第一篇：土地管理制度改革展望

土地管理制度改革展望

陳怡芳

中國財經(jīng)報網(wǎng) 2013-12-24 09:06:29

今后，政府不可能再像現(xiàn)在這樣每年都獲取大規(guī)模土地出讓收入，或獨享土地增值收益，政府土地出讓收入規(guī)模將逐漸縮小，“土地財政”問題有望終結(jié)。

黨的十八屆三中全會決定部署全面深化各領(lǐng)域改革。其中，土地管理制度的改革，必將對我國未來社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

土地管理制度改革力度前所未有

三中全會決定涉及土地管理制度改革內(nèi)容十分豐富，涉及多方利益調(diào)整，改革力度前所未有。

（一）打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地“二元”結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。長期以來，我國政府壟斷建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能在市場交易，城鄉(xiāng)建設(shè)用地出現(xiàn)“二元”結(jié)構(gòu)。三中全會決定提出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場上，通過出讓、租賃、入股，實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這項改革，建立了統(tǒng)一市場，打破了“二元”結(jié)構(gòu)，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地價值最大化。

（二）縮小政府征地范圍，規(guī)范政府征地程序。按照三中全會決定，政府將縮小征地范圍，今后城市建設(shè)用地不必全部由政府先征為國有再向社會供地。同時，無論是政府還是其他用地單位，都要注重保障農(nóng)民利益，按照市場化原則補(bǔ)償被征地農(nóng)民，健全被征地農(nóng)民社會保障制度，多渠道安置被征地農(nóng)民，確保被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計。

（三）擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，提高工業(yè)用地價格。改變現(xiàn)行劃撥用地范圍過寬造成國土資源浪費和粗放利用現(xiàn)象，今后除公益性用地繼續(xù)采取劃撥方式供應(yīng)以外，其他用地都將采取有償方式供應(yīng)，通過市場配置實現(xiàn)國土資源價值。同時，改變現(xiàn)行工業(yè)用地價格偏低狀況，提高工業(yè)用地價格，促使工業(yè)企業(yè)更加

高效利用土地。

（四）完善土地二級市場，發(fā)揮土地權(quán)能效用。農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)后，允許用于租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押；賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，放大土地權(quán)能效應(yīng)。

土地管理制度改革影響深遠(yuǎn)

土地管理制度的改革，將極大激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力和農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力，改變國家、集體、農(nóng)民在土地利益方面的分配格局，其影響廣泛而深遠(yuǎn)。

（一）政府供地范圍和土地出讓收入規(guī)模都將大幅縮小。政府征地范圍的縮小，將使政府土地儲備和土地供應(yīng)范圍大幅縮水。今后，政府不可能再像現(xiàn)在這樣每年都獲取大規(guī)模土地出讓收入，或獨享土地增值收益，政府土地出讓收入規(guī)模將逐漸縮小，“土地財政”問題有望終結(jié)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民來源于土地收入將大幅增加。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民有望通過土地管理制度改革，從土地上獲取更多、更穩(wěn)定、更長期的財產(chǎn)性收入，公平分享改革發(fā)展帶來的成果，城鄉(xiāng)居民收入差距有望逐步縮小，農(nóng)村居民消費能力將明顯增強(qiáng)。

（三）農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者融資渠道會變得更加便利。農(nóng)村集體土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住宅可以抵押、擔(dān)保，將改變現(xiàn)行農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者融資難的狀況，有利于他們從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和資本市場獲得更加便利的融資，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)動力和活力，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件。

（四）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系有望得到快速培育和發(fā)展。土地管理制度改革后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)將向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等聚集，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和生產(chǎn)效率，培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（五）城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供需矛盾將得到有效緩解。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許入市交易，增加了城市建設(shè)用地的供應(yīng)渠道，為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了更加便利條件，將有效緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的用地供需矛盾。同時，農(nóng)民住宅有序流轉(zhuǎn)，有利于增強(qiáng)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在城市的居住能力，助推農(nóng)民工盡快轉(zhuǎn)化為市民。

（六）經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展將更加注重集約節(jié)約用地。提高被征地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提高工業(yè)用地價格以及非公益性用地實行有償使用，將有利于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，迫使今后在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展用地方面更加精打細(xì)算，不再像過去那樣粗放利用土地，而是更加注重集約節(jié)約用地。

改革落地需要相應(yīng)配套措施

三中全會決定勾勒了土地管理制度改革的基本路徑，但要真正實現(xiàn)這一路徑，確保土地管理制度改革落地，則還需要做大量深入細(xì)致的工作。

（一）做好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等確權(quán)工作。必須抓緊做好農(nóng)村集體土地經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住宅等權(quán)屬的登記和確權(quán)工作，做到相關(guān)權(quán)屬清晰，為流轉(zhuǎn)交易創(chuàng)造條件。

（二）盡快劃定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易符合規(guī)劃和用途管制范圍。在規(guī)劃方面，應(yīng)明確包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，確保用地科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。在用途管制方面，則要明確可用于哪些方面，不可用于哪些方面。只有范圍明確了，才能操作實施。

（三）進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理程序。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地如何進(jìn)入市場，需要制定具體的入市管理程序。可以考慮，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出入市申請，經(jīng)市縣國土資源部門審查是否符合規(guī)劃和用途管制條件，并經(jīng)土地評估機(jī)構(gòu)估價后，在市場上公開交易流轉(zhuǎn)。

（四）研究制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易稅收征管政策。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，將分別涉及耕地用占稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、營業(yè)稅、所得稅等多個稅種。目前，上述稅種基本不涉及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易行為，因此，需要通過修訂相關(guān)稅收法規(guī)予以明確，制定相應(yīng)的適用范圍、稅率和稅收

政策。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配使用管理。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益依法納稅后，將分別歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民所有。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理能力較差，如果收益分配和使用管理不當(dāng)，可能直接損害農(nóng)民利益。因此，有必要考慮委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門代管收益，確保收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員之間公平合理分配。同時，建立收益分配使用管理公示制度，自覺接受農(nóng)民監(jiān)督。

（六）抓緊修訂和制定土地管理相關(guān)法規(guī)和制度。目前，需要修訂的法規(guī)制度，包括《土地管理法》及其實施條例、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《劃撥用地目錄》等；需要制定的法規(guī)制度，包括《農(nóng)村集體土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配使用管理辦法》等。

（作者系財政部綜合司副司長）

第二篇：深圳市土地管理制度改革總體方案

深圳市土地管理制度改革總體方案

為全面貫徹落實胡錦濤總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會上的重要講話精神，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，制定深圳市土地管理制度改革方案。

一、總體目標(biāo)

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞十七屆五中全會提出的深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，以產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控為原則, 結(jié)合深圳高度城市化、土地全部國有、市場發(fā)育程度高、擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)等特點，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，促進(jìn)科學(xué)合理用地和經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、基本思路

（一）完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度，夯實土地管理制度改革基礎(chǔ)。按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，健全土地權(quán)利體系，完善土地登記制度，依法保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益。

（二）深化土地資源市場化配置，完善土地市場運行機(jī)制。建立主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)則一致、競爭有序的統(tǒng)一土地市場，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用,健全土地收益分配調(diào)節(jié)。

（三）創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運作機(jī)制,完善土地利用和管理模式。以土地資本化為重點，豐富完善土地資源、資產(chǎn)、資本“三 1

位一體”的理論體系，探索土地資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)化途徑和方式，為創(chuàng)新土地調(diào)控和管理模式奠定基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用, 創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制。落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進(jìn)城市土地二次開發(fā)利用，深入探索土地節(jié)約集約利用新模式，建立節(jié)約集約用地長效機(jī)制。

（五）強(qiáng)化土地調(diào)控與監(jiān)管，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)管，綜合發(fā)揮法律、經(jīng)濟(jì)、行政和科技手段的作用，完善上下聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，實現(xiàn)各級政府對城市土地利用的調(diào)控和監(jiān)管。

（六）推進(jìn)區(qū)域合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用。圍繞國家對深圳作為國家經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國性經(jīng)濟(jì)中心城市和國際化城市的發(fā)展定位要求，強(qiáng)化區(qū)域合作，促進(jìn)區(qū)域土地資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和合理利用，協(xié)調(diào)區(qū)域土地利益平衡。

（七）加強(qiáng)土地立法，完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，完善土地法制建設(shè)，保障土地管理制度改革，研究建立土地審裁制度，促進(jìn)社會和諧與公平。

三、進(jìn)度安排

按照嚴(yán)格審批、局部試點、封閉運行、結(jié)果可控的要求，總體設(shè)計、全面推進(jìn)、分步實施、重點突破。改革工作區(qū)分近期（2011-2014年）和中遠(yuǎn)期（2015-2020年）兩個階段。近期重點破解城市發(fā)展用地瓶頸，對改革涉及的基礎(chǔ)性配套制度進(jìn)行全面研究和探索，并以光明新區(qū)、坪山新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)為重點試點地區(qū)，綜合探索規(guī)劃、土地、建設(shè)管理制度。中遠(yuǎn)期重點在深化研究的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)試點實踐工作，認(rèn)真總結(jié)實踐過程中的成功經(jīng)驗，探索完善土地管理體

制機(jī)制，推進(jìn)土地政策創(chuàng)新，充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，通過立法保障改革創(chuàng)新成果，全面推進(jìn)土地管理制度改革。

四、實施保障

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。深圳市人民政府成立土地管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對改革工作的組織實施。對于土地管理制度改革的重大事項，及時報請國土資源部和廣東省。抓緊制定土地管理制度改革的具體實施方案，統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進(jìn)、分步實施、重點突破。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管，定期評估。深圳市人民政府組織對改革方案實施成效進(jìn)行定期評估，并上報國土資源部和廣東省。國土資源部和廣東省對深圳土地管理制度改革探索實踐工作給予指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。

（三）依法實施，規(guī)范管理。土地管理制度改革的有關(guān)內(nèi)容超出國家有關(guān)規(guī)定且不屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)權(quán)限范圍的，由深圳市人民政府依法定程序報請審批；超出國家有關(guān)規(guī)定且屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)權(quán)限范圍的，由深圳市人民政府依程序提請深圳市人民代表大會及其常委會制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)；不超出國家有關(guān)規(guī)定的，由深圳市人民政府制定規(guī)章或規(guī)范性文件予以規(guī)范。

第三篇：深圳市土地管理制度改革總體方案

深圳市土地管理制度改革總體方案

? 為全面貫徹落實胡錦濤總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會和中國共產(chǎn)黨成立90周年慶祝大會上的重要講話精神，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和土地利用方式，提升發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性，努力當(dāng)好推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧的排頭兵，根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，特制定本方案。

一.總體目標(biāo)

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持社會主義土地公有制，堅持中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的原則和要求，緊緊圍繞黨的十七屆五中全會提出的深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，圍繞城鄉(xiāng)一體化、全面城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，以產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、節(jié)約(集約)，科學(xué)調(diào)控為原則，結(jié)合深圳高度城市化、土地全部(國有)、市場發(fā)育程度高、擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)等特點，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，推進(jìn)土地資源配置市場化，土地利用高效化和土地管理法制化，促進(jìn)科學(xué)合理用地和經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二.改革重點

(一)完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度，夯實土地管理制度改革基礎(chǔ)。按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，健全國有土地權(quán)利體系，完善土地登記制度，依法保護(hù)土地權(quán)力人合法權(quán)益。

(二)深化土地資源市場化配置，完善土地市場運行機(jī)制。建立主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)則一致、競爭有序的統(tǒng)一土地市場，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全土地受益分配機(jī)制。

(三)創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運作機(jī)制，完善土地利用和管理模式。以土地資本化為重點，豐富完善土地資源資產(chǎn)、資本“三位一體”的理論體系，探索土地資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)化途徑和方式，為創(chuàng)新土地調(diào)控和管理模式奠定基礎(chǔ)。

(四)加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制。落實節(jié)約優(yōu)先的要求，推進(jìn)城市土地二次開發(fā)利用，深入探索土地節(jié)約集約利用新模式，建立節(jié)約集約用地的長效機(jī)制。

(五)嚴(yán)格耕地保護(hù)，建立補(bǔ)償機(jī)制。堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，逐步建立健全農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

(六)強(qiáng)化土地調(diào)控與監(jiān)管，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)。行政和科技手段，完善上下聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，加強(qiáng)對土地利用的調(diào)控和監(jiān)管。

(七)推進(jìn)區(qū)域合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用，結(jié)合國家對深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國經(jīng)濟(jì)中心和國際化城市發(fā)展定位要求、深化區(qū)域合作，促進(jìn)區(qū)域土地資源的統(tǒng)籌配置和合理利用

(八)加強(qiáng)土地立法，完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，完善土地法制建設(shè)，建立健全土地審裁制度，保障土地管理制度改革。

三、改革內(nèi)容及進(jìn)度

按照“嚴(yán)格審批、局部試點、封閉運行、風(fēng)險可控”的要求，分近期(2011—2015年)和中遠(yuǎn)期(2016—2020年)兩個階段推進(jìn)改革。

(一)近期實施內(nèi)容

?近期重點對改革涉及的基礎(chǔ)性配套制度進(jìn)行全面研究和探索，以光明新區(qū)、坪山新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)為重點試驗區(qū)，在土地用途管制，土地有償使用，土地二次開發(fā)與節(jié)約集約利用、土地產(chǎn)權(quán)制度等方面開展試點工作。

1.健全土地權(quán)利體系。完善國有土地權(quán)利體系，細(xì)化地上、地表、地下土地使用權(quán)權(quán)利設(shè)定，探索三維地籍管理方法，明確各類土地使用權(quán)的取得與滅失條件、權(quán)利主體與客體、權(quán)益內(nèi)容與限制以及分配規(guī)則等。開展土地使用權(quán)使用期滿后續(xù)期相關(guān)權(quán)益研究。

2.完善土地有償使用制度。除均使用低、保障性住房用地和特殊用地等可以劃撥方式取得外，嚴(yán)格限定劃撥用地范圍，探索實行國家機(jī)關(guān)辦公、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等用地的有償使用。完善國有土地使用權(quán)出讓制度，在招標(biāo)拍賣掛牌出讓的基礎(chǔ)上，按照公開、公平、公正的原則，創(chuàng)新國有土地使用權(quán)公開出讓方式及制度。

3.實行差別化土地供應(yīng)和地價管理標(biāo)準(zhǔn)。實行適應(yīng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的差別化供地政策，完善體現(xiàn)差別化供地的地價控制標(biāo)準(zhǔn)，健全國有土地使用權(quán)供應(yīng)體系，探索租賃、作價入股等土地有償使用方式。對產(chǎn)業(yè)用地的供地方式和供地年限探索實行差別化管理，并建立操作規(guī)范。

4.健全土地節(jié)約集約利用機(jī)制。探索建立推進(jìn)節(jié)約集約用地工作的綜合評價體系，逐步開展對各行政轄區(qū)、各類功能區(qū)、建設(shè)項目用地以及各行業(yè)、不同用地主體的多層次土地節(jié)約集約利用評價。健全各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，完善節(jié)約集約用地考核指標(biāo)體系。建立晚上節(jié)約集約用地的評價考核機(jī)制、激勵約束機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、責(zé)任機(jī)制。

5.創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制。探索監(jiān)理規(guī)劃控制、收益共享、運作高效的土地二次開發(fā)利用機(jī)制。在廣東省“三舊”改造政策基礎(chǔ)上，建立符合深圳實際的城市更新政策體系，編制并審批城市更新計劃，統(tǒng)籌安排城市更新改造。借鑒城市更新中盤或存量土地的思路，建立健全土地整理儲備政策體系。

探索在城市重點發(fā)展區(qū)域建立以存量土地為主，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升、利益共享為目標(biāo)的整體開發(fā)模式。

6.創(chuàng)新土地利用調(diào)查和規(guī)劃體系。以國家土地分類標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，探索制定適應(yīng)城市發(fā)展和管理需求的高度城市化地區(qū)土地分類和調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)。探索建立市域和功能片區(qū)雙層土地利用規(guī)劃管理體系。在各功能片區(qū)設(shè)置方案經(jīng)廣東省人民政府同意后，依據(jù)市級土地利用總體規(guī)劃，編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，由深圳市人民政府審批和調(diào)整，報廣東省國土資源廳備案后組織實施。進(jìn)一步探索編制功能片區(qū)土地利用空間管制規(guī)劃，明確城市用地、工業(yè)用地、農(nóng)村居民點用地和耕地等管制的具體措施，作為用地管理的依據(jù)。

7.完善土地利用計劃管理方式。探索建立建設(shè)用地新增指標(biāo)與流量指標(biāo)互補(bǔ)的土地利用計劃總量指標(biāo)體系。流量指標(biāo)實習(xí)城市新增用地和存量用地清退掛鉤。按照總量控制、遠(yuǎn)近統(tǒng)籌的方式，由深圳市人民政府依據(jù)土地利用總體規(guī)劃自助安排土地利用計劃總量指標(biāo)，形成年初整體報廣東省人民政府和國土資源部備案、年內(nèi)自主配置使用、年末評估考核的計劃指標(biāo)體系管理模式。

8.改革建設(shè)用地審批方式。除國家和省級單獨選址建設(shè)項目按國家和省相關(guān)規(guī)定報批外，在深圳市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍內(nèi)，國務(wù)院批審農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案后，按照廣東省人民政府的授權(quán)，由深圳市人民政府審核農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實施方案；在中心城區(qū)范圍外，已由廣東省人民政府授權(quán)深圳市人民政府審批功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃的，由深圳市人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用，統(tǒng)籌安排建設(shè)項目用地。研究圍填海造地與用地管理相銜接的模式和機(jī)制，依照海洋功能區(qū)劃和土地利用總體規(guī)劃科學(xué)開展圍填海造地，探索創(chuàng)新圍填海用地政策和模式，在依法用海的前提下加強(qiáng)供地管理。

9.加強(qiáng)耕地和生態(tài)用地保護(hù)。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三方面管護(hù)的要求，加大耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)力度，建立耕地和基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度，確保耕地占補(bǔ)平衡和基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，完善并創(chuàng)新農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全生態(tài)用地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)鼓勵和制約機(jī)制。

(二)中遠(yuǎn)期實施內(nèi)容

在近期工作基礎(chǔ)上，著眼于既解決自身存在的突出問題，又為全國土地管理制度改革創(chuàng)造經(jīng)驗，深化中遠(yuǎn)期改革研究，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，積極推進(jìn)改革實踐，適時通過立法鞏固改革成效，形成科學(xué)合理、規(guī)范有序、符合實際的土地管理體制機(jī)制。

? 1.完善土地登記制度，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，明確不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的機(jī)構(gòu)，規(guī)范登記內(nèi)容和程序。

2.建立和完善土地權(quán)屬爭議調(diào)解和司法處理機(jī)制。探索在行政體制內(nèi)配置土地權(quán)屬爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費的方式，以及不同行政層級調(diào)解機(jī)構(gòu)的分工和運行機(jī)制間的銜接。

3.深化土地收購收回制度改革。引入市場機(jī)制，創(chuàng)新土地收購模式和多元化補(bǔ)償方式，開展換地權(quán)益書等權(quán)益證書探索。健全土地使用權(quán)收回制度，明確收回條件、收回程序等。創(chuàng)新建設(shè)用地使用主體推出機(jī)制，探索實行優(yōu)先購買權(quán)制度。

4.加強(qiáng)市場(實體)管理和服務(wù)體系建設(shè)。完善土地有形市場，拓寬交易平臺服務(wù)范圍和方式，創(chuàng)新交易品種，規(guī)范市場管理，形成公開、公平、有序的市場環(huán)境。加強(qiáng)土地市場服務(wù)體系建設(shè)，建立信息公開和公眾咨詢制度。建立土地市場信息、交易代理、土地登記信息查詢等服務(wù)系統(tǒng)及相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大土地交易所、經(jīng)紀(jì)人等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

5.加強(qiáng)土地收益分配調(diào)節(jié)。探索完善土地收益分配制度，創(chuàng)新分配機(jī)制，探索改革土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓增值收益分配辦法，完善土地租(價)稅費體系，開展不動產(chǎn)稅和閑置稅研究，探索提高新增建設(shè)用地取得成本和土地保有成本的方法和管理模式。完善土地資源占用的稅費約束機(jī)制，探索建立促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的稅費調(diào)節(jié)機(jī)制。

6.創(chuàng)新土地金融工具。開展土地金融政策研究，設(shè)計不同類型的土地金融產(chǎn)品，在條件成熟時推行土地資產(chǎn)證券化。研究制定土地資金資產(chǎn)經(jīng)營政策、收入分配調(diào)節(jié)以及投融資等政策。

7.加強(qiáng)區(qū)域一體化土地利用和保護(hù)。探索與周邊城市建立區(qū)域性土地利用調(diào)控機(jī)制，整合優(yōu)化交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，推進(jìn)區(qū)域土地資源的合理配置。構(gòu)建促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的區(qū)域土地政策體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地配置，探索建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園土地管理新模式。建立健全區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，共同維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全。協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地配置，探索建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園土地管理新模式。建立健全區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，共同維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全。

8.開展土地資本化理論和管理研究、探索不動產(chǎn)信貸基金、土地信托、土地基金等土地資本化運作與管理模式，進(jìn)一步豐富和完善土地資本化的相關(guān)理論。

9.積極借鑒和創(chuàng)新土地管理經(jīng)驗。積極參與國土資源部具有先導(dǎo)性和戰(zhàn)略性的重大課題研究。借鑒新加坡、香港等國家和地區(qū)的土地管理經(jīng)驗，在前海等深港合作重點地區(qū)積極探索具有中國特色并與國際慣例和通行規(guī)則銜接的土地管理制度。

10.完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)優(yōu)勢，有序推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)、市場配置、存量土地管理、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記等方面的立法工作，推動土地管理制度改革步入法制化軌道。

11.探索建立土地審裁制度。借鑒香港和國外有益經(jīng)驗，會同地方司法部門研究建立土地審裁制度，豐富土地司法裁判形式，簡化司法程序，有效解決征地拆遷、規(guī)劃實施過程中的糾紛，提高裁決效率和公信力，促進(jìn)社會和諧公平。

第四篇：新形勢下農(nóng)村土地管理制度改革和農(nóng)村土地整治問題

新形勢下農(nóng)村土地管理制度改革和農(nóng)村

土地整治問題

農(nóng)村土地問題，關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益，關(guān)系我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化順利推進(jìn)，關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會長治久安。自農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制從而拉開了中國經(jīng)濟(jì)改革的序幕以來，城市改革不斷深化，而農(nóng)村土地制度變革卻相對滯后。黨的十七屆三中全會對農(nóng)村改革發(fā)展做出了全面部署，要求推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。我們認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要推進(jìn)一些基礎(chǔ)性的制度變革，尤其是要改革土地管理制度，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，使農(nóng)民獲得土地收益權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。因此，農(nóng)村土地管理制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。盡而使城縣化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動，人居環(huán)境得到明顯改善。

一、影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展存在的問題

黨的十七屆三中全會《決定》提出“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。”這為今后推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革指明了方向。但規(guī)范農(nóng)村土地管理制度是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，還有許多問題亟待我們探索解決。

（一）耕地保護(hù)工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。我縣耕地保護(hù)工作總體上講是好的，但也存在一些不容忽視的問題。一是規(guī)劃用地意識不強(qiáng)，還存在規(guī)劃跟著項目走的現(xiàn)象。二是少數(shù)群眾對耕地尤其是基本農(nóng)田保護(hù)意識不夠。三是在法律、法規(guī)宣傳上還要進(jìn)一步加大力度，使耕地保護(hù)工作深入人心。

（二）土地利用總體規(guī)劃相對滯后。由于上一輪土地利用總體規(guī)劃相對滯后，導(dǎo)致我縣多數(shù)建設(shè)用地都涉及規(guī)劃問題，為項目的報批、新農(nóng)村建設(shè)帶來了一定的影響，從某種程度上講，也制約了我縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而新一輪土地利用總體規(guī)劃修編還未得到省政府批準(zhǔn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃尚未完成。但隨著我縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)的腳步越來越快，新農(nóng)村建設(shè)日新月異，促使我們要加快土地利用總體規(guī)劃修編步伐。

（三）違法違規(guī)用地現(xiàn)象時有發(fā)生。主要有以下幾種表現(xiàn)：一是受用地計劃指標(biāo)的影響，部分群眾達(dá)到了建房的要求，但因指標(biāo)不足以安排村民住宅建設(shè)，導(dǎo)致部分村民在沒有得到政府及國土部門批準(zhǔn)的情況下，擅自修建房屋而產(chǎn)生的違法行為；二是個別村民違反土地利用總體規(guī)劃，占用耕地修建房屋的現(xiàn)象還時有發(fā)生；三是少數(shù)村民借養(yǎng)殖業(yè)之名，破壞、占用耕地。

（四）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不明細(xì)。農(nóng)村土地確權(quán)及頒證沒有落到實處。

（五）農(nóng)村土地整治力度不夠

（六）用地指標(biāo)嚴(yán)重不足

（七）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏市場化機(jī)制，規(guī)模流轉(zhuǎn)難度較大，流轉(zhuǎn)管理亟待加強(qiáng)。

二、推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展土地制度改革的幾點建議

推動新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須深化土地制度改革，為發(fā)展提供良好的工作基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，創(chuàng)新體制機(jī)制。

（一）切實堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，為確保全縣耕地紅線，要進(jìn)一步強(qiáng)化用途管制，一是層層落實責(zé)任，增強(qiáng)保護(hù)耕地的法定性和強(qiáng)制性。二是完善占補(bǔ)平衡等制度。耕地實行先補(bǔ)后占，不得跨區(qū)進(jìn)行占補(bǔ)平衡，要防止只占不補(bǔ)、先占后補(bǔ)、占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象發(fā)生。三是要劃定永久性基本農(nóng)田，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。四是嚴(yán)格落實國家有關(guān)“三農(nóng)”政策，切實保障農(nóng)民利益，充分調(diào)動廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。

（二）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃修編，積極開展村土地利用規(guī)劃和土地整治專項規(guī)劃編制，合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局；加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，確保相關(guān)規(guī)劃在用地規(guī)模和布局上與土地利用總體規(guī)劃銜接一致。

（三）完善土地監(jiān)察管理制度

一是加快我縣國土系統(tǒng)體制改革步伐，盡快建立與土地管理要求相適應(yīng)的新型土地監(jiān)察管理制度和體系，切實履行自己的職責(zé)。二是建立健全土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，明確相關(guān)監(jiān)察人員職責(zé)，建立土地監(jiān)察獎懲制度，并嚴(yán)格執(zhí)行。三是切實加強(qiáng)基層國土所監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加大投入經(jīng)費，為基層土地監(jiān)察執(zhí)法人員配備必要的交通工具，確保一旦有案情，能及時出動，及時查處。

（四）明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，加快農(nóng)村土地確權(quán)、登記、發(fā)證工作。按照《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中“產(chǎn)權(quán)明晰”的要求，將土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)與農(nóng)村土地管理制度改革相協(xié)調(diào)，界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)及其權(quán)能，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體及其代表的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，進(jìn)一步明確集體土地所有制的主體地位，防止土地私有化或國有化給農(nóng)村社會帶來不穩(wěn)定；將農(nóng)村土地所有權(quán)明確到原始取得土地所有權(quán)的村農(nóng)民集體，避免農(nóng)村行政區(qū)劃的頻繁調(diào)整以及

由此造成的集體土地所有權(quán)主體的經(jīng)常性變動及模糊；明確每一塊土地的使用性質(zhì)、用途，所有者和使用者，并頒發(fā)相應(yīng)的土地所有權(quán)證、使用權(quán)證。

（五）大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，將農(nóng)用地整理、集體建設(shè)用地整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤措施加以整合，統(tǒng)一為田、水、路、林、村綜合整治，以土地綜合整治為平臺，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為紐帶，統(tǒng)籌規(guī)劃，整村推進(jìn)，使耕地保護(hù)與新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展在大平臺上實現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

（六）用好用活土地政策，強(qiáng)化用地保障。省政府下達(dá)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)向重點小城鎮(zhèn)傾斜，優(yōu)先安排小城鎮(zhèn)建設(shè)用地；積極編報、實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，新增用地指標(biāo)和省政府每年下達(dá)的建設(shè)占用耕地計劃預(yù)留5%—10%的指標(biāo)用于小城鎮(zhèn)和農(nóng)民新村建設(shè)。鼓勵支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）采取自主實施或引進(jìn)業(yè)主實施土地整理獲得建設(shè)用地指標(biāo)，以滿足鎮(zhèn)村建設(shè)需要。按照“一戶一宅”原則，引導(dǎo)對農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計劃的逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中，嚴(yán)禁散建亂建。對 “一戶多宅”的進(jìn)行折舊治亂，徹底拆除原有住房和違法亂搭亂建房，宅基地可根據(jù)農(nóng)戶意愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)或還耕，農(nóng)村宅基地、村莊整理復(fù)耕后所節(jié)約的土地，除優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地外，可調(diào)劑為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村道路、水利、公園、醫(yī)院、敬老院及義務(wù)教育學(xué)校等公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地2公頃以下（含2公頃）的，按占用辦理審批手續(xù)，由縣政府審批，并頒發(fā)集體土地建設(shè)用地使用證，不再辦理征收土地手續(xù)，給農(nóng)民的土地補(bǔ)償費及安置補(bǔ)助費、青苗和地上建（構(gòu)）筑物等補(bǔ)償費，可比照征收集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，涉及占用耕地的應(yīng)按有關(guān)規(guī)定履行補(bǔ)充耕地義務(wù)；使用城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地的，扣除征收土地成本費用外，所得收益的80%用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（七）加強(qiáng)土地市場運作，堅持走新型城鎮(zhèn)化道路，采取市場化的方式運作小城鎮(zhèn)和農(nóng)民新村建設(shè)。鼓勵企業(yè)以房地產(chǎn)開發(fā)帶動小城鎮(zhèn)新建或改造，加快小城鎮(zhèn)街區(qū)的整體改造；小區(qū)開發(fā)由政府采取“統(tǒng)一征地、公開拍賣”方式，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房屋拆遷安置實行市場一體化運作，打捆由開發(fā)業(yè)主實施。農(nóng)民新村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施由政府統(tǒng)一建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過規(guī)劃引導(dǎo)、政策引導(dǎo)、示范引導(dǎo)、宣傳引導(dǎo)等方式，發(fā)動農(nóng)民按照規(guī)劃的要求自主入建。探索農(nóng)民新村農(nóng)房建設(shè)基金制度，由縣財政籌集必要資金作為農(nóng)民新村專項建設(shè)基金；探索農(nóng)民建房保證金制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收取建房保證金5000—10000元/戶，確保農(nóng)民新村建筑樣式、房屋戶型、建設(shè)風(fēng)格等符合規(guī)劃要求，確保遷建及改建超標(biāo)房屋舊宅基地拆除還耕。

（八）加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐。一是落實承包經(jīng)營權(quán),為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造前提。要調(diào)查、核實農(nóng)戶土地承包合同情況，重新登記《農(nóng)村土地承包臺帳》,向農(nóng)戶頒發(fā)全國統(tǒng)一的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》,認(rèn)真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料,做到承包地塊、合同、證書、臺帳“四到戶”、“四相符”,所有檔案資料委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心集中保管,逐步實現(xiàn)土地承包檔案管理信息化。二是健全管理制度，建立土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制。盡快出臺

《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理實施辦法》。三是健全管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)規(guī)范管理。四是建立市場化機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。大力發(fā)展中介服務(wù)組織。建立有效的土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入制度和抗風(fēng)險機(jī)制。鼓勵發(fā)展土地股份合作社。五是加大扶持力度，強(qiáng)化政策保障。實行土地流轉(zhuǎn)獎勵政策。拓寬農(nóng)村勞動力就業(yè)渠道。加強(qiáng)農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)村勞動力的就業(yè)渠道，就地轉(zhuǎn)化農(nóng)村勞動力。健全農(nóng)村社會保障機(jī)制。大力扶持創(chuàng)建土地流轉(zhuǎn)合作社。組建農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司,為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等流轉(zhuǎn)行為提供擔(dān)保,為參與土地規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)、專合組織和種養(yǎng)大戶提供信貸擔(dān)保服務(wù)。

第五篇：深圳市土地管理制度改革總體方案》內(nèi)容解讀(一)

《深圳市土地管理制度改革總體方案》內(nèi)容解讀

（一）(一)加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，著力構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰的土地管理新局面

1、關(guān)于明晰土地權(quán)益

【面臨問題】

一是農(nóng)村城市化歷史遺留問題涉及土地的權(quán)屬狀況紛繁復(fù)雜。我市經(jīng)過1992年和2004年兩次城市化土地統(tǒng)征(轉(zhuǎn))，實現(xiàn)全市域土地的全部國有化，但是在土地征(轉(zhuǎn))過程中存在許多歷史遺留問題。征地歷史遺留問題主要表現(xiàn)在：部分土地已經(jīng)實施征地補(bǔ)償，但政府尚未全部納入儲備和管理；部分政府已征土地尙沒有完善征地補(bǔ)償手續(xù)；仍存在一定數(shù)量的政府應(yīng)予返還和安置，但尚未安排的用地；仍有一定數(shù)量的政府應(yīng)予返還和安置，但尚未安排的用地；仍有一定數(shù)量的土地沒有按照國有建設(shè)用地規(guī)范化管理，仍然停留在用地批文狀態(tài)。轉(zhuǎn)地歷史遺留問題比較突出的有：仍有部分土地沒有完善轉(zhuǎn)地補(bǔ)償手續(xù)，補(bǔ)償工作不徹底；規(guī)定交由城管、水務(wù)、農(nóng)業(yè)和儲備中心管理的土地，仍沒有清晰移交等。二是原農(nóng)村土地的權(quán)益內(nèi)涵不清晰。

【改革思路】

基于上述問題，《總體方案》中“近期實施內(nèi)容”第1點“健全土地權(quán)利體系”中提出“明確各類土地使用權(quán)的取得與滅失條件、權(quán)利主體與客體、權(quán)益內(nèi)容與限制以及分配規(guī)則”。指出了在產(chǎn)權(quán)管理方面的核心任務(wù)就是首先要明晰權(quán)益，并結(jié)合土地二次開發(fā)模式豐富土地確權(quán)方式，探索權(quán)益實現(xiàn)的多元化路徑，最終明確土地權(quán)屬，其中改革的難點和重點就是原農(nóng)村土地權(quán)益的實現(xiàn)問題，改革的路徑為：首先，在國家、廣東省和深圳市相關(guān)政策規(guī)定基礎(chǔ)上，加快建立健全國有土地產(chǎn)權(quán)管理政策體系，重點明晰原農(nóng)村土地使用權(quán)歸屬、權(quán)益內(nèi)容以及分配規(guī)則、實現(xiàn)方式等，推進(jìn)并完善涉及非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還地、征(轉(zhuǎn))地歷史遺留問題以及違法建筑處理相關(guān)政策的制定，加強(qiáng)對各類土地政策中涉及建筑處理相關(guān)政策的規(guī)定，加強(qiáng)對各類土地政策中涉及土地權(quán)益認(rèn)定規(guī)范的統(tǒng)籌以及確權(quán)工作程序、規(guī)則的制定，開展農(nóng)村城市化后土地權(quán)益重構(gòu)政策研究，分類研究制定國有土地產(chǎn)權(quán)管理政策；其次，推進(jìn)原農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、以實現(xiàn)城市發(fā)展為根本目標(biāo)，以土地利益合理分配為核心，以政策統(tǒng)籌、整體核算為基礎(chǔ)，創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)管理制度，豐富原農(nóng)村土地依現(xiàn)狀、依改造等不同確權(quán)路徑，探索涉及農(nóng)村城市化歷史遺留問題的各類用地不同權(quán)益市場化實現(xiàn)形式，在房地合一登記體系內(nèi)探索房地權(quán)利分離條件下的管理制度，并積極構(gòu)建用地、安置房、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地權(quán)益書、作價入股等相結(jié)合的安置與補(bǔ)償模式，通過項目開發(fā)、土地儲備、城市更新和城市發(fā)展單元規(guī)劃等手段，綜合運用規(guī)劃、土地、經(jīng)濟(jì)等其他政策，統(tǒng)籌解決社區(qū)農(nóng)村城市化遺留問題和社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展問題，破解確權(quán)難題，綜上所述，對不同權(quán)利主體的權(quán)益給予清晰界定，繼而明確權(quán)屬，實現(xiàn)規(guī)范的土地權(quán)屬管理，這是原農(nóng)村土地國有化后土地產(chǎn)權(quán)管理制度上的重大探索創(chuàng)新。、2、關(guān)于完善國有土地空間權(quán)利體系

【面臨問題】

深圳面臨土地、空間、資源、環(huán)境等難以繼的局面，城市發(fā)展目標(biāo)要求深圳必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在空間上主要體現(xiàn)為土地利用逐步向地上、地下方向拓展。但是，從國家層面上而言，土地空間使用權(quán)盡在《物權(quán)法》中有原則性的規(guī)定，權(quán)力體系尚未細(xì)化，難以實現(xiàn)土地空間的精細(xì)化管理，近年來，我市積極開展三維地籍管理平臺建設(shè)，但是也僅完善了土地立體化空間管理。

【改革思路】

《總體方案》“近期實施內(nèi)容”中“健全土地權(quán)力體系”中提出“完善國有土地權(quán)利體系，細(xì)化地上、地標(biāo)、地下土地使用權(quán)權(quán)利設(shè)定，探索三位地籍管理方法”，一方面探索全面構(gòu)建土地空間使用權(quán)法律框架，結(jié)合城市規(guī)劃管理和土地管理要求，在吸收借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗基礎(chǔ)上，研究細(xì)化土地使用權(quán)空間權(quán)力體系，系統(tǒng)研究土地空間使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)與便捷，主體與客體及權(quán)利義務(wù)，細(xì)化空間使用權(quán)權(quán)利、豐富空間使用權(quán)各項權(quán)能，界定空間使用權(quán)權(quán)益，為開展土地空間權(quán)確權(quán)登記試點提供指導(dǎo)，推進(jìn)土地空間權(quán)確權(quán)登記試點實踐，對空間使用權(quán)取得、登記、流轉(zhuǎn)、抵押等環(huán)節(jié)予以規(guī)范，制定空間使用權(quán)實體性政策和程序性政策，急救提東土地空間使用權(quán)相關(guān)立法工作，另一方面，探索研究土地空間立體化硬功技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。依托土地空間立體化應(yīng)用理論體系及技術(shù)方法，制定空間使用權(quán)技術(shù)規(guī)范，進(jìn)一步完善土地空間使用權(quán)測繪，等級技術(shù)規(guī)范，制定三維視角下的土地空間使用規(guī)范。

3、關(guān)于完善土地登記制度

【面臨問題】

一是國有未出讓土地沒有實行同一等級管理。根據(jù)城市化轉(zhuǎn)地相關(guān)政策規(guī)定，轉(zhuǎn)地完成后農(nóng)業(yè)用地(含基本農(nóng)田)、水庫、水源保護(hù)區(qū)、河道及海堤范圍內(nèi)用地，城市公園(含城市公共綠地)、郊野公園用地和林業(yè)用地，儲備土地分別一腳農(nóng)業(yè)、水務(wù)、城管和市土地儲備機(jī)構(gòu)等部門實施劃線移交管理，各類用地涉及多個職能部門，但各職能部門的管理范圍沒有清晰界定，存在交叉管理和職責(zé)不清現(xiàn)象，使用權(quán)、管理權(quán)等得不到有效落實，特別是國有儲備土地的資產(chǎn)資本運作需要登記發(fā)證為條件，但是當(dāng)前國有儲備土地的登記狀況不理想，直接影響了儲備土地管理。

二是部分國有合法用地尚未完全納入土地登記管理。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，部分合法用地比如市政道路、公共設(shè)施和市政設(shè)施等，急于用地類型的特殊性，未完全按照權(quán)屬管理的要求進(jìn)行日常管理，均為完全納入土地登記，這不僅不利于保障權(quán)利主體的權(quán)益，也無法引入社會管理方式，無法按照市場化運作模式進(jìn)行管理，土地資本化屬性未能實現(xiàn)，同時從技術(shù)上和政策管理上軍給地籍?dāng)?shù)據(jù)管理和信息化建設(shè)帶來了隱患，另外，原農(nóng)村合法用地也由于缺乏政策引導(dǎo)和政策激勵，未進(jìn)行登記管理，而除合法意外的用地則大多因土地產(chǎn)權(quán)不清等問題，基本有利于產(chǎn)權(quán)登記管理之外。

【改革思路】

基于上述問題，《總體方案》“中觀其實施內(nèi)容”第一點“完善土地登記制度”中提出“建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，明確不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的機(jī)構(gòu)，規(guī)范登記內(nèi)容和程序”，通過土地總登記，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，保護(hù)權(quán)益，流轉(zhuǎn)通常的土地產(chǎn)權(quán)管理制度，主要做法包括：一是推進(jìn)土地總登記試點實踐工作。充分學(xué)習(xí)和借鑒北京、天津等相關(guān)城市土地總登記經(jīng)驗，實踐探索登記發(fā)證，登記造冊等多層次土地登記制度，完善土地總登記的內(nèi)容規(guī)則和程序，研究制定土地總登記工作規(guī)程。二是有序推進(jìn)國有為出讓土地總登記。探索土地統(tǒng)一等級制度，將農(nóng)業(yè)用地(含基本農(nóng)田)、水庫、水源保護(hù)區(qū)、河道及海堤范圍內(nèi)用地、城市公園(含城市公共綠地)、郊野公園用地、林業(yè)用地等國有為出讓用地均登記到政府名下實行造冊備案管理，并實現(xiàn)動態(tài)更新，加快推進(jìn)儲備土地總登記工作，加快將全市應(yīng)納入而未納入庫的儲備土地清理入庫，理清儲備土地上的權(quán)屬和經(jīng)濟(jì)糾紛，處理違法用地行為，實施儲備土地的全覆蓋登記。三是完善促進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)計登記的政策體系。完善促進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的相關(guān)激勵性和強(qiáng)制性政策，構(gòu)建推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的制度環(huán)境。

4、關(guān)于土地權(quán)屬爭議調(diào)解和司法處理機(jī)制

【面臨問題】

我市全面推進(jìn)土地確權(quán)登記會涉及大量土地權(quán)屬爭議調(diào)解案件的增多，土地爭議調(diào)解機(jī)制的健全和完善是土地管理日常工作的一個重要內(nèi)容，但是，目前土地權(quán)屬爭議調(diào)解工作缺乏專門機(jī)構(gòu)，人員和經(jīng)費支持，尚未形成常態(tài)化機(jī)制，沒有進(jìn)行規(guī)范化管理，發(fā)揮作用有限。難以滿足需求，此外，土地權(quán)屬爭議的解決機(jī)制包括當(dāng)事人協(xié)商、調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解、象征機(jī)關(guān)裁決，人

民法院司法審判等多層次手段，但各機(jī)制之間相互獨立，缺乏有效的協(xié)調(diào)與銜接，程序復(fù)雜、周期過長、效率較低、裁決結(jié)果公信力有待提高。

【改革思路】

基于上述問題，《總體方案》“中遠(yuǎn)期實施內(nèi)容”第二點“建立和完善土地權(quán)屬爭議調(diào)解和司法處理機(jī)制”中提出“探索在行政體制內(nèi)配置土地權(quán)屬爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費的方式，以及不同行政層級調(diào)解機(jī)構(gòu)的分工和運動機(jī)制，建立土地使用權(quán)爭議事項當(dāng)事人下上、調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解、人民法院司法審判等解決機(jī)制。