第一篇：我國“省管縣”行政體制改革的分析

我國“省管縣”行政體制改革的分析

摘要：我國行政管理體制改革思路，由原來的“市管縣”逐漸向 “省管縣”改變。并逐步探索我國行政層級改革的理論基礎和有效途徑

穩步推進省管縣體制改革的多種途徑和模式。但在推行“省管縣”體制改革的同時，要保證提高政府行政管理效率, 從而實現政府的功能性變革。使廣大的人民群眾能夠更充分共享改革開放成果，更大化地實現社會公平化。

關鍵詞：市管縣、省管縣、社會公平

一、“市管縣”顯露出的弊端。

被寄于厚望的“市管縣”體制在實施之初確實產生了積極的效應，對密切城鄉關系、加強城鄉合作、促進城鄉共同發展確實起到了一定的促進作用。然而，目前的“市管縣”體制沒有完全實現當初的設計意愿，而且在實施過程中又衍生了一系列新的問題和矛盾。具體表現在以下幾個悖論：

（一）城鄉悖論

推行“市管縣”的初衷之一是利用中心城市的優勢地位拉動所轄縣的經濟發展，從而實現城鄉協同發展、進而縮小城鄉差距的目標。在實踐的過程中發現，有些地級市確實起到了輻射作用，帶動了縣域經濟的發展，縮小了城鄉差距。但是有更多的市并未起到這一作用。原因在于很多地級市本身就遇到很多瓶頸和障礙，無力也無法帶動縣的發展。同時，由于市轄區的財政由市統攬，加劇了市縣之間、城鄉

之間的矛盾與差距。因此，“市管縣”本意是縮小城鄉差距，反而導致城鄉差距的進一步拉大，形成了所謂的“城鄉悖論”。

（二）財政悖論

推行“市管縣”的初衷之二是利用城市的財力優勢幫助經濟比較落后、財政比較緊張的縣城盡快發展。也就是可以在縣財政困難的情況下給以借款或補助，從而緩解縣的財政壓力。但是事實上，由于我國財政體制的“強中央、弱地方”的傾向，無形中引起了各級地方政府的效仿。一些市為了在任期內搞出政績，往往集中縣財力建設地級市，從而富了一個地級市，窮了諸多縣和鄉鎮，形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下，又將財政收支的壓力，通過層層分解，壓到了基層的廣大農村，進而使得越往基層地方政府的財政越是困難。因此，市管縣本意是緩解縣的財政困難，反而導致縣財政的愈加困難，形成了所謂的“財政悖論”。

（三）效率悖論

增加“市”這一管理層級是為了相對縮小管理幅度，省和市都有比較充沛的精力管理好其直屬的地方政府，從而提高行政效率。然而，現如今的情形是在省縣之間增加了市這一中間層次，也就增加了機構、編制，加大了管理成本，而且導致行政效率的降低。形成了所謂的“效率悖論”。

二“省管縣”體制之利

(1)“省管縣”能夠提高行政效率，減少行政成本，減少政策執行的“漏斗效應”。

我國有五個政府層級，每一級政府都有一定的“自主權”，但這種“自主權”在保證地方靈活性的同時。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的統一性，往往致使政策到達基層時嚴重走樣。而實行“省管縣”后，我國政府層次由五級減為四級，由省直管縣，這樣就能夠提高行政效率，保證中央政策的統一性。

(2)“省管縣”能夠更好地消除“權力截留”的情況。

在市場經濟發展的今天，很多地區內部競爭多于合作、特別是市所在的地域“截留”了大量的應該分配給縣區的資源使得縣域經濟的發展受到了較大的阻礙，經濟發展動力和活力不足，而省直管縣能夠有效地改善這種情況。

(3)“省管縣”有助于促進農村經濟的發展。

縣城與農村的聯系最為緊密，賦予縣域經濟更大的自主權能夠更好地帶動農村經濟的發展，有助于社會主義新農村的建設。加快實現“城鄉合治”的步伐。改變城鄉“二元”的格局。而市域經濟離農村較遠，不能很好地發揮帶動農村經濟的作用。

(4)“省管縣”有助于縣政府專心于縣域經濟的發展。

從目前現實情況看?？h級領導更換比較頻繁、任期比較短，這和縣級領導的權力空間比較小有關，而權力空間小的一大原因就是“市管縣”的體制，這迫使縣領導不能安心就職，為出路奔波。這既造成了干部資源的浪費，又造成了管理成本的增加。

三、理論上“省管縣”的弊端

(1)管理幅度過大會降低行政效率。

目前我國省一級行政區劃過大，除香港和澳門特區外的32個省級行政區中有16個下轄100個以上的縣級行政單位，平均下轄89個縣級行政單位。省直管縣后會造成省一級政府的管理幅度過大。反而會降低行政效率，加大省級政府配置省內公共產品的負擔。

(2)縣域經濟未必能帶動鄉村經濟的發展。

縣域經濟與農村經濟關系緊密，但是縣城的經濟輻射力能否帶動周圍農村經濟的發展是不確定的，如果縣城的經濟發展能力不足依然會出現“小馬拉大車”的情況，誰又能保證杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后，又不會出現“縣刮鎮”、“縣壓鎮”的情況呢?到那時我們是否還要“省直管鎮”呢?

(3)“省管縣”會帶來公共產品配置效率的損失，五級政府安排由于其能夠提供較高的縱向政府分布密度，從而能夠保證各級政府進行較為細致且相對合理的職能分工，其結果不僅有利于政府更準確地掌握不同社區居民對地方公共產品的需求偏好，而且有助于政府部門根據公共產品在外溢性上的差異在各級政府之間配置供給決策權。

四、對“省管縣”行政體制改革的建議

1．因地制宜、分段而治

下放權力縣(市), 要堅持因地制宜原則,分析各縣(市)的具體情

況, 給予不同的擴權政策。這樣才能對縣域經濟發展做出合理的擴權政策和宏觀規劃, 因地制宜、針對不同縣情分類科學指導, 促進縣域經濟在宏觀區域內合理分工、各具特色、健康有序地協調發展。在擴權政策上,要針對縣域經濟發展普遍存在的共性問題, 可實行普惠制, 在優惠政策上共有共享;同時, 根據縣域經濟發展的特殊情況, 實行分類制, 在優惠政策上分類對待。

2．適當調整區劃，健全管理機制

改革省級行政區劃, 首先可以增加省級區劃數目, 劃小省區范圍。在省的領導下, 自主協商共同遇到的問題。同時, 縣級政府要善于自我監督、自我約束, 還要有意識地培育基層群眾的公民意識, 鼓勵他們主動參與改革,讓他們與政府組織內的決策團體形成制度創新的合力, 相互以政策輸出和民間反饋的互動方式彼此促進和溝通、糾偏和磨合。

3．維護地級市利益、減小改革的阻力

推進“省管縣”的體制改革,涉及到數以萬計的政府官員的升降去留等問題,涉及到數以億計的政府資產的科學配置和依法處置, 涉及到新架構的運轉磨合。因此, 實施的過程中, 不能草率行事, 應當權衡全局, 科學謀劃,并經過實踐求證, 取得具體經驗后方可有序推進。

4．協調市縣關系，促進縣域合作

在改革市管縣體制時，宜采取“郊縣改區”等配套改革，繼續發揮中心城市在工業集聚、交通暢達等方面的優勢，更好地發揮增長極輻射帶動作用，最大限度地預留和拓展地級市發展空間。一些發展勢頭

好、空間受限的地市，可通過市轄區調整來拓展發展空間，省直管縣以后，盡管可以從體制上為縣域經濟發展放權、賦權、松綁，調動縣級的主動性積極性。

省管縣體制改革是一個涉及政治、經濟、地理以及文化傳統等多方面因素的復雜工程，牽一發而動全身，必須認真對待，科學運作。“省管縣”只是戰術而不是戰略, 只是權宜之計而不是長遠、一勞永逸地解決行政層級過多問題的上策良方?！笆」芸h”體制改革必須與推進民主政治實行縣域自治，必須與政府職能轉變創新政府治理結構相結合。才能真正達到壓縮政府行政管理層級, 提高政府行政管理效率，協調地級市與縣的平衡發展，從而使廣大的人民群眾能夠更充分共享改革開放成果，從而更大化地實現社會公平化。

參考文獻

1.陳 濤．2007年，《后稅費時代的鄉鎮機構改革：問題和對策》，《農村經濟》

2.陳達云，鄧 亮，2007年，《以省管縣體制構建我國地方行政層級的思考》《國家行政學院學報》

3.郝國慶,2009年,《省管縣改革的相關問題分析》,《經濟體制改革》

4.馬述林,2008年,《論省級行政區劃體制改革》,《戰略與管理》

第二篇：淺議我國省管縣行政體制改革--有何法律依據及如何推行

淺議我國省管縣行政體制改革

——有何法律依據及如何推行

摘要：

隨著我國社會、經濟、政治的不斷發展，人民生活水平的不斷提高，對政府服務和管理等各方面的需求不斷增加。對我國傳統的省市縣鄉的四級行政體制也提出了改革的要求。行政體制的改革涉及到我國的行政權力的配置和運行方式，因此必然要求具備明確的法律依據，并確立有效的推行方法。此文將從省管縣行政體制改革的法律依據和推行的方法及應注意的問題幾方面對其進行初步探討。

所謂省管縣行政體制改革，就是指地方政權由目前的省市縣鄉四級體制轉變為省縣鄉三級體制的行政體制改革。省管縣體制即對縣的管理由目前的省管市，市管縣模式轉變為由省直管縣模式。其內容包括人事管理、財政、計劃、項目審批等原由市管理的所有方面。

關于我國推行省管縣體制的法律依據，經查閱相關資料得知，關于中國地方行政機關的層級問題，根據憲法第三十條規定和第九十五條的表述順序可知，憲法所規定的中國地方行政機關層級上縣與市屬于并列一級，并無上下級關系，因此我國地方行政體制應屬于三級建制，即省級（包括自治區和直轄市）、縣級（包括市、自治州、自治縣）和鄉級（包括鎮、自治鄉以及民族鄉）。除此之外，憲法第三十條第二款又規定了直轄市和較大的市分為區、縣。因此，目前全國應被列入四級建制的只有四個直轄市以及由國務院批準列為較大的市的十八個城市，以及被列為較大的市范圍的二十七個省會城市等四十九個城市所在的省（直轄市）。就此而言，省直管縣改革在憲法層面上是具有合法性的。然而，由于憲法條文又在各層級行政機關行政權限配置上的含糊不清，使得省、縣政府部門在地方自治權上缺乏明確的憲法根據。我國目前有關行政區劃管理的法律規范缺位致使省管縣體制改革直接面臨法律缺失，造成法律依據的斷層。省直管縣體制改革作為對地方各級政府權力配置方式的重大變革，是直接影響到地方各級政府的行政權力大小及行使方式的，因此沒有明確的法律依據的行政權配置方式變革，其過程本身就缺乏確定的合法性基礎。

因此，我們可以說，我國省管縣體制改革首先面臨并必須解決的問題就是合

1法性問題（或確定的法律依據）。浙江師范大學副教授周功滿在其“地方府際法律關系沖突初探——以‘省管縣’體制改革為出發點”一文中提到，行政權是國家行政機關執行法律規范，實施行政管理活動的權力，因此，行政權的存在必須有明確的法律依據。換句話說，沒有法律明確規定，就沒有行政權的存在?！笆」芸h”體制改革的法律存疑和困境具體表現在：第一，立法缺位的困境?！笆」芸h”體制改革的核心是國家行政權的配置問題。而到目前為止，在憲法和法律層面涉及到行政權配置問題的法律法規僅限于《憲法》第一百零七條的規定，導致了我國目前有關行政區劃管理的法律規范缺位，致使“省管縣”體制改革直接面臨法律斷層。第二，法律沖突的困境。如前面所述，“省管縣”體制改革其變革過程本身就缺乏確定的合法性。其次，改革存在法理上的沖突。行政委托的方式一方面確實為“省管縣”改革找到了法理的根據，但另一方面行政委托本身在行政法中就屬于一個法律法規不統一，在實踐中被濫用，從而形成無法可依的、穩定性和權威性受到嚴重影響的法律制度。再次，“省管縣”體制改革在法律法規上存在沖突。

“省管縣”體制改革中諸多法律困境也必然預示著必須首先解決一個問題：通過法的完善來解決制度創新所帶來的缺陷。

第一，修改憲法。在此處，修改憲法最主要的目的是確立省、縣二級地方行政管理體制的“地方自治權”。

第二，修改或制定法律。通過修改法律來尋找“省管縣”體制的法律依據的焦點將集中在國家政府層級在合憲性背景下的實現、國家行政權的配置兩個方面。

第三，制定規章。

第四，制定行政法規或地方性法規。

解決好“省管縣”體制改革在法律依據（或合法性）上存在的問題，接著最直接的問題就是如何推行“省管縣”的行政體制，即推行“省管縣”體制的具體方法或步驟和程序。

如前所述，“省管縣”體制改革就是將當前我國傳統的省市縣鄉的四級行政體制轉變為省縣鄉的三級行政體制。為相應擴大縣級政府的經濟社會管理權限，從而實現將原本由市級政府享有的權限讓渡給縣級政府所享有，省政府通過文件的形式規定，將法律法規規定市級政府將其所享有的預備下放的權限在不違反法律及規章規定的情形下以行政委托的方式授權縣級政府直接享有。

首先，要一切從實際出發，堅持具體問題具體分析的哲學原理。必須堅持“因地制宜，分段而治”的原則。下放權力的縣（市），要分析各縣（市）的具體情況，給予不同的擴權政策。在擴權政策上，要針對縣域經濟發展普遍存在的共性問題，可實施普惠政策，在優惠政策上共有共享；同時，根據縣域經濟發展的特殊情況，實行區別對待的辦法，可在相關政策上分類對待。

其次，適當調整區劃，健全管理機制。我國國土遼闊，人口眾多，所要處理的社會公共事務繁多，我們在推行“省管縣”體制的時候應該重視調整區劃和管理機的問題。推行“省管縣”必然導致我國縣級政府數量的增多。并且省級政府與縣級政府之間沒有了過度或緩沖的中間（市級）政府，必然會導致省級政府管理壓力增大，工作量增加，可能會產生各種管理不善的問題。有學者也考慮到，是否會出現省的數量增多，最終不得不在省級以上設一級行政層級充當省級政府與國務院間的銜接機構，從而使改革又重回到原點。因此，必須認真、慎重地做好區劃的調整，管理機制的健全等工作。

第三，維護地級市利益，減小改革的阻力。推進“省管縣”的體制改革，涉及到諸多政府官員的升降去留問題，涉及到新構架的運轉磨合。在實施過程中，不應草率行事，必須權衡全局，科學規劃，并用實踐求證，總結經驗，吸取教訓，逐步推進。

第四，謀劃省域規劃，協調縣市關系，促進縣域合作。重點推進發展好的強縣轉型為省直轄的縣級建制城市，并要適度整合縣域行政區管轄規模，減少省直轄縣（市）的縣域行政區數量。另外，要繼續發揮中心城市在工業聚集、交通暢達等方面的優勢，更好地發揮輻射、帶動作用。

另外，應改革垂直部門，理順條塊關系；調整干部制度，強化權力監督；推進民主政治，實現縣政自治；結合政府職能轉變，提供相關配套措施。

同時，事實省直管縣行政體制改革應當注意幾個問題：

其一，省直管縣減少了行政管理層次，能否真正提高行政管理效率。是否會因為管理幅度過大，省級政府無法有效管理眾多的縣級單位，或增設人員和層次使機構龐大，部門過多，效率遠低于市級單位管理效率。

其二，縣域經濟發展緩慢，原因不全在于市管縣體制。因此應該具體問題具體分析，從實際情況出發，決定是否保留市管縣體制，因地制宜。

其三，如何提高縣級政府的管理能力，加強對縣級政府的監督。目前，我國縣級政府的管理能力，人力資源素質等各方面普遍不如市級政府，需要進一步加強管理能力，并加大對其的監督力度。

其四，如何處理省域內的民族、地區差異的問題。我國是多民族國家，省直管縣體制在民族地區推行勢必破壞民族區域一體化的效果，不利于地區的共同發展，不利于省內區域經濟的發展。因此要具有針對性地處理好民族地區問題。

因此，推行“省管縣”行政體制首先必須解決好法律依據（或合法性）問題，然后按正確的方法和科學的程序循序漸進，同時要考慮到可能出現的問題和阻礙的因素，并制定相應的對策及措施。

參考文獻：

1、《地方府際法律關系沖突初探—以“省管縣”體制改革為出發點》周功滿

2、《事實省直管縣行政體制改革應當注意的幾個問題》楊永峰

第三篇：我國行政體制改革

我國行政體制改革探索

平塘縣委黨校莫 彬

自20世紀末，經濟全球化和世界多極化的浪潮以及信息技術的飛速發展，猛烈沖擊著傳統的國際秩序，包括西方世界的所有國家的政府管理和公共行政體制在發生著深刻變革。21世紀，中國公共行政面臨著新的機遇和挑戰。全面建立社會主義市場經濟體制，全面融入經濟全球化的時代潮流，全面發展社會主義民主政治，構成當今我國公共行政面臨的主要行政環境和時代特征。因此，必須以鄧小平理論為指導，對我國公共行政進行全面而深入的總體性改革，建立起適應市場化、全球化、民主化要求的公共行政體制。

一、行政體制改革的基本內容

我國行政體制改革要以鄧小平行政管理理論為指導，必須建立與加入世貿組織后全面開放的市場經濟體制相適應，與社會主義民主政治制度配套的公共行政體制。使政府更好地滿足社會公共需要，優質高效地提供公共產品和公共服務，公共行政體制改革要從以下幾個方面進行：

1、黨政分開，建立強有力的政府工作系統。黨政分開是政治體制改革的關鍵，黨政分開就是將執政黨與國家機關分開。中國共產黨的職能是對整個國家和社會實行政治領導，即政治原則，政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。各類國家機關、社會團體、經濟文化組織，同執政黨并沒有組織上的上下級隸屬關系，與執政黨在政治運行機制中具的不同職能。執政黨實現其領導職能的運行機制應該在人民代表機關內實現。當執政黨的路線，方針，政策及重大決策制定出來后，并在自己的代表大會獲得通過，成為全黨的意志之后，并不能自然而然地成為國家意志，它必須經過一定程序在人民代表機關中討論、審議、表決。經表決通過的路線，方針，政策和重大的決策才能成為國家意志，并具體化，條文化為國家的法律，法令，成為國家行政機關和司法機關行政依據和司法依據。當前，必須改革和完善黨的領導方式和執政方式。黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。

2、改善人民代表大會制度，建立公共行政權力體系。

人民代表大會制度是我國根本政治制度，全國人民代表大會是我國的最高權力機關。我國公共行政體制改革首先從完善人民代表大會制度，加強人大對政府機關的監督與制約入手，建立公共行政權力體制，確保政府行政權力建立在法治與規則的框架之內，防止政府權力對市場自治、人民自主與社會自主的不法侵害。改革開放以來，我國各級人民代表大會及其常務委員會在加強立法工作的同時，也將監督工作放在同等重要位置，除加強對實體法監督外，還注重對程序違法進行監督。但人大及其常委會的實際作用離憲法賦予的最高權力機關的地位還有相當大的距離，要進一步完善人民代表大會制度，還需做大量的工作。

（1）完善憲政體制，確立憲法在政府管理中的權威地位。通過完善憲政體制，確立政府權力界限，政府必須保護公民的自由權利、民主權利與社會經濟權利；確立政府正確行使權利的法律限制，政府必須遵守正當程序原則與依法行政

原則。

（2）進一步細化人民代表大會對政府工作的監督。我國在下一步細化人民代表大會對政府工作的監督和制約作用，探索新的監督方法與具體監督方式；加強人民代表大會對政府行政決策的監督，行使對重大事項的監督權利。

（3）完善我國的選舉制度，完善人民代表大會制度的代表產生辦法，代表管理辦法，議事程序。憲法明確規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。我國也是實行代議制民主的國家，通過民主選舉產生各級人民代表行使國家權力，選舉制度人民代表大會制度的基礎和重要組成。目前，我國選舉制度仍存在著很多缺陷和問題。為進一步適應社會主義市場經濟體制的建立與民主政治建設的需要，我國完善選舉制度主要從幾個方面進行；第一，修改和完善現行的選舉法，制定實施選舉法相關的法律法規與制度。第二，完善候選人介紹的辦法，在選舉中引進競爭機制。第三，逐步擴大直接選舉的范圍，加強基層民主政治建設。第四，調整全國人大代表結構，讓更多與基層民眾有直接聯系的代表進入。第五，加強全國人大常委會和專門委員會，充分發揮其職能作用。

3、轉變政府職能，建立適應市場經濟的公共管理職能體系。

改革權力高度集中的管理體制，推進政府職能轉變，理順政府與市場、政府與企業，政府與社會的關系，從以下三方面進行：第一，下放企業的自主權，推行政企分開，各級政府不直接經營管理企業。第二，下放權力，精簡機構，克服官僚主義。第三，加大公共支出，滿足社會公共需要。

4、建立中央集權與地方分權相結合的政府體系。

中央集權與地方自治并不是截然對立的兩個極端，而是辯證的統一整體?，F階段通過權力下放建立中央必要集權與地方適度分權的體制。首先，建立公共財政體制，加強中央政府宏觀調控的財政基礎。其次，發揮地方政府在提供地方產品中的作用，發揮地方自主權。再次，要打破地方封鎖和行業壟斷，建立統一的社會主義市場經濟秩序。

5、精簡機構，推行綜合管理，建立現代公共行政組織體系。

精簡機構的重要途徑就是推行政府事務綜合管理，克服指揮機關龐大，部委過多的弊端。推行政府事務綜合管理，可借鑒當代市場經濟發達國家政府部門設置的大部制經驗。大部制是市場經濟發達國家處理政府部門間關系的國際慣例。如美國政府的內閣部為14個，英國中央政府機構大體在17個左右，德國大致保持15個，日本目前政府內閣為1府12個省廳。當今發達市場經濟國家政府部門普遍實行大部制，對政府事務實行綜合管理，是因其有著強勁的動力和明顯的優勢。隨著社會主義市場經濟的逐步推進，我們要積極創造推進大部制的條件，加快我國政府機構改革。

6、進行內部創新，將決策職能與執行職能分開。

中央部委要相應地進行內部機構改革，采取相應措施將事業單位剝離。要充分借鑒發達國家成功經驗，推進政府內部決策職能和執行職能的適度分開，改革行政執行體制。決策和執行分開是行政機構內部縱向的管理職能的劃分和轉變，是政府管理方式與管理手段的深刻變革，在實踐中起到提高政府公共服務質量，增加公共政策的公正性與回應性的良好效果。

7、適應信息時代要求，構建高效行政組織

在網絡經濟時代，我國行政體制改革可以以下方面入手，構建高效行政體系。首先，遵循科學的行政組織原則，保持行政組織的精簡高效。其次，借鑒新公共

管理改革的成果，提高公共部門的管理質量與效率。最后，構建知識經濟型的行政組織。

二、我國政府職能轉變的相應措施

1、進一步完善市場經濟體制，推進產權制度改革，完善政府平等保護各類產權職能。

2、建立公共財政體制，政府要大力發展社會公共基礎、公共科技、公共教育、公共衛生與公共保障職能。

3、實行政府決策與執行職能分開，打破部門利益，建立平等實施公共管理的政府機構體系。

4、改革行政審批制度、建立公共審批制度。

5、轉變行政觀念，樹立政府是公共管理者的觀念和政府是公共產品的提供者的觀念。

6、建立衡量公共供求平衡的指標體系，加強對政府管理的定量研究，增加政府職能轉變研究的實證性與科學性。

三、我國政府機構改革的總體目標

我國行政改革的目標，是建立適應社會主義市場經濟體制需要的，有中國特色的、廉潔高效，運轉協調，行政規范的行政管理體制。

1、建立科學行政機構管理，推行行政改變。在政府機構改革中，要以觀念變革為先異，以政府職能轉變為核心，以機構調整為依托，充分借鑒發達市場經濟國家科學設置市場經濟管理機構的經驗，建立適合我國國情的科學的政府機構體系。

2、改革理順中央與地方關系，在市場經濟條件下，中央與地方關系的規律是：在加強中央政府宏觀管理的前提下，逐步完善地方政府自主處理地方公共事務的職能。

3、改革理順政府部門之間的關系。長期以來，我國各級政府機構橫向職能交叉不清的現象非常嚴重，解決政府部門之間關系重要的途徑，就是精減機構，推進政府事務綜合管理，理順政府部門之間的關系具體作法，①調整機構設置，理順政府各部門之間的關系，推進政府綜合管理，實行大部制。②進一步完善雙重管理體制和垂直管理體制，理順政府部門層級關系。③科學管理國有資產與行政部門國有資產，改革機關后勤管理體制。

4、處理好黨政機構關系。傳統體制癥結在高度集權的管理體制，機構改革的重要步驟就是調整權力結構，改革高度集權的管理體制，理順黨政關系，實行黨政分開，在職能上劃清黨委和政府的職責范圍。在機構設置上，黨委不要設經濟管理部門，部門工作由政府去管。實現鄧小平提出的要轉變“以黨治國”為“黨管政府”的正確主張。

5、科學設置綜合執法機構，改革行政執法體制。實行獨立機構是一種與職能機構聯系密切但又獨立于各職能機構之外的機構類型。獨立機構依法設立，有特定的工作性質，工作目標，有獨立的經費預算，有完整的工作程序以及規范的評估標準，專業性強，側重于執行功能，又稱為執法機構。政府獨立機構主要依照法律規章，具體承擔社會管理工作，執行特定的行政管理任務，履行政府執法管理職能。機構改革就必須實行決策與執行職能分開，改革行政執法體制，科學設置綜合執法機構。

6、實行編制法治化。鄧小平指出“編制就是法律”。我國黨政機構中，長期缺少嚴格的從上自下的行政法規和個人責任制，缺少職責權限的嚴格明確的規

定，造成機構臃腫、層次多，促成官僚主義的發展。推進行政機構法治化，第一，要盡快制定完善機構編制法規。第二，建立健全編制執法監督制度。第三，增強機構編制管理的約束和監督，增強公共財政預算時機構編制的硬性約束作用。

經濟體制改革與行政體制改革是辯證統一的，是社會主義制度自我完善和生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑矛盾運動的集中體現。經濟體制改革進展要求行政體體改革，要求與之配套；行政體制改革的深入又將促進政治體制改革的發展，并為經濟體制改革提供有力保證。行政體制的改革推動我國社會主義民主政治，這是我黨始不渝的奮斗目標。鄧小平行政理論，是我們黨而向新的歷史加快政府改革，全面建設小康社會偉大事業的戰略需要。改革開放以來，我國社會主義現代化建設取得矚目的偉大成就，最根本是靠鄧小平理論的指導?，F在，我國社會主義市場經濟體制已進入攻堅階段，我國整個經濟正處于戰略調整過程中，深層次的矛盾和問題突出，在這種情況下，尤其發揮鄧小平理論這個最大思想政治優勢，作為我們開創現代化事業的強大思想武器。鄧小平理論行政理論堅持和發展了馬克思主義的國家學說和政府建設思想，從我國基本國情出發全面、系統地闡述了黨在新時期執政行政的一系的重大問題，對于我們政府改革，實現科學的行政管理具有很強的針對性和指導性。

第四篇：“省管縣”我國地方行政體制改革的趨勢

“省管縣”:我國地方行政體制改革的趨勢?

龐明禮

[摘 要] 隨著經濟和社會的發展,“市管縣”體制已越來越明顯地呈現出其各種弊端,與此同時,“省管縣”模式日益受到社會各界的關注,并在不少地方開始試行。本文在對“市管縣”體制的由來與問題進行梳理的基礎上,綜合分析目前所進行的“擴權強縣”、“縣財省管的嘗試,探尋其理論支撐和可能衍生的問題,從而為我國地方行政體制改革理清思路。

[關鍵詞] 市管縣;省管縣;地方政府;行政體制改革

我國《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中明確提出要“理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。而此前的《國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中也提到“有條件的地方可加快推進‘省直管縣’財政管理體制改革”。雖然這僅僅是對我國省以下財政體制改革的表述和嘗試,但“省管縣”的話題還是激起了人們對我國行政區劃和行政體制改革探討的強烈興趣。人大代表、政府官員和學者呼吁盡快實施“省管縣”模式以扭轉目前“市刮縣”、“市壓縣”的不利局面。事實上, 2002年以來浙江、湖北、河南、山東、福建等省份先后根據本省的具體情況,將一部分歸屬于地級市的經濟管理權和社會管理權直接賦予經濟強縣,并在財政體制上實行“縣財省管”。這些“強縣擴權”的破蛹之舉對我國穩定了多年的地方行政體制形成了強烈的沖擊。然而,這種“省管縣”的模式真的會成為我國行政體制改革的趨勢嗎?筆者以為,我們只有全面、客觀地評判與“省管縣”相關的各種要素,包括省、市、縣關系的歷史淵源、現行“市管縣”體制存在的問題,并在此基礎上論證其可行性,才能真正辯明“省管縣”對我國行政體制改革的適用性問題。

一、“市管縣”體制的由來

《中華人民共和國憲法》第三十條明確規定我國目前的地方行政體制為省、縣、鄉三級,直轄市和較大的市分為區、縣。這里所指的“較大的市”是由國務院來認定的,目前全國共有大連等19個城市獲得了批準。也就是說,省、縣、鄉三級行政建制是我國憲法規定、適用于全國大部分地方的行政區劃模式,“省、市、縣、鄉”四級行政建制只能在全國的28個省會城市、4個直轄市以及19個經國務院批準的較大的市存在。然而,大量存在的“地級市”又是怎么產生并日益發展壯大的呢?按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條的規定:“省、自治區的人民政府在必要的時候,經國務院批準,可以設立若干派出機關。”因此,很多省為了在信息、交通等約束條件下實現對縣的有效管理,設立地區(專區)作為其派出機構。它并非一級政權組織,僅僅是代替省級人民政府履行行政督察的職能。這一派出機構所在的城市就是現在我們所指的“地級市”,往往是在某一區域內比較重要的工業城市。此時的“地級市”轄域為市轄區為主,非農業人口在整個人口中所占比例很小。因此,這一時期的“地級市”屬于真正意義上的城市。1980年代以后,隨著改革開放和有計劃商品經濟政策的實施,再加上國家對城市發展的扶持,城市經濟和規模得以飛速增長,同時也導致了城鄉差距、地區差距不斷加大。而且,長期計劃經濟體制下逐步形成的按行政系統、行政區劃、行政層次組織經濟活動的縱向管理體制,不適應社會生產力和商品經濟發展的要求;長期實行市縣分治的行政管理體制使得城市人為地脫離周圍農村孤立發展,這種城鄉二元體制使經濟增長日益陷入塊塊分割、條條分割和城鄉分割的困境之中。在此背景下,中央于1982年決定在經濟比較發達的地區試行“市領導縣”體制,以經濟比較發達的城市為核心,帶動周圍農村,統一組織生產和流通,逐步形成以城市為依托的各種規模、各種類型的經濟區。市領導縣體制可以克服長期困擾地方的地市并存、城鄉分割的弊端,有利于市縣合作、相互支援,地級由虛變實可以強化省縣之間的中間環節,分擔省級政府及其部門的一部分工作,大大減輕省級領導在協調地市矛盾方面的壓力和責任。同時,市通過擴大管轄范圍,解決了城市原材料供應以及土地緊張的問題,擴大了工業產品的銷售市場;縣則以城市為依托,引進城市的技術、人才、資金和設備,促進了縣域經濟的快速發展。結果在全國掀起了“市管縣”的熱潮,各地紛紛“撤地設市”。截止1998 年底,全國共有219個市領導1228 個縣(包括縣級市、自治縣、旗等),平均每個市領導5.6個縣,“市管縣”成為我國地方行政體制中的普遍現象。在這種情況下, 1999年中共中央、國務院以中發[ 1999 ] 2 號文件發出的《關于地方政府機構改革的意見》指出:“要調整地區建制,減少行政層次,避免重復設置。與地級市并存一地的地區,實行地市合并;與縣級市并存一地的地區、所在市(縣)達到設立地級市標準的,撤銷地區建制,設立地級市,實行市領導縣體制;其余地區建制也要逐步撤銷,原地區所轄縣改由附近地級市領導或由省直轄,縣級市由省委托地級市代管?！敝链?我國正式實行“省、市、縣、鄉”四級地方行政建制。

二、“市管縣”體制存在的問題

被寄于厚望的“市管縣”體制在實施之初確實產生了積極的效應,對密切城鄉關系、加強城鄉合作、促進城鄉共同發展確實起到了一定的促進作用。然而,目前的“市管縣”體制沒有完全實現當初的設計意愿,而且在實施過程中又衍生了一系列新的問題和矛盾。如今,經濟體制改革的深入和國內外行政環境的改變對政府的責任性、回應性以及服務質量和效率都提出了更高的要求,使得這一帶有濃厚計劃經濟體制色彩的行政體制的弊端日益暴露。具體表現在以下幾個悖論:

(一)城鄉悖論

推行“市管縣”的初衷之一是利用中心城市的優勢地位拉動所轄縣的經濟發展,從而實現城鄉協同發展、進而縮小城鄉差距的目標。在實踐的過程中發現,有些地級市確實起到了輻射作用,帶動了縣域經濟的發展,縮小了城鄉差距。但是有更多的市并未起到這一作用。原因在于很多地級市本身就遇到很多瓶頸和障礙,無力也無法帶動縣的發展。目前存在的“地級市”分為三種:(1)地市合并型。即具有相當經濟實力的省轄地級市與地區行署合并,用市政府取代原來的行署;(2)升級合并型。即將一般的縣級市升格為地級市;(3)縣改市型。即將新設的縣改市升格為地級市,實行省管縣。這其中除了少數本身工業比較發展的“地市合并型”城市帶動力量較強外,那些“升級合并型”和“縣改市型”城市經濟基礎大多是以農業為主,第二第三產業不夠發達,很難有力量來幫助縣級和鄉村的發展。更有甚者,許多市視縣為附屬行政單位,要求縣的經濟發展從屬于市區經濟發展的需要,存在著侵占縣及農村地區利益的趨向。同時,由于市轄區的財政由市統攬,市領導直接對城市居民負責,首先要保證市級財政任務的完成,優先解決好城市迫切需要解決的問題,加劇了市縣之間、城鄉之間的矛盾與差距。因此,“市管縣”本意是縮小城鄉差距,反而導致城鄉差距的進一步拉大,形成了所謂的“城鄉悖論”。

(二)財政悖論

推行“市管縣”的初衷之二是利用城市的財力優勢幫助經濟比較落后、財政比較緊張的縣城盡快發展。也就是可以在縣財政困難的情況下給以借款或補助,從而緩解縣的財政壓力。但是事實上,由于我國財政體制的“強中央、弱地方”的傾向,無形中引起了各級地方政府的效仿。一些市為了在任期內搞出政績,往往集中縣財力建設地級市,從而富了一個地級市,窮了諸多縣和鄉鎮,形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下,又將財政收支的壓力,通過層層分解,壓到了基層的廣大農村,進而使得越往基層地方政府的財政越是困難。國務院發展研究中心曾于2003 年對湖北襄陽縣做的調查顯示,199710-24.[ 2 ] 傅白水.強縣擴權的浙江經驗[ J ].南方窗, 2005(10).[ 3 ] 蔡紅英.關于完善省管縣財政體制的幾點思考[ R ].湖北

第五篇：淺談省管縣財政體制改革

淺談省管縣財政體制改革

摘要：省直管縣財政體制改革是近年來我國財政管理體制改革的熱門話題。省直管縣財政體制改革是大勢所趨,利大于弊。此項改革必將會對市縣經濟產生深遠影響。從長遠來看，有利于我國縣域經濟的發展，但近期產生的負面影響我們要積極地化解。此項改革要因地制宜，穩步慎重推進，不能搞“一刀切”。此項改革要積極試點，積極完善相關配套措施。關鍵詞：省直管縣；財政體制；改革

2009年6月，財政部發布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了在2012年底前力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。這次改革不僅是財政管理層次的調整，更是進一步深化行政體制改革的前奏，是一次大規模的權利和利益的再分配。因此，我們應認真分析其利弊得失，趨利避害，促進經濟社會健康發展。

一、省管縣財政體制改革的主要原因

1.縣鄉財政困難。在現行的分稅制財政管理體制下，縣（市）一級的財權與事權不對稱，財政供養人員過多，縣鄉政府債務沉重，資金調度困難，很多縣（市）要依靠省財政的轉移支付才能維持政府的正常運轉?？h鄉財政困難為省管縣財政體制改革注入了動力，通過減少財政和行政層級來降低行政成本、緩解縣鄉財政困難已經成為一種廣泛共識。

2.市管縣財政體制的弊端。我國目前實行的市管縣體制是1982年以來逐漸形成的。市管縣體制對于縣域經濟發展起到了一定促進作用，但隨著改革的深入，市管縣的財政體制產生的矛盾越來越多，已經不適應縣域經濟進一步發展的需要。首先是經濟利益的矛盾。產生這個矛盾的主要根源是地級市的經濟實力不夠雄厚，屬于“弱市強縣” 型財政，加上有些地級市管轄的縣數量多、人口多、面積大，市帶縣帶不動，市對縣的經濟社會發展很難有大的傾斜、扶持和幫助，相反甚至要依靠縣的貢獻來投入市區建設，縣域財富向地級市日趨集中，很多比較窮的地級市事實上成為縣域經濟的“抽水機”，出現了“市刮縣”、“市擠縣”的現象。其次是城鄉關系的矛盾。市管縣體制本質上是“重城市、輕縣鄉”的行政管理體制，在加快城市發展的同時，卻抑制了縣鄉的發展。在這種體制下，地級市的工作重心一般都放在城區而不是縣鄉，市級財政側重于市區的發展，縣鄉地區容易出現“營養不良”，地級市為了中心城市的發展，往往截留所轄縣的資金，導致城鄉差距越拉越大，三農問題積重難返。

3.通過財政體制改革帶動行政體制改革。我國現行的行政管理體制為五級，即中央、省、地市、縣和鄉，而國外發達國家一般都采用三級行政管理體制。我國行政管理體制過多造成我國行政成本過高、財政養人過多和行政效率低下，不利于我國經濟又好又快的發展。我國實行省管縣財政體制改革的核心，就是要減少財政管理的層級，實行中央、省、市縣三級財政管理體制，實現財政體制的扁平化。通過財政體制的扁平化來帶動行政體制改革的扁平化，實行中央、省、市縣三級行政管理體制，實現政府機構的精簡，降低行政成本，提高行政效率。

二、省管縣財政體制改革的影響

1.對縣域經濟的影響

省管縣財政體制改革的主要目的就是要促進縣域經濟的發展，促進城鄉和諧，加快城鎮化進程。因此，省直管縣財政體制改革對縣域經濟的影響總體是有利的。從長遠發展來看，實行省直管縣財政體制改革后，加大了中央、省對縣的財政轉移支付力度，增強了縣域經濟的財力。隨著各種經濟和社會管理權下放到縣，增強了縣級政府的調控能力，激發了縣域經濟發展的活力，有利于發揮縣級政府的積極性，促進縣域經濟發展。改革后由于減少了財政的管理層級，將會降低行政成本，提高資金使用效率。同時，對深化行政管理體制改革，減少行政層級，提高行政效率，也有著深遠的意義。

從近期看，省直管縣財政體制改革對縣域經濟的不利影響有四點值得關注。一是這次改革只是對縣級財政管理權限的擴大，而不是全部經濟管理權限的下放，更不是行政管理和社會管理權限的全部下放，即地市仍然是縣的上級。這就形成了縣級政府有兩個“婆婆”的局面，既要往省里“跑”，又要往市里“跑”，導致政府體制內部運轉的不協調，甚至會產生矛盾和沖突，使縣級政府無所適從，影響行政效率。二是對于一些“強市弱縣” 型財政的地方，財政體制改革后，中央、省對縣級財政支持不會有大的增加。相反，地市級政府會出于自身利益的考慮而不增加對縣級政府的財政投入，使這些財政弱縣面臨財政困難，縣級政府會有“今不如昔”的感覺。三是隨著縣級政府管理權的擴大，可能會帶來縣級政府投資沖動，造成縣域開發“遍地開花”和“無序建設”，使生產過剩，資源浪費，不利于轉變經濟發展方式。四是實行省直管縣財政體制改革后，我國大部分省級政府管理縣（市）較多，管理幅度過寬，管理難度加大，可能導致管不過來，使縣級政府的監督和約束出現一定程度的失控。

2.對市域經濟的影響

省直管縣財政體制改革對市域經濟的影響總體是不利的。第一，對于一些“弱市強縣” 型財政的地方，由于改革后市所轄的縣財政繞過了市，縣財政歸省里直接管理，市財政失去了集中縣財力的權力，使這些比較窮的地市雪上加霜，出現財政困難。第二，改革后原先由市級審批審核的經濟管理事項將被上收到省或下放到縣，市級經濟管理權限將大大削弱，整合資源的能力將大大減小，宏觀調控的能力水平將大大下降。第三，改革后中央、省安排的資金和投資項目會優先考慮到縣域，重點支持縣域經濟的發展，不利于市域經濟的發展。第四，改革后省直接對縣的財政管理，必然帶來省直接對縣的行政管理和社會管理的逐步變革，權限的變動、職能的交叉、利益的重新分配，會給市級政府帶來各種摩擦，從而降低行政效率；第五，隨著省管縣行政管理體制改革的不斷深入，地市與縣的地理界線將會越來越明顯，改革后地市只管它的幾個區，使市域經濟發展空間變小，必然會限制市級稅源、財源的增加，不利于市域經濟做大做強，不利于市域經濟對各縣的輻射帶動，不利于區域性中心城市的培育。

三、省管縣財政體制改革的對策建議

1.要堅持因地制宜，穩步慎重推進，不搞“一刀切”。因為我國區域面積比較大，是一個經濟發展不平衡、多民族的國家，因此省直管縣財政體制改革不能搞一刀切。各地要根據經濟發展水平、基礎設施狀況等有關條件，確定改革模式、步驟和進度。已經全面實行改革的地區，要密切跟蹤改革進展，進一步規范和完善。正在進行試點的地區，要總結經驗，加快推進。尚未開展試點的地區，除民族自治地區外，要盡快制定試點方案，積極推進改革。

2.要堅持科學規范、合理有序，進一步理順省以下政府間事權劃分及財政分配關系。要按照分稅制財政體制的要求，依法明確省、市（地）、縣的職責權限，同時明確省、市（地）、縣的收入支出范圍。首先，省級財政要強化區域財力調節作用，實行省對縣（市）的“五個直達”，即：資金直達、分配直達、指標直達、結算直達、報表直達；省級財政要在保證市縣既得利益的基礎上，加大對市縣財政的指導和支持力度，調整和規范省、市、縣之間的財權和事權關系，擴大縣級管理權限，加大對財力薄弱縣的支持力度，緩解縣鄉財政困難。其次，市級財政在省縣之間要起到橋梁和紐帶作用，繼續承擔對縣級財政的指導、支持和監督職責；在力所能及的情況下，對所轄縣（市）財政困難繼續給予幫助。最后，縣級財政要充分利用良好的外部環境和經濟發展的自主權，努力爭取中央、省、市各級政府的支持，用足用好上級扶持的資金，用足用好改革賦予的各項政策，提高財政資金的使用效率和行政效率，激發縣域經濟發展的內在動力，壯大縣域經濟；縣級財政要積極、主動配合省、市級財政做好有關改革工作，增強自我發展、自我約束意識，認真落實財政改革各項措施，提高財政管理的科學化、精細化水平；縣級財政要建立起民主的決算預算機制，架構起縣級公共財政體

系，靠自身努力來積極緩解縣鄉財政困難。

3.要建立與省管縣財政體制改革相配套的監督管理機制，避免省級財政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。一是要實行省對縣財政預算審查制度，從源頭上加強對縣級財政的指導、管理和監督，全面掌握縣級財政基本情況，指導縣財政管理與改革工作，促進縣級財政科學、合理安排預算。二是要建立科學的省對縣考核指標體系，客觀評價縣級財政運行情況和努力程度。三是要建立科學的省對縣激勵性財政機制，采取超收返還、以獎促增、以獎代補等多種激勵方式，激發各地緩解縣鄉財政困難的內在動力。四是要加強財政管理信息化建設，加快“金財工程”建設步伐，構建省級與市、縣的財政信息化網絡，強化財政管理的技術手段，提高財政管理水平。

4.要堅持積極穩妥、循序漸進，妥善處理收支劃分、基數劃轉、地方債務等問題。要清理地方政府的債務，一些應當由中央財政和省財政負擔的公共事務，比如說，義務教育欠債，糧食大縣欠債，應當由中央財政和省財政負責清理和償還。要盡快完善轉移支付制度，取消配套做法，建立激勵和制約機制，做好轉移支付法律、法規的細化和完善工作，堵塞現有漏洞，使今后的轉移支付工作的各個環節有法可依、順暢執行。

總之，省直管縣財政體制改革是為進一步理順財政分配關系、促進縣域經濟發展、緩解縣鄉財政困難而進行的重大改革，也是一項涉及利益格局調整的重大舉措，各級政府要統一思想、加強領導、統籌謀劃、周密部署、穩健操作，密切關注改革中出現的新情況、新問題，加強調查研究，及時完善，確保改革積極穩妥地推進。

參考文獻：

[1] 賈康，閻坤.完善省以下財政體制改革的中長期思考[J].管理世界，2005，（8）.[2] 財政部.關于推進省直接管理縣財政改革的意見（財預[2009]78號文件）.[3] 周天勇談“省直管縣”財政改革[EB/OL].人民網，2009-07-13