第一篇：分析我國廣播電視體制改革措施

我國廣播電視體制改革的現狀與未來發展趨勢探索

——以世界各國廣播電視制播體制為例

摘要：各個國家提供給廣播電視發展的生態環境不同，其在廣播電視的發展中就會選擇不同的體制模式，隨著經濟全球化的發展，我國廣播電視的發展和社會需求逐漸擴大，現有條件下，我國原先的廣播電視體制已遠遠不能適應傳播新形勢，本文從世界各國廣播電視體制改革出發，對我國廣播電視體制的現狀、存在的問題、改革的模式探索等方面進行了綜述。

關鍵詞：中國 廣播電視體制改革

體制，是國家機關、事業單位、企業在機構設置、管理權限劃分等方面的制度、形式的總稱，體制為廣播事業的發展提供了制度框架，由于各個國家提供給廣播電視發展的生態環境不同，其在廣播電視的發展中就會選擇不同的體制模式，加入世貿組織后，中國廣播電視業開始面臨巨大競爭和挑戰，現有的體制已不能適應國際傳播新環境，為了更好的與國際接軌，建立高水平的廣播電視產業市場體系，我國廣播電視體制開始了一系列改革。

一、我國廣播電視體制的現狀

改革開放20多年來，廣播電視事業經過以“廣播電視事業”為基本特征的初期發展階段和以“事業單位、企業管理”為基本特征的探索發展階段后，目前已進入大整合、大匯流的全新產業化發展時期，并成為新興文化產業的重要部分。

廣電集團成立之初，集團與廣電局實行“兩塊牌子、兩種性質、一套班子”的管理體制，廣電局作為國家行政機關行駛政府對廣播電視的管理職能，而廣電集團則為“國有獨資、事業性質”的實體，是兩者兼備一套班子。具體表現在：（1）、市場經濟的發展完善，市場與政府展開廣播電視資源配置權的爭奪；（2）、廣播電視局（臺）已經形成擁有相對獨立利益的經濟個體，渴望擁有自己生產經營活動的決策權，呼吁政事（政企）分開；（3）、政府傳統的管理體制與廣播電視改革實踐發生摩擦與沖撞。

2004年3月，國家廣電總局發布了《關于促進廣播影視產業發展的意見》，指出要“區別廣播影視公益性事業與經營性產業，面向市場，按照現代產權制度、現代企業制度的要求，深化經營性產業體制機制改革。廣播電視要把允許經營的資產、資源和業務從目前的事業體制中分離出來，面向市場進行企業轉制和重組，與事業部分分別管理、分別運營。”中國廣播電視業正在從以大而全格局、數量增長增長為特征的粗放式發展階段轉向以外部資源重組、內部結構調整整合的集約式整合階段。

二、當前我國廣播電視體制存在的問題

中國的節目除了電視劇外，都是自制自播的狀態，而絕大多數電視臺自制自播的節目都存在著巨大的虧損。許多縣市級電視臺，因為相對封閉和市場割據，并沒有能力制作像樣的節目，基本上沒法正常維持生存。但是麻雀雖小，五臟俱全，重重疊疊的管理機構消耗著有限的投入。

1、電視臺機構冗雜，經營管理混亂

在國內很多省會城市，眾多的電視臺形成了復雜而擁擠的局面，所有的臺都把自己辦成綜合頻道，全國上千個綜合頻道，制作節目和播出節目都沒有選擇性。其次，一次普通的會議就有多家電視臺報道，一部電視劇在同一時段在不同的頻道播出屢見不鮮，極大的浪費了資源。目前國內相當部分電視臺內部沒有科學的專業分工，內設機構、節目設置以及各部門內部只能配置都是小而全的模式，既無法實現生產資源的合理配置和優化組合，又不利于專業水平的提高和專業人才的培養。由于僧多粥少，市場小，生產和播出的單位太多，對有限資源的惡性競爭就表現得十分突出，造成了惡性競爭。

2、中國傳媒多元化發展態勢迅猛，廣播電視傳媒的觀眾不斷流失。

中國傳媒的多元化發展格局在上個世紀后期就已經形成，但是，在計算機網絡媒體大規模發展之前，中國傳媒的多元化格局呈現一種穩定的狀態，廣播電視傳媒并沒有太多的來自多元媒體競爭所產生的壓力。但是，隨著科技的發展，互聯網迅猛發展，廣播電視傳媒的觀眾大量流失，這對多年來備受廣大受眾青睞的中國廣播電視傳媒產業來說，是一種關乎生存空間的嚴峻挑戰。

3、經濟全球化致使傳媒壓力加劇

經濟全球化及中國大陸加入世界貿易組織形成了改革開放后另一個重大的歷史轉折點，民營資本作為經營主體進入除新聞宣傳外的廣播電視節目制作業及其他廣播電視產業，外資進入中國廣播電視市場的門檻降低了，世界各國傳媒通過衛星、電信、網絡等載體影響中國的廣播電視傳媒產業。此外，世界各國傳媒互相進行節目買賣，如電影、電視劇、卡通片、紀錄片、綜藝節目等。合作制作節目的形式也被廣泛應用，并通過人員交流、訪問等形式參與境內外廣播電視節目制作。加入世貿組織，導致了廣告經營的外資進入，這對國內廣播電視的廣告經營產生巨大影響；外國和地區制作的錄音錄像進入國內播放需付出相應報酬，這也沖擊著國內廣播電視業的經濟收入。

三、以世界各國制播模式為例 探索中國廣播電視制播體制

我國電視業長期以來實行的制播合一體制，隨著社會主義市場經濟體制的建立和逐步完善，電視傳媒業制播合一所主導的生產關系已經明顯不能適應電視生產力發展的客觀要求。縱覽世界各國廣播電視體制和制播模式，不難發現，各國體制模式都是在具體的政治經濟文化環境下產生，在特定的歷史條件下發展的，都具有獨特性，但在個性里也有共同性。從這些共同規律中，我國廣播電視改革便借鑒了其經驗。

1、我國廣播電視改革的模式探索

在世界電視歷史上，西方發達國家曾出現過以民族國家為單位大致區分類型的廣播電視體制，一種是美國式的私營商業市場占主導地位的體制，完全按照市場規則組織電視媒介產業及其生產和流通；一種是歐洲普遍存在的公營和私營并存的雙元廣播電視體制，以英國、德國、法國、澳大利亞、日本等為典型。在全球化和后WTO時代，西方傳媒發達國家，紛紛審時度勢，轉變機制，一方面，區分對內傳播和對外傳播，對外傳播改為商營，增強市場

競爭力；同時，在國內營造平等的競爭環境，提高公共電視的市場競爭力。

目前我國廣播電視體制改革的方向，是把電臺、電視臺、廣電集團（總臺）的除新聞宣傳以外的社會服務類、大眾娛樂類節目，特別是影視劇的制作經營從現有體制中逐步分離出來，按照產業發展的方向和現代產權制度、現代企業制度的要求組建公司，實行所有權與經營權分離，自主經營、自負盈虧。是在堅持國有為主、多種經濟成分共同發展的原則下，培育獨立的節目制作主體。

2、廣播電視體制改革的方向及利弊分析

世界各國的電視節目制播體制，是受其政治制度、電視管理體制和電視產業化程度的差異而呈現多樣化特點，但最基本的類型有兩種——制播合一和制播分離。《意見》指出，電視節目的制播改革不是簡單意義上的推行“制播分離”或者“制播合一”，更不是所謂“制作權”和“播出權”的分離，而是要適應新形勢下公益性節目和經營性節目的不同定位和制作播出要求，實施有針對性的制播生產策略。

（1）、針對性制播分離，培育獨立節目制作主體。分析英國的廣播電視管理體制，發現它實行的是工商并營體制，并在此基礎上形成了電視節目的制作和播出模式。長期以來，英國廣播電視的突出景觀是有一個制播合一的節目提供者——英國廣播公司（BBC），這種情況一直持續到20世紀90年代，英國改革實行了“制播分離”。

從國外的情況來看，“制播分離”有兩個層次：第一個層次是把節目委托給市場上的獨立制作公司或者直接購買節目，如在美國，媒介產品或服務的供應過程通常包括三個相對獨立的步驟：制作、整合包裝、發行。有時候這三者各自獨立，完全分開；有時候制片者、包裝者和播出者的角色是重合的。

第二個層次是在臺內部把節目制作與播出機構相對分離，在成本核算的基礎上模擬市場運作。前者成為外部市場，后者成為內部市場。內部市場與外部市場可以同時并存，相互促進。英國BBC在1996年的改革中，將廣播電視節目的播出與制作分離，創立一個內部市場：制作中心制作節目，廣播中心負責委托制作、安排和播送節目，重新組合后的節目制作中心為BBC的所有頻道提供節目，BBC的所有頻道按照內部交易規則向制作中心“購買”節目，廣播中心的節目委托可以在內外制作機構中進行選擇，從而在內外同時引入競爭。

（2）、保護公營電視，實行公益性事業和經營性事業良性競爭。促進廣播電視公益性事業和經營性產業的共同發展，是我國廣播電視體制改革目標之一。發展經營性產業，是市場經濟條件下提高文化生產力水平，滿足人民群眾日益增長的文化消費需求，全面建設小康社會的重要途徑。而公益性事業是由政府主導，要堅持黨和人民的喉舌屬性，保護和實現人民群眾的政治和文化權益。

美國是商業電視占主導地位的媒介大國，廣播電視是追求利潤的工具。在一個壓倒性的私營商業媒介大市場中，公營媒介只占據了一個小小的角落。在商業電視統治的美國，公共電視沒有與私營商業臺競爭市場的“野心”，因為它的追求不同，它要實現的是推進社會民主和提倡高雅文化的獨特功能。

在韓國，公營KBS的首要地位難以超越，這不僅是因為這些國家在政策上給予公營電視更多的優惠和維權，同時也由于公營電視堅持高品質的節目制作，以區別于追逐利潤難免粗制濫造的商業電視，因而具有獨特的存在價值。在德國和法國，曾經一枝獨秀的公營電視都受到來自商業電視的巨大沖擊，從而不得不改弦更張，面向市場。德國的公營電視仍然占據重要地位，而法國的公營電視則退入邊緣。

國外電視體制發展的歷史說明，沒有生存條件和公營電視無力競爭，沒有生存壓力的公營電視也很難改革。國家政策（稅收）和國家資金（撥款）保證了公營電視的生存底線，市場競爭是商業電視的行業規則，它未必符合公共電視的規律，要求公共電視按照商業規則競爭，有比喻說是——球類比賽實行田徑規則。因為市場規則更適合商業電視，商業電視也更長于市場競爭，因此，對公共電視政策的支持，國家的保護不能完全取消。

（3）、電視媒體聯合合作，形成完整電視產業鏈。我國廣播電視體制在改革前采用的制播合一體制是“自產自銷、自給自足”的小農經濟生產模式，沒有形成真正意義上的電視產業市場體系，改革目標之一，就是通過電視體制改革，打破條塊分割和市場壟斷，建立統一開放、競爭有序的市場格局，以及充滿活力、調動各方面積極性的電視管理體制和運行機制，通過合理有地配置節目資源、頻道資源，實現生產要素的優化組合，多出節目精品。

1984年，采用法語的電視五臺（現由法國、瑞士、比利時、加拿大等國合辦）、采用德語的三星電視臺（由德國、瑞士和奧地利三國合辦）分別開辦。1989年，有23個國家成員國通過歐洲委員會擬定的《關于跨國電視廣播的歐洲協約》，以多國觀眾為對象的電視機構隨之迅速增加，電視規模也在擴大。

在德國，公營的ARD和ZDF雖然一個屬于聯邦制，一個屬于集中制，但在分享電視接收費和共同制作播出節目方面，有長期的合作關系和經驗。BBC和DISCOVERY之間的合作是公共電視與商業電視合作的代表。國際媒介大亨默多克便在各大洲建立了商業伙伴關系，將他的傳播網絡籠罩全球。還有在合作制片方面，加拿大與超過三十個國家簽訂了國際電視合作的協議，加拿大獨立制片人的最大市場是美國的有線電視。

在競爭日益成為國際電視市場主流的情況下，聯合也是一種強勁的國際趨勢。這種聯合不僅指跨國媒介公司在國際范圍內的兼并、融合，也指不同國家的各種媒體之間的聯合與節目制作，并特指這種獨立主體之間的合作。我國電視臺應尋求更多的內部和外部的合作。

第二篇：我國醫療體制改革現實分析

文章標題：我國醫療體制改革現實分析

我們醫改有十多年了,雖然取得了較大的成績,但總體上看，存在的問題并不少，歸納起來主要有以下幾種：

1、要價虛高的問題沒有從根本上解決。自04年至今，藥價已降了19次。這次降價效果且不說，單從前18次降價來看，藥價并沒有降下來，甚至還有所升高。老百姓看病難的問題依然沒有改

變，人民對此意見很大。

2、藥品流通體制存在腐敗。藥品要想進入醫院，通常需要幾千幾萬甚至更高的公關費用。

3、醫保體制不夠健全，公平性和宏觀效率的低下。在公平性方面，不同社會成員醫療衛生需求的實際被滿足程度，由于收入差距的擴大而嚴重地兩極分化。在衛生投入的宏觀績效方面，盡管全社會的衛生投入水平大幅度提高，居民綜合健康指標卻沒有明顯的改善。

原因

1、藥價虛高的原因有三：

（1）首先是中國醫藥行業低水平重復生產嚴重。抗生素藥諾氟沙星全國就有上千家藥廠在生產。為了生存，藥品市場的競爭早已不是單純的質量與品種的競爭，而更多地是折扣高低的競爭。要想你的藥能進醫院、藥店，就非得把本來只有１元錢的出廠價報到１０元、２０元，以留下更多的回扣空間吸引醫院。于是就出現了價格越高越好賣的這種有悖于市場競爭規律的怪現象。

（2）藥品定價過程缺少一套有效的藥品成本審核辦法，是造成藥價“虛高”的源頭。按理說藥品合理價格并不難確定，藥品價格本應由產品的實際生產成本加上藥廠、批發公司和醫院、藥店的合理利潤構成，但是由于利益驅動，有關部門基本是按藥廠自己提供的申報資料來核定藥價，容易形成藥價“虛高”。

（3）以藥養醫。藥品收入是中國醫院目前的主要收入來源。現在，國家給醫院的撥款嚴重不足，一般都只夠維持醫院正常開支的四分之一或五分之一，醫院除了靠一些收費較高的檢查項目如核磁共振、ＣＴ掃描、Ｂ超等，就只有靠賣藥創收了。照國家的有關規定，醫院銷售藥品可以得到比批發價高出１５％的批零差價，并可以免交增值稅、營業稅和所得稅。于是藥價越高，其批零差價就越大，利潤也就越高。因此，醫院對藥品降價并不情愿，而更樂于進價格高的藥品。

2、市場經濟把醫院也推進了市場，成為市場主體。而市場主體的共同特征就是追求利益最大化。醫院一進入市場軌道后，自然會產生追求自身利益的沖動。但醫院是執行公共職能的部門，追求利益最大化就會使老百姓的自身利益得不到保障，影響了人民對國家的向心力。

3、醫保體制不健全的原因如下：

（1）資金來源的保障力不夠

按照現行的政策規定，合作醫療的資金應該是來源于農民個人的繳費以及省、市、縣各級政府的財政補貼。從各地的試點情況來看，隨著近年來農村經濟的發展和農民收入水平的普遍提高，對于選擇參加合作醫療的農民來講，每年繳納10元錢應該是可以承受的，農民個人繳費的積極性應該說是比較高的。但是，各級政府的財政補貼是否能夠及時到位，在不同的地區可能會有很大的差別，對于經濟條件比較好的地區，這部分資金可能會及時劃撥到農民的個人醫療賬戶，而對于那些經濟基礎比較差的市、縣（區），情況可能就不容樂觀。僅僅依靠農民個人繳納的10元錢，在一些小病的治療上可能不會出現太大的問題，但是一旦出現了重病、大病的患者，由于沒有資金的保障，合作醫療制度就很難發揮分擔風險、互助共濟的功能。

（2）覆蓋面狹窄。

據有關資料顯示，在農村，100個人中只有12人不同程度地享有商業或社會統籌醫療保險，而在大中城市，這個數字為54。與城市相比，農村如此低的醫療保險覆蓋率令人擔憂。另有資料顯示，從1999年開始正式實行的社會保障改革，至今已使10895萬人受益，其中近65％都是城鎮的企業職工和退休人員。

我國新型農村合作醫療制度實行自愿原則。但是自愿原則可能會導致很多問題：在一個家庭中，人為地將老弱病殘者與健康者分離，只選擇讓老弱病殘者參加合作醫療；或者是有病的非常樂意參加合作醫療，而身體健康的則不愿意參加等。可能在一些試點地區，由于各級政府的強力推行，而廣大農民也看到了合作醫療能給自己帶來的切身利益，參加合作醫療的積極性非常高。但是從整體來說，我國的合作醫療還處在一個自發自愿的試點階段，并沒有在全國范圍內推廣開，更沒有把全體農民覆蓋到制度范圍以內。

對策

1、進行藥品流通體制改革。采取有力措施大力整頓藥品流通市場，減少流通環節，打擊假冒偽劣。同時還要盡快建立、健全有關藥品的法律、法規，嚴懲醫藥領域的商業賄賂。

2、應實行國際通行的、統一的生產質量標準。同一種藥品，不管是哪一家藥廠生產的，規定只能采用同一個名稱和在規定范圍內浮動價格。

對藥品的定價，必須請各有關部門的專家對廠

家申報資料進行嚴格的審核，必要時舉行價格聽證會，最后形成的價格由物價部門備案并向社會公布，而且物價部門要對該藥品在流通過程中的價格變化進行全程跟蹤監督。

3、實行醫藥分開核算、分開管理。改變以藥養醫的局面，提高醫務人員待遇，充分體現“醫”的價值。

4、建立科學合理的農村醫療基金籌集機制。

5、分

地區、分階段地實施不同的醫療保險制度。

(1)發達地區應全面建立農村社會保障的各項制度及服務網絡，醫療保障體制建設應納入城鄉一體化發展，農民的健康保障體制要逐漸向城鎮過渡。

(2)在中等和較發達地區，政府可以通過工作規范、目標考核、以獎代撥、購買服務、合同管理等手段，不同程度地引進市場機制和經濟激勵。農村衛生機構設置不必與行政體制相對應，根據地理環境、病人流向，結合鄉鎮撒并和衛生院產權制度改革，撤并重復設置的衛生院，重新調整中心衛生院的布局。

(3)在經濟欠發達地區，應抓好衛生扶貧工作和對貧困人群醫療救助計劃。首先要把經濟扶貧與衛生扶貧有機結合起來。通過中央政府及發達地區的支持，解決貧困地區的衛生設施建設與“缺醫少藥”問題，并且在國家扶貧專款及有關扶貧資金中劃出一部分，專門解決貧困地區的醫療扶貧問題。第二，對于農村貧困人口，要實施醫療救助計劃，如借助農村最低生活保障制度的標準，確定實施醫療救助的對象范圍。

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第三篇：我國財政管理體制改革原因、方法分析

財政體制的定義：財政體制是劃分各級政府財權、加強中央宏觀調控、協調地區發展的一項重要制度安排。

一、我國財政體制改革已取得的重大進展和顯著成效

1994年實施的財稅體制改革，在新中國財政史上具有里程碑意義。通過改革，建立了分稅制財政體制，中央與地方財政收入有了穩定的增長機制，財政收入保持了較快的增長速度，增強了財政的宏觀調控能力，同時也促進了經濟結構的調整。可以說，分稅制財政體制是構建公共財政體系的重要支撐框架，也是建立社會主義市場經濟體制的必然要求。

（一）財政實力逐年增強。

分稅制財政體制改革以來，在保持經濟持續快速發展和加強稅收征管的基礎上，全

國財政收入從1993 年的 4349億元增加到2012年的 117254億元。

(二)中央財政調控能力明顯上升

1993年以來，中央財政收入占全國財政收入的比重顯著提高，從22%上升到48%，部分超過50%。財力的適度集中大大增強了中央政府的宏觀調控能力，為促進區域協調發展和實現基本公共服務均等化提供了財力基礎。

(三)財政轉移支付制度不斷完善

一是財政轉移支付體系初步形成。分稅制以來，我國改變了過去一省一率!實行上解或補助的方式，出臺了主要參照客觀因素進行公式化分配的一般性轉移支付辦法，形成了財力性轉移支付與專項轉移支付互為補充的轉移支付體系。二是財政轉移支付機制不斷創新。中央從所得稅收入分享改革中集中的收入全部用于對地方的一般性轉移支付，形成了穩定增長機制及中央財政自我約束機制，對地方的補助力度明顯增加。三是轉移支付辦法不斷改進，透明度逐步提高。

（四)省以下財政體制改革取得積極成效“

實行分稅制以來，各地結合本地實際，進一步明確了省以下各級政府的財權和收入范圍，基本形成了地方的縱向分稅框架，省對下轉移支付體系初步形成。

(五)強化了地方財政的預算約束，增強了地方加強收支管理的主動性和自覺性

分稅制財政體制建立和健全了分級預算制度，明確了各級地方政府的收入和支出范圍，強化了地方財政的預算約束，提高了地方堅持財政平衡、注重收支管理的主動性和自覺性，財政資金籌集和分配比較規范。

二、深化財政體制改革的必要性和緊迫性

（一)當前我國財政體制存在的主要問題

1、事權和財權不匹配，地方政府行為失范。

一是事權劃分不清晰，上下同構現象嚴重。（1）目前財政體制下明確應由中央政府承擔的國防、國稅、海關等屬于中央政府的事務，地方財政也負擔了部分支出責任。（2）屬于地方的支出責任，中央也給予了補助。如一些地方文化!

城市基礎設施建設等項目，中央通過大量專項轉移支付進行了補助。（3）上級政府干涉下級政府的事務，存在著“中央點菜、地方買單”的現象。近幾年，部分中央部門出臺了涉及衛生、社保、公安等領域的一些支出達標政策，導致地方政府事權被擴充。

二是事權下放的情況比較突出，但卻沒有賦予地方政府相應的財力。在目前垂直集權的行政體制下，上級政府可以隨意調整下級政府的支出責任。

三是財權劃分不合理，不正當競爭現象嚴重。一些地方政府出現全局利益和環境資源，利用土地、稅收優惠等政策招商引資，一味追求經濟增長，從而對形成公平競爭的市場經濟環境帶來消極影響。

2、預算制度完整性不夠，財力比較分散。我國目前預算制度的完整性不夠，公共預算收入以外的政府各類收入規模仍然較大，社會保障預算尚未建立，政府性基金收支單列，但管理還有待加強，國有資本經營預算剛剛開始試點，還不夠完善。

3、轉移支付制度不夠完善，影響地方財力和基本公共服務的均等化。

一是轉移支付結構不合理，地方可調控財力減弱。現行體制下，中央從地方集中了大量財力，再以轉移支付形式補助地方，特別是中央大量的專項撥款要求地方財政配套，導致地方可調控財力較少。

二是地區間財力差異仍然較大，不利于公共服務均等化。地區基本公共服務均等化，對促進社會公正，維護社會穩定和國家長治久安，具有重要意義。但目前我國地區間經濟發展很不平衡，轉移支付制度不盡完善，客觀上增加了地方財力和基本公共服務均等化的難度。由于在現行轉移支付的框架下，地方總體財力和人均財力存在較大的差距，目前基本公共服務均等化在地區之間不均等化的情況比較嚴重。

4、中央財政集中度未達到改革設定的目標，不利于增強中央調控能力。世界主要市場經濟國家中央政府收入占全國財政收入比重來看，大部分國家都保持在60% 以上，我國如果將預算外、政府性基金、社保基金、土地出讓收入等政府性資源計算在內，中央收入比重僅為 30%左右，明顯低于其他國家水平。

5、省以下財政體制不盡完善，不利于基層政府有效行使職能。現行省以下財政體制雖然基本符合各地的實際情況和分稅制改革的一般要求，但在運行中也存在一些需要完善的方面。

三、國外財政體制變革的經驗借鑒

(一)世界主要國家和地區財稅體制的基本特點

1.政府間財政關系

（1）政府間財政關系的規范化與法制化。綜觀世界主要國家的政府間財政關系，一個突出的特點是其法制化和制度化”多數國家均由憲法規定了中央和地方政府的事權、分稅制以及轉移支付的基本格局。

(2)政府間財政關系的基本格局。

——分稅制與地方稅收立法權。分稅制可說是各國解決政府間財力分配問題的基

礎。

——中央與地方支出責任的劃分。各國的一般情形是，涉及宏觀經濟穩定!收入再分配、全國性公共物品和服務的提供(如國防、外交、全國性基礎設施)等方面的職能，主要由中央政府承擔。而地方性公共物品和服務的提供，主要由地方政府承擔。

2.預算制度

(1)預算涵蓋所有的政府收支。所有政府收支都應納入預算管理，即預算的“綜合性”是現代預算制度最基本的原則。

(2)行政層面的“財政統一”與“財政問責和監督”。

(3)預算管理模式的多樣化。現代國家政府職能的擴張，使政府肩負了越來越多的公共責任。政府履行公共職責的方式，也不限于傳統意義上財政資金的收支。具有專款專用性質的政府性基金、使用者付費、政府貸款和擔保、稅式支出等方式，在履行公共職能過程中發揮了越來越大的作用，與之相適應的預算管理模式，也日趨多樣化。

(二)從財稅體制的國際經驗中得到的啟示

1.通過法制規范政府間財政關系。

2.中央政府集中大部分財政收入。

3.事權與支出責任界定比較清晰。

4.地區間基本公共服務均等化程度較高。

5.政府收支全部納入預算管理“

四、深化我國財政體制改革的思路和建議

(一)改革的基本思路和原則”

針對當前我國財政體制存在的主要問題，借鑒國外財政體制變革的重要經驗，進一步深化我國財政體制改革的基本思路應該是: 在保持分稅制財政體制基本穩定的前提下，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，按照調動中央和地方兩個積極性，統籌規劃，分步推進的原則，通過深化改革和制度創新，均衡地區間和各級政府間的財力差異，適度向上集中和適度向基層傾斜相結合，進一步規范政府間財政關系，健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制“根據以上基本思路，進一步深化我國財政體制改革應遵循以下基本原則:

1.堅持分稅制的基本方向不變。1994年分稅制財政體制改革的成果應當在堅持的基礎上去完善，而不是推倒重來”總體來看，現行財政體制仍有許多合理的內核，應進一步發揚光大。

2.財力分配適度向上集中、向財力薄弱地區傾斜。一方面在財權劃分上要繼續堅持適度向上集中的原則。不謀全局者，不足以謀一域。我國是一個發展中大國，人口多，底子薄，地區發展不平衡，而且正面臨著經濟轉軌階段。從政治上看，在促進民生，構建和諧社會，保證國家安全等方面均需要維護中央政府的權威。

3.省級財政保持一定的調節能力。省級政府是中央為管理地方政府事務而設置的中央政府下屬權力機關。它是地方最高權力的執行機構，省級政府擁有對省域內行政事務、經濟運行以及公共產品和服務提供的管理和調節職責“作為地方最高的行政機關，省級政府往往要把較多的資源投入到促進省域經濟增長和促進省內基本公共服務均等化。我國幅員遼闊，人口眾多，各地的資源稟賦、技術水平和經濟實力差異較大，這一點也決定了省級政府在其所管轄的行政區域內行

使其經濟和財政調控職能的特殊重要性。

4.構建地方政府推進科學發展的正向激勵機制。正向激勵是一種通過強化積極意義的動機而形成的激勵”保持財政體制的正向激勵效應，就是要調動從中央到地方落實科學發展觀的積極性。其中，地方政府是關鍵“地方政府有發展的積極性，但在著重于區域發展的過程中，很容易偏離正確的方向”從區域范圍和區域利益來看屬于合理的抉擇，可能不利于全國的整體利益。這就需要通過財政體制的完善來矯正!引導或減少不利于整體利益的地方積極性。

5.堅持漸進性改革原則。我國財政體制的變革與整個經濟體制改革一樣，在世界上沒有先例可循，需要根據我國的實際情況，在逐步取得改革共識的基礎上不斷探索、不斷完善，不可能一蹴而就，一步到位。任何一項改革都只能是一個漸進的過程。我國財政體制的改革作為整個經濟體制改革的重要環節，需要和其他方面的改革相配合!相協調，難以單兵突進，只能采取漸進性改革路徑。

(二)深化我國財政體制改革的建議

1.明確劃分中央與地方的事權。事權和支出責任的劃分是完善分稅制體制的關鍵，必須上升到法律層面予以解決。只有按照法律規定、受益范圍!成本效率!基層優先的原則，在合理劃分事權和支出責任的基礎上，才能構建符合我國實際的財權與事權相匹配的政府間分配關系。

2.逐步建立統一完善的國家財政。建立法治、完整、透明的預算體系，實行全口徑預算管理，既是統籌安排財力的客觀需要，也是保障公民知情權!參與權!監督權的重要途徑。政府各類收支都應納入預算管理，形成由公共財政預算、國有資本經營預算!政府性基金預算和社會保障預算組成的有機銜接、完整的預算體系。

3.中央財政適度集中財力。財力的集中與分散是經濟社會發展的永恒矛盾，任何國家概莫能外。處理好這一矛盾，關鍵是把握好“度”。

4.著力完善轉移支付制度。在中央適當集中財力的基礎上，進一步擴大轉移支付規模，優化轉移支付結構，將均衡地區間財力差異!實現基本公共服務均等化作為財政轉移支付制度設計的目標，更好地發揮轉移支付對調節地區間財力差異!促進公共服務均等化的作用。

5.加快建立縣級基本財力保障機制。縣級基本財力保障制度是實現縣級財政從過去的“兩保”（保工資、保運轉)向今后的“三保”(保工資、保運轉、保民生)邁進。

6.推進體制的相關立法。目前，我國財政法律體系框架已基本建立，但尚不完善。要在積極推進財政立法進程，不斷健全財政法律體系的同時，堅持科學立法!民主立法、公開立法，提高法質

第四篇：我國財政體制改革

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我國財政體制改革

摘要：綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一

階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉鎮財政，實行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變為三級，即中央、省（市、自治區）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。

關鍵詞：改革；財政體制；趨勢分析

正文：

1994年以來，為建立社會主義市場經濟體制，促進國民經濟持續健康發展，我國積極推進財政體制改革，在建立與社會主義市場經濟相適應的分稅制財政體制和公共財政基本框架兩方面取得了重大進展，基本構建了與社會主義市場經濟體制相適應的財政體制框架，有力地支持了我國的改革開放和社會主義現代化建設。但與此同時，由于改革的漸進性和不完善性，以及我國改革開放的深化和經濟形勢的變化，財政體制運行中的不適應、不配套、不協調等矛盾開始激化和暴露出來，需要繼續深化財政體制和管理方面的改革，以適應當前財經形勢發展的需要。

1．我國財政體制改革的基本回顧

綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。

1.1分稅制財政體制改革的成效分析

1994年實施的分稅制財政體制改革，其主要任務有兩個：一是按照統一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財政包干制改革為能夠調動中央和地方兩個積極性的分稅制，建立中央和地方兩個稅收體系。

在中央和地方實行分稅制的財政體制，首先要建立與社會主義市場經濟要求相適應的稅收制度。改革之前，我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經濟色彩，稅種較多、稅率難定、重復征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應經濟發展的要求。

經過實踐的檢驗，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經濟的要求，規范了國家與企業、個人的分配關系，建立了財政收入的穩定增長機制。這一改革的成功實施，結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經濟發展的模式，逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調動了中央和地方兩個積極性。

近年來，根據形勢發展的需要，我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農村稅費改革。改革的主要內容是：三取消、兩調整、一改革，即取消鄉鎮統籌費等向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策；調整農業特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明，這項改革規范了農村的分配關系，減輕了農民負擔，農民人均減負率一般在30％左右，農村“三亂”問題得到有效遏制，對促進農村社會經濟發展具有重要作用。二是進一步調整稅制。

1.2公共財政體制建設的進展分析

1998年以后，財政改革的重點轉向財政支出體制，目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設方面，主要進行了以下幾個方面的改革：一是推行部門預算；二是

實行國庫集中支付；三是推進政府采購改革；四是實行“收支兩條線”管理。

實行部門預算，增強了預算的完整性、統一性，部門的各種財政性資金（包括預算內外資金）全部在一本預算中編制，所有收支項目都在預算中反映出來。

實行國庫集中收付，是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶。

實行政府集中采購，克服了過去分散采購的許多弊端，如采購資金的分配和使用脫節，無法有效進行監督；采購效益不高，采購的產品和服務往往價高質次；采購過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。

實行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執收單位公正執法。

與此同時，按照建立公共財政的要求，我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領域的支出，加大了教、科、文、衛、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出，財政支出結構逐步向公共支出轉變。總之，經過近五年的財政支出管理改革，優化了支出結構，增加了財政支出管理的科學性，初步建立了公共財政的基本框架。

2．今后我國財政改革的側重點和趨勢分析

過去的財政改革取得了很大成績，有力地支持了社會主義市場經濟體制的建設和宏觀經濟的持續快速發展，但由于改革的漸進性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現不協調、不適應、不規范等問題。結合當前經濟發展的形勢，今后必須在以下方面繼續深化財政改革：

2.1按照建立公共財政的要求，繼續深化財政預算管理改革

經過1998年以來的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場經濟發展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容，可以分為三個層次進行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。二是財政的運行機制。三是科學的方法和有效的監督。在這三個層次中，預算管理是核心。首先，財政的職能要通過預算的安排體現出來，即通過預算得以實現；其次，科學、細化、規范的預算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎；再次，預算是財政監督的依據，具有法律效力。建立公共財政體制，必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預算改革階段。

財政支出預算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監督的依據，也是提高財政支出效益的關鍵，因此，必須要細化預算的編制。目前的預算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經費部分；二是活的部分，即專項經費部分；三是轉移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。

2.2按照財權、事權對等的原則，繼續完善分稅制財政體制

分稅制財政體制運行以來，逐漸暴露出來的不協調、不匹配的問題，突出表現在基層財政越來越困難。

近年來的情況顯示，現在分稅制財政體制運行的結果是，財力逐步向上集中，但事權仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔的支出，農民負擔過重已影響了農村社會穩定和經濟發展，因而，隨著經濟的發展和農村的稅費改革，這部分支出開始回歸財政，基層財政的事權反而在擴大。因此，在這兩個反方向因素的共同作用下，縣、鄉財政困難的矛盾開始激化。

分稅制財政體制能夠成功運行的一個基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。依賴不斷增強和上移的必然結果，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節支的積極性轉化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實

際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。從目前的情況來看，建議取消鄉鎮財政，實行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變為三級，即中央、省（市、自治區）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。

各級政府的事權和財權相對稱，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現在的發展趨勢看，一是中央財政的職責重大,另一個是縣級財政的職責重大。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分享的比例，同時要加大對中西部地區基層財政的轉移支付力度，逐步大幅度增強縣級財政的實力。

2.3按照公共財政和城鄉一體原則，繼續改革農村財稅制度

目前，我國實行的農村稅費改革，其主要目標是減輕農民負擔，規范農村分配關系，遏制農村“三亂”現象的發生。從試點情況看，農村稅費改革確實實現了上述目標，減輕了農民負擔。但是，現在實行的農村稅費改革，并沒有根本改變我國1958年左右形成的農村稅收體系，農村仍然實行有別于城市的稅收制度。

從稅收負擔看，目前農村居民普遍相對高于城市居民。許多工商稅都有起征點和免征額，如增值稅、營業稅等，但農業稅沒有，無論農業生產的成本多大，也無論農業生產的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農業稅。目前，許多農民的人均純收入還不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多貧困地區，但在城市享受照顧，而在農村確要納稅。因此，相對城市居民來說，農民的稅收負擔是重的，也是不公平的，在稅制上設置了城市和農村的差別待遇。從實現我國城鄉經濟的協調發展和建立公共財政體制的目標出發，必須繼續深化我國的農村稅收制度改革。長遠的目標，應是逐步建立城鄉基本協調的稅收制度，將農業稅改為體現農民純收益的具有和城市個人所得稅有大致相同的起征點和免征額的新型收益稅。當前，“三農”問題已是我國經濟發展中的突出問題，農民收入增長緩慢，農村市場恢復乏力，已嚴重影響了國內有效需求的擴張。目前，增加農民收入，已是“三農”問題中的核心問題。為此，在農村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農業稅。

在我國現行的財政支出政策體系中，財政與農民的關系，主導的觀念是財政支農。這是帶有濃厚計劃經濟時期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數不多的早已過時的觀念。

財政支農的觀念，與發展社會主義市場經濟的要求是很不一致的。在社會主義市場經濟條件下，無論國有經濟，還是集體經濟、個體經濟或者私營經濟，都是市場經濟中的活動主體，都有義務按照國家統一稅法的規定，積極主動地向國家納稅，同時也有權利享受國家一視同仁地向社會成員提供的公共產品與服務。其實，隨著我國社會主義市場經濟的發展，我國的財政政策已逐步從區別性的政策走向共同性的政策。所以，隨著經濟的發展，今后我國農民應該和城市居民一樣同等地享受經濟發展帶來的由國家財政提供的各種社會福利，這就必然要求徹底拋棄帶有區別性和歧視性的財政支農觀念。

3．結語

農村的許多公共產品，如基礎設施、教育、社會保障等，不僅在屬性上與城市公共產品是一樣的，而且許多公共產品的受益范圍也不局限于農村居民，甚至城市居民的受益還要大于農村居民的受益。因此，在供給的方式上也應該采取相同的政策，但現在在公共產品的供給上，存在較大區別，農村的公共產品主要由農民自己負擔。這種厚此薄彼的公共產品供給政策，必然造成城鄉居民發展機會的不均等，進一步拉大城鄉的差別。所以，今后的財政政策調整，要加大對農村公共產品的供給力度，尤其是目前農村的九年義務教育、飲用水、醫療衛生、養老救濟等農村急迫需要的公共產品，要逐步納入全國統一的公共產品供給體系，以逐步縮小城鄉差別，實現城鄉社會經濟的一體化發展。

參考文獻：

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第五篇：淺談我國行政監督體制改革

淺談我國行政監督體制改革

黨的十六大報告把“加強對權力的制約和監督”作為當前和今后一段時間我國政治體制改革的重要任務之一。行政權力是國家的一項重要權力，隨著我國社會和經濟的發展，政府職能的拓展，行政權力也在不斷擴大，其在國家權力結構中的主導地位日益突出。十八世紀的法國啟蒙思想家孟德斯鳩有句名言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”①。由此可看出，權力沒有制約就會失衡，不加監督，就會被濫用。加強行政監督是我國政治體制改革順利進行的重要保證。下面我就行政監督體制的內涵及改革意義、我國行政監督體制面臨的主要主要問題、我國行政監督體制改革的思路和對策做以初淺的分析。

[內容提要]隨著中國特色社會主義事業的不斷發展進步，政府在政治統治和社會事務管理方面的職能也急劇擴大，行政權力不斷取得實質性擴張。而我國現行行政監督體制有些地方已呈現滯后趨勢，若跟不上改革的步伐，將極大地影響行政監督的力度和效果，影響有中國特色社會主義事業的前進和發展。本文通過分析我國現行行政監督體制，找出其中不完善之處，如行政監督法制化程度低、缺乏獨立性等，并就當前如何完善中國行政監督體制，提出一些想法和對策，如加快行政監督立法，使監督機構具有獨立性等。

[關鍵詞]行政權力 監督體制 改革思路

一、行政監督體制的內涵及改革意義 新中國成立以來，黨和國家為建立健全適合我國國情的監督制度做了不懈努力，建立了一整套監督機構，制定了很多監督制度。一個較為完備的具有中國特色的行政監督體系基本形成。

(一)行政監督體制的內涵

行政監督是指對行政行為的監督，它是保障國家的行政活動依法進行的制度。具體來說，就是具有法定監督權的國家機關、其他社會組織及公民依法對行政機關及其工作人員在實施行政管理活動中是否堅持依法行政所進行的評價、檢查、督促及糾正的活動。②體制一詞在中文里含義很廣，一般是指某一組織的制度及運行方式，其實質是權力關系的制度化、程序化。③將行政監督權力關系制度化，并按此制度所規定的關系運行，就是行政監督體制。行政監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，在監督行政權力、提高行政效率、優化政府形象等方面起到了極為重要的作用，有利于推進政府行政管理的廉潔化、法治化和高效化。

我國行政監督體系由行政組織外部的異體監督和行政組織內部的同體監督組合而成。

外部異體監督是指行政機關以外的權力與非權力主體對行政機關及其工作人員實施的監督。外部監督又可分為外部權力監督和外部非權力監督。其中外部權力監督包括：國家權力機關的監督，即人民代表大會及其常委會的監督；國家司法機關的監督，即人民檢察院和人民法院實施的監督；中國共產黨組織作為執政黨實施的行政監督。外部非權力監督包括：人民政協以及各民主黨派的監督；社會群眾及輿論監督，主要是指各人民團體（工、青、婦等）、群眾組織、企事業單位、公民個人以及新聞媒體實施的監督。

內部同體監督是指來自行政機關內部的權力監督。主要有兩種形式，一是專職監督機關的監督，如監察和審計機關的監督；二是非專職監督機關的監督，主要有一般監督、主管監督、職能監督三種形式。一般監督，即各行政機關按直接隸屬關系，自上而下和自下而上所產生的直線監督或縱向垂直監督。主管監督，即行政機關對被管理單位及其工作人員的監督。職能監督，指政府各職能部門就其所主管的工作，在自己的職權范圍內對其他有關部門實行監督。如財政、稅務、工商、物價等部門的監督等。

從上述架構可以看出，我國現行的行政監督體制具有監督客體的公開性、主體的多元性以及監督內容的廣泛性等特點。從理論上來看，充分體現出了監督的人民主權原則、經常監督原則和公開監督原則；而外部異體監督和內部同體監督的結合，更有利于形成全面復合的監督網絡，提高監督的整體效能。

(二)行政監督體制改革的意義

中國的行政監督，是中國共產黨領導下的行政監督，是人民代表大會制度下的行政監督，是以人民群眾的監督為基礎、同專門機構密切結合的行政監督，監督的目的是為了改善國家行政管理，提高行政效率，使政府及工作人員更好地為人民服務。鄧小平一貫強調，共產黨要接受監督，黨領導的人民政府要接受監督。他在《共產黨要接受監督》一文以及其他一些重要文獻中，詳細地論證了接受來自各方面的監督對于黨和政府工作的重要意義和作用。他指出：加強對黨和政府及工作人員的監督，具有十分重要意義和作用。這表現在可以促使黨和政府做到兼聽則明，謹慎從事，在工作中減少失誤；有利于防止家長制作風，實現民主管理； 有利于保障人民的民主權利，對鞏固安定團結的政治局面，對清除政府工作人員中的腐敗現象，維護政府威信，具有十分重要意義。④

因此行政監督體制改革能夠緩解或消除社會利益矛盾，從而推動社會政治經濟和文化發展，適應社會利益發展要求，維護政治統治，提高政治管理效率；同時也是醫治行政監督弊端的良藥，通過改革建立起相應的防止和克服弊端的制度，是社會主義民主與法制建設的自我完善，有利于促進行政機關及其工作人員依法行政，確保國家法律、法規、方針政策的貫徹實施；有助于激勵行政工作人員成為人民勤務員，即社會公仆，是發 展民主政治、維護人民的合法權益的重要途徑；完善和執行行政監督是懲治腐敗、克服官僚主義、推進廉政建設的必要措施；強化行政監督有助于支持各級行政機關及其工作人員行使法定權力，保障憲法、法律、法規實施。

二、目前我國行政監督體制面臨的主要問題

我國行政監督的制度化、體系化發展在促進政府機關及其工作人員廉政勤政，提高行政效能，促進國家的政治穩定和經濟的發展等方面，發揮了不可或缺的作用。但是，我國現行行政監督體制仍然不夠健全和完善，行政監督缺位、滯后和監督不力的問題大量存在，這在很大程度上影響了我國社會、經濟發展。具體來看，有以下幾點。

(一)行政監督法制化程度低

行政監督立法是建立和完善行政監督體制的前提和保證。改革開放以來，在建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，我國在行政監督立法方面已邁出了較大步伐，先后制定和頒布了一批有關行政監督方面的法律、法規，對促進和保障政府機關及其工作人員廉潔奉公起到了重要作用。但從實踐來看，我國監督權涉及的一些重要領域尚缺乏相應的法律規范：有關保證監督機構行使職權的法律法規尚不健全，特別是對行使監督權的形式和程序、監督對象違法行為的法律責任和處臵方式等都缺乏可操作性的規定。監督立法的這種滯后，直接導致了行政監督工作程序不嚴格、標準不細致、彈性因素強等問題的產生，造成了監督的盲目性和主觀隨意性，極大地影響了行政監督工作的公正性和嚴肅性。

(二)專門監督機構缺乏應有的獨立性

行政監督體現著監督權對行政權的制約，這種制約的效果主要取決于監督主體所擁有的地位和權力。但從目前我國的實際情況來看，目前的專門監督機構（包括監察和審計部門）都處于附屬地位而缺乏必要的獨立 性，這種附屬型的隸屬關系，使專門監督機構在人、財、物等多個方面受制于監督客體，監督人員往往屈從于長官意志，嚴重削弱了專門監督機構的獨立性和權威性。而現階段在我國的省、市、縣三級政權中，專門監督機構之一的行政監察部門與同級紀委實行的是合署辦公模式，雖在一定程度上使監察機關地位有所提高，有利于發揮黨政聯合監督的整體作用。但這種監督體制仍然存在較為突出的問題，一方面，黨的紀律監督得到了強化而行政監察職能卻有弱化的趨勢。目前的監察機關更多履行的主要是從事反腐敗工作的辦案職能，而對如何保證行政機關政令暢通、勤政高效等方面則監督不夠。另一方面，監督機構在同級黨政機關領導下開展工作，同樣沒能走出監督主體依附于監督客體的模式，無法顯示其權威性和獨立性，難以起到有力的監督作用。特別是對同級政府機關領導班子及其“一把手”難以實行真正的監督。

（三）監督主體未能形成合力

我國目前的行政監督體制是一個多元化的體制，監督主體多，機構多，方式和渠道多，這是一個優點，但如果不把各種監督整合好，這種優越性也難以發揮出來。近年來，在黨中央直接領導下，我國在事后監督特別是查辦大案要案方面切實發揮了部門、地區之間密切配合的辦案協調機制和整體合力。但目前各種監督間的關系尚未理順，各種監督主體又都程度不同地存在監督權限、方式、程序、范圍等不夠明確、具體等問題，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協調互動、運行高效的有機整體，使監督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”，造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，尤其是對那些界限不清的疑難案件，經常出現各監督部門互相推諉、扯皮，無人監督的狀況，導致了監督機制弱化，削弱了行政監督的整體效能。

（四）監督主體缺乏監督力度

在目前，我國的行政監督主體主要是人民代表大會及其常委會。人 大及其常委會對國家行政機關的監督，既體現了人民行使國家權力和管理國家事務的形式，又體現了國家權力的意志和法律賦予的權威，因而它應該是代表國家或人民的意志，對國家行政機關實行的最有權威的監督。但目前，人大監督是法律地位高而實際地位低，理論上應有的權力與現實中實有的權力有差距，監督工作依然是人大工作的薄弱環節。突出表現在監督制約的法規不完善，力度不夠；機構不健全，強度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現人大作為權力機構對行政機關應有的監督權。

（五）監督人員素質影響監督效能

行政監督人員是行政監督工作的具體承擔者和實施者，行政監督效能的高低，在很大程度上取決于監督人員的素質。在我國這樣一個非常重視“人情”的國度里，相當部分行政監督人員政治素質不高，不注意堅持原則，不依法行政。在實際工作中，或因怕得罪人，或因外界干預而放棄監督；甚至在一些重大原則問題上，也分不清是非界限。相當部分行政監督人員政策法規水平和業務水平較低，在相當大的程度上降低了行政監督的效能。

三、我國行政監督體制改革的思路和對策

要有效解決我國行政監督體制現存的弊端，進而提高行政監督的效能，以適應社會主義市場經濟發展的需要。我以為，需從以下幾個方面對行政監督體制進行改革。

（一）加快行政監督立法

行政監督是一種法制監督，這不僅意味著行政監督是對行政機關及其工作人員依法行政情況的監督，也意味著行政監督應依法進行。有關監督的法律既是對行政監督權力及其行使的規范，又是這種權力及行使的保障。從我國目前行政監督法規不完善，監督缺乏可操作性的現狀來看，首 要工作是加快行政監督立法進程，制定一系列專門監督法律、法規。為此，必須加快制定《行政監督程序法》、《公職人員財產申報法》、《反腐敗法》、《罷免法》、《追究法》等法律法規，促進行政監督的進一步制度化、法制化。通過各種專門監督法律對各監督主體的職責和權限、監督的對象和范圍、監督的方式和手段、監督者與被監督者的義務和權利等作出明確規定。以達到依法強化監督、細化監督、增強可操作性的目的。只有完善監督法制，才能為健全行政監督法律機制，依法實行行政監督提供基本的規范程序和保障。

（二）使監督機構具有獨立性

“從世界各國已有的監督機構及其發展趨勢來看，監察機構的特點是其享有廣泛的授權并具有獨立性，它只向最高權力機關或立法機關負責，接受它們的領導，而不從屬于任何政府部門，其編制也不納入公務員系列。” ⑤在當代，世界上許多國家和地區也已實行了監察權獨立，產生了良好的監督效果，如新加坡、泰國、瑞典、中國香港等國家或地區腐敗現象之所以很少發生，就與監督權獨立有關。

我國應借鑒已有的成功經驗，賦予專門監督機構必要的獨立性與權威性。具體設想如下，可以在我國最高國家權力機關——全國人大常委會內設一個最高專門監督機構以替代監察部，受全國人大（常委會）領導，對全國人大（常委會）負責，并在此最高專門監督機構下設地方各級監督機構，受地方各級人大（常委會）和上級監督機構的雙重領導。這樣既有利于把憲法規定的各級人大（常委會）對同級政府的監督權落到實處，同時可以保證國家監督機構的獨立性。雖然在各級人大法定權力進一步歸位之前，這一新的監督體制不可能有非常理想的效果，但至少可以改變因行政監督機關（監察機關）隸屬于同級政府而帶來的種種弊端。

而在上述獨立監督體制建立之前，有必要通過健全專門行政監督體制以確保行政監察部門的權威性和相對獨立性。首先要改革現行行政監察體制，使監察部門由雙重領導向垂直領導過渡。目前可先試點實行省以下 垂直領導體制，將省以下各級政府機關中的行政監察部門獨立出來，受上級監察部門直接領導，人、財、物權均由上級監察部門解決。同時考慮到目前監察部門和紀委合署辦公，因此紀委領導體制也應實行同步改革。其次是擴大行政監察部門的職權。在其現有的檢查權、調查權、建議權和處分權外，賦予一定的經濟處罰權，如對因決策失誤或指揮不當給國家和人民利益造成嚴重損失的政府機關領導干部，監察機關應擁有對其進行一定經濟處罰的職權。第三要強化預防監督和監察手段。從事前監督入手，確定監督目標，制定科學的監督計劃，努力發揮監察、審計等專門監督和財政、稅務、環保等職能監督經常性和連續性的作用，促進行政監督的規范化、科學化，建立起有效的預防與控制機制。同時提高監察手段的科技含量，充分運用現代辦公手段，建立監察信息網絡體系，保障監察工作的多向信息渠道暢通，實現查處案件手段的現代化。

（三）建立嚴密的監督體系和合理的監督機構

我國現行的行政監督體制是一個多元化的體系，監督的類型和內容繁多，而且互相之間缺乏協調，監督機構分工也不盡合理。因此現在我們必須使各種監督主體對行政權力的監督形成一個整體效應，構成一個嚴密的體系。從監督的內容來說，包括對行政決策的糾正與完善，對行政執行的督導與反饋，對行政立法的審查與保障，對行政效率的評估與獎懲及對行政決定的復議與申訴。從監督的類型來說，應該包括權力機關的憲法監督，司法機關的行政訴訟監督，行政機關的行政監察，以及群眾、輿論、政協的民主監督。由此形成一個縱橫交錯、內外結合的全方位監督網絡體系，對國家機關及公務員加以行政監督和制約，有效地防止行政權力腐敗現象的滋生，使各級國家機關及工作人員臵于有效的監督之下。

要逐步由自上而下的單向監督模式，轉變為自上而下和自下而上的雙向監督模式。政府內部的雙向監督既包括上級機關及其領導者對下級機關及其普通群眾所實施的下行監督，又包括下級機關及其普通群眾對上級機關及其領導所實施的上行監督。因此，我們行政監督機構的設臵必須要與其權能相適應，做到一職一權、一權一責，從根本上克服過去那種監督 機構地位從屬的缺陷。如果監督機構缺乏有效的獨立性，受制于監督客體，那么合理的監督結構就無從談起。我們一方面要改各級監察機構的平行領導為垂直領導，使之成為上級監察機構的派出機構，以保證其對同級政府機關監督的獨立性；另一方面，擴大監察機構的調查、處分權力，不僅包括縱向的擴權，也就是調查、處理問題的權威，而且還包括橫向的擴權，即權力客體范圍的擴大，由此形成強有力的監督制約機制。

（四）強化權力機關監督

強化權力機關監督是制約行政權力、完善行政監督體制的重要保障。在實踐中，強化權力機關監督制約機制，首先應加強權力機關的自身建設，目前亟待解決兩個問題：一是健全組織機構，如建立人大監督委員會等專門監督機構，以擔負起日常監督工作，保證人大監督權的落實；二是提高人大代表素質和監督能力，通過各種方式，讓人大代表和常委會成員熟悉有關監督的法律、法規，了解監督的形式、程序和方法；引入公開競爭機制，選舉人大代表，弱化代表榮譽感，強化責任感和使命感。其次是要改進監督方式，變被動監督為主動監督，抽象監督為具體監督，一般監督為重點監督，尤其是需要把人民群眾關心的熱點或者焦點問題作為監督重點，如政府機關反腐倡廉、勤政為民，社會保障體系的完善，住房制度改革以及公用事業和日用消費品物價調整問題等，人大及其常委會有責任圍繞這些問題或選擇其中某一問題，對有關政府部門應盡的責任進行監督，以督促他們及時有效的解決群眾關心的問題，以更好地提高監督質量和效果。

（五）提高行政監督人員素質

由于監督機制不完善，監督機關的一些工作人員徇私枉法、濫用監督權力的現象已屢屢發生。如果制定了專門監督法律和實行了垂直領導以后，監督者的權力大大擴大，如果不對其加強政治思想教育和業務素質培訓，同樣還會產生監督者的腐敗。所以，在注重對監督人員的選拔和培訓的同時，也要加強對監督者的監督。另外，還要盡可能地創造條件，保證 監督人員的政治社會地位和經濟待遇，使之能全身心地投入到監督事業中去，自行杜絕參與腐敗的意念。

行政監督人員的素質主要包括政治思想素質、道德作風素質、業務技術素質和文化智能素質等。我覺得目前要提高我國行政監督人員的整體素質應從以下三個方面著手：一是選拔一批有較強的業務素質和較高文化素質的工作人員充實到各級監督隊伍中來。二是針對目前有的監督人員理論和業務水平距離要求還存在不少差距的情況，應十分注意通過培訓來提高他們的行政監督的政策水平、工作能力等基本素質。其三，加強行政監督工作人員的自我素質修養，要養成努力學習，奮發進取的習慣；要勇于實踐，刻苦鍛煉；要從一點一滴做起，嚴格要求自己，持之以恒，使自己的素質不斷提高。有了高素質的監督隊伍，監督水平的提高就有了基礎。不過也不能完全依賴道德素質的力量在行政監督中的作用，同時也要有法律約束。

（六）健全社會及輿論監督機制

目前新聞媒體被很多學者稱作傳統“三權”（立法、行政、司法）之外的“第四權力”。可見其在行政監督中可以發揮重要的作用，但要真正將“第四權”發揮到極致，就必須建立健全新聞媒體監督機制。我國現階段健全輿論監督機制的關鍵是要加強新聞立法。雖然現在新聞媒介在反映民意對政府及其工作人員的某些腐敗行為進行揭露起到了一定的作用，但是，我們也應該看到我國的新聞媒介監督這一環節還很薄弱。當前，可以根據我國的實際情況，借鑒國外的一些好的經驗來完善我國的新聞媒介監督，加強新聞立法。同時我們應該完善輿論監督的信息反饋和責任追究機制。完善輿論監督的信息反饋有利于監督機關及時了解信息，及時采取措施。完善的責任追究機制有利于提高輿論監督的效率。在加強新聞媒介監督機制的同時，也應該完善新聞媒介的自律機制。新聞媒介自身也應該自我約束，新聞工作者不僅要有較高的專業素質，還要有職業道德，不做虛假報道，總是以國家和人民群眾的利益為重。

（七）完善行政監督信息收集系統

現在隨著網絡技術的發展，Internet的廣泛應用，信息網是非常重要的。信息不僅對企業的發展起著至關重要的作用，它對政府工作也同樣重要。現在政府部門也在積極開展政府部門上網工程，也在推行電子政務。如果建立了完善的專門的行政監督情報信息網，政府就可以及時了解各個部門的情況及各個公務員的情況，對他們的行為進行有效的監督。

總之，行政監督體制改革，是一個涉及多方面的復雜的系統工程，要使各個監督主體的行政監督職能得到真正充分地發揮，應更多地務實于“事先預防、事中控制、事后懲處”的科學操作，從法制上健全、從體制上完善、人員素質上提高等多方面入手，全面提高監督工作的整體效能，使其在全面推進依法行政，建設社會主義法治國家的過程中發揮更大的作用。

參考文獻

① 孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊）商務印書館1982年5月第154頁。② 何穎、教軍章著《公共行政學新論》吉林人民出版社2001年3月第1版312頁。③傅明賢主編《行政組織理論》高等教育出版社2000年3月第1版129頁。④據張尚族編著的《行政監督概論》64頁。⑤劉長江：《論建立預防性的監督機制》 《理論文萃》 1999年3月 第27頁。⑥陳奇星：《中國公共行政監督機制現狀分析與對策思考》[J].《國家行政學院學報》 2003年３月

指導教師評語： 12