政府（Results-Oriented Government）：將責任從投入轉移至 產出或結果。

6.顧客導向的政府（Customer-Driven Government）：滿足顧客而不是官僚制度的需要

7.企業化的政府（Enterprising Government）：掙錢而不是花錢。

8.前瞻性的政府（Anticipatory Government）：預防而不是醫治。

9.分權化的政府（Decentralized Government）：從等級制到參與和協作。

10.市場導向的政府（Market-Oriented Government）：通過市場力量進行變革。

三、企業型政府的設計策略

依據上述10個原則，可歸納出如下10條企業型政府的設計策略。

1.起催化作用的政府借助契約外包、特許制、抵用券，以及稅收，來實現從―劃槳‖到―掌舵‖的轉型。

2.屬于社區的政府通過財政支援和授權，并提供有效的意見表達通道，鼓勵民眾關心并參與公共事務。

3.競爭型的政府以競爭的手段在公私部門尋求多元選擇的機會，充分推動公共組織內系統及外系統之競爭機制，來提升生產力的量及品質，滿足公共服務需求的。

4.任務導向型的政府既依法行政，又并非事事局限于法令規章，而是以人民的福祉為依據，廢除大量內部規章制度，并從根本上簡化工作及法規，在法律范疇內，允許行政人員以達成目標為指引，發揮創意，以彈性、有效、便捷的方法完成任務。

5.結果導向的政府改革傳統的事前審慎、事后草草的通病，強調工作的實際結果，采用全面質量管理和績效管理的方法，預算和績效并重，并在績效測量的基礎上實施新的激勵機制。衡量績效的標準主要有二：成果（outcomes）和產出（outputs）。

6.顧客導向的政府改變傳統的行政管理作業流程，建立顧客回應系統，建立―服務需求調查‖、―顧客服務標準作業程序‖等（如英國各行政機關普遍訂立的公民憲章，美國214個聯邦機關制定的顧客服務標準），將各種資源直接交與顧客，供顧客自主選擇，提升公共服務的品質。

7.企業化的政府亦即開創進取型的政府，它不僅關心預算，而且關心產出，重視成本效益關系，采用開創基金（enterprise funds），提成分紅制（shared earnings），創新基金（innovation fund）等激勵手段，來增加政府財源；同時重視節省政府開支、提高行政效率，多途徑來解決政府財政困難。

8.前瞻性的政府通過使用戰備規劃、未來愿景及其他手段，提高預見能力。為了延長決策者的時間跨度，它們重新設計預算制度、會計制度和獎勵制度，針對未來可能發生的問題，事先作出妥善的對策，做到防患于未然。

9.分權化的政府通過組織結構的扁平化，減少行政層次，疏浚行政信息傳遞的通道，并通過廣泛的行政參與、授權部下，分散公共機構的權力，鼓勵第一線的工作者自我決策，調動各方面的積極性。

10.市場導向的政府盡量利用現有市場機制，如財富稅、污染費、稅收刺激等，來解決公共問題；并運用市場的力量，鼓勵民間扮演過去政府承擔的部分角色，使民間機構共同分擔營運的風險，協助政府處理公共事務，刺激政府機關提高效率。

奧斯本和普蘭斯特克（Osbore & Plastrik）將上述10項策略加以整合，提出了政府再造的―5C策略‖（The Five C’s）。

1.核心策略（Core Strategy）。

2.結果策略（Consequences Strategy）

3.顧客策略（Customers Strategy）。

4.控制策略（Control

5.文化策略（Culture Strategy）。

四、企業型政府的局限與問題

企業型政府最主要的局限，在于政府部門無法，也不應該用私營公司的理念來運作，不可迷信私企的管理。

政府必須扮演管制者（regulator）的角色，不能只強調效率、成本，而必須也考慮公平、正義、人道等層面的價值。因此，公共部門的改革必須兼顧公共部門的特質，不能一味照搬私營企業的組織結構、工作程序與行為模式。

其次，企業型政府在致力于創新與改革的同時，勢必帶來風險的增大，正像再成功的企業也可能出現經營不善、投資錯誤，甚至遭市場淘汰一樣。

另外，企業化政府所強調的彈性、靈活、授權等原則，也面臨著執行者―道德風險‖（moral hazard）的問題，甚至可能出現貪瀆舞弊等現象。

五、企業型政府對我國的借鑒意義

簡要地說，企業型政府提供了解決政府問題的新途徑，即通過公共行政內部的經濟化（The Internal Economization Of Administration）或內部市場化來保障體系的活動，進而完成公共的使命。企業型政府的理念有助于我們重新認識政府的角色，處理好在市場經濟條件下政府與市場、企業和社會的關系。第二節 公共服務的民營化

一、民營化的涵義

民營化（Privatization），是指政府利用市場或私人部門（包括營利和非營利）來執行公共項目，參與公共服務的生產及輸送的過程。其中包含：政府部門通過契約外包（Contracting Out）、業務分擔（Load Shedding）、共同生產（Co-Production）或解除管制（De-Regulation）等方式，將部分職能轉由民間部門經營，政府只須承擔財政籌措、業務監督，以及績效成敗的責任。

民營化最顯著的特征就是將市場機制引入公共領域，其基本原理就是政府同私人企業以及獨立組織訂立契約合同來提供服務，把公共資產賣給私人部門，將公共設施民營化，特許設立政府企業（chartering government corporation），聘用顧問人員，分配政府贈券（vouchers），出售特許權（Franchises），給予補貼，以及其他一些選擇。

二、民營化的原因、優點與目標

（一）民營化的原因

公共服務民營化的原因很多，有預算方面的考慮，管理方面的差異，公共企業的責任問題，政府角色的―正確定位‖等。

當然，上述種種弊病在民營部門也同樣存在，但正如薩瓦斯所指出的，―民營部門經營不善要么被兼并，要么破產，而政府部門經營不善不僅不會被兼并，而且可能獲得更多的預算――期望借此提高其績效，盡管這種做法往往是徒勞的。‖

（二）民營化的優點

1.降低成本。

2.提高服務質量。

3.增加選擇機會。

4.整合民間資源用于國家發展。

5.示范效果。

（三）民營化的目標

實行民營化的主要目的在于兩個方面：

第一，利用市場經濟的―經濟原則‖與―效率原則‖，改善并提高政府公共服務的水平和質量；第二，針對某些政府職能和政府業務，給予刪減或終止，以此縮小政府活動和政府職能的范圍。

三、民營化的類型

根據薩瓦斯的研究，民營化有以下3種基本類型。

（一）委托授權（Delegation）

有時又稱―部分民營化‖。政府把實際生產活動委托給民營部門，但自身仍然承擔監督的責任。它要求政府持續的、積極的介入。

1.契約外包（Contract Out）。

2.特許權（Franchise）。

3.補貼（Subsidy，這一名詞包括補助金，Grants）。

4.抵用券（Voucher）。

5.強制（Mandate）。

（二）撤資（Divestment）

或可稱作―移轉型民營化‖。它這意味著政府放棄某一企業、某一職能或某一資產，公營事業或資產轉移向民間。像委托授權一樣，撤資需要政府采取直接的、明確的行動。與委托授權不同的是，撤資總體上說是一次性工作。

撤資通常有3種方式：

一是出售（Sa1e），即把企業作為一個可繼續經營加以出售；

二是贈與，即無償移轉（Free Transfer）。出售和無償移轉的對象可以是事業機構現有的員工、產品的使用者或服務對象、社會大眾，以及市場上現有的其他私人企業，或事業機構原有之所有人（Prior Owner）。

三是清理結算（Liquidation），即對于經營績效不住的公營事業，可通過削減預算、關閉工廠，以及出售資產等方式使之退出市場。

（三）替代（Displacement）

也可稱作―政府淡出‖。當大眾認為政府所提供生產或服務不能滿足社會的需求，而民間私營部門則意識到此種需求時，私營部門就可替代政府提供某種生產或服務，以滿足社會大眾的需求。與要求政府積極行動的委托授權和撤資不同，淡出是一個消極和間接的過程，即政府以消損的形式逐漸被民營部門取代。

替代的形式有：

1.功能不足之替代（Displacement by Default）。

2.政府撤退之替代（Displacement by Withdrawal）。

3.放松管制之替代（Displacement by Deregulation）。

四、民營化的過程及其管理

公共服務民營化內容主要包括10項：

1.樹立民營化的堅定政治決心。這是實施民營化的最重要前提，否則，民營化過程注定會失敗。

2.對全過程作出明確的責任分工。民營化是一個極端復雜的過程，需要權威、資源、有識之士，且經常需要咨詢專家。

3.對民營化項目設定清晰的目標。

4.選擇合適的民營化形式。

5.進行必要的立法改革。

6.為民營化過程設定清晰、透明的良好程序，包括競爭性招標、通告、標價和競標者公示、監督等。良好程序的主要標志有：用公開、公平的標準來審核投標者資格并從中選拔獲勝者，設置合理的時間表，確定有關經營績效、支付額和未來投資要求的明確標準。

7.聘用職業評估專家，評估待售資產和企業的價值。

8.解除來自組織內部的阻力。通過允許內部成員與外部企業公平競爭，妥善安置被裁人員，設置再培訓項目，保留養老金，提供社會保障，發掘成員的企業家潛能，幫助再就業等方法，善待組織內現有成員。

9.克服來自公眾的障礙。民營化并不必然意味著一切由市場定價，還有其他形式，例如必要時可對消費者提供的各種補貼。應努力消解公眾對民營化可能傷害弱勢群體的擔心。

10.向公眾普及民營化方面的知識。應當讓公眾了解什么是民營化，為什么要實施民營化，民營化可望解決哪些問題，民營化的長、短期效果如何，怎樣推行民營化，民眾從中將獲得什么收益，等等，從而獲得公眾的支持。

五、民營化的局限

首先，由于政府部門與市場部門在本質上的差異，政府的許多業務和服務很難民 營化，如含有國家主權的業務和事關國家安全的業務。

其次，民營化是否真的比公共機構更經濟、更有效，是個問題。對于民營化的效率績效，難以進行簡單的判定。

民營化的問題：

1.關于公共責任問題。

2.特權與貪污。

3.公共服務的不公正

4.投機取巧。

5.管理問題。

關于公共服務的民營化，歷來存在著爭論。爭論的焦點有3：（1）經濟性；（2）管理和效率；（3）從意識形態上講，政府在社會中應扮演的角色。

不過，從現實來看，盡管理論上存在爭論，實踐中遇到阻力，但民營化仍是各國行政改革的一個基本策略。

六、各國的民營化及其對我國的啟示

（一）英國的民營化實踐

英國是第一個制定大量民營化方案的國家。其他國家也相繼效仿英國的民營化方案，到1992年為止，全世界有7000多家公共企業（其中發展中國家的企業占2000家）被私人買斷（World Bank，1995）。

（二）BOT模式及其在各國的應用

1.BOT模式的涵義

2.BOT在各國的應用

（三）民營化對我國的啟示 第三節

公共管理的顧客導向

一、公共管理中的顧客涵義

公共管理中的顧客，可分為外部顧客和內部顧客兩種。外部顧客（External Customers），指組織之最后政策產出的受益者，包括直接與間接的受益者，亦即政府機關直接或間接接觸的對象，通常我們稱之為人民，或俗稱為老百姓；內部顧客（Internal Customers），指公共組織內部參與組織管理和運作的成員，他們是公務員，是為民眾提供具體服務的服務者和行動者。

二、公共管理顧客導向的內涵

1.站在顧客本位進行思考。

2.將顧客視為主要資產。

3.以顧客滿意作為組織目標

4.建立與顧客之間的長期互動關系。

在顧客導向的社會中，公共服務系統是以市民的需要為中心來設計的，同時也要具備積極主動提供服務的工作人員，以及靈活應變、滿足需求的服務策略，這樣才能得到公眾的支持。

三、顧客導向對公共管理的積極意義

（一）―顧客導向‖的優點

1.可促使服務提供者對他們的顧客真正負起應有的責任；

2.使組織成員在決策時，能減少政治因素的不當干預；

3.可激發出組織成員更多的創新行為；

第四篇：對公共管理學心得體會

對公共管理學心得體會

當我們受到啟發，對學習和工作生活有了新的看法時，有這樣的時機，要好好記錄下來，這樣能夠給人努力向前的動力。那么心得體會該怎么寫？想必這讓大家都很苦惱吧，下面是小編為大家整理的對公共管理學心得體會，歡迎閱讀，希望大家能夠喜歡。

公共管理是一種客觀存在的社會活動，它是以政府為核心的公共部門運用管理學、政治學、法學、社會學、系統科學等多學科理論與方法對國家和公共事務進行有效治理的管理活動；它是一門經過科際整合而形成的交叉性學科，是以解決社會公共問題為宗旨的應用性學科。管理是人類各種活動中最普通和最重要的一種活動。近百年來，人們把研究管理活動規律所形成的管理基本理論與方法，統稱為管理學。自從人們開始組成群體來實現個人無法完成的目標以來，管理工作就成為協調個體努力必不可少的因素了。由于人類社會越來越依賴集體的努力以及越來越多的、有組織的群體規模的擴大，管理人員的任務也就愈發重要了。因此，管理者必須具有敬業精神和服務意識，還要有解決突發性事件的能力，最重要的是要靠得住，會辦事，能共事，不出事等各方面的素質。通過這半年來對這門課程的學習，談一下自己的心得體會。

一、學到了前沿的管理學知識和理論，提高了對公共管理的認識水平。管理學潛藏于人類生活的各個角落，在日常的學習和生活中，我們經常看到或聽到“計劃”這個詞。大到美國政府的火星探測計劃，小到我們身邊的一次周末旅游計劃。由此可見，計劃幾乎無處不在。首先就一個學生而言，他在學習中為了提高學習成績，必須通過制定一份計劃（或長期或短期）。然后通過這份計劃控制自己，并且有效的分配自己的時間，還要有效的選擇合適的'信息，從而達到自己的計劃目標，取得成功。又或者一個人的一生必須經過自己的規劃、組織；要不然這一輩子將碌碌無為。計劃是任何一個組織成功的核心，它存在于組織各個層次的管理活動中。一個組織適應未來技術或競爭方面變化能力的大小與它的計劃息息相關。

在為群體中一起工作的人們設計環境，使每個人有效地完成任務時，管理人員最主要的任務，就是努力使每個人理解群體的使命和目標以及實現目標的方法。如果要使群體的努力有成效，其成員一定要明白期望他們完成的是什么，這就是計劃工作的職能，而這項職能在所有管理職能中是最基本的。然而許多管理者總是強調日常的經營活動而忽略做計劃，這是造成他們日后到處“救火”的主要原因。現在有很多人認為“計劃趕不上變化”，做了計劃也只是在做無用工而已，所以他們都不愿意做計劃。其實不然，我認為計劃是為了有備無患。做了總比沒做好。計劃包括確定使命和目標以及完成使命和目標的行動；這需要指定決策，即從各種可供選擇的方案中確定行動步驟。作為計劃的一種——戰略則是意指確定企業的使命和企業的長期基本目標，并制定行動方案，配置相應的資源以實現這些目標。在這里需要說明的是我們所制定的目標應有其明確的衡量標準，不能含糊不清。

二、增強了對具體事物的分析和把握能力。彼亦一是非，此亦一是非。意思是：事物的這一面也就是事物的那一面，事物的那一面也就是事物的這一面。通過對國學知識、人治與法治等知識的學習，聆聽了大師們的教誨。特別是有的倡導道家，認為道家思想是當代領導必修之學問，有的又否定它，而獨尊儒學。在儒家與道家、依法治國和以德治國、人治與法治上，如何理解它們之間的聯系和關系？是的選擇和正確的嗎？如何把握一個事物好的方面和不利的影響，從而做出選擇。通過學習，我更加深入地理解到事物的兩個方面是相互并存和相互依賴的關系，認識到在一些問題是和非的判斷上并不一定有明確的標準，為自己全面的理解公共政策，正確把握問題實質，更好的做好工作，穩妥處理各種問題提供了借鑒。

三、增強了對科學發展觀和構建和諧社會的理解。老師講到：中國農業為了應對加入WTO的挑戰，大規模調整種植結構，從而造成了糧食種植面積的萎縮，為了糧食安全，又再一次調整了種植結構。她說：“調整種植結構有助于農業應對WTO挑戰，但關鍵要把握好一個度。”度的解釋就是合適、適度。在發展中，如何理解適度？在學習了《當前世界經濟形勢與科技革命》、《中國宏觀經濟走勢分析》和《管理經濟學》等課程后，認識到科學的發展必須是和諧和可持續的發展，在發展過程中要尊重客觀規律，避免急功近利。

四、對當前經濟社會發展面臨的問題有了冷靜的認識。在學習中，通過專家、學者對國情的分析和我國當前面臨的經濟體制、政治體制社會結構層面面臨的問題與矛盾、機遇與挑戰有了較為清醒的認識。

五、提升了自己的思想境界。通過學習使自己認識到，中國作為一個有幾千年歷史的文明古國，在政府管理領域有著豐富的經驗，這些經驗對世界很多國家產生過重要影響。從這個意義上說，中國是公共管理理論與實踐的發源地之一。現代公共行政與公共管理的研究和教育始于19世紀的西方國家，迄今為止已有一百多年的歷史。20世紀90年代以來，隨著中國經濟和社會改革的不斷深化，社會公共事業的內容迅速增加，“公共”領域不斷擴展，舊有的行政管理模式越來越難以適應新形勢對公共管理的要求。特別是中國加入世界貿易組織后，中國需要從更多方面融入全世界的政治、文化、社會和軍事關系中，這對中國政府及其他公共組織的公共管理活動提出許多未曾遇到的重大復雜的問題和挑戰。未來我國的社會主義市場經濟、現代化建設、和諧社會的構建能否順利健康向前發展，很大程度上取決于中國政府及其他公共組織公共管理能力。因此，研究和學習公共管理學對于認識和提高我國的公共管理水平和增強體制競爭力有著重要的意義和作用。

通過學習使自己還認識到：要想做好事，先要做好人。一個人的思想境界，是做好工作的基礎。通過對中國傳統文化的學習，深刻理解了加強個人修養的重要性和必要性。《論語》講仁、義、禮、智、信，給我們講出了做人的標準。但有時為什么在特定的條件下，會出現錯誤和不應有的失誤，通過對國學等知識的學習，找到了答案。歸根結底，就是缺乏境界和定力。《道德經》講致虛極，守靜督。就是說達到無限的境界，要切實保守定力。要作到有定力，就要樹立良好的心態，抵住誘惑，經受考驗，寵辱不驚。有了定力，才會有境界和智慧，做事情，干工作才能做出正確的判斷，正確的做事和做正確的事，才能不偏不倚，符合中庸之道。如果把定和境界看作是內在的，那么智慧就是外在的表現，同為一體，互相依存，如同心口，內外一致。這也是加強個人修養的根本。

六、掌握了有效處理問題的工作方法。通過學習，掌握了諸多處理實際問題的方法和技巧。特別是對危機管理的學習，對自己分管的宣傳工作起到了很大的幫助。基層宣傳工作中，最難處理的就是負面新聞造成的影響。它影響面大，破壞力強，持續時間長，往往一篇負面新聞造成的影響會超過所有的正面報道，一旦影響形成，各種媒體會潮水般跟進，直到象最牛釘子戶一樣演變成一場公共危機。

總之，通過學習公共管理學，使我不僅獲得了許多公共管理、創新思維、區域經濟發展等領域方面的理論知識和前沿信息，更學到了教授們認真調查研究、發現問題、分析問題、解決問題的研究精神和思維方法，極大的激活了自己的思維，開闊了胸襟和眼光，提高了履行公共職責、從事公共服務的認識水平，同時也樹立了新的管理理念，認識了公共管理在樹立科學發展觀和構建和諧社會中的重大意義，做到了在一些問題的分析上既知其然又知所以然。通過這段時間的學習也使我認識到了自己很多管理方面的不足，我會再接再厲，爭取為進一步深造和以后的工作積累更全面的知識。

第五篇：對公共管理學的個人認識

MPA 是公共管理碩士(Master of Public Administration)專業學位的英文簡稱，是以公共管理學科及其他相關學科為基礎的研究生教育項目，是為適應社會公共管理現代化、科學化和專業化的要求而設立的，其培養目標是為政府部門及公共機構培養德才兼備、適應社會主義現代化建設需要的高層次、應用型、復合型的管理人才。要求畢業生成為掌握先進分析方法及技術，熟悉具體公共管理或政策領域的領導者，管理者以及其他公共服務人才。公共管理學是一門運用管理學、政治學、經濟學等多學科理論與方法，專門研究公共組織尤其是政府組織的管理活動及其規律的學科體系。在國外市場經濟發達國家 公共管理碩士(MPA)、工商管理碩士(MBA)以及法律碩士(JM)被稱為文科高層次職業研究生教育的三大支柱。

MPA 教育已成為這些國家培養高級公務員的主要途徑。我國根據新形勢下社會管理現代化、科學化、專業化的要求,為建立適應社會主義市場經濟需要的辦事高效、運轉協調、行為規范的公共管理體系,完善國家公共事務和行政管理干部培訓制度,建設高素質的專業化國家公共事務和行政管理干部隊伍,積極開展MPA 教育,并從2008年開始,正式在國內24 所重點高校開設MPA 學位教育。MPA 教育在我國的逐步開展,必將對我國的高等行政管理教育和公務員教育培訓工作產生巨大的影響和積極的推動作用。

MPA 教育的基本構架

(一)MPA 的定位

MPA 教育是一種通才教育, 其目標是培養公共事務管理和公共政策研究與分析方面的高級應用型人才, 為政府機關和非營利的非政府公共機構培養具有現代公共管理理論和公共政策素質、掌握先進分析方法及技術、精通一些具體政策領域的專業化管理者、領導者、政策分析人才以及(中高級)職員。培養對象是政府機關或非政府公共機構有實踐經驗的在職人員。這種培養目標決定了在培養過程中, 注重實際能力與素質的培養, 教學內容面向社會, 尤其是公共領域中所面臨的實際問題。

(二)MPA 的課程設臵

MPA 的課程主要是根據MPA 培養目標而設臵的。根據MPA 教育的特點, 各國的MPA教學課程設臵具有以下主要特點: 第一, 面向高層管理所需的理論與實務并重的培訓, 改變一般研究型研究生課程以理論、描述和介紹性課程為主的課程設臵, 為學生提供發展領導才能的空間。

第二, 面向解決復雜社會問題的政策分析方法與技能, 提供經過學院教育才能獲得的定性、定量等專業的分析工具。讓學生具備更高級的專業素養, 具有更高層的能力素養, 能掌握本專業的定性、定量的分析工具。

第三, 面向專業領域的專門化知識技能, 每一位學生都有自己選擇的專門化領域, 以使其與公共管理和公共政策相關聯。MPA 所設課程主要分為三類: 第一類是核心課程, 主要是公共管理與政策研究的理論基礎和分析方法以及技巧等方面的課程;第二類是選修課程, 也就是學生們可以根據自己的專業領域和主攻方向, 以及個人需要與興趣愛好, 進行選擇的課程;第三類是公共管理與公共政策的實習與研討班, 通過這類課程, 讓學生將所學的知識和方法運用于公共管理和公共政策的實踐, 獲得在實際管理領域中的分析、解決問題和實際管理的能力。

(三)MPA 的教學方法

在目前階段, 各院校應用最為廣泛的教學方法主要有以下幾種: 1.案例教育:案例教學是MPA 教學中應用最為廣泛的教學方法。由老師提供一個比較典型的管理問題和政策問題, 然后給學生提供問題發生的背景, 并指出該問題所面臨的困境以及可能的解決方案, 讓學生經過自己的思考分析進行抉擇。

2.模擬教學：模擬教學也是MPA 教學中常用的教學泰祺教育方法之一, 它是在課堂上設臵一定的工作情境, 然后讓學生扮演不同的角色, 并在這樣的情境下開展具體的活動和工作, 從而體會工作中的不同感覺。

3.現場觀摩：現場觀摩在MPA 教學中所發揮的作用也較大。它是讓學生親自到政府機關中的工作現場去感受工作環境, 了解工作情況, 接觸行政管理人員, 學習他們的處事方式和處理問題的方法, 從而增加經驗。

4.講課：MPA 教學的講課與傳統意義上的講課有所不同, 它并不是非常注重理論的講授, 而是注重理論與實踐的結合, 要求授課的內容要緊緊圍繞政府機關的日常管理與工作展開, 強調實際的應用性。5.練習：學生在學習過程中, 除了要接受豐富的理論知識以外, 還要進行大量的練習, 特別是那些實際操作性比較強的課程, 如量化分析、統計、政策分析等, 必須通過大量的練習后才能掌握。練習能夠鞏固學生所學的知識, 提高學生綜合分析問題的能力和實際操作的能力。

MPA 教育在中國的發展和影響

雖然MPA 教育才剛剛引入我國, 目前遠未達到應有的培養規模, 但其迅速發展, 規模和范圍不斷擴大, 這將對我國的公務員培訓、干部隊伍建設以及高等行政管理教育發展產生極大的影響和作用。

1.MPA將成為我國公務員培養的重要途徑

從目前情況看, 我國公務員學歷層次整體上不高, 據1999 年底統計, 全國541 萬公務員中, 大專以上文化程度的只有52% 左右。同時，知識結構也不盡合理, 即使受過高等教育的也多是單一的專業教育，現代行政管理知識, 特別是市場經濟所需的財稅、金融、法律知識以及宏觀決策能力普遍薄弱。開展M PA 教育, 將使在職公務員得以系統地學習現代行政管理理論, 并結合實踐提高行政管理水平, 將有利于優化公務員隊伍的學歷結構、知識結構和專業結構, 對建設一支高素質、專業化的公務員隊伍產生積極的推動作用。

2.MPA教育將成為公共管理體制完善的重要保障

我國的現行公共管理體制和理論相對落后于改革開放的步伐。從權力運作來看，公共權力過于集中，既缺乏民主監督的制度保證，也缺乏這方面的理論、認識和技能;從職能行使來看，公共組織之間的職能分界不明確，機構臃腫，層次重疊，效率低下;在思想觀念方面，官本位思想盛行，法制、科學意識淡薄。開展MPA教育后，將促進我國對新經濟政治環境下政府和其他公共管理部門的基本運行機制、基本職能以及人事制度等方面的難題研究，通過教育培訓和研究，獲得體制上、理論上和人的素質方面的全面更新和發展，支持行政改革的深化和管理績效的提高，使政府改革能夠收到實效，真正建立起與市場經濟相適應的公共管理體系。

3.MPA將成為高等行政管理教育發展的積極動力

長期以來, 我國一直沒有獨立的管理學學科，雖然從20 世紀80 年代中期以來，我國恢復了行政學(行政管理)的研究與教學,經過近20 年的發展，該學科領域的學術研究、學科建設和人才培養等方面也都已取得了顯著進展，但遠不能適應我國建立與市場經濟相適應的公共管理體制和培養高素質公務員隊伍的需要。開展MPA 教育，通過大量的理論研究與教學實踐，將極大地推動我國高等院校的行政管理學科的建立與發展，從而最終發展形成符合社會主義市場經濟公共管理體制需要的、具有我國特色的高等行政管理教育體系。在培養適應新世紀經濟社會發展需要的高層次復合型行政管理人才中發揮重要作用。貢獻

1、創造了一個嶄新的學位，填補了中國專業學位教育的一個空白。

2、堅持先進文化的前進方向，培養中國特色社會主義的公共管理專門人才。

3、開拓了中國公共管理人才培養的新領域，公務員隊伍能力建設的新途徑。

4、促進了高校知識整合，學科與資源的重組。

5、加強了校際之間，學科之間的學術交流，推動了知識的創新與融合。

6、溝通了政府和學校之間的又一聯系渠道，公共管理的理論與實踐更緊密結合。

7、向傳統教育模式提出挑戰，造就著一支新型教師隊伍。8,、推動了科學研究和教材建設。

9，、MPA對全社會有示范作用，已經成為干部教育和培訓的一種模式。

10、MPA正在塑造著一個新的群體———中國MPA群體。

對公共管理專業的認識

公管1204班11號蔣苗苗

公共管理學作為一門新學科，其產生不是偶然的。二十世紀六十年代以后，伴隨著全球化、信息化、市場化浪潮的沖擊，人類社會發展的形態發生了巨大的變化。處在這樣一個時代，無論是理論界還是實務部門，都深感建立在官僚體制下的公共行政理論無法有效的解釋公共管理領域的現象，難以指導相關實踐。

始于20世紀70年代末80年代初，全球范圍內的、以政府改革為中心的公共行政改革浪潮，將管理行政由公共行政階段推至公共管理階段。

由于每一個人分析和認識的角度不同，出發點不同，可能各自對公共管理有不同的理解，但我們可以從中歸納出以下幾點共同特征：

（一）以政府為中心的開放治理主體

一般地說，宏觀方面的管理職能或全局性的關鍵事項，更多地應由政府來承擔，特別是國防、外交、重大法律法規與政策的制定，只能由政府來完成。從微觀方面的管理來看，政府可以承擔一部分，更多的應交給社會的其他公共事務管理部門來做，愈是接近基層方面的公共事務，愈有可能讓相關的非政府部門來完成。

（二）營造分權式的管理環境

在分權式的管理環境中，對于資源配臵和服務供給的決定更接近于供給的核心問題，有更多的信息可以用，為顧客和其它利益集團的反饋提供了機會。

(三)重視結果和個人責任

公共管理從效率、有效性和服務質量等方面更注重投入后的產品。在重視結果的條件下，公共管理者可以發揮主觀能動性，采取更有效的科學管理手段和方法，對公共管理活動進行更有效和靈活的運作。而在公共管理行為中，管理者需要對結果承擔個人責任，一定程度上避免了因程序無過錯而造成的“程序性無責任”

（四）在公共部門中引入競爭機制

公共物品和公共服務一直都主要有公共部門來提供。競爭的缺乏性導致了公共供給的低質量和低效率。因此，公共管理主張在公共部門中引入競爭機制。在創建良好的政策環境下，發揮市場的積極性在公共部門與私人部門，公共部門之間進行競爭，建立優勝劣汰的機制。

（五）公共部門提供公共供給方式的改變

公共管理主張改變過去由公共部門直接生產并公共供給的方式，通過合同、競爭招標等途徑，將公共供給的生產盡量轉向私人部門，以縮小公共部門的規模，節約財政。事實上，私人部門在提供某些公共供給時比公共部門更有效率。

（六）引入私人管理方式，建立明確的績效標準，實行績效評估

公共管理注重結果而不是過程，在公共管理中借鑒私人管理的方式，建立明確的績效標準，實行績效評估，以此來檢驗管理能力和管理水平，作為人事管理工作的基礎。

（七）職業化的管理方向 職業化管理的重要性在于：一方面使公共管理職業化，培養一批公共管理方面的專業人才，以適應公共管理發展的需要；另一方面，確定公共管理主體的活動范圍，使公共管理主體的行為更具有管理性而非政治性。

隨著我國公共事業市場化改革的推進，公共事業日益發展壯大，但也出現了公共事業管理人才短缺的問題，為此我國在二十世紀九十年代后期將公共管理列為管理學門類中與工商管理平行的一門學科。

公共管理學主要包括行政管理、社會保障、社會醫學與衛生事業管理、土地資源管理、教育經濟與管理五個二級學科門類。

行政管理：它是一門研究政府對社會進行有效管理規律的科學，是國家公務員和其他公共部門工作人員必備的知識。行政管理在各種管理中起領導、主管作用，社會主義現代化建設也需要各方面的有效管理，其中行政管理是否科學、有效，直接影響著國家、社會的發展。

社會保障：社會保障學科是培養社會保障及相關領域高級專業人才的新興學科，也是日益重要的新興學術領域。隨著經濟體制改革的不斷深化,社會保障作為一種彌補市場缺陷的政府行為正日益顯示出重要的意義。

社會醫學與衛生事業管理：二十一世中國醫院真正面臨著一種前所未有的挑戰。在這種背景下，作為新世紀的醫院管理者，管理知識的更新和管理能力的提高已經成為個人與團隊的當務之急。

土地資源管理：土地資源管理專業主要研究方向：土地經濟;土地行政管理;土地利用與規劃;土地政策與法規;地產評估與地產市場;地籍管理與土地信息系統;城市經營與管理等。

教育經濟與管理：培養目標是為各級教育行政部門、各類學校教育教學管理部門以及相關研究機構培養具有現代教育理論基礎、教育管理和決策理論素養和實際操作能力的管理人員、師資和研究人員等。

目前我國公共管理面臨的挑戰是如何擺脫傳統的社會治理模式，通過制度創新，突破由政府壟斷公共物品與服務供給的格局，引進市場競爭機制和工商管理經驗，增強公共部門的管理和服務意識，重塑政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系。目標是建立和發展一個更具合法性基礎，更能體現公共利益，更具民主與法治精神，更具責任感和回應性，更加公平、公正和廉潔，更具效率與效能，更具國際競爭力的新的社會治理典范。

本專業的學生應具備以下幾方面的素養：

1.要有一顆浩然正心，以人民利益為重，為人民服務。

2.具有風聲雨聲讀書聲聲聲入耳，家事國事天下事事事關心的胸襟，關注時事政治、民生百態。

3．具備較強的專業素養，掌握管理、法學、公共管理、經濟類的知識和技能。

4．深刻了解公共事務和國際事務管理規則、機制和方法，掌握公共事務和國際事務管理規律；

5.重視公共管理理論規范研究和實證研究之間的有機結合，形成科學的認識、分析和研究方法；

6．熟練掌握計算機應用和網絡應用；

7.具有較高的英語水平，適應涉外管理的需要。

公共管理專業具有研究性、實用性、綜合性的特點，研究性表現在必須對公共管理理論與方法進行研究，加強對中國社會與國際社會歷史與現狀的比較研究，并對當前國內公共管理的熱點與重點問題與對策進行研究。實用性則表現在學生必須具有善于學習與創新的能力，分析和解決實際問題的能力，適應環境變化與創業競爭的能力，與他人協作和國際交往的能力。綜合性即以政治學與經濟學為主，以法學、社會學、管理學和工程科學等為輔，培養學生參與決策與管理的綜合能力

公共事業管理專業作為一個新專業，其社會需求十分強烈，而且需求量極大，這是我國繼經濟體制改革、政府體制改革后事業組織管理體制的改革形勢所決定的。要建立政事分開、管理自主科學、面向社會、獨立的社會主義事業單位，沒有眾多的高層次的公共事業管理人才是不行的。所以說就業前景還是很明朗的。