第一篇：關于小城鎮建設和發展中存在問題的

關于小城鎮建設和發展中存在的問題

07級行政管理 胡翔智

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? 摘要： 農村社會的發展一般需要經歷兩個必然階段：一是由農業化到工業化；二是由工業化到城市化。第二階段是農村社會結構的一場變革，是推動社會進步的一次飛躍。根據農業農村現代化的要求，必須加塊建設小城鎮。城鎮發展規劃是城鎮合理布局和健康發展的重要保證。然而在我國小城鎮發展過程中，普遍存在著一些問題，如重視建設而輕視發展規劃等等狀況。在一些地區出現了先建設、后規劃或邊建設、邊規劃，建設牽著規劃走的不科學現象，導致城鎮布局不合理，功能定位不清，低水平重復建設，資源浪費，環境惡化。關鍵字：小城鎮發展，存在的問題，城鎮規劃

一、存在的問題

有關統計數據表明，到2002年底，全國共有建制鎮19811個，建制鎮數量已超過鄉的數量，占鄉鎮的比重達50.7％。迅速發展的小城鎮已經成為聚集鄉鎮企業的重要載體和農村富余勞動力轉移的重要渠道，有效地分流了大中城市的壓力。但由于發展時間短，我國小城鎮建設尚存在一系列問題亟待解決，需要從數量擴張向質量提高和規模成長轉變。

(一)、規劃滯后

城鎮發展規劃是城鎮合理布局和健康發展的重要保證。然而在我國小城鎮發展過程中，普遍存在著重視建設而輕視發展規劃的狀況。在一些地區出現了先建設、后規劃或邊建設、邊規劃，建設牽著規劃走的不科學現象，導致城鎮布局不合理，功能定位不清，低水平重復建設，資源浪費，環境惡化。

(二)、小城鎮規模偏小，城鎮功能不完善，吸引和帶動能力不強

有些小城鎮規模過小、力量分散，造成發展空間和輻射區域狹小，對資源的利用能力小，對周邊的資源和資金的吸引小，使城鎮功能的發揮受到極大影響，同時，許多小城鎮的基礎設施配套水平不高，非農產業基礎薄弱，缺乏有利的產業支撐，就業機會少，對農村勞動力吸納力弱。

(三)、認識難統一。

認識難統一。所謂認識難統一，指的是當地領導特別是黨政一把手，沒有積極地組織和領導當地的小城鎮建設。這樣，首先是導致有的小城鎮規劃起點不高，基礎設施落后，水平較低，功能不強，個別地方甚至是有“鎮”無“街”，有“鎮”無“市”。

二、對策措施

小城鎮建設中存在的“三難”問題，都集中體現在政府行為上，“三難”實質上是小城鎮建設中政府行為不規范的問題。因此，把小城鎮建設由低起點轉到高起點格局上來，重點要強化政府行為的規范化。

(一)、強化認識引導，內在規律要“懂”

小城鎮的建設和發展重要是培育功能，不是簡單地蓋房子，不是盲目地把農民趕進集鎮而政府就此撒手不管。小城鎮的建設和發展有其自身的內在規律，要遵循規律，把握正確的發展方向。因此，小城鎮不能就建設而發展，而應當把小城鎮建設與推進鄉鎮企業連片發展、市場建設、轉移剩余勞動力等有機結合起來，統籌規劃，合理布局，協調推進，使小城鎮真正成為一定區域內的政治、經濟、文化、科技、信息服務中心。除此之外，上級有關部門要不定期對鄉鎮一把手和分管領導進行培訓，組織赴各地小城鎮建設試點鎮考察，開闊視野。縣級人民政府要及時審批上報的小城鎮規劃；同時，要像廣東沿海地區那樣，提拔鄉鎮領導與建設小城鎮的政績掛鉤，上下級要簽訂責任狀，實行一票否決制。

(二)、強化規劃引導，規劃起點要“高”

規劃是小城鎮建設的藍圖，管理的依據，又是節約用地，合理布局的前提。小城鎮建設必須立足長遠，以“城市化、社會化、現代化、協調化”來規劃好、建設好。具體做到以下3點：一是超前性。整個規劃必須確立“高起點一步到位，量力而行分步實施”的指導思想，正確處理近期、生產與生活、經濟發展與環保土管等方面關系，使小城鎮建設與鄉鎮企業連片發展。工業小區合理開發起來，與市場流通、社會設施、住宅區域及公用事業等項建設兼顧起來，做到30年不落后，50年不拆遷。二是連續性。規劃可以隨著形勢的發展進行調整完善，但大的思路不能變化，不能半途而廢，朝令夕改，更不能規劃一套，實施一套，規劃和實施兩張皮的現象，必須確立戰略眼光，搞“接力賽”，努力維護規劃的嚴肅性、整體性、系統性。三是可操作性。整個規劃既不能不切實際，急功近利，也不能瞻前顧后，消極等待，必須處理好量力而行和盡力而為的關系。一方面要尊重客觀規律，實事求是；另一方面要有緊迫感，創造條件，不喪失任何一個發展機遇，使整個規劃看得見、摸得著、好操作、好實施。

(三)、強化規劃實施管理，管理手段要“狠”

小城鎮規劃編制完成后，要按程序抓緊報批。一經出臺，就是指導小城鎮建設的法規文件，具有法律的約束效力，必須嚴格按照規劃實施。堅決做到“四個一”，即規劃一張圖，審批一支筆，管理一個法，建設一盤棋。要寓規劃管理于建設管理之中，對違章建筑、違法占地行為，一經發現，就要嚴肅處理；對典型案例，要公開處理，造成聲勢，推動執法工作，以增強全社會的規劃意識。

三、發展小城鎮的幾點建議

(一)、要充分發揮政府在小城鎮建設中的引導、啟動和調控作用，改善小城鎮發展的政策和制度環境

1.政府要承擔城鎮建設的總體規劃與定位

規劃是建設的龍頭，規劃必須先行。要遵循城鎮化發展規律，按照“統一規劃，合理布局，因地制宜，各具特色，保護耕地，優化環境，綜合開發，配套建設”的原則，抓緊編制統一協調的小城鎮發展規劃。要從合理的區域發展的需求角度來提供小城鎮發展的充分供給。因為，在一個發達的區域內，大都市、中等城市、小城市、鎮、村莊之間具有相互依存的關系，誰也不可能離開對方而得到健康發展。一味地單方面強調某一形態的作用只會損害這一地區的全面綜合發展，帶來一系列不利的經濟特別是非經濟后果。所以，小城鎮的科學規劃工作十分重要，要將其放到其所在的整個區域發展框架中去做發展規劃，注重人口、資源、環境的協調發展。在布局上確定好小城鎮的性質、功能和基礎設施建設規模，注重實效，突出特色，與中心城市配套規劃，形成城鎮一盤棋，周邊城鎮相互呼應的系統效應，使小城鎮成為聯接廣大小集鎮、農村與城市的紐帶。

2.政府要立足于創新，從制度和政策上推動小城鎮建設

在我國傳統的二元結構格局下，小城鎮建設經常會遇到一些政策性和制度性的矛盾和問題。當前要從推進我國向一元化社會經濟結構轉變的高度，積極探索，加大改革力度，消除推進城鎮化的體制和政策障礙，打破城鄉分割，逐步建立市場經濟體制下的新型城鄉關系，從體制和政策上為小城鎮建設創造寬松的環境。

(1)適當調整行政區劃，逐步擴大重點鎮和中心鎮的規模。

(2)完善農村土地流轉制度。在保護耕地和保障農民合法權益的前提下，對進鎮落戶的農民，可根據本人意愿，保留其土地經營權，并允許其依法有償轉讓；處理好小城鎮建設合理用地與嚴格保護耕地的關系，引導農民宅基地的有序流轉，調整土地利用結構，盤活存量土地，妥善解決城鎮建設用地。

(3)深化產權制度改革，完善農村集體資產管理。積極探索以社區股份合作制形式改造農村集體資產經營組織，尤其是要深化村級集體企業產權制度改革，使農民真正體現為集體資產的占有人，給外出人口轉讓本屬于自己的一份財產權利創造條件。

(4)探索小城鎮社會保障制度的改革，逐步破除城鄉分割的社會保障體制。要依靠社會各方面的力量，充分發揮國家、集體、個人的積極性，建立和完善包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險等一系列社會保險體系，以解決進入小城鎮農民的基本生活保障，解除他們的后顧之憂，確保社會的長治久安。

(5)深化投融資體制改革，改善小城鎮建設的融資環境，創新小城鎮建設資金籌集的渠道和機制。小城鎮的中小企業屬于多種經濟成分，要改變包括小城鎮在內的農村資金凈流出和一定程度的金融歧視，實行公平有效的支持中小企業、非公有制企業發展的政策。鼓勵創業，建立面向城鎮中小企業、農村鄉鎮企業的金融體系。政府除了規范市場秩序、稅費收取外，重要的是減少不必要的行政干預，改善服務，特別是改進金融服務，發展小額信貸和中介擔保服務。政府要積極推進城鎮公用事業、企業的公司制改革，建立適合公用事業特點的現代企業制度，培育公有事業融資市場，加大證券、資本市場融資力度，最廣泛地吸引社會投資。

3.政府要推進鄉鎮管理體制改革，建立一個職能明確、結構合理、廉潔高效的小城鎮管理體制

小城鎮管理體制必須與社會主義市場經濟新體制和運行機制相適應，在理順職能的基礎上進行機構改革，實現“小政府、大服務”的目標，強化服務功能，管理好公共行政和公益事業，創造良好的投資環境和社會環境，逐步建立起法治化、社會化和民主化的新型城鎮管理體制。

4.政府在宏觀調控政策上應更多考慮“三農”的利益

應采取向小城鎮傾斜的支持政策，使小城鎮成為接納當地農業剩余勞動力的主體，使小城鎮成為當地農產品集散、加工、儲運的中心，使小城鎮成為引進外來農業生產、農產品加工先進技術和人才以及教育和培訓農民的根據地，使小城鎮成為與大中城市在市場、信息、交通、科研和文化上溝通的紐帶。

(二)、運用市場機制，實現小城鎮自我擴張、自我發展的良性循環

在小城鎮建設的過程中，政府固然要扮演很重要的角色，但是，政府不能也無法大包大攬，市場才是小城鎮建設的基礎性力量，自我擴張、自我發展才能實現小城鎮建設的良性循環。因此，小城鎮建設要建立適應市場經濟條件下的城市資源有效配置的經營模式。

一要盤活存量土地、市政公用基礎設施等存量資本，運用市場規則將政府在城鎮建設中的中長期投入最大限度地通過“投入——產出”的資本運動形式表現出來。城鎮土地是政府掌握的最大國有資產。因此，政府要通過有效運作城鎮土地資產，促使土地資源向土地資本的轉化，可以以地生財，努力實現收益最大化，從而優化和提升城鎮功能；在市場經濟條件下，只要符合法律法規和相關政策，各種經濟成份的資本都可以投入到有收益的準公共產品（如城市公交、供氣、供水等）及部分可市場化的城市基礎設施項目中。

二要建立和完善城鎮建設投融資新體制，有效籌集城鎮化建設資金，解決城鎮土地開發與經營中的資金瓶頸與障礙。可通過政府投入一定的啟動資金，吸納多種投資主體的資金，進行市場化運作。

1.有步驟地改革小城鎮現行財政、稅收體制。理順縣鎮兩級財政關系，建立鎮級財政，將鎮級預算內、外收入統一納入財政管理，聚集財政資金，規范收支行為，合理分配，從制度上保證小城鎮建設有固定的資金來源，加大對基礎設施的投資力度。

2.建立小城鎮建設基金，充分發揮政府資金的杠桿作用，積極引導社會資金的投資方向；

3.金融部門要對小城鎮重點企業、項目和有回收效應的公用事業重點項目在資金上安排專項貸款，創新金融衍生工具，比如為參與小城鎮建設的企業和個人提供貸款，將沉積在銀行里的資金用于小城鎮建設；

4.吸引社會資金參與建設。打破公共設施建設上的各種壟斷，放寬國外、民間資本準入條件和準入領域，按照“誰投資，誰受益”的原則，政府無力投資的基礎設施、公用事業，實行有償使用，積極引導農民、鄉鎮企業向小城鎮聚集，把鄉鎮企業和個體私營經濟培育成小城鎮建設財源的主渠道，逐步建立起個人參與小城鎮建設的引導機制、小城鎮基礎設施建設的多元投入機制。

5.有條件的地方，建立開發公司，按照規劃統一開發，積累建設資金，滾動發展。小城鎮開發公司的發展前景很廣闊，比如，發展大工業、大項目的配套產業；適應農業向公司加農戶和訂單農業方向發展的要求，為農業產業化、現代化創造適宜的軟硬件環境，為農業生產資料交易和農產品加工、貿易、運輸等提供便利的條件；發展休閑旅游業；發展房地產業，等等。

6.要積極建立和發展形式多樣的銀企機制，鼓勵非公有制企業利用資本市場進行多渠道融資，建立健全非公有制經濟投資和金融服務中心，并組建專門以非公有制經濟為對象的地方金融機構，解決非公有制經濟發展的資金瓶頸問題。

(三)、增強小城鎮的可持續發展能力

建設和發展小城鎮，無論在發展戰略上還是城鎮形態規劃方面，都要樹立可持續發展思想，注重經濟、社會、生態環境的協調發展，融歷史、文化、民族與時代特色于一體。

1.建設小城鎮，要樹立新的發展觀，要建立以人為本的中心思想

城鎮化的主要對象是農民。作為城市化的組成部分，小城鎮建設的本質、主要任務、主要內容是改變農民的社會關系，推動農村剩余勞動力的轉移，化農民為市民。小城鎮發展要為企業、人口、勞力按市場機制流動和聚集創造條件，要確認勞動者、企業在就業和經濟活動中的主體地位，積極推進小城鎮在內的勞動力市場城鄉開放，清理限制歧視農業人口流動就業、向小城鎮遷移的規定，政府應切實維護勞動力市場秩序，保護勞動者就業權益和公民的其他權益。

2.小城鎮建設一定要有產業支撐

小城鎮產業發展的優勢在勞動密集型產業，這既有利于大量農村勞動力轉移就業，又利于小城鎮經濟憑借勞動力資源優勢加快發展，提高國際競爭力。今后20年我國的農村勞動力還會是廉價的，巨大的人口負擔將變成人力資源的優勢，我國應將依托中小城鎮發展勞動

密集產業提到發展戰略上來。我們要既重視追趕信息技術革命，又注重勞動密集產業發展，抓住機遇，以中小城鎮為基地，發展勞動密集型產業，使工業化、城鎮化與農村勞動力流動轉移相互為用，共同推進。

3.小城鎮發展要重視加強文化建設，提高城市文化品位

按照有效保護、合理利用、科學管理的原則，充分挖掘國家級、省級歷史文化名城以及歷史文化保護區的文化內涵，保護歷史文化遺產，弘揚傳統文化和地方特色文化。重視公共文化設施的建設，抓好新聞出版和廣播電視事業，豐富市民的精神生活，增強市民的文明意識?？梢钥隙?，一個文化設施齊全、教育資源豐富、品味高雅的小城鎮對人們是有極大的凝聚力和吸引力的。

4.創造一個良好的生態環境

小城鎮大都有自己的特定區位環境和產業資源，這是小城鎮發展的基礎和依托，應該發揮小城鎮接近自然和鄉村的天然優勢，形成城鄉一體、空氣清新、環境優美的新型城鄉結構形態。小城鎮作為人們理想的生活居住地，在建設過程中，必須堅持以創造良好的人居環境為中心，正確處理好人口適度增長、經濟社會穩步發展、資源合理開發利用和保護生態環境之間的關系，大力實施“藍天、碧水、綠地”工程，堅決淘汰和關閉嚴重浪費資源和污染環境的企業，要合理布局住宅區、工業區、商業區、文化區，設計開發具有時代氣息和地方民族特色的現代建筑，創建人與自然相和諧的城鎮生態環境。

參考文獻：

① 鄉鎮企業發展與小城鎮建設互動研究 作者：陳福庭,許鳳群 2004年 第11期 ② 論鄉鎮企業和小城鎮建設的協調發展 作者:梅士建, 2000年 第03期

③ 論鄉鎮企業的發展與農村城鎮化建設 作者:王文爛,賴秀寶 2002年 第14期

第二篇：淺談小城鎮發展中存在的問題與對策

目錄 小城鎮發展中存在的問題.............................................................4 1.1 小城鎮建設缺乏科學合理的規劃 1.2 小城鎮的規模過小

1.3 制約小城鎮發展的制度性因素依然存在 1.3.1 農民承包土地流轉的制約 1.3.2 傳統的戶籍制度的制約...........................................................3 1.3.3 不完善的社會保障制度的制約.....................................................4 1.4 小城鎮發展中資金短缺.............................................................4 1.5 缺乏有效的產業帶動...............................................................4 2 針對小城鎮的發展應采取的措施.......................................................4 2.1 加強小城鎮發展的科學規劃.........................................................5 2.2 加快鄉鎮企業和人口向小城鎮流動并選擇一批重點鎮優先發展...........................5 2.3 完善小城鎮發展的制度.............................................................5 2.3.1 完善農村土地流轉制度...........................................................5 2.3.2 深化戶籍制度改革...............................................................6 2.3.3 探索小城鎮社會保障制度的改革...................................................6 2.4 建立多元化的投資機制.............................................................6 2.5 增強小城鎮的可持續發展能力并大力發展有特色的產業.................................6

小城鎮發展中存在的問題與對策

摘 要：小城鎮的發展對于推進我國的城鎮化，解決農村剩余勞動力，減輕大中城市因農民工流入帶來的巨大壓力具有十分重要的意義。近幾年來我國小城鎮建設也取得了很大的發展，比如小城鎮數量和人口都有很大的增長。但是，在小城鎮的發展的同時，也伴隨而來了很多的問題，嚴重的制約了小城鎮的發展，針對小城鎮建設中出現的問題，我們必須采取相應的對策。

關鍵詞：小城鎮 土地流轉 戶籍管理制度 社會保障 投資機制

加快小城鎮發展步伐，是“十一五”規劃的戰略重點,它指出要“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構?！?國內外的各種城市發展經驗也都表明，小城鎮在推動城市化進程，拉動農村經濟，解決農村剩余勞動力方面都起到了重要的作用，其成果是有目共睹的，它也成為了我國經濟社會發展和現代化建設的重要組成部分。因此，進一步擺脫小城鎮發展的束縛，加快小城鎮發展速度，提升小城鎮建設品質是經濟社會發展的一個大戰略，是勢在必行的。本文基于我國小城鎮發展的現狀，從小城鎮建設中凸顯出來的問題入手，著重研究了能夠推動小城鎮發展步伐的各種對策，來解決小城鎮發展中的各種障礙。小城鎮發展中存在的問題

改革開放以來，隨著鄉鎮企業的快速發展，我國的小城鎮建設取得了長足的發展，例如：我國農村建制鎮已經自1978年的2173個發展到了1998年的19060個，增長了7.77倍，平均每年增加844.35個；1998年小城鎮人口為16984萬，其中非農業戶口的人數約1.25億人，小城鎮人口占農村總人口比重的17.9%，占全國總人口的比重為13.6%，比1978

[1]年占全國人口比重的5.5%上升了約8個百分點。這些驕人的成果都是必須肯定的，但是在充分肯定小城鎮發展的這些成績的同時，也應該注意到在小城鎮發展的過程中暴露出來的種種問題，這些問題不但影響了小城鎮發展的效果，增加了小城鎮發展的副作用，同時也約了小城鎮向更深層次的發展。

1.1 小城鎮建設缺乏科學合理的規劃

由于政府功能軟制弱，加上各種自然原因導致的小城鎮發展的自發性，致使小城鎮建設缺乏科學的規劃，總體指導不明確，具體表現在：

（1）在我國小城鎮的發展過程中，缺乏統一的穩定的科學規劃，小城鎮建設的數量眾多，但卻基本雷同，造成了嚴重的重復建設。資源和土地利用效率低下，浪費嚴重。這種“全面”建設小城鎮的發展思路使本來就緊缺的資金更加緊張，使小城鎮的建設水平很低，質量很差，尤其是小城鎮的基礎設施和公用設施建設，遠遠達不到小城鎮建設的要求。

（2）孤立的發展小城鎮，沒有把小城鎮的發展納入到大的城市群的體系之中，使小城鎮的發展與周圍大中城市和其它小城鎮的發展相脫節，沒有能夠形成統一的城市網絡體系，隔斷了小城鎮和周圍大中城市的相互推動作用，不能夠使小城鎮的發展借助于大中城市的輻射和帶動作用，不能很好的找準小城鎮發展的定位，把小城鎮建設孤立于城市體系之外。（3）很多小城鎮的發展存在著盲目攀比，不注重實際情況的問題。小城鎮的發展不是根據本地的實際情況制定適合自己發展的道路，而是一味的追求政績，照搬別人的建設經驗，結果不適合的發展道路不但不能促進反而阻礙了小城鎮的發展。小城鎮的發展政策還缺乏連續性，朝令夕改、反復建設、頻繁改造，造成極大的浪費。很多地方都是邊建設邊規劃，甚至是先建設后規劃，致使小城鎮建設具有很大的盲目性和不合理性。

1.2 小城鎮的規模過小

我國的小城鎮數量眾多，但是規模過小。有關研究認為，小城鎮鎮區人口在5萬左右才能正常發揮集聚的功能[2]。而我國農村鎮鎮區人口才6000多人，其中非農業人口只有3300多人[3]。如此小的規模造成我國小城鎮的功能不完善，吸引和帶動能力不強，難以吸引農村剩余勞動力和鄉鎮企業向小城鎮轉移。小城鎮規模過小還導致了小城鎮基礎設施建設成本過高，小城鎮基礎設施不健全，不能滿足小城鎮居民生產和生活的需要，制約了小城鎮的建設和經濟的進一步發展。

1.3 制約小城鎮發展的制度性因素依然存在

小城鎮的發展需要各種配套政策的支持，而從我國目前的情況來看，各種相關政策不僅不能推動小城鎮的發展，反而羈絆了小城鎮前進的腳步，它集中體現在承包土地流轉制度、戶籍管理制度和社會保障制度等方面。

1.3.1 農民承包土地流轉的制約

目前，我國尚未建立完善的土地流轉制度，土地的流轉程序和市場不規范。主要表現在：（1）農民之間的土地流轉有很多都沒有簽訂合同或者簽訂的土地流轉合同不規范，不具有法律效力，這就使日后發生糾紛時取證困難，增加了處理糾紛的難度，不利于維護農民的合法權益。（2）農業生產的風險性大、投入多、收益小的特點和農民的承包土地地塊小、土地分散、不利于管理等原因，致使農民承包的土地想要轉讓卻無人愿意接手，使農民的承包土地流轉困難重重。

另外，由于我國農民有幾千年來的“土地情結”，但農民進城落戶不能攜帶土地，即我國的非農業戶口沒有土地的使用權力，這就使很多進城務工和經商的農民并沒有放棄原有的土地，從而造成了“離土不離鄉”的現象。尤其在小城鎮中，帶地進城的人口占小城鎮的總人口比重很大，農民進入小城鎮后在農村依然保留著基本責任田和宅基地，這不但不利于農村土地的集中經營和農村的工業化和現代化，也不利于農村剩余勞動力向小城鎮轉移。

此外，對于土地的出讓、轉讓、股份合作等經濟行為必須明確土地的產權，而從目前情況來看，雖然規定農民對其承包的土地具有使用的權力，但是農民的土地承包權很不充分，比如我國規定了土地的延包期限為三十年，但是很多地方并未落實執行，土地承包依然調整頻繁，致使農民的承包權不穩定；另外，農民的土地承包權在土地承包、經營權的內容方面都受到限制，在現行的制度安排下，農民無法對自己承包的土地使用權進行抵押貸款以獲得所需資金。農民承包權的不充分，弱化了農民對土地的享用權利，減少了土地使用權流轉的可能性[4]。

1.3.2 傳統的戶籍制度的制約

長期以來，戶籍問題是困擾農村剩余勞動力轉移的大問題，也是困擾小城鎮發展的大問題。傳統的戶籍管理制度以身份為核心，以出生地為基礎把我國人口劃分為農業戶口和非農業戶口，形成了城市和農村戶口的二元化管理。按照我國現行的戶籍制度，農民是農 業戶籍，進入小城鎮也仍然是農業戶籍[5]。農民要想獲得城市戶口有很多的限制，也有很大的難度。有些時候農民進入小城鎮，獲得城鎮戶口要付出一定的代價。戶籍制度成為農民進入小城鎮的一只攔路虎的另一個原因在于傳統的戶籍制度把戶口和社會保障、醫療、子女教育、社會福利、社會地位直接掛鉤，形成了進城農民與原有市民的不公平身份和不平等的待遇。這種對農業戶口的“歧視”嚴重地制約著農村勞動力的轉移和小城鎮的發展。雖然國務院1997年20號和1998年24號文件規定，實行以居住地和現行職業確定落戶地點和身份的管理制度，但仍然不同程度的存在著指標控制，嚴格的進城落戶條件和審批程序等問題。這都在一定程度上阻礙和限制了農村人口的流動，制約了農民進入小城鎮。

1.3.3 不完善的社會保障制度的制約

目前，小城鎮的就業、養老、醫療等社會保障制度還很不完善，社會保障水平不高，跟大城鎮相比具有很大的差距。且小城鎮的社會保障制度改革滯后，政府投入的社會保障資金不足等，使其遠遠跟不上小城鎮經濟社會發展的需要，也不能夠適應小城鎮居民對于安全、穩定的要求。農民進城落戶之后，就要放棄原有的土地，而在小城鎮中的工作和收入不穩定，社會保障又不能保障其生活的穩定，保障其失去工作和正常收入后的基本生活，這就減弱了對農村剩余勞動力轉移的吸引力。社會保障制度不能夠消除進城農民的后顧之憂也是進入小城鎮的農民不愿放棄土地的一個主要原因。

1.4 小城鎮發展中資金短缺

資金不足是小城鎮建設普遍存在的問題，也是制約小城鎮建設和阻礙小城鎮發展的主要因素。目前從總體上看，小城鎮的投融資體制比較單一，投資的最重要來源仍然主要是政府。而在我國，鎮政府不是一級完整的預決算財政單位，所得稅收需上繳縣財政，鎮政府的所需費用是縣財政分發的人頭費和超收部分的提成，這些費用僅夠鎮政府的正常運轉，因此，城鎮建設的資金就主要依靠預算外收入來彌補。鎮政府的預算外收入來源主要是土地拍賣所得和高額的城鎮建設配套費。為了增加收入，加快小城鎮建設，政府只能抬高土地價格和建設配套費用，這就形成了限制農民進城和投資開發商進入的“門檻”，增加了鄉鎮企業、農民和外部資金向小城鎮集中的成本，抑制了鄉鎮企業和農民進城的積極性，減弱了招商引資的優勢。

1.5 缺乏有效的產業帶動

小城鎮的發展缺乏經濟增長點，缺少有效的產業來帶動。這是因為近年來隨著改革開放的不斷深化，市場經濟日趨完善，市場競爭日益的激烈，經濟活動越來越復雜，而大部分鄉鎮企業領導因為思想僵化，文化程度不高，不具備所必需的管理素質和知識，沒有能夠適時調整企業發展戰略和企業的發展方向，致使管理不善，沒有能夠跟上時代發展的步伐，所以，近幾年來，鄉鎮企業出現了增長速度放慢，吸引帶動能力下降和經濟效益下滑等問題，這就在一定程度上影響了小城鎮第二產業的發展。第二產業發展的不充分，再加上小城鎮的規模和人口過少，又影響著小城鎮的規模和輻射效應，也就無法達到小城鎮第三產業發展的需求。此外，政府也沒有能夠根據小城鎮自身特點和優勢，制定出適合小城鎮發展的經濟道路。小城鎮發展和建設的盲目性很大，很多地方沒有明確的發展路線或者其發展道路不適合，不能夠拉動和引導小城鎮第二、三產業的發展。針對小城鎮的發展應采取的措施 隨著我國農村經濟的不斷發展和我國工業化水平的進一步提高，我國發展小城鎮的條件和環境也日益的完善和成熟。掃除小城鎮發展的障礙，提升小城鎮發展的速度和品質，增強小城鎮的功能也因此變得越來越緊迫，針對小城鎮建設中存在的問題，要不失時機地實施各種相應政策，加快小城鎮的發展。

2.1 加強小城鎮發展的科學規劃

做好小城鎮發展的統一規劃，合理安排小城鎮發展的布局和步驟。避免小城鎮發展的重復建設、土地和資源的浪費。要把小城鎮的發展建設放在大的城市體系之中，放在大的環境之下來考慮。小城鎮的發展必須以大中城市為依托。在城市化發展中，大中城市和小城鎮各有其優勢，城市化體系必須是一個大中城市和小城鎮協調發展的完整的城市體系。小城鎮的建設要借助大中城市的輻射和帶動作用，與大中城市一起形成以大城市為中心的城市群。

小城鎮的發展也要制定出適合自身發展的穩定連貫的政策。要根據小城鎮的地理位置、資源環境、人口等各種特點，因地制宜地制定出適合自身發展的政策，切莫盲目模仿、攀比。

2.2 加快鄉鎮企業和人口向小城鎮流動并選擇一批重點鎮優先發展

轉變小城鎮規模過小的限制，應加快鄉鎮企業向小城鎮的聚集，對進城的鄉鎮企業在駐地、建房、辦照等方面提供高效、快捷、方便的服務，可以設立專門的機構特事特辦，所有手續在一個地方辦理，簡化手續，提高辦事效率，從而調動鄉鎮企業向小城鎮聚集的積極性。此外，還需要大力發展小城鎮的二、三產業，提高小城鎮的就業空間和小城鎮對農村閑置勞動力的吸收能力，在小城鎮的人口政策方面，要逐步取消戶籍制度的限制，完善社會保障制度，促進農村人口向小城鎮轉移。

另外，小城鎮的數量眾多，而政府的力量有限，要想做到面面俱到是不可能的。如果使所有小城鎮齊頭并進、全體發展，勢必會造成小城鎮規模小、層次低、質量差的問題。因此，要想改變小城鎮規模過小的局面，除了要制定政策吸引人口和鄉鎮企業向小城鎮流動以外，還一定要改變小城鎮“遍地開花”的發展戰略，走分步驟、有階段的小城鎮發展道路。首先，要選擇一批基礎好，經濟發展潛力大的小城鎮比如縣城和縣域中較大的鎮集中力量優先發展。這樣既有利于提高小城鎮發展的速度和品質，也有利于完善小城鎮的功能，形成一定的輻射和帶動作用，為下一步其他小城鎮的發展創造條件和積累經驗。然后，在重點鎮充分發展的基礎上，再選擇一批新的重點鎮進行發展。從而實現小城鎮的全面有序發展。

2.3 完善小城鎮發展的制度

在我國傳統的二元結構格局下，小城鎮建設經常會遇到一些政策性和制度性的問題。當前要從推動我國向一元化社會經濟結構轉變的高度，積極探索，加大改革力度，消除推進城鎮化的制度和政策障礙，打破城鄉分割，從制度和政策上為小城鎮建設創造寬松的環境，主要包括：

2.3.1 完善農村土地流轉制度

首先要進一步建立完善的土地流轉制度，規范土地的流轉市場和土地的流轉程序。加 強土地流轉制度的立法工作，使農民對承包土地的使用權力有法律的保障和土地流轉有法可依。引進市場化的土地流轉機制，逐步建立土地流轉中介服務機構，通過中介服務機構，為土地流轉發布信息、提供交易場所、辦理流轉手續，促使土地承包經營權“自愿、有償”依法有序流轉。同時要規范土地流轉程序，做到承包土地要事先申請，對土地流轉要有合理有效的土地流轉合同，事后鄉鎮還要對土地的流轉情況做好登記工作，實行對土地承包的動態管理。

其次要加快農村土地使用權流轉，使農民與土地使用權的關系不再凝固化，將對小城鎮的發展起到巨大的推動作用。首先必須充分尊重農民的權利，切實保障農民的利益。其最基本、最重要的是要強化和穩定農民的土地承包關系，要認真落實土地承包期的延長政策。要進一步明晰土地使用權的產權界定，把土地流轉的決策權界定給農民，變農民單一的土地經營權為占有、使用、收益、處分“四權統一”的農民土地承包權，包括土地出租，入股，抵押等權力[7]。

另外，在保護耕地和保障農民合法權益的前提下，各地可以根據實際情況，允許進入小城鎮落戶的農民對其原有承包土地擁有一定年限的土地承包權，但鼓勵有償轉讓其使用

權；對于進城農民的宅基地可以允許農民自由轉讓或者由國家或村集體以有償形式收回。2.3.2 深化戶籍制度改革

徹底改變以商品糧供應為標準來劃分農業、非農業人口的做法，實行以居住地和現行職業為標準來確定落戶地點和身份。尤其是在小城鎮，可以率先放開戶籍政策，或者實行與大城鎮完全不同的戶籍管理辦法，比如完全放開農村縣城和中心鎮的戶口遷徙限制，讓農民自由進入?？h以下可以設想實行單一戶籍制度，或者規定凡常在小城鎮從事二、三產業工作的，在小城鎮有固定住處和穩定收入的，可以讓其擁有城鎮戶口，以打破以往“農民生農民，市民生市民”的傳統，逐步實現城鄉戶口一體化的管理。逐漸消除對進城農民的各種不合理的條件和限制。對于同一轄區的居民，可自由流動，消除其子女入托入學、就業、養老醫療等社會保障方面的歧視，真正實現原有市民和進城農民的公平，平等。同時增加對小城鎮的財政投入，尤其是在小城鎮的社會保障和小城鎮的公共設施的方面。戶籍改革是促進實現人口的自由流動，促進小城鎮發展的必然要求。

2.3.3 探索小城鎮社會保障制度的改革

深入探索小城鎮社會保障制度的改革，逐步破除城鄉分割的社會保障體系。把進城農民納入統一的小城鎮社會保障制度之中，要充分調動國家，集體和個人的積極性，建立和完善包括養老保險，失業保險，醫療保險，工傷保險，生育保險等一系列社會保險體系，增加對小城鎮社會保障的財政投入，至少能夠保障城鎮居民的基本生活，通過合理全面的社會保障來消除進城農民的后顧之憂。

2.4 建立多元化的投資機制

小城鎮建設資金的來源要打破單一靠政府投資的模式，逐步形成多元化的投資機制，這是解決小城鎮資金問題的關鍵。政府要加大對小城鎮建設的投資力度，處理好上級政府和鎮政府的財政分配關系，不能僅僅依靠鎮政府財政來籌措建設資金。政府方面可以通過財政貼息、民間資本、實行股份制和利用外資等多種形式，引導社會資金投入到小城鎮基礎設施建設項目中來[8]。有條件的地方可以安排一定比例的專項資金用于小城鎮的基礎設施，促進小城鎮基礎設施建設，為小城鎮發展創造良好的環境。

2.5 增強小城鎮的可持續發展能力并大力發展有特色的產業 長期以來，我國小城鎮的建設只注重經濟指標，忽視生態環境的問題，甚至以掠奪性的方式開發資源，致使環境污染，生態惡化，土地和資源浪費嚴重，因此，小城鎮建設一定要走一條可持續發展的道路，在建設的過程中，經濟發展和環境保護、資源節約并重。尤其是在土地的利用方面，一定要統一規劃，不可盲目建設，重復建設，保護好基本的耕地數量。堅決淘汰和關閉嚴重浪費資源和污染環境的小企業，積極引導小城鎮建設走資源節約型、環境友好型的可持續發展道路，創建人與自然和諧相處的城市生態環境。而要推動小城鎮的發展，發展經濟又是關鍵。一個地區的發展首先必須要依靠經濟的拉動，依靠第二、三產業的增長。政府要根據小城鎮的環境、資源、地理位置、工業基礎等特點，充分發揮小城鎮的優勢，制定適合小城鎮的有特色的產業發展道路。例如，在自然風光優美，或者由名勝古跡的地區，可以大力發展旅游業及與其相關的餐飲等服務行業，而在自然資源豐富，交通便利的地區可以大力發展重工業等。

從我國目前情況來看，第二產業的發展對小城鎮的發展具有更重要的作用，它可以直接推動經濟的增長，增加小城鎮的經濟效益，積累建設資金，還可以通過第二產業的拉動，增加小城鎮的規模和集聚效應，從而帶動第三產業的增長，因此就要積極搞活和壯大鄉鎮企業，而鄉鎮企業需要不斷地向小城鎮集中才會形成小城鎮的集聚效應，所以，要出臺有利于鄉鎮企業進城的各種優惠政策，同時鼓勵企業的兼并或聯合經營。引導鄉鎮企業向小城鎮集中。對于鄉鎮企業來說，鄉鎮企業要想求得發展，還必須順應時代潮流，加大改革開放力度，著力創新，尤其是鄉鎮企業的領導要具有改革和創新的意識。大部分鄉鎮企業的領導都是地地道道的農民，缺乏相應的文化和管理知識，在必要的情況下，政府可以采取積極措施大力督促其進修學習，或通過新的管理制度來改變鄉鎮企業的領導狀況，例如可以聘用專業經理人來進行管理。

發展小城鎮是發展我國經濟，推動城市化進程，實現城鄉經濟全面發展的必由之路。因此，對于小城鎮，不是該不該發展的問題，而是應該如何發展的問題。目前，確實存在著小城鎮發展的水平不高、其功能和作用遠遠達不到預期的效果的問題，但并不能因為這些問題的存在而否定小城鎮的作用和發展小城鎮的必要性。在小城鎮的探索道路中，出現一些困難和問題是再所難免的，我們應該積極探索小城鎮發展的道路，推動小城鎮的發展步伐，使小城鎮真正成為拉動我國城市化步伐，實現城鄉經濟協調發展和解決我國“三農”問題的重要途徑。

參考文獻：

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第三篇：淺談我國小城鎮發展中存在的問題與對策

鄭州大學自考本科畢業論文

我國小城鎮發展中存在的問題與對策

摘 要

建設和發展小城鎮,是帶動社會和經濟發展的強大推動力。我國小城鎮在快速發展的同時也存在一些問題,并嚴重制約著小城鎮自身的發展。小城鎮的合理發展是促進社會經濟可持續發展的重要條件和保證，是加速中國城鎮化進程的前提和基礎。解決好小城鎮發展中存在的問題，科學規劃小城鎮的建設、改進和完善小城鎮管理水平、加強小城鎮基礎設施的建設、提高小城鎮的生態環境、大力發展小城鎮的保障制度等是行之有效的措施。

關鍵詞：小城鎮；發展；問題；對策

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(一)小城鎮建設缺乏合理的規劃

規劃是小城鎮建設和發展的藍圖，沒有科學的規劃，小城鎮建設就會無章可循。從全國情況看，很多建制鎮都有一個明確的規劃，但在一部分小城鎮的規劃和建設中也暴露出一些問題，主要表現在:

1、無科學規劃。有的鄉鎮缺少小城鎮總體規劃，因鄉鎮領導的“口頭規劃”或雖有規劃但規劃的標準低，而缺少科學性、合理性和超前性，不能有效的指導建設活動；還有的鄉鎮雖然有很好的規劃，但規劃的隨意性較大，隨意更改規劃的內容，造成規劃形同虛設。而且，很多小城鎮的發展存在盲目攀比，不注重實際情況的問題。小城鎮的發展沒有根據本地的實際情況制定適合自己發展的道路，而是一味的追求政績，反復建設、頻繁改造，造成了極大的浪費，嚴重阻礙了小城鎮的進一步發展。

2、無詳細規劃。一般的講，總體規劃只解決了能建什么地問題，還不能解決怎樣能。目前，很多地區特別是一些經濟落后的地區，都沒有進一步編制詳細的規劃。因此各個單項的建設只能靠鄉鎮干部個人對規劃的理解而決定。由于受到規劃建設知識水平的限制，一些領導干部很難提出獨特的見解，有的死搬硬套其他地區的建筑樣式，造成大部分城鎮的一個模式、一張面孔，沒有自己的特色；有的按建設單位或個人的要求，想怎么建就怎么建，建筑之間不協調，使小城鎮建設的整體性不強。

（二）基礎設施落后，功能不配套

小城鎮的基礎設施建設滯后于經濟發展水平。完善的基礎設施是保障小城鎮正常生產、生活必不可少的條件，是衡量小城鎮發展水平的重要標志，但實踐中許多基層政府往往將小城鎮僅作為人口聚集和財政增長的手段，注重于經濟方面的建設，而忽視基礎設施方面的建設，致使基礎設施不能適應蓬勃發展的鄉鎮工業的需要，也不適應小城鎮居民對生活質量提高的需求。小城鎮基礎設施落后，能源短缺，交通運輸條件差，環保設施不健全，排、供水設施欠發達，難以發揮其區域內農村工業中心、商業中心、交通中心、財經中心、信息中心、科教中心與政治文化中心的作用。大部分小城鎮內缺少綠化、廣場和停車場等，舊城改造過程中，只滿足于原拆原建，不能按規定退足道路紅線或預留公共建筑、綠化、廣場用地，使小城鎮缺乏進一步發展的余地和吸引力。

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（五）小城鎮管理效率低

1、小城鎮政權建設不完善。一方面，機構臃腫，普遍超編，少則上百人，多則數百人，增加了農民的負擔，影響了小城鎮的健康發展；另一方面，由于條塊分割，小城鎮與上級政府權力交叉，上級政府的部門在小城鎮的大量派生機構，切割了小城鎮的權利，妨礙了小城鎮的統一管理。稅收、工商、供電等一些經濟較好的企業或部門全部收歸縣（市）垂直管理，城鎮中收取的城建維護稅、建設配套費和市場管理費等主要集中由縣級政府使用。這些因素造成小城鎮基礎設施維護費用不足，缺乏發展后勁。即使依靠中央政府轉移支付解決了部分基礎設施建設的問題，也可能因為沒有穩定的維護資金來源而不能發揮應有的作用。

2、小城鎮政府管理缺乏創新意識和手段。調查發現一些小城鎮管理缺乏創新精神，嚴重依賴垂直的計劃體系的技術和財政支持。泛言之，小城鎮發展中存在著政策和實施手段不一致的問題，導致資源的無效使用。在快速的城鎮化以及滿足增長的城鎮人口需求所需要的行政資源之間，存在著不斷擴大的差距。同時，政府也需要從直接干預經濟中退出來，將職能轉換到提供法制框架、規范建設標準和加強就業培訓等公共服務上來[4]。

（六）小城鎮的生態環境不斷惡化

自然環境和人工環境是居民賴以生存的條件，是社會經濟持續發展的基礎，不但大中城市要重視，小城鎮也要重視。雖然小城鎮比大中城市有更大的、更廣闊的自然天地，稀釋污染能力稍強，但防治污染的能力較弱[5]。小城鎮由于鄉鎮工業發展等原因，導致生態環境不良加劇。近些年來，雖然小城鎮的工業有了很大的發展，但對環境的治理投入的較少，污水不加處理直接排放，水源水質破壞嚴重，大氣污染也很嚴重，能源使用結構很不合理；另一方面，在城鎮街道上隨處可見個體攤販占道經商、施工單位不文明施工、車輛亂停亂放、垃圾亂倒亂扔、管線亂拉亂橫、廣告亂貼亂畫、花草遭破壞等現象，這種狀況在一些小城鎮和新興城鎮尤為突出。

三、小城鎮發展的戰略對策

隨著我農村經濟的不斷發展和我國工業化水平的進一步提高，我國發展小城鎮的條件和環境也日益完善和成熟。掃除小城鎮發展的障

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城鎮，可以將土地使用權與具體的城鎮基礎設施建設項目捆綁，籌集建設資金。

3、要促進城鎮基礎設施的聯建共享，推進城市市政公用設施向小城鎮延伸。無論是內陸地區還是沿海發達地區，對投資大、建設門檻較高的城鎮基礎設施如供水廠和污水處理廠等，應依據區域內的合理布局，由受益方共同出資建設，實現資源的集約利用。

（三）完善小城鎮社會保障制度

1、小城鎮應建立統一的社會保障管理機構。小城鎮的社會保障必須改變多頭管理的局面，逐步建立統一的社會保障管理機構，把原來分散在各部門的社會保障管理職能劃歸為社會保障管理機構，避免政出多門，自行其是。

2、完善小城鎮社會保障的監督機制，構建有地方特色的保障機制。要建立有小城鎮參保方、籌資方、受保對象、有關社會團體等，定期或不定期地對鎮社保工作的各個方面進行檢查、指導和監督。另一方面，鑒于我國小城鎮社會經濟的的發展地區差異很大，因此，不能搞“一刀切”的社會保障制度的改革，各小城鎮應立足于自身的情況，結合實際來探討有地方特色的小城鎮保障體制。

(四)合理的擴大小城鎮規模

城鎮規模是城鎮功能最綜合的表現。一般認為，隨著城鎮規模的擴大，城鎮功能將會得到優化和強化。轉變小城鎮規模過小的限制，應加快鄉鎮企業向小城鎮的聚焦，對進城的鄉鎮企業在駐地、建房、辦照等方面提供高效和快捷的服務，可以設立專門的機構特事特辦，所有手續在一個地方辦理，簡化手續，提高辦事效率，從而調動鄉鎮企業向小城鎮聚集的積極性。此外，還需要大力發展小城鎮的二、三產業，提高小城鎮的就業空間和小城鎮對農村閑置勞動力的吸收能力。在小城鎮人口政策方面，要逐步取消戶籍制度的限制，完善社會保障制度，促進農村人口向小城鎮轉移[7]。還有，要改變小城鎮“遍地開花”的發展戰略，走分步驟、有階段的小城鎮發展道路。先重點發展一批潛力大的小城鎮，形成一定的輻射和帶動作用，為其他小城鎮的發展創造條件和積累經驗。

（五）提高小城鎮的建設管理水平

規范而高效的城鎮管理,是確保城鄉規劃全面實施、城鎮建設有效推進、城鎮各項活動順利開展的關鍵。

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四、結 論

近年來，小城鎮發展的問題越來越受到人們的重視。目前，我國的社會經濟正處于轉型時期，科學發展觀的提出和建設新農村戰略的實施有力的推動著小城鎮的發展。

本文對小城鎮在發展過程中出現和存在的問題，進行了細致的探討和分析，深入的研究了我國小城鎮的現狀及所形成的一系列制約因素。小城鎮規劃不合理、基礎設施落后、規模較小、環境污染嚴重等問題，都是小城鎮發展過程中比較突出的問題。這些問題能否很好的解決，直接關系著小城鎮的進一步發展和人們生活水平的提高。因此，本文在強調這些問題的同時，積極的分析了一系列解決的對策和策略，比如用科學的規劃、如何進行科學規劃來提高小城鎮的發展質量等相應的應對措施；用政府監管和群眾提高自我認識相結合的方法來改善環境污染的問題等等。當然，本文的研究也存在一些不足，如對小城鎮的保障制度、管理體制中存在的問題的研究，因自身知識的有限而仍停留在較淺的層次，有待今后進一步的深入研究。特別是在今后小城鎮的發展中，定會出現某些新的問題和障礙，而我們也應保持一顆與時俱進和不斷創新的頭腦，為小城鎮更好的發展貢獻出自己的一份力量。

李洋濤（keiks）

鄭州大學行政管理專業

個人博客：hi.baidu.com/keiks

未經本人同意，不得轉載。

第四篇：淺談小城鎮發展中存在的問題與對策

淺談農村城鎮化發展中存在的問題與對策

摘要：小城鎮的發展對于推進我國的城鎮化，解決農村剩余勞動力，減輕大中城市因農民工流入帶來的巨大壓力具有十分重要的意義。近幾年來我國農村城鎮化建設也取得了很大的發展，比如小城鎮數量和人口都有很大的增長。但是，在農村城鎮化發展的同時，也伴隨而來了很多的問題，嚴重的制約了小城鎮的發展，針對農村城鎮化建設中出現的問題，我們必須采取相應的對策。

關鍵詞：城鎮科學規劃規模投資機制

國際金融危機持續蔓延,國外市場需求每況愈下,拉動經濟增長的力量逐步轉向國內, 我國先后出臺了一系列擴內需、保增長的措施。專家認為擴大內需的巨大潛力在小城鎮, 實現經濟平穩增長的最終落腳點也在小城鎮建設上。作為一種投資行為,小城鎮房屋、道路等建設,能夠直接拉動建筑建材等行業發展和冶金機電等產品需求,提供大量的就業崗位。作為一種消費行為,小城鎮在啟動農村市場方面發揮著示范和輻射作用,能夠改變人們的消費觀念,促進農村消費上一個新的臺階。國內外的各種城市發展經驗也都表明，小城鎮在推動城市化進程，拉動農村經濟，解決農村剩余勞動力方面都起到了重要的作用，其成果是有目共睹的。因此，進一步擺脫小城鎮發展的束縛，加快小城鎮發展速度，提升小城鎮建設品質是經濟社會發展的一個大戰略，是勢在必行的。本文聯系新晃縣的實際,對小城鎮當前存在的問題進行分析,并提出加快城鄉建設步伐的對策建議。

一、小城鎮發展中存在的問題

改革開放以來,我國小城鎮建設取得了長足進步,特別是東部地區借助地緣優勢和強有力的政策扶持,小城鎮建設突飛猛進, 2008年全國千強鎮評選,廣東、浙江、江蘇、上海等省市占據絕大多數,而位于中部地區的湖南省能入圍的鎮卻寥寥無幾, 中西部和東部的差距明顯，從而出現這樣一種情況，往往是東總沿海地區的一個鄉鎮的人口和GDP就相當于中西部地區的一個縣或地級市。根據調查分析,目前小城鎮建設存在以下幾個方面的問題, 巫待引起重視并認真加以解決。

（一）、小城鎮建設缺乏科學合理的規劃

由于政府功能不完善，加上各種自然原因導致的小城鎮發展的自發性，致使小城鎮建設缺乏科學的規劃，總體指導不明確，具體表現在：

缺乏合理規劃,特色不夠鮮明。規劃是城鎮建設的第一資源,由于受資金、人才及觀念等方面的限制,目前小城鎮建設發展規劃普遍存在起點不高、定位不準、觀念不新等問題。完成的小城鎮規劃往往只有總規,沒有控制性詳規,為隨意執行規劃留下了很大空間。同時,在規劃編制中,往往忽視對自身歷史淵源、文化背景、風土人情等個性特質的把握,建設中,道路多以棋盤式為主,廣場位于場鎮中心,民用建筑一般高 ,建筑布局單調呆板,“千城一 1

面”現象突出。

很多小城鎮的發展存在著盲目攀比，不注重實際情況的問題。小城鎮的發展不是根據本地的實際情況制定適合自己發展的道路，而是一味的追求政績，照搬別人的建設經驗，結果不適合的發展道路不但不能促進反而阻礙了小城鎮的發展。小城鎮的發展政策還缺乏連續性，朝令夕改、反復建設、頻繁改造，造成極大的浪費。很多地方都是邊建設邊規劃，甚至是先建設后規劃，致使小城鎮建設具有很大的盲目性和不合理性。

（二）、小城鎮的規模過小

小城鎮在很大程度上是一定人口的聚集體, 其人口與社會經濟發展相輔相成。研究表明, 2－3萬人才能產生一定的聚集效應, 人口超過5萬時, 經濟效益的增加則更明顯。小城鎮人口的數量級低,就會造成小城鎮發展空間和輻射區域狹小,對資源的利用能力小,對周邊的資源和資金的吸引小,城鎮功能的發揮就會受到極大影響。目前我縣23個鄉鎮，除新晃鎮等個別以外，其它鎮的人口基本上都是在2萬人以下。城鎮人口總體偏小,鎮區人口積聚不足,再加上近年來，大量的剩余勞動力外出務工，這更加制約著我縣小城鎮的快速健康發展。

（三）、小城鎮發展中資金短缺

資金不足是小城鎮建設普遍存在的問題，也是制約小城鎮建設和阻礙小城鎮發展的主要因素。目前從總體上看，小城鎮的投融資體制比較單一，投資的最重要來源仍然主要是政府。而在我國，鎮政府不是一級完整的預決算財政單位，所得稅收需上繳縣財政，鎮政府的所需費用是縣財政分發的人頭費和超收部分的提成，這些費用僅夠鎮政府的正常運轉，因此，城鎮建設的資金就主要依靠預算外收入來彌補。鎮政府的預算外收入來源主要是土地拍賣所得和高額的城鎮建設配套費。為了增加收入，加快小城鎮建設，政府只能抬高土地價格和建設配套費用，這就形成了限制農民進城和投資開發商進入的“門檻”，增加了鄉鎮企業、農民和外部資金向小城鎮集中的成本，抑制了鄉鎮企業和農民進城的積極性，減弱了招商引資的優勢。

（四）、小城鎮發展中政府權責不明,管理不夠到位

小城鎮存在多頭管理的現象,政策資源和資金項目分散,未能集中投向重點小城鎮,未能形成加快小城鎮建設的合力。在小城鎮建設管理中，一方面小城鎮所在政府往往集決策主體、規劃主體、建設主體、投資主體、管理主體于一身，有時為實現主觀愿望而破壞規劃、違規建設，城鎮建設管理中存在盲目性、隨意性。另一方面,由于主管部門間職權交叉責任不明加之人力、物力等原因對小城鎮的建設管理有時放任自流，從而導致在小城鎮投入上存在“平均主義”,重點不突出,在管理上,執法力度不夠，違規建設、未批先建、亂搭亂建等現象突出。

二、針對小城鎮的發展應采取的措施

隨著我國農村經濟的不斷發展和我國工業化水平的進一步提高，我國發展小城鎮的條件和環境也日益的完善和成熟。掃除小城鎮發展的障礙，提升小城鎮發展的速度和品質，增強小城鎮的功能也因此變得越來越緊迫，針對小城鎮建設中存在的問題，要不失時機地

實施各種相應政策，加快小城鎮的發展。

（一）、加強小城鎮發展的科學規劃

在建設小城鎮的規劃中，應當充分考慮小城鎮對周邊農村的輻射帶動功能,與大中城市等的通道連接功能和提供社會公共服務的載體功能 , 按照優化小城鎮規劃布局, 保護利用好耕地, 抓緊編制好統一協調的小城鎮發展規劃。在認真做好總體發展規劃的同時, 加快編制控制性詳規。編制小城鎮規劃時, 要采取招標、引資等多種方式, 確保規劃質量要加強與其他規劃間的溝通, 銜接,增強規劃的可操作性和實用性要按照比較經濟利益的原則,研究制定特色產業發展規劃, 做到有所為、有所不為, 發展產業聚集型、市場帶動型、旅游提升型、資源開發型等特色小城鎮要深入挖掘小城鎮自身歷史淵源、文化背景、風土人情等個性特質, 結合地形地貌, 搞好場鎮的風貌設計, 切實避免“千城一面”的現象。新晃侗族自治縣作為一個少數民族的自治縣，在小城鎮的發展中就應當保留原來的少數民族風俗，因為這些具有很濃的地方特色。像在建筑方面可以盡可能的用吊角樓，在文化方面也要保留原有的文化，你侗話，趕集，趕坳等等。盡可能在小城鎮的建設中做到“原汁原味”。這樣以后才能為日后發展為生態旅游城市做下堅實的基礎。

（二）、擴大城鎮規模并選擇一批重點鎮優先發展

轉變小城鎮規模過小的限制，應加快鄉鎮企業向小城鎮的聚集，對進城的鄉鎮企業在駐地、建房、辦照等方面提供高效、快捷、方便的服務，可以設立專門的機構特事特辦，所有手續在一個地方辦理，簡化手續，提高辦事效率，從而調動鄉鎮企業向小城鎮聚集的積極性。此外，還需要大力發展小城鎮的二、三產業，提高小城鎮的就業空間和小城鎮對農村閑置勞動力的吸收能力，在小城鎮的人口政策方面，要逐步取消戶籍制度的限制，完善社會保障制度，促進農村人口向小城鎮轉移。

另外，小城鎮的數量眾多，而政府的力量有限，要想做到面面俱到是不可能的。所以小城鎮建設必須打破平均主義，堅持“非均衡一均衡”的發展戰略,重點扶持壯大一批發展潛力大、集聚輻射作用強、交通區位優越、特色產業突出的重點小城鎮,在政策、資金、項目上給予重點傾斜,幫助其加快基礎設施建設,完善城鎮功能,提高承載力,不斷積聚吸納周邊農民,拓展城市規模。通過重點小城鎮與周邊小城鎮和農村的聯合,培育形成小城鎮組團,提高城鎮規模效應和綜合競爭力,進而帶動周邊區域空間的均衡發展,達到抓好一個點、帶動一個面、影響一大片的效果。進一步明晰城鎮功能區分,突出各自資源、區位和人文等方面的優勢,培育特色產業,例如侗鄉的飲食，新晃的牛肉等等。再就是打造一批工業、商貿、旅游強鎮,形成具有鮮明特色的區域經濟格局 , 實現小城鎮與產業發展的良性互動 , 不斷增強鄉鎮的經濟實力。

（三）、建立多元化的投資機制

小城鎮建設資金的來源要打破單一靠政府投資的模式，逐步形成多元化的投資機制，這是解決小城鎮資金問題的關鍵。政府要加大對小城鎮建設的投資力度，處理好上級政府和鎮政府的財政分配關系，不能僅僅依靠鎮政府財政來籌措建設資金。政府方面可以通過財政貼息、民間資本、實行股份制和利用外資等多種形式，引導社會資金投入到小城鎮基礎設施建設項目中來，像當前新晃縣河道沿岸改造開發的工程，就引用外來資金的。實踐證明，小城鎮的健康快速發展是需要政府建立多元化投資機制的。有條件的地方可以安排一定比例的專項資金用于小城鎮的基礎設施，促進小城鎮基礎設施建設，為小城鎮發展創

造良好的環境，從而使得小城鎮的發展進入良性循環。

（四）、加強政府管理、凝聚合力

按照綜合協調、政策集成的要求,整合規劃、建設、國土、農業、交通、水利、市政、衛生等各部門的資源,形成合力,主要投入重點小城鎮,在重點小城鎮形成政策洼地、資金洼地、項目洼地,促進重點小城鎮建設快速推進相關職能部門充實力量,放權放責,強化對小城鎮建設管理的領導和指導,著力形成城鄉一體的工作格局和推進機制要強化對小城鎮發展的考核,把小城鎮發展作為各級黨政主要領導政績考核的重要內容要加強農民素質教育,努力推進農民在生產方式、生活方式、文化觀念、價值觀念等方面向城市型轉化在實踐中探索既不同于大中城市,又有別于農村的新型城鎮管理模式。

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第五篇：2 小城鎮建設存在的主要問題

小城鎮建設存在的主要問題

2．1 規劃滯后，建設質量不高。一是缺乏精品意識。與長株潭地區先進縣市相比，湘潭縣在城鎮規劃編制、執行和管理方面均存在一定差距，城鎮規劃和建設的起點不高，布局不合理，普遍存在重眼前、輕長遠，重建設、輕規劃和管理的問題。二是缺乏特色意識。規劃沒有發掘和利用自身特色與資源，沒有將自身的自然、人文資源優勢轉化為城鎮特色優勢來推動城鎮化進程。三是編制進度不平衡。目前全縣有9個鎮完成總體規劃修編并通過評審，仍有13個鄉鎮沒有進行總體規劃修編，且大多數規劃僅限于用地布局的控制，在具體建設項目的選址選點、設計和建設的先后順序上沒有依據，且缺乏整體性、科學性和美觀性。

2．2 投入不足，融資渠道不廣。近幾年，全縣投入小城鎮建設的資金雖然逐年增長，但與鄰近縣市區相比仍然差距較大，如1996年到2006年，長沙縣小城鎮建設投入年均達25.3億元，而湘潭縣近十年城鎮建設投入年均僅4億元左右。同時，籌資渠道單一，主要原因：一是信貸難。銀行融資條件十分苛刻，使爭取信貸資金投入舉步維艱。二是個人投資積極性不高。對個人投資缺乏一套完整、合理的機制，部分收費過高，如群眾普遍反映60元/m2的報建費標準過高，且報建手續過于復雜，嚴重影響了個人投資積極性。三是等、靠、要思想嚴重。存在居民等國家，政府等上級和開發商的現象，政府、居民、開發商之間利益關系協調難。

2．3 體制不優，管理水平不高。一是部門協調機制不健全。重部門輕全局現象嚴重，部門間協調配合不夠，如存在未經規劃部門辦理選址意見書或規劃用地許可證就進行土地拍賣的現象，有的部門對未及時通過工程項目驗收和備案就取得其他部門相關手續。二是鄉鎮規劃部門權責失衡。鄉鎮規劃站不是建設行政主體，在人員編制、人員結構、責任機制方面都存在較大問題。部門責、權、利失衡，加上專業人才缺乏，導致工作人員積極性不高，難以承擔小城鎮規劃編制和小城鎮建設、管理重任。三是依法治理工作有待加強。部分鄉鎮沒有嚴格按照規劃進行建設，違反或隨意改變已審批的規劃方案的施工現象嚴重，鎮區因趕集導致交通堵塞的現象時有發生，依法監管和行政執法工作難到位。加快湘潭縣小城鎮建設的建議

湘潭縣小城鎮建設應堅持三個原則，處理好四個關系，從四個方面著力。即：堅持以人為本、可持續發展原則；堅持建管同步、依法依規原則；堅持因地制宜、分類指導原則。處理好規劃與建設、建設與管理、縣城發展與小城鎮建設、基礎設施建設與生態環境等四個關系；從規劃、建設、管理和模式創新四個方面著力。

3．1 立足長遠，高起點搞好城鎮建設規劃。規劃是指導城鎮建設發展的重要依據和手段，是城鎮可持續發展的基本前提。應堅持適度超前的原則。切實抓好各項詳細規劃、專業規劃、中心城區規劃和重點村莊規劃的修編完善工作。應樹立品牌意識，按照“合理布局，有利發展，突出特色”的原則，突破傳統定勢，高起步、高標準做好小城鎮規劃，根據各鄉鎮的經濟基礎、自熬環境和人文背景特點，把規劃細化到塊、到點，分別發展工業型、商貿型、城郊型、旅游型等具有獨特區域功能的特色化、專業化小城鎮，引導業主和城鎮居民在建設上突出規模和檔次。同時，要注重小城鎮規劃與土地利用總體規劃以及交通網絡、環境保護、社會發展等各方面規劃的銜接和協調，通過科學規劃促進小城鎮規模擴大、功能完備和質量提高。

3．2 加強引導，高質量搞好基礎設施建設。城鎮基礎設施質量，決定了城鎮聚集效益和規模效益的大小，是城鎮可持續發展的關鍵因素。首先應落實好既定戰略任務。按照“西提東擴”戰略，繼續抓好中心城區改造與建設，各建設項目必須符合城鎮規劃，避免出現規劃、建設“兩張皮”。按照《縣城管理辦法》的規定，加大對107、320國道沿線、潭花線公路沿線、縣城、各鄉鎮鎮區中心的集中整治。要堅持產業興(城)鎮戰略，縣城堅持走“園區興工”之路，加快主導產業發展，鄉鎮要立足各自資源狀況和區位條件，以市場為導向，以工業園區為依托，培育和發展好本地主導產業，加快各類專業市場建設，鼓勵民間投資興業，引導企業和人口向城鎮集中，不斷提升工業發展水平和城鎮的集聚效應。其次應積極開拓城建籌資渠道。抓住社會主義新農村建設的有利機遇，建立政府投入、金融信貸、吸引社會資金相結合的多元化融資體制。學習外地成功經驗，成立城鎮建設投資開發公司，經營、管理城市建設資金和國有城建資產。通過以地生財、社會融資、銀行貸款等多渠道進行融資，把上級投資、企業融資、外商投資和民間投資有機結合起來，多渠道籌措資金。盡快出臺小城鎮建設配套政策，制定優惠的投資政策，并對有收益的基礎設施，如供水、垃圾、污水處理等實行有償使用，調動業主投資積極性。

3．3 依法行政，高效率搞好城鎮管理。高效率的管理是城鎮可持續發展的有力保障。一是深化城鎮管理體制改革。組建以建設局為主體，國土、工商、環保、衛生等有關部門共同參與的綜合執法隊伍，建立相關部門聯席會議制度。切實解決鄉鎮規劃站在人員編制、人員結構、責任機制等方面的具體問題，進一步明確責任，完善考核和激勵機制，充分發揮規劃站在城鎮建設和管理上的重要職能。二是加大城鎮環衛管理力度。強化輿論引導，培養居民公德意識、文明意識和管理意識，引導全民關心和愛護城鎮市容環境。切實做好城鎮建設項目的環評工作，加強景區景點資源和生態保護。集中力量對小城鎮的環境面貌和社會治安進行綜合治理，克服臟、亂、差現象，保證城鎮面貌和社會秩序穩定。目前要盡快解決譚家山鎮采礦沉陷區治理問題，啟動花石、石潭等鎮垃圾填埋場建設項目和花石鎮城鎮管理示范街建設項目。三是嚴格依法行政，規范管理。深化行政審批制度改革，取消妨礙市場公平競爭及難以發揮效用的行政審批，明確保留項目的審批范圍、條件和程序；規范行政審批行為，認真執行行政審批程序和行為規范；強化監管和執法，堅決制止和嚴肅查處違法、違章建設行為，確保人民生命財產安全。同時應進一步完善小城鎮建設工作的年終績效考核辦法。

3．4 創新模式，加快建立市場化運作體制。結合湘潭縣實際，創新城鎮建設模式，建立公司化運作體制。堅持“政府引導，市場運作，適度超前，突出特色”的原則，充分發揮各鄉鎮城鎮建設投資開發有限公司的作用，明確公司職能，包括：城鎮建設規劃、城鎮基礎設施投資與建設、城建開發項目的投融資及服務、鎮區國有土地的壟斷經營、城建資產經營、城鎮管理等職能。明確法人責任，公司享有由出資人投資形成的全部法人財產權，自主經營、自負盈虧，獨立承擔民事責任，具有企業法人資格，合法權益受到法律保護。

建設和發展小城鎮是一項艱巨、復雜的系統工程，它不僅是我國城市化道路的重要途徑，也是解決三農問題的重大戰略舉措，更是當前和今后較長時期農村改革和發展的重要任務。因此，我們在對發展小城鎮的認識和實踐上，應堅持因地制宜，從實際出發，注重調查研究和民情民意；堅持按經濟規律辦事，注重市場機制運作模式；堅持統籌經濟、社會和環境的協調發展，注重社會效益、生態效益和長遠利益。只有這樣，才能正確認識和把握城鎮化發展戰略的精神，理清建設和發展思路，全面促進小城鎮的健康持續發展。