第一篇：某鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革調(diào)研報告

按照省委省政府統(tǒng)一安排，我們于2007年8月6日至10日對我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，尤其是“轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的管理理念”工作進行了系統(tǒng)回顧、考察和剖析。調(diào)研后，我們認為，全區(qū)按照服務(wù)主體社會化、項目運作市場化、監(jiān)督管理系統(tǒng)化、考核評價規(guī)范化、經(jīng)費保障制度化的要求，進一步完善了“以錢養(yǎng)事”的運行模式，即“農(nóng)民點單、政府買單、服務(wù)競單、農(nóng)民驗單”模式；抓好制度建設(shè)，構(gòu)建包括準入機制、競爭機制、責任機制在內(nèi)的長效機制，用制度規(guī)范新機制的運行；保障“以錢養(yǎng)事”資金，落實到每個具體的公益服務(wù)項目和服務(wù)主體，做到專款專用；加強農(nóng)村公益服務(wù)隊伍建設(shè)，提高服務(wù)推廣隊伍的整體素質(zhì)。總的特點是：我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革方向明確，進度較快，質(zhì)量很高，程序規(guī)范，措施得力，效果明顯。

一、基本情況

***是1993年5月撤地建市后，孝感市設(shè)立的唯一市轄區(qū)。全區(qū)現(xiàn)轄8鎮(zhèn)3鄉(xiāng)2場4街和1個開發(fā)區(qū)，共有村民委員會468個。國土面積1020平方公里，稅改核定計稅面積46.56萬畝。總?cè)丝?4.7萬人，其中農(nóng)業(yè)人口61.92萬人，農(nóng)村勞動力28.62萬人。13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場（8鎮(zhèn)3鄉(xiāng)2場）計稅面積46.25萬畝，總?cè)丝?1.72萬人，其中農(nóng)業(yè)人口58.79萬人。2006年，全區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值46.16億元，同比增長11.3%；地方一般預(yù)算收入1.25億元，自然增長15.9%；全社會固定資產(chǎn)投資15.5億元，同比增長25.2%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入8635元，同比增長10.1%；農(nóng)民人均純收入3654元，同比增長10%。

***鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作于2005年5月啟動，按照“先班子后機關(guān)，先行政后事業(yè)”的基本思路，分四步實施改革。到05年底，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作基本結(jié)束，取得了初步成果，達到了“六個到位”的改革目標。即領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)調(diào)整到位、機構(gòu)設(shè)置規(guī)范到位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)制到位、分流人員精簡到位、全員養(yǎng)老保險到位、“以錢養(yǎng)事”新機制建立基本到位。在2006年4月全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革考核檢查中，考核組給予了充分肯定。在2006年全省“以錢養(yǎng)事”檢查中，被評為優(yōu)秀等次，***委、區(qū)政府被評為全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革先進單位。在2007年全省農(nóng)村綜合改革考核評估中，被評為優(yōu)秀等次。

二、主要做法

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革情況。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中我們做到了四個堅持：

1、機關(guān)改革堅持做到“一個規(guī)范三個精簡”。即規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置，精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和工作人員。全區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)全部按“三辦一所”的規(guī)定設(shè)置到位；領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由170名調(diào)整到113名，精簡職數(shù)57人，減幅33.5%；機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)由63個精簡到37個，減幅41.3%；行政機關(guān)由770人精簡到431人，精簡339人，減幅44%。行政機關(guān)人員編制全部上網(wǎng)公布，接受社會監(jiān)督，杜絕了編外借、聘用人員。

2、事業(yè)單位改革堅持做到“兩轉(zhuǎn)三建”。即轉(zhuǎn)變單位性質(zhì)，轉(zhuǎn)換人員身份，建立社保制度，建立“以錢養(yǎng)事”機制，建立公益性服務(wù)考評機制。2005年改革時，全區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場直屬事業(yè)單位由166個精簡到13個，減幅92%，有143個原事業(yè)單位轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負營虧的服務(wù)組織；原事業(yè)單位1681人（在編在崗、含延伸派駐機構(gòu)）中有1387人轉(zhuǎn)換身份、退出事業(yè)編制，減幅76%，并全部參加基本養(yǎng)老保險。

3、財政所、經(jīng)管站合并堅持做到“一個比例兩個落實”。即由原財政所和經(jīng)管站在編在崗人員按同比例實行競爭上崗，落實競爭上崗人員、落實人員分流政策。改革前，全區(qū)原財政所、經(jīng)管站共有437人，其中財政所213人，經(jīng)管站224人。通過競爭上崗，確定了200名上崗人員，最終原財政所上崗91人，經(jīng)管站上崗109人。上崗人員按照規(guī)定合并，統(tǒng)一了工資標準，統(tǒng)一了工資發(fā)放渠道，統(tǒng)一了工作任務(wù)；237名落崗人員按政策分流，財政所和經(jīng)管站改革后的分流人員，原來經(jīng)組織、人事部門明確，具有公務(wù)員或參照公務(wù)員管理身份的，按照機關(guān)分流政策執(zhí)行；原來屬事業(yè)單位人員的，按轉(zhuǎn)制事業(yè)單位人員分流政策執(zhí)行。

4、延伸派駐單位堅持做到“兩定三統(tǒng)一”。即定機構(gòu)、定職能，統(tǒng)一定編、定崗、定員。通過改革，全區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場共核定延伸派駐單位編制205人。其中：國土資源管理所編制52名，林業(yè)管理站編制13名，交通管理站核定編制40名，水利管理站編制33名，血吸蟲病防治工作編制36名，動物防疫監(jiān)督工作編制31名（實際上崗21人）。通過公平競爭，擇優(yōu)錄用，共有195人上崗（動物防疫監(jiān)督工作崗位暫時空缺10人），564人轉(zhuǎn)制分流，并按政策得到妥善安置。

（二）“以錢養(yǎng)事”新機制的運行情況。

從2005年底，在全面完成規(guī)范機構(gòu)設(shè)置、人員定崗分流等改革任務(wù)后，我區(qū)開始全面轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、探索農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機制。經(jīng)過2006年一年的探索,全區(qū)農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機制已基本建立。在建立“以錢養(yǎng)事”新機制過程中，我們著眼“以錢養(yǎng)事”新機制的服務(wù)主體建設(shè)，在面向市場、實行整體轉(zhuǎn)制，人員退編、實行聘用制的基礎(chǔ)上，把服務(wù)主體從一開始就推向市場，實行制度化管理、規(guī)范化運作。

1、是合理安排項目，統(tǒng)籌安排資金，確保本級“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費比上年增加。我們狠抓了2006年和2007年本級財政預(yù)算，確保本級“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費比上年增加，確保省補資金全部到項目。由于經(jīng)費保障有力，全區(qū)“以錢養(yǎng)事”工作中的物化投入、服務(wù)報酬、養(yǎng)老保險全部落實到位。2006年，全區(qū)共安排公益性服務(wù)1120項，涉及8個行業(yè)和部門。2007年共安排公益性服務(wù)1180項，比去年增加60項。2006年全區(qū)“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費共計909.7萬元，比上年實際數(shù)增加364.6萬元，增長66.9％。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級實際支出624.7萬元，比上年實際數(shù)增加79.61萬元，增長14.6％。省撥“以錢養(yǎng)事”補助資金275萬元、區(qū)級安排朱湖農(nóng)場補助資金10萬元，均于2006年底前全部撥付到公益性服務(wù)項目。2007年全區(qū)本級“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費預(yù)算640.3萬元（不含省補資金），比2006年實際數(shù)增加15.6萬元，增長2.5％。對照省定標準，從我區(qū)實際執(zhí)行情況看，做到了“兩個高于”：

1、高于省定標準。其中，種植業(yè)平均每畝2.24元，畜牧防疫平均每戶2.97元，水利平均每畝1.7元，農(nóng)機平均沒畝1.96元，其他項目也全部高于省定標準(省定標準：種植業(yè)每畝不低于1元，畜牧防疫每戶不低于2元，社會事務(wù)服務(wù)項目按鄉(xiāng)鎮(zhèn)、育齡婦女人數(shù)和優(yōu)撫、特困、五保、低保對象人數(shù)確定養(yǎng)事金額；文體廣播電視服務(wù)項目按全區(qū)總?cè)丝跀?shù)確定養(yǎng)事金額，文化體育每人不低于0.5元)；

2、高于上年支出。本級所有項目經(jīng)費全部高于上年實際支出。

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第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革調(diào)研報告

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革調(diào)研報告

于2007年8月6日至10日對我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，尤其是 “轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的管理理念”工作進行了系統(tǒng)回顧、考察和剖析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革調(diào)研后，我們認為，全區(qū)按照服務(wù)主體社會化、項目運作市場化、監(jiān)督管理系統(tǒng)化、考核評價規(guī)范化、經(jīng)費保障制度化的要求，進一步完善了“以錢養(yǎng)事”的運行模式，即“農(nóng)民點單、政府買單、服務(wù)競單、農(nóng)民驗單”模式；抓好制度建設(shè)，構(gòu)建包括準入機制、競爭機制、責任機制在內(nèi)的長效機制，用制度規(guī)范新機制的運行；保障“以錢養(yǎng)事”資金，落實到每個具體的公益服務(wù)項目和服務(wù)主體，做到專款專用；加強農(nóng)村公益服務(wù)隊伍建設(shè)，提高服務(wù)推廣隊伍的整體素質(zhì)。總的特點是：我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革方向明確，進度較快，質(zhì)量很高，程序規(guī)范，措施得力，效果明顯。

一、基本情況：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理未知，經(jīng)濟情況省略，請大家酌情添加

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作于2005年5月啟動，按照“先班子后機關(guān)，先行政后事業(yè)”的基本思路，分四步實施改革。到05年底，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作基本結(jié)束，取得了初步成果，達到了“六個到位”的改革目標。即領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)調(diào)整到位、機構(gòu)設(shè)置規(guī)范到位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)制到位、分流人員精簡到位、全員養(yǎng)老保險到位、“以錢養(yǎng)事”新機制建立基本到位。在2006年4月全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革考核檢查中，考核組給予了充分肯定。在2006年全省“以錢養(yǎng)事”檢查中，被評為優(yōu)秀等次，***委、區(qū)政府被評為全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革先進單位。在2007年全省農(nóng)村綜合改革考核評估中，被評為優(yōu)秀等次。

二、主要做法

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革情況。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中我們做到了四個堅持：

1、事業(yè)單位改革堅持做到“兩轉(zhuǎn)三建”。即轉(zhuǎn)變單位性質(zhì)，轉(zhuǎn)換人員身份，建立社保制度，建立“以錢養(yǎng)事”機制，建立公益性服務(wù)考評機制。2005年改革時，全區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場直屬事業(yè)單位由166個精簡到13個，減幅92%，有143個原事業(yè)單位轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負營虧的服務(wù)組織；原事業(yè)單位1681人（在編在崗、含延伸派駐機構(gòu)）中有1387人轉(zhuǎn)換身份、退出事業(yè)編制，減幅76%，并全部參加基本養(yǎng)老保險。

2、機關(guān)改革堅持做到“一個規(guī)范三個精簡”。即規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置，精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和工作人員。全區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)全部按“三辦一所”的規(guī)定設(shè)置到位；領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由170名調(diào)整到113名，精簡職數(shù)57人，減幅33.5%；機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)由63個精簡到37個，減幅41.3%；行政機關(guān)由770人精簡到431人，精簡339人，減幅44%。行政機關(guān)人員編制全部上網(wǎng)公布，接受社會監(jiān)督，杜絕了編外借、聘用人員。

3、延伸派駐單位堅持做到“兩定三統(tǒng)一”。即定機構(gòu)、定職能，統(tǒng)一定編、定崗、定員。通過改革，全區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場共核定延伸派駐單位編制205人。其中：國土資源管理所編制52名，林業(yè)管理站編制13名，交通管理站核定編制40名，水利管理站編制33名，血吸蟲病防治工作編制36名，動物防疫監(jiān)督工作編制31名（實際上崗21人）。通過公平競爭，擇優(yōu)錄用，共有195人上崗（動物防疫監(jiān)督工作崗位暫時空缺10人），564人轉(zhuǎn)制分流，并按政策得到妥善安置。

4、財政所、經(jīng)管站合并堅持做到“一個比例兩個落實”。即由原財政所和經(jīng)管站在編在崗人員按同比例實行競爭上崗，落實競爭上崗人員、落實人員分流政策。改革前，全區(qū)原財政所、經(jīng)管站共有437人，其中財政所213人，經(jīng)管站224人。通過競爭上崗，確定了200名上崗人員，最終原財政所上崗91人，經(jīng)管站上崗109人。上崗人員按照規(guī)定合并，統(tǒng)一了工資標準，統(tǒng)一了工資發(fā)放渠道，統(tǒng)一了工作任務(wù)；237名落崗人員按政策分流，財政所和經(jīng)管站改革后的分流人員，原來經(jīng)組織、人事部門明確，具有公務(wù)員或參照公務(wù)員管理身份的，按照機關(guān)分流政策執(zhí)行；原來屬事業(yè)單位人員的，按轉(zhuǎn)制事業(yè)單位人員分流政策執(zhí)行。

（二）“以錢養(yǎng)事”新機制的運行情況：從2005年底，在全面完成規(guī)范機構(gòu)設(shè)置、人員定崗分流等改革任務(wù)后，我區(qū)開始全面轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、探索農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機制。經(jīng)過2006年一年的探索,全區(qū)農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機制已基本建立。在建立“以錢養(yǎng)事”新機制過程中，我們著眼“以錢養(yǎng)事”新機制的服務(wù)主體建設(shè)，在面向市場、實行整體轉(zhuǎn)制，人員退編、實行聘用制的基礎(chǔ)上，把服務(wù)主體從一開始就推向市場，實行制度化管理、規(guī)范化運作。

1、是合理安排項目，統(tǒng)籌安排資金，確保本級“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費比上年增加。我們狠抓了2006年和2007年本級財政預(yù)算，確保本級“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費比上年增加，確保省補資金全部到項目。由于經(jīng)費保障有力，全區(qū)“以錢養(yǎng)事”工作中的物化投入、服務(wù)報酬、養(yǎng)老保險全部落實到位。2006年，全區(qū)共安排公益性服務(wù) 1120項，涉及8個行業(yè)和部門。2007年共安排公益性服務(wù)1180項，比去年增加60項。2006年全區(qū)“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費共計909.7萬元，比上年實際數(shù)增加364.6萬元，增長66.9％。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級實際支出624.7萬元，比上年實際數(shù)增加79.61萬元，增長14.6％。省撥“以錢養(yǎng)事”補助資金275萬元、區(qū)級安排朱湖農(nóng)場補助資金10萬元，均于2006年底前全部撥付到公益性服務(wù)項目。2007年全區(qū)本級“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費預(yù)算640.3萬元（不含省補資金），比2006年實際數(shù)增加15.6萬元，增長2.5 ％。對照省定標準，從我區(qū)實際執(zhí)行情況看，做到了“兩個高于”：

1、高于省定標準。其中，種植業(yè)平均每畝2.24元，畜牧防疫平均每戶2.97元，水利平均每畝1.7元，農(nóng)機平均沒畝1.96元，其他項目也全部高于省定標準(省定標準：種植業(yè)每畝不低于1元，畜牧防疫每戶不低于2元，社會事務(wù)服務(wù)項目按鄉(xiāng)鎮(zhèn)、育齡婦女人數(shù)和優(yōu)撫、特困、五保、低保對象人數(shù)確定養(yǎng)事金額；文體廣播電視服務(wù)項目按全區(qū)總?cè)丝跀?shù)確定養(yǎng)事金額，文化體育每人不低于0.5元)；

2、高于上年支出。本級所有項目經(jīng)費全部高于上年實際支出。

具體作法：一是以統(tǒng)籌保來源。農(nóng)村公益服務(wù)實行區(qū)鄉(xiāng)財政分級預(yù)算，在不改變所有權(quán)、不改變資金使用性質(zhì)的基礎(chǔ)上實行區(qū)鄉(xiāng)財政專戶儲存、專帳管理、專款專用，確保服務(wù)經(jīng)費兌現(xiàn)有足夠的資金保障。二是以項目定預(yù)算。區(qū)里出臺了關(guān)于“以錢養(yǎng)事”的文件，明確了經(jīng)費來源，并由人大審議列入預(yù)算，專門下發(fā)了《關(guān)于***2006“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費預(yù)算的批復(fù)》的文件（孝南常字[2006]6號）。明確規(guī)定，政府對農(nóng)村各項公益性服務(wù)經(jīng)費的投入必須高于上年，實行減人不減經(jīng)費，而且根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要不斷地加大投入。在服務(wù)內(nèi)涵上，明確農(nóng)村公益性服務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施，財政籌措經(jīng)費；在服務(wù)的內(nèi)容上，明確以鄂發(fā)[2006]14號文件中列出的農(nóng)村公益性服務(wù)項目為基本內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場結(jié)合實際，進一步細化；在程序上，明確規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)直業(yè)務(wù)主管部門提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性服務(wù)內(nèi)容，對于突發(fā)性、不可預(yù)見性的公益性服務(wù)項目，臨時安排。

2、強化服務(wù)中心內(nèi)部工作人員責任，實行競爭制、準入制和合同制，做到“三制”配套。為了提高中心服務(wù)人員服務(wù)水平，增強服務(wù)人員責任心，各服務(wù)中心內(nèi)部一是實行競爭

上崗制度。2005年12月全區(qū)統(tǒng)一組織了競爭上崗考試，擇優(yōu)錄取825人進入服務(wù)中心。二是實行準入制度。由區(qū)人事局和各主管局共同組織，面向社會公開進行。凡符合下列規(guī)定條件之的，發(fā)給相應(yīng)的《***農(nóng)村公益事業(yè)執(zhí)業(yè)資格證書》，沒有《執(zhí)業(yè)資格證書》者無資格參加農(nóng)村公益性服務(wù)項目的承包。《執(zhí)業(yè)資格證書》一證管三年，實行滾動管理。每年由區(qū)人事局和業(yè)務(wù)主管部門共同免費審驗，審驗不合格或逾期不參加年審者，一律取消執(zhí)業(yè)資格。全區(qū)第一批已發(fā)給相應(yīng)的資格證472份，其余人員經(jīng)過考試合格后也分批頒發(fā)相應(yīng)的證書。三是實行合同管理制度。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)與服務(wù)中心簽定委托服務(wù)合同外，各服務(wù)中心還與中心服務(wù)人員簽訂服務(wù)合同或勞務(wù)合同，對服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、數(shù)量、報酬、獎懲等作出了具體約定。服務(wù)中心根據(jù)服務(wù)人員工作能力、工作強度、工作范圍與服務(wù)人員簽訂合同，約定雙方責任和義務(wù)。合同規(guī)定，按日歷進度完成工作任務(wù)、不出現(xiàn)重大事故的，發(fā)給基礎(chǔ)報酬，基礎(chǔ)報酬一般占合同約定報酬的80-60%（各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不等），并預(yù)留20-40%的績效報酬，按年終考核結(jié)果兌現(xiàn)。

3、建立和完善“以錢養(yǎng)事”新機制，確保資金使用到項目。在建立和完善“以錢養(yǎng)事”新機制工作中，我們始終牢牢抓住合同簽定、項目確定、考評細則、農(nóng)民簽字、專班考核和獎懲兌現(xiàn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷完善“以錢養(yǎng)事”新機制，確保了省補資金和本級資金到項目。農(nóng)村公益性服務(wù)的項目，全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)場與服務(wù)中心簽訂合同，明確約定雙方的責任、權(quán)力和義務(wù)，包括服務(wù)內(nèi)容、經(jīng)費標準、時間要求、考核估算、兌現(xiàn)辦法等事項。2006年的所有服務(wù)合同在2005年12月底前簽訂完畢，全區(qū)共簽訂“以錢養(yǎng)事”服務(wù)合同84份，簽訂勞務(wù)合同825份；2007年服務(wù)合同也續(xù)簽到位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場與區(qū)直業(yè)務(wù)主管部門共同擬定了具體考核辦法，做到了三結(jié)合，即：定時考核和隨機抽查相結(jié)合，全體服務(wù)對象和服務(wù)對象代表結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與主管部門結(jié)合。日常考核以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主，考核由區(qū)直業(yè)務(wù)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合進行。探索建立了村民代表、專業(yè)技術(shù)人員和領(lǐng)導(dǎo)小組相結(jié)合的考核評價機制，推行服務(wù)對象簽字登記制度、服務(wù)項目臺帳管理制度和考核評價結(jié)果公示制度。考核必須有服務(wù)對象簽字認可。對服務(wù)對象簽字根據(jù)項目實際，采取服務(wù)對象直接簽字認可制和農(nóng)民代表簽字認可制。實行農(nóng)民代表簽字認可制的農(nóng)民代表應(yīng)具有公認性、平等性、廣泛性、責任性、義務(wù)性。2006年全區(qū)平均對每個服務(wù)中心完成了8次不同層次的考核，從考核結(jié)果看，服務(wù)質(zhì)量，服務(wù)效果都比改革前有明顯進步，受到95%以上服務(wù)對象認可。在年終考評中30個服務(wù)中心達到了優(yōu)秀等次，54個達到了合格等次。

4、轉(zhuǎn)制人員和延伸派駐單位人員全部辦理養(yǎng)老保險，建立保障機制。按照《***鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位參加基本養(yǎng)老保險實施意見》（孝南政辦發(fā)［2005］60號的規(guī)定），通過宣傳發(fā)動，公開繳費政策，公示測算結(jié)果，完善參保手續(xù)，及時發(fā)放保險證等措施，對全區(qū)符合條件的13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場及6個垂直延伸單位人員實行了全員投保。采取年初列入預(yù)算，年末具體落實的辦法，保證續(xù)保工作形成長效機制。

2005年應(yīng)參保2305人，應(yīng)補繳個人賬戶資金2120.6萬元（單位1040萬元、個人1080.6萬元），實際參保2305人，實際補繳個人賬戶資金2120.6萬元（單位1040萬元、個人1080.6萬元）。參保率、繳費率、發(fā)證率均達到100％。2006年新增退休32人，調(diào)出、死亡5人，算斷分流247人，應(yīng)續(xù)保2021人，應(yīng)征收保費2021人，實際征收保費596萬元（單位425.8萬元，個人170.2萬元）；實際續(xù)保2021人，實際征收保費596萬元（單位425.8萬元，個人170.2萬元），續(xù)保率達到100％。

三、改革經(jīng)驗

在建立“以錢養(yǎng)事”的新機制工作中，我們分三個層面進行了探索，取得初步經(jīng)驗。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)場對“服務(wù)中心”層面上，我們堅持做到“一個標準，兩塊支付，三方認可”，一個標準即以事多少為標準核定養(yǎng)事金額，兩塊支付即分月按進度支付和年終按考核結(jié)果兩部分支付，三方認可即農(nóng)戶、政府和業(yè)務(wù)主管部門考核后確定合同完成情況。

在服務(wù)中心內(nèi)部管理層面上，我們堅持做到“兩設(shè)兩取”，即：因事設(shè)崗，根據(jù)服務(wù)中心事情多少設(shè)置崗位類別和數(shù)量；因崗設(shè)分，根據(jù)崗位工作任務(wù)設(shè)置分數(shù)；按崗取人，服務(wù)中心內(nèi)部公開競爭崗位，定崗定人；按分取酬，依據(jù)個人所得分數(shù)換取報酬。具體操作，一是確定項目。畜牧防疫、水利建設(shè)、計劃生育、廣播電視、文化體育、水產(chǎn)、農(nóng)機等農(nóng)村公益性服務(wù)項目，分別劃分成若干個具體項目，進行統(tǒng)一規(guī)范，突出“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，全部推行服務(wù)項目化管理。二是競聘上崗。通過申報崗位、公開招考、中心運作等辦法，科學整合和有效配置“服務(wù)中心”人力資源，解決好項目服務(wù)的技術(shù)力量，保證政府委托的服務(wù)能夠真正做到“規(guī)范化運作、制度化管理”。三是嚴格考評。嚴格按規(guī)范程序進行服務(wù)業(yè)績考評，確保考評結(jié)果公平公正。在考評主體上，區(qū)、鄉(xiāng)、村三級分別成立考評工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班；在考評辦法上，實行中心、農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、主管部門四級綜合考核；在考評監(jiān)管上，建立考核評價工作責任制、全程公開制、責任追究制，加強對項目事前、事中、事后的監(jiān)管。四是按質(zhì)取酬。嚴格按市場經(jīng)濟的辦法規(guī)范“服務(wù)中心”人員的收入分配，形成按勞取酬、按質(zhì)取酬與獎勤罰懶、獎優(yōu)懲劣相結(jié)合的分配格局，既鼓勵多勞多得，又實行過錯賠償、責任追究，保證服務(wù)質(zhì)效。

在面向市場層面上，我們堅持引入市場競爭機制，建立一個面向市場的社會化農(nóng)村公益事業(yè)服務(wù)體系，即“變以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”，促進了基層干部的緊迫感和責任感，增強了工作主動性。全鄉(xiāng)基層干部都充分認識到，改革是一種手段，也是長期的過程，只有自身嚴格要求，增強緊迫感和使命感，增強工作的主動性和積極性，認真學習，努力工作，才能適應(yīng)改革和發(fā)展的需要，才能不被改革的洪流所淘汰。另外，引導(dǎo)干部職工觀念發(fā)生了變化，一些學有專長的干部職工重新調(diào)整對人生價值的認識，認為論身份不如論價值，被動等待改革分流不如早點主動自謀職業(yè)。

四、問題

1、人員多，專業(yè)技術(shù)人員嚴重缺乏。由于農(nóng)村服務(wù)中心對員工有一定的專業(yè)技術(shù)要求，而新增人員沒有經(jīng)過任何專業(yè)培訓和學習，沒有相關(guān)專業(yè)技能，由此在人員多的狀況下，又不得不請有專業(yè)技能及特長的臨時工，從而形成了有位子的無能上崗，能上崗的無位子。

2．分流人員政策不明，事業(yè)單位轉(zhuǎn)制難以到位。事業(yè)單位進行轉(zhuǎn)制和更名，政策不夠明確，轉(zhuǎn)制難到位；對“以錢養(yǎng)事”的具體方案不明確。分流下崗人員沒有救助預(yù)案，再就業(yè)渠道狹窄，對現(xiàn)在工作積極性有負面影響。建議對分流人員繼續(xù)完善養(yǎng)老保險機制，為分流再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，激發(fā)他們重新創(chuàng)業(yè)的熱情，幫助他們拓寬再就業(yè)渠道，使改革積極穩(wěn)妥進行。

3、債務(wù)多，不良債務(wù)難以處置。當前，我區(qū)鄉(xiāng)級不良債務(wù)共16929萬元，鄉(xiāng)平1209萬元，在農(nóng)村稅費改革特別是綜合配套改革后，鄉(xiāng)、村難以通過自身努力對兩級不良債務(wù)進行消化。一是造成鄉(xiāng)、村運轉(zhuǎn)困難，二是有的不良債務(wù)會激化矛盾，形成不安定因素。

五、建議

1、進一步明確主體思想，切實轉(zhuǎn)變觀念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革全面啟動，其事業(yè)單位的事業(yè)機構(gòu)編制被取消，實行集體轉(zhuǎn)制，變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧的服務(wù)組織，原單位職工全部退出事業(yè)單位編制，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣恕⑵髽I(yè)人，應(yīng)該沉著冷靜的思考，積極主動迎接挑戰(zhàn)，制訂適合發(fā)展服務(wù)事業(yè)的方法和措施并著力執(zhí)行。改進工作作風，充分發(fā)揮職工的主觀能動性，以改革為契機，確實轉(zhuǎn)變觀念，破除以前的吃大鍋飯思想和“等、要、靠”思想，樹立主人翁意識，發(fā)揚主人翁精神，以飽滿的工作熱情，昂揚的工作斗志去適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和變化。

2、實施市場化融資戰(zhàn)略，加快事業(yè)的發(fā)展和建設(shè)。一是采用租賃、承包和出讓經(jīng)營權(quán)等方式，將企業(yè)經(jīng)營權(quán)從資產(chǎn)中剝離出來，通過協(xié)議形式出讓經(jīng)營權(quán)，使其在相應(yīng)的約定期限進行發(fā)展經(jīng)營；二是積極爭取國家和各級領(lǐng)導(dǎo)部門的資金支持，開發(fā)公益事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，重點是解決好站址建設(shè)；三是吸引社會各界力量來關(guān)注事業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)村服務(wù)事業(yè)發(fā)展籌積更多的資金。

3、加強隊伍建設(shè)，全面提高綜合素質(zhì)，爭取在企業(yè)效能建設(shè)上有新突破。單位轉(zhuǎn)型后，面對日益激烈的市場競爭，需要較強的競爭實力和長足的發(fā)展后勁。這就需要樹立時不我待的學習意識，樹立為民服務(wù)也是為自己服務(wù)的發(fā)展大局意識，樹立與時俱進的創(chuàng)新意識。企業(yè)的競爭實力不是喊口號就具有了，它需要全體成員心不斷的學習和充電，學習新技術(shù)吸取新經(jīng)驗運用新成果，注重個人綜合素質(zhì)訓練與培養(yǎng)，提高專業(yè)技能，提升實踐能力。沒有良好的服務(wù)意識，也就失去了全局意識，事業(yè)的發(fā)展將會功虧一簣。在今后的工作中要自覺地把服務(wù)意識放在第一位，從大局意識出發(fā)，從大處著眼、從小事著手，實實在在為群眾服務(wù)，為用戶排憂解難，服務(wù)做好了、到位了，必然會樹立良好的形象，贏得良好的信譽，在市場中的競爭優(yōu)勢也會不斷的提升。

4、建議上級政府加大對鄉(xiāng)村兩級的轉(zhuǎn)移支付力度，進行逐年消債，緩解基層的矛盾和壓力。

第三篇：某鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革調(diào)研報告

按照省委省政府統(tǒng)一安排，我們于2007年8月6日至10日對我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，尤其是“轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的管理理念”工作進行了系統(tǒng)回顧、考察和剖析。調(diào)研后，我們認為，全區(qū)按照服務(wù)主體社會化、項目運作市場化、監(jiān)督管理系統(tǒng)化、考核評價規(guī)范化、經(jīng)費保障制度化的要求，進一步完善了“以錢養(yǎng)事”的運行模式，即“農(nóng)民點單、政府買單、服務(wù)競單、農(nóng)民驗單”模式；抓好制度建設(shè)，構(gòu)建包括準入機制、競爭機制、責任機制在內(nèi)的長效機制，用制度規(guī)范新機制的運行；保障“以錢養(yǎng)事”資金，落實到每個具體的公益服務(wù)項目和服務(wù)主體，做到專款專用；加強農(nóng)村公益服務(wù)隊伍建設(shè)，提高服務(wù)推廣隊伍的整體素質(zhì)。總的特點是：我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革方向明確，進度較快，質(zhì)量很高，程序規(guī)范，措施得力，效果明顯。

一、基本情況

***鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作于2005年5月啟動，按照“先班子后機關(guān)，先行政后事業(yè)”的基本思路，分四步實施改革。到05年底，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作基本結(jié)束，取得了初步成果，達到了“六個到位”的改革目標。即班子職數(shù)調(diào)整到位、機構(gòu)設(shè)置規(guī)范到位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)制到位、分流人員精簡到位、全員養(yǎng)老保險到位、“以錢養(yǎng)事”新機制建立基本到位。在2006年4月全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革考核檢查中，考核組給予了充分肯定。在2006年全省“以錢養(yǎng)事”檢查中，被評為優(yōu)秀等次，***委、區(qū)政府被評為全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革先進單位。在2007年全省農(nóng)村綜合改革考核評估中，被評為優(yōu)秀等次。

二、主要做法

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革情況。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中我們做到了四個堅持：

1、機關(guān)改革堅持做到“一個規(guī)范三個精簡”。即規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置，精簡職數(shù)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和工作人員。全區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)全部按“三辦一所”的規(guī)定設(shè)置到位；領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由170名調(diào)整到113名，精簡職數(shù)57人，減幅33.5%；機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)由63個精簡到37個，減幅41.3%；行政機關(guān)由770人精簡到431人，精簡339人，減幅44%。行政機關(guān)人員編制全部上網(wǎng)公布，接受社會監(jiān)督，杜絕了編外借、聘用人員。

（二）“以錢養(yǎng)事”新機制的運行情況。

從2005年底，在全面完成規(guī)范機構(gòu)設(shè)置、人員定崗分流等改革任務(wù)后，我區(qū)開始全面轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、探索農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機制。經(jīng)過2006年一年的探索,全區(qū)農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”新機制已基本建立。在建立“以錢養(yǎng)事”新機制過程中，我們著眼“以錢養(yǎng)事”新機制的服務(wù)主體建設(shè)，在面向市場、實行整體轉(zhuǎn)制，人員退編、實行聘用制的基礎(chǔ)上，把服務(wù)主體從一開始就推向市場，實行制度化管理、規(guī)范化運作。

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第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革調(diào)查報告

取消農(nóng)業(yè)稅費后，如何鞏固稅費改革成果，從根本上遏制農(nóng)民負擔反彈？湖北省谷城縣實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員精簡為突破口，大大轉(zhuǎn)變了農(nóng)村基層政府職能，探索出一條與農(nóng)村稅費改革制度相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革新路。

最近三年來，谷城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部減少６４％，機構(gòu)編制大大壓縮。同時，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)制為公共服務(wù)組織，通過規(guī)范服務(wù)方式，明確公益職能、量化考核指標等方式，構(gòu)建起農(nóng)村新型公共服務(wù)體制。

－－鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫　農(nóng)民負擔沉重

谷城縣位于湖北省西南部，全縣有１０個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，４３萬畝耕地，５５萬人口。據(jù)谷城縣委常委、組織部長陳啟合介紹，２０*年，谷城縣一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)的人口少則５００人，多則上千人。記者在調(diào)查時了解到，綜合配套改革前，紫金鎮(zhèn)僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的領(lǐng)導(dǎo)干部就有２２人，城關(guān)鎮(zhèn)僅鎮(zhèn)財政所就有７０多人，就連谷城縣石花鎮(zhèn)城建所的在冊工作人員都達到９９人。襄樊市委常委、谷城縣委書記周霽說，稅費改革后，這些人依然在打擦邊球，不收費就沒有辦法生存。過去上面有一個部門、下面就要對應(yīng)一個，機構(gòu)龐大，行政效率不高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能不清晰，必須把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)人員壓縮，合理設(shè)置機構(gòu)布局，才能鞏固稅費改革成果。

－－四大措施推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

從２０*３月開始，經(jīng)過兩輪改革，谷城縣在四個方面全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革：

一是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)一設(shè)立“三大辦”：黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室和社會事務(wù)辦公室。根據(jù)農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實際，谷城縣重新界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能，劃分了職責范圍，撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)機構(gòu)。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)內(nèi)部拉開了收入檔次，以農(nóng)民是否滿意為標準，每年工作最好的機關(guān)干部與一般的機關(guān)干部相差１５００元。

二是縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員編制。現(xiàn)在，谷城縣１０個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共核定行政編制３９５名，實際在崗３５３人，分流６４６人，比改革前全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部減少了６４％，同時，后勤服務(wù)一律實行市場化、社會化運作。

三是精簡領(lǐng)導(dǎo)班子。通過實行領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部得以全面壓縮。同時，縣里對超配領(lǐng)導(dǎo)干部進行調(diào)整，其中改任鄉(xiāng)級助理、干事４５人。以紫金鎮(zhèn)為例，改革后的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)只有書記兼鎮(zhèn)長、副書記兼副鎮(zhèn)長、副書記兼人大主席團主席、副書記兼紀檢委書記，兩位黨委委員兼副鎮(zhèn)長、宣傳委員７人。

四是分流人員待遇落實到位。分流的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部中，很多在４０－５０歲之間，上有老、下有小，既沒有出去闖蕩的年齡優(yōu)勢，又沒有達到退休年齡。為此，谷城縣決定，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)分流人員的基本生活費統(tǒng)一按其檔案工資標準的６０％發(fā)放。同時，對主動分流的干部按７０％發(fā)放檔案工資。整個改革建立在大家可以承受的范圍內(nèi)，始終把思想政治工作放在首位，把政策交給大家，沒有出現(xiàn)大的波動。幾年的實踐證明，改革實現(xiàn)了既定的“減人、減事”的目標，成效非常明顯。

－－鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)制

談起改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的狀況，城關(guān)鎮(zhèn)黨委書記兼鎮(zhèn)長周云說：“基本上是人心散了，黨委、政府為農(nóng)民服務(wù)的線斷了。”城關(guān)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心主任楊國政說：“我們不知道干什么，收入也沒有保障。”當時，農(nóng)民群眾對政府的公共服務(wù)很不滿意，例如，農(nóng)民購買假種子、假肥料等情況沒有人能去進行真正有效的管理。

按照谷城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的整體部署，谷城縣將全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)制，以促進農(nóng)村公共服務(wù)水平的提高。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)把財政所和經(jīng)管站合并，民政所撤銷，職能轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務(wù)辦公室。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘聯(lián)、黨校、社會保障服務(wù)所，其他站所整體轉(zhuǎn)制為中介組織。目前，全縣１０個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有計生、城建、文化、廣播、農(nóng)水、農(nóng)技、農(nóng)機、獸醫(yī)等８類站所７１個事業(yè)單位順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)制。

為解除鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位等被改革對象的后顧之憂，谷城縣在全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位內(nèi)，全面推行全員參加養(yǎng)老保險工作。谷城縣勞動和社會保障局副局長魏開杰告訴記者，到２００５年底，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的２７６８名職工全部參加了養(yǎng)老保險，單位應(yīng)繳的１２５０萬元和個人應(yīng)繳的１２１３萬元全部收繳入庫，職工參保率、基金收繳入庫率、養(yǎng)老保險手冊發(fā)放率全部達到了１００％，確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的穩(wěn)步推進。

－－三方面舉措構(gòu)建公共服務(wù)新體制

在構(gòu)建農(nóng)村新型公共服務(wù)體系方面，谷城縣主要有三項舉措：

一是規(guī)范服務(wù)方式，明確公益職能。除各鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)中心實行縣級行政主管部門派出制外，其他服務(wù)中心一律實行委托服務(wù)制。縣里在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所轉(zhuǎn)制后承擔的４３項公益職能。對公益職能，政府購買服務(wù)，預(yù)撥１０％至２０％的財政投入，最后考核通過、農(nóng)民認定后，一起算總賬。現(xiàn)在由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所轉(zhuǎn)制而成的服務(wù)中心充滿朝氣。這些單位的職工，過去每月平均收入只有３００元左右，現(xiàn)在大多數(shù)提高到６００多元。

二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直主管部門，將各項服務(wù)活動量化成具體考核指標，在與各服務(wù)中心充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，簽訂委托服務(wù)合同，明確雙方的責權(quán)利、服務(wù)要求、經(jīng)費數(shù)額和考核兌現(xiàn)辦法等事項。制度的創(chuàng)新使服務(wù)中心員工的工作態(tài)度有了巨大的轉(zhuǎn)變。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機站的工作人員過去只是在辦公室里等著農(nóng)民來，現(xiàn)在必須下到田里去直接服務(wù)農(nóng)民。只有農(nóng)民接受了服務(wù)，滿意簽字，農(nóng)機服務(wù)單位才能收到政府的撥款。

三是重新界定農(nóng)村公益投入標準，打足經(jīng)費，實行資金直達。過去全縣１０個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年共下?lián)苻r(nóng)技推廣費用２８萬元，而現(xiàn)在按照全縣４３萬畝耕地，每畝１元多的標準，將全縣農(nóng)技推廣費用總額提高到４０多萬元。在結(jié)算方式上，縣財政對這些轉(zhuǎn)制后的服務(wù)單位實行年初預(yù)撥款、半年一考核、年終結(jié)總賬的辦法。目前，谷城縣已按照全年預(yù)算２０％的比例，向各服務(wù)中心預(yù)撥了啟動經(jīng)費，保證了農(nóng)村新型服務(wù)體系的運轉(zhuǎn)。２０*年谷城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)經(jīng)費預(yù)算為６２７萬元，與２０*年相比，增長了約３０％。

－－政府工作效能明顯增強　新機制活力顯現(xiàn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革完成后，谷城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和事業(yè)單位的職能得到了重新界定，基層政權(quán)結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化。陳啟合告訴記者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革斬斷了亂收費的根子，切斷了隨意進人的源頭。改革到位后，機關(guān)干部普遍增強了危機感。現(xiàn)在，縣里設(shè)立了鄉(xiāng)村干部尋訪問事制度，變農(nóng)民的上訪為干部的下訪，主動與群眾溝通，解決群眾的各種問題。

襄樊市委副秘書長、市農(nóng)辦主任吳長華說，谷城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的效應(yīng)是顯而易見的。目前留下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，素質(zhì)比較高，用引導(dǎo)、服務(wù)、示范的方式發(fā)展經(jīng)濟和社會事務(wù)的能力大大增強。現(xiàn)在谷城縣農(nóng)民與政府之間的關(guān)系空前密切，黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政地位得到了進一步加強，圓滿完成了改革之初確定的各項目標。

周云告訴記者，以前鎮(zhèn)里各站所在資金上是“以錢養(yǎng)人，一年缺半年的糧”。２０*年，縣財政對城關(guān)鎮(zhèn)各服務(wù)中心的投入，比改革前多投２８萬元，全面實現(xiàn)了“以錢養(yǎng)事”。

縣鄉(xiāng)兩級財政對農(nóng)村公益事業(yè)投入的大幅增加，為服務(wù)中心增加收入、服務(wù)人員提高待遇創(chuàng)造了條件。新型考核體系的建立，特別是通過推行服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)效果農(nóng)民簽字認可制度，讓農(nóng)民有了更大的發(fā)言權(quán)。

第五篇：蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革調(diào)研報告

蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革調(diào)研報告

2009年9月，國家發(fā)改委體改司、國家發(fā)改委體改所與中澳管理項目辦公室相關(guān)專家聯(lián)合調(diào)研組就蘇州市推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的基本情況進行了實地調(diào)研。調(diào)研組與蘇州市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門進行了座談，對相城區(qū)、昆山市等地區(qū)進行了實地考察，對蘇州市經(jīng)濟社會基本情況、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、綜合配套改革等方面的內(nèi)容進行了調(diào)查了解，研究探討了蘇州市進一步深化綜合配套改革、促進城鄉(xiāng)一體化的工作重點和突破點。本報告就以上調(diào)研情況進行整理匯報并就進一步深化改革提出相關(guān)建議。

一、蘇州市基本情況

蘇州市位于江蘇省南部，東臨上海，南接浙江，西抱太湖，北依長江，既是我國的歷史文化名城和重要的風景旅游城市，也是長江三角洲重要的中心城市。全市國土面積8488平方公里，其中市區(qū)國土面積1650平方公里。全市戶籍總?cè)丝?24.43萬人，其中市區(qū)人口235.31萬人。全市下轄張家港市、常熟市、太倉市、昆山市、吳江市五個市，吳中區(qū)、相城區(qū)、平江區(qū)、滄浪區(qū)、金閶區(qū)、虎丘區(qū)六個區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)、蘇州高新區(qū)兩個開發(fā)區(qū)。2008年全市國內(nèi)生產(chǎn)總值6701億元，地方一般性預(yù)算收入668.9億元，城鎮(zhèn)居民人均收入23867元，農(nóng)民人均純收入11789元。

改革開放以來，蘇州市經(jīng)濟社會發(fā)展成就令人矚目，經(jīng)濟總量、財政收入、城鄉(xiāng)居民收入在長三角州乃至全國已經(jīng)成為最發(fā)達的地區(qū)之一。蘇州市不僅在城市改革與發(fā)展方面一直處于領(lǐng)先地位，而且在農(nóng)村改革與發(fā)展方面同樣處于領(lǐng)先地位，蘇州模式既具有典型性又具有指導(dǎo)性。上世紀八、九十年代的“蘇南模式”，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)化，為全國農(nóng)村改革和發(fā)展提供了足可借鑒的經(jīng)驗。近年來蘇州市充分發(fā)揮城市化和工業(yè)化對農(nóng)村發(fā)展的帶動作用，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟國際化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化幾個方面取得了很大進展。黨的十六大以來，蘇州市以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，堅持“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)）和“三化”（工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟國際化）互動并進，整體上推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在政策制度創(chuàng)新、新型集體經(jīng)濟、農(nóng)村社會保障、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)等方面進行了有益的探索，為全面推進綜合配套改革、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，積累了經(jīng)驗，創(chuàng)造了條件，奠定了基礎(chǔ)。

二、蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進綜合配套改革的主要做法

蘇州市是長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟最為活躍的城市之一，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)也在不斷深化。上世紀八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，奠定了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。九十年代后期和本世紀初，開發(fā)區(qū)建設(shè)帶動了開放型經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟國際化創(chuàng)造了條件。近年來，蘇州市按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，確定了綜合配套改革促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標，從觀念更新、制度創(chuàng)新、完善工作機制、大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等多個層面進行了探索，采取了一系列行之有效的做法，取得了較好的效果。蘇州市的做法可以概括為以下六個方面。

（一）確定了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標

蘇州市地處東南沿海，改革開放一直走在全國前列。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革和促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面做了大量的有益的探索。十七大以來蘇州市積極貫徹落實中央關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求，在戰(zhàn)略的高度進一步確定了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體目標和工作重點，明確了全面推動綜合配套改革促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方向。

蘇州市的總體目標是：通過一段時間的努力，使蘇州農(nóng)村既保持魚米之鄉(xiāng)優(yōu)美的田園風光，又呈現(xiàn)先進和諧的現(xiàn)代文明，逐步建設(shè)成為基礎(chǔ)設(shè)施配套、功能區(qū)域分明、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民生活富裕、農(nóng)村社會文明、組織堅強有力、鎮(zhèn)村管理民主的蘇州特色的社會主義新農(nóng)村，加快形成農(nóng)民持續(xù)增收長效機制、農(nóng)村新型集體經(jīng)濟發(fā)展動力機制、協(xié)調(diào)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會制度環(huán)境、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化運行體系、城鄉(xiāng)一體行政管理體制，率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源配置、產(chǎn)業(yè)布局，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保和社會管理一體化新格局。

按照總體目標，蘇州市制訂了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革三年實施計劃。2009年是重點突破年，著力推進23個先導(dǎo)區(qū)的先行先試工作。2010年是整體推進年，整體推進“三形態(tài)”、“三集中”、“三置換”工作。2011年為“全面提升年”，建立較為完善的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展推進機制，全面提升“三形態(tài)”、“三集中”、“三置換”工作水平。

（二）初步形成了城鄉(xiāng)一體化的政策制度框架

蘇州市以構(gòu)建政策制度框架為關(guān)鍵，強化改革的整體設(shè)計和系統(tǒng)安排，制定出臺了促進城鄉(xiāng)一體化的一系列政策安排，形成了基本的綜合配套改革的制度框架。

十七大以后，蘇州市以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為基點，在保持政策連續(xù)性的基礎(chǔ)上，先后制定出臺了《關(guān)于深化農(nóng)村改革促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的意見》、《關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的若干意見》、《關(guān)于貫徹落實黨的十七屆三中全會和省委十一屆五次全會精神加快推進農(nóng)村改革發(fā)展的意見》、《蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革三年實施計劃》等規(guī)范性文件，在政策層面構(gòu)建了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展框架，為深化綜合配套改革完善了制度安排。概括而言有十個方面。

1、按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，完善農(nóng)村土地管理制度。

2、穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，推動土地股份合作制改革，促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平。

3、鼓勵和支持社區(qū)股份合作、土地股份合作、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作等三大合作，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，壯大新型集體經(jīng)濟。

4、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機制，引導(dǎo)農(nóng)民進城，減少農(nóng)民，致富農(nóng)民。

5、加快被征地農(nóng)民納入城保的銜接，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度，提高保障水平。

6、推動農(nóng)村金融體制改革，構(gòu)建多元化農(nóng)村金融組織體系。

7、建立生態(tài)環(huán)境補償制度。

8、按照城鄉(xiāng)一體化要求，加快教育、衛(wèi)生、文化、社會治安等公共服務(wù)體系建設(shè)。

9、按照精簡統(tǒng)一效能原則，探索縣級市設(shè)區(qū)、中心鎮(zhèn)區(qū)鎮(zhèn)合一的行政管理體制，健全基層社會管理體制，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接。

10、健全城鄉(xiāng)一體的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。

（三）基本建成了城鄉(xiāng)一體化工作機制

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展事關(guān)蘇州率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的全局，是一項城鄉(xiāng)聯(lián)動，多部門協(xié)作的系統(tǒng)工程。蘇州市在推進綜合配套改革促進城鄉(xiāng)一體化工作機制上開拓創(chuàng)新，探索和完善了一套有效的工作機制。主要包括以下幾點：

1、爭取把蘇州市列為江蘇省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點區(qū)，取得了先行先試權(quán)，為深化改革奠定了基礎(chǔ)。

2、制訂了蘇州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革方案和三年規(guī)劃，明確了改革發(fā)展的方向和任務(wù)。

3、建立了城鄉(xiāng)一體化專門工作機構(gòu)，協(xié)調(diào)部門之間，上下之間動作，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展暢通了工作通道。

4、建立四套班子領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系試點區(qū)的工作機制，強化了領(lǐng)導(dǎo)職責。

5、明確了相關(guān)部門工作任務(wù)，形成了整體推進的工作格局。

（四）“三農(nóng)”與“三化”互動，農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展

促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，關(guān)鍵是農(nóng)村發(fā)展。蘇州市以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為戰(zhàn)略方向，緊緊圍繞農(nóng)民增收，農(nóng)村發(fā)展，不斷解放思想，創(chuàng)新機制，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展。

1、堅持富民優(yōu)先原則，發(fā)展“三大合作組織”，構(gòu)建農(nóng)民持續(xù)增收長效機制。蘇州市一直把“富民強村”、增加農(nóng)民的收入作為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革的出發(fā)點和落腳點。蘇州市農(nóng)民的收入一般由幾部分構(gòu)成：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入、工資收入、政策性收入和財產(chǎn)投資性收入，其中財產(chǎn)投資性收入是改革開放以來增加農(nóng)民收入的重要部分。蘇州市在穩(wěn)定增加農(nóng)業(yè)收入、工資收入、政策性收入的同時，創(chuàng)新機制，不斷增加農(nóng)民的財產(chǎn)投資性收入。增加財產(chǎn)投資性收入主要途徑是推進“三大合作”。“三大合作”指“社區(qū)股份合作制”、“土地股份合作制”和“農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織”三種農(nóng)村新經(jīng)濟組織。蘇州市推進三種股份合作從2001年開始，經(jīng)過近十年的發(fā)展，現(xiàn)在蘇州全市三種股份合作組織累計達2768家，持股農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的90%，2008年收益分配24億元。三種新經(jīng)濟組織既增加了農(nóng)民的財產(chǎn)投資性收入，又壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟規(guī)模。2008年底，全市農(nóng)村集體總資產(chǎn)665億元，村級集體總資產(chǎn)303億元，村級總收入48億元，村均收入339萬元。全市84.5%的村收入超過100萬元，79個村超過1000萬元。張家港永聯(lián)村、長山村，相城渭西村、靈峰村、采蓮村和吳江盛澤漁業(yè)村村級可支配收入超3000萬元。全市農(nóng)民人均純收入連續(xù)六年實現(xiàn)兩位數(shù)增長，2008年達11789元，其中財產(chǎn)投資性收入比重已達30.5%。吳中區(qū)木瀆鎮(zhèn)在全市率先開展股份合作制改革，去年村均收入超1000萬元，金星村戶均股份分紅達1.6萬元。以三種股份合作為載體，蘇州市農(nóng)民增收長效機制正在逐步建立，農(nóng)民開始走上一條“戶戶有資本、家家成股東”的新的共同富裕之路。

2、因地制宜推進“三形態(tài)”，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級換代。

蘇州市以城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化為載體，打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割規(guī)劃舊格局，強化城鄉(xiāng)聯(lián)合和市域整體意識，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局上，因地制宜，突出推進三種形態(tài)。第一類是地處工業(yè)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的行政村,以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主要發(fā)展方向,加快融入城市化進程。第二類是工業(yè)基礎(chǔ)較強、人口較多的行政村，以新型工業(yè)化為主要發(fā)展方向，加快就地城鎮(zhèn)化步伐。第三類是地處農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)、保護區(qū)的行政村，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主要發(fā)展方向，推動一次產(chǎn)業(yè)與二、三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。通過幾年的推進，蘇州市農(nóng)村三種產(chǎn)業(yè)形態(tài)已經(jīng)初步奠定了基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)布局趨于合理，正在形成村村有產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)有特色的格局。

3、推動“三集中”，節(jié)約集約利用土地，實現(xiàn)土地資源的整合優(yōu)化。“三集中”就是在總體規(guī)劃框架下，工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中，因地制宜，推進“退二進三”、“騰籠換鳥”，或“退二還一”、異地置換工作；農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，鼓勵農(nóng)戶間規(guī)范自由流轉(zhuǎn)，推動土地股份合作社建設(shè)，發(fā)展規(guī)模現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中，換房進城進鎮(zhèn)，或就地集中居住。目前蘇州全市已有75%的農(nóng)村工業(yè)企業(yè)集中到工業(yè)園，有近40%的承包耕地實行了規(guī)模經(jīng)營，有近35萬戶農(nóng)戶搬遷到860個集中居住點居住。“三集中”使農(nóng)民生產(chǎn)、生活、居住方式發(fā)生了根本性變革，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑，實踐證明“三集中”是一種有效的城鎮(zhèn)化運作模式。

4、實行“三置換”，保障農(nóng)民利益和長效收入。“三置換”就是：集體資產(chǎn)所有權(quán)、分配權(quán)置換社區(qū)股份合作社股權(quán)；土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)通過征地置換基本社會保障或入股換股權(quán)；宅基地使用權(quán)可參照拆遷或預(yù)拆遷辦法置換城鎮(zhèn)住房（或二三產(chǎn)業(yè)用房，或置業(yè)股份合作社股權(quán)），或者直接進行貨幣化置換。通過置換機制，建立土地資源增值收益共享效益，實現(xiàn)“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化”，最終保障了農(nóng)民的長期收益。

5、打造農(nóng)業(yè)示范區(qū)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)。蘇州市突出“優(yōu)質(zhì)糧油、特色水產(chǎn)、高效園藝、生態(tài)林業(yè)”四大特色，啟動實施了四個百萬畝“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化示范區(qū)”建設(shè)工程，建成了30個市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，建成高效農(nóng)業(yè)163.2萬畝，設(shè)施農(nóng)業(yè)31.7萬畝，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營比重達到52.8%。示范區(qū)和規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)標準化建設(shè)步伐，以綠色無公害為特征的特色農(nóng)產(chǎn)品快速發(fā)展，總數(shù)達到1295個，蘇字號精品農(nóng)產(chǎn)品在市場上的競爭力和影響力正在明顯提升。2008年規(guī)模以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實現(xiàn)銷售收入744億元，其中23家省級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實現(xiàn)銷售收入280億元。規(guī)模農(nóng)業(yè)帶動了生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展，已建成全市生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)基地150多個，2008年鄉(xiāng)村旅游人數(shù)超過1000萬，直接經(jīng)營收入17億元。

（五）著力在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等發(fā)展上提升新水平，推動城鄉(xiāng)一體化進程

首先，2003年以來，蘇州市打破長期形成的城鄉(xiāng)二元建設(shè)體制，以解決交通與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施為重點，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一管理，在基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面取得突破，推進了城鄉(xiāng)交通、環(huán)保、林業(yè)一體化進程。其次，以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為重要載體，為農(nóng)村、農(nóng)民提供與城市居民均等的公共服務(wù)。教育方面，在教育資源配置、中小學校公用經(jīng)費兩方面消除城鄉(xiāng)差別。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，一方面推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)向社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心轉(zhuǎn)型，一方面實施大醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)合作，提升醫(yī)療水平，為農(nóng)村提供高水平的醫(yī)療服務(wù)。再次，健全農(nóng)村社會保障體系，探索城鄉(xiāng)社會保障對接機制。目前蘇州市已經(jīng)基本建立起醫(yī)療保險、就學保障、就業(yè)幫扶、創(chuàng)業(yè)扶持、最低生活保障、基本養(yǎng)老保險等針對農(nóng)民的社保體系，為農(nóng)民提供了與城市居民基本均等的社會保障。特別是農(nóng)村居民的基本醫(yī)療制度，突破了農(nóng)村合作醫(yī)療框架，走在全國前列。

（六）建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點工作先導(dǎo)區(qū)，充分發(fā)揮示范引導(dǎo)作用

隨著蘇州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各方面工作取得明顯成效，涌現(xiàn)出張家港市永聯(lián)村、常熟市蔣巷村、太倉市偉陽社區(qū)、昆山市晟泰村、吳江市新樂村等30個新農(nóng)村建設(shè)典范，以及一大批示范村和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，有效提升了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平。在此基礎(chǔ)上，蘇州市決定張家港市金港鎮(zhèn)等23個鎮(zhèn)（建設(shè)片區(qū)）為市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點工作先導(dǎo)區(qū)。各試點工作先導(dǎo)區(qū)在原有基礎(chǔ)上，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全工作班子，明確試點工作職責。力爭實現(xiàn)“一年一個樣、三年象個樣”的目標，為蘇州市推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供經(jīng)驗，充分發(fā)揮示范引導(dǎo)作用。

三、蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革總體判斷

（一）蘇州市促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的有益探索

蘇州市是長江三角洲地區(qū)重要的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，改革開放以來，蘇州市以解放思想為先導(dǎo)，始終堅持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會獲得了迅速發(fā)展。進入新世紀，特別是黨的十六大以來，蘇州市堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會全局，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，“三農(nóng)”與“三化”互動，在綜合配套改革推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面進行了卓有成效的探索，農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟體制和運行機制、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境面貌、農(nóng)民權(quán)益保護和基層政權(quán)建設(shè)等方面都發(fā)生了積極地變化。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已經(jīng)成為蘇州新的發(fā)展階段的重要特征和戰(zhàn)略選擇。蘇州關(guān)于綜合配套改革城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的探索為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)積累了經(jīng)驗，具有一定的借鑒意義。

（二）蘇州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略選擇是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)擴大發(fā)展空間和解決“三農(nóng)”問題兩個方面的必然要求

蘇州經(jīng)濟發(fā)達，面臨的主要問題是發(fā)展空間不足。蘇州市土地資源緊缺，人均耕地不到半畝，農(nóng)戶分散居住，土地規(guī)模經(jīng)營不足。有限的土地資源沒有得到充分利用，城市發(fā)展空間受限。城市要發(fā)展，必然要求拓展發(fā)展空間，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，通過土地集約，擴大城市發(fā)展空間是必然的選擇。另一方面，盡管蘇州城鄉(xiāng)居民的收入比大大低于全國平均水平，但城鄉(xiāng)收入差距仍在1倍以上，城鄉(xiāng)之間收入差距還很明顯。而且在農(nóng)村耕地資源日趨減少和財政政策性轉(zhuǎn)移基本到位的前提下，農(nóng)民持續(xù)增收的潛力不足，解決“三農(nóng)”問題仍然是蘇州經(jīng)濟社會發(fā)展的長期的戰(zhàn)略任務(wù)。兩個原因決定了蘇州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然性。當前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間不僅是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的必然要面臨的問題，也是欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展面臨的重要問題，蘇州市推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所采取的“三形態(tài)”、“三集中”、“三置換”可以較好的解決土地資源的合理配置和集約利用，既能夠解決城市發(fā)展空間不足問題，也可以較好的解決農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展問題。這些措施具有較強的操作性。

（三）經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有明顯的操作優(yōu)勢

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，一方面要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，另一方面要發(fā)揮城市帶動農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要作用。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以依靠較好的經(jīng)濟實力為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所必須推進的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、農(nóng)民就業(yè)、社會保障等事項，提供較強的資金支持。蘇州市經(jīng)濟發(fā)達，在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中具有明顯的操作優(yōu)勢。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一方面要依靠體制機制創(chuàng)新，另一方面還是要發(fā)展經(jīng)濟。只有經(jīng)濟發(fā)展了，城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)才有堅實的基礎(chǔ)。

四、蘇州市深化綜合配套改革，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在的幾個問題

蘇州市在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面做了大量工作，取得很大成效，無論是城鄉(xiāng)居民收入差距、農(nóng)村集體經(jīng)濟實力，還是農(nóng)村社會保障水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在全國都處于領(lǐng)先地位。但深層次分析，蘇州城鄉(xiāng)空間布局不到位、資源配置不完善、政策法律不配套、農(nóng)民增收相對緩慢仍然是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙和難題，需要通過深化綜合配套改革，逐漸加以克服和消除。

（一）發(fā)展的不平衡性比較突出

不平衡性主要表現(xiàn)在：第一，城鄉(xiāng)居民收入水平還有差距。盡管蘇州城鄉(xiāng)居民的收入比大大低于全國平均水平，但城鄉(xiāng)居民收入差距仍在1倍以上。而且，在農(nóng)村耕地資源日趨減少和財政政策性轉(zhuǎn)移基本到位的前提下，農(nóng)民持續(xù)增收的潛力不夠明顯，城鄉(xiāng)居民收入差距有進一步拉大趨勢。第二，城鄉(xiāng)社會事業(yè)建設(shè)還有差距，公共服務(wù)相對滯后。近年來各級財政加大了農(nóng)村社會事業(yè)投入，但是由于歷史欠賬較多，農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療、環(huán)境、衛(wèi)生等方面相對滯后，難以提供與城鎮(zhèn)相同的公共服務(wù)。第三，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有差距。主要是部分偏遠或純農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)村，路、橋、電、燃氣、公交及污水垃圾處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還較薄弱。在一些規(guī)劃編制需動遷的非保留村莊，基礎(chǔ)設(shè)施老化和不配套，已經(jīng)嚴重影響了農(nóng)民生產(chǎn)生活。

（二）農(nóng)村規(guī)劃相對滯后

蘇州市立足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，突破城鄉(xiāng)地域分割，規(guī)劃延伸到鎮(zhèn)村，基本實現(xiàn)市域規(guī)劃全覆蓋。但是規(guī)劃實施還存在一些問題。第一是規(guī)劃的協(xié)調(diào)性差。比如，全市各地都按向城鎮(zhèn)集聚的原則，規(guī)劃編制了集中居住點，但由于城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃沒有有效銜接，致使除項目動遷農(nóng)戶可以向規(guī)劃居住點集中外，其他需要建房的農(nóng)戶難以向居住點搬遷，不僅影響了農(nóng)民生活，也影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展。第二是規(guī)劃嚴肅性不夠。有些地方因領(lǐng)導(dǎo)變動或招商項目，隨意變動規(guī)劃。比如，有些地方近幾年僅農(nóng)民集中居住點規(guī)劃就數(shù)次變動。還有，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃往往讓位于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成基礎(chǔ)設(shè)施投入的嚴重浪費。第三是規(guī)劃整體性不足。主要是市與各市區(qū)域之間、各建設(shè)領(lǐng)域之間的規(guī)劃仍缺乏整體性。在產(chǎn)業(yè)布局上，缺乏全市宏觀規(guī)劃。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上缺乏配套性，重復(fù)建設(shè)比較普遍。

（三）二元制度設(shè)計依然存在

蘇州市把消除二元結(jié)構(gòu)作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的突破口，在制度建設(shè)上進行了大膽探索，取得了一定的成效。但是一些制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的二元制度設(shè)計還有表現(xiàn)，特別是一些瓶頸性制度依然存在。第一是農(nóng)民的“三大產(chǎn)權(quán)”。宅基地的使用權(quán)、集體資產(chǎn)所有權(quán)、承包土地經(jīng)營權(quán)，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未明晰，農(nóng)民還不能將其進入市場進行交易和流轉(zhuǎn)，限制了農(nóng)民進城就業(yè)和居住，影響了城鎮(zhèn)化的推進。農(nóng)民“三大產(chǎn)權(quán)”不能合法處置，農(nóng)民就難以減少，減少農(nóng)民、致富農(nóng)民的目標就難以實現(xiàn)。第二是戶籍制度。城鄉(xiāng)二元戶籍制度沒有革命性突破，依附在戶籍制度上的政治、經(jīng)濟、社會待遇的二元性也將繼續(xù)存在。

（四）農(nóng)村居民分散居住制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展推進

蘇州推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展既已具備了一定經(jīng)濟和社會發(fā)展條件，但是農(nóng)民居住分散嚴重制約著城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。蘇州全市共有自然村莊20914個，平均每個村莊不到40戶，近40萬戶農(nóng)戶經(jīng)營耕地，平均耕種土地在3畝左右。蘇州在全國已成為村莊規(guī)模最小、農(nóng)民居住最分散、耕種土地最細碎的地區(qū)之一。由于農(nóng)民土地分散，經(jīng)營面積過小，農(nóng)民難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，資源難以得到有效配置，影響了農(nóng)民有效增收，難以縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。也是由于農(nóng)民居住分散、村莊規(guī)模偏小，道路、水電、網(wǎng)絡(luò)、管網(wǎng)污水等基礎(chǔ)設(shè)施投入成本大、利用效率低，造成多數(shù)農(nóng)村難以享受城鎮(zhèn)相等的基礎(chǔ)設(shè)施條件。同時，農(nóng)民居住分散，社區(qū)公共服務(wù)中心相對集中，一部分農(nóng)民難以就近享受醫(yī)療衛(wèi)生、文體活動、便民超市等公共服務(wù)。農(nóng)民居住過于分散，已客觀上影響了蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效提升。

五、在蘇州進行項目試點的建議

蘇州作為中澳管理項目的試點之一，在綜合配套改革統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面進行了有益的探索，積累了一些經(jīng)驗，在下一步推進項目試點和更長遠的實際工作中，應(yīng)當重點從土地管理制度、社會保障制度以及就業(yè)制度等方面的改革進行創(chuàng)新和突破。

（一）以提高土地集約利用水平為目標，推進土地管理制度改革

蘇州地少人多是現(xiàn)實，必須要通過土地的集中利用，既要能保證城市發(fā)展、又要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，更要保證農(nóng)民利益。結(jié)合目前蘇州在土地制度方面已有的探索和經(jīng)驗，試點改革可在以下方面開展。

1、建立適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)機制，保證農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)制度獲得穩(wěn)定收益。積極鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶將集體土地承包經(jīng)營權(quán)置換成股份合作社股權(quán)，進一步加快土地股份合作改革步伐，促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和組織化水平。

2、完善集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制。在嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和用途管制的前提下，進一步明確農(nóng)村非農(nóng)集體用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍、程序和方式，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，將非農(nóng)集體建設(shè)用地使用權(quán)全面納入土地有形市場。積極探索建立和完善集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民參與和共享集體建設(shè)用地收益合理分配機制。

3、繼續(xù)試行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法。在實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低前提下，加快農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中步伐，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，促進城鄉(xiāng)用地布局更加合理。

4、穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地換商品房工作。積極鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶將宅基地及住房置換成社會保障和城鎮(zhèn)住房，通過建立置換機制，探索宅基地退出機制，促進城鄉(xiāng)之間土地要素的流動，改善村鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類用地布局，提高土地集約利用水平。

（二）以實現(xiàn)全民社會保障為目標，加快城鄉(xiāng)社會保障制度一體化建設(shè)

蘇州目前社會保障體系已經(jīng)覆蓋城鄉(xiāng)居民及全體勞動者，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)加快將勞動年齡段被征地農(nóng)民及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度向居民醫(yī)療保險制度銜接，進一步完善農(nóng)村社會保障制度，提高農(nóng)村社會保障水平。具體工作可以在以下方面開展。

1、完善農(nóng)村居民和被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的政策體系。第一，加快城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)，將勞動年齡段的被征地農(nóng)民和農(nóng)村勞動力納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度的一元化。第二，將在城鄉(xiāng)各類企業(yè)務(wù)工并與之建立勞動關(guān)系的農(nóng)村居民，全部納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。第三，鼓勵農(nóng)戶將集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及住房置換成社會保障、商品房，對置換社會保障的農(nóng)村居民，在勞動年齡段內(nèi)的，通過采取免費培訓、崗位補貼、社保補貼等扶持政策，引導(dǎo)和鼓勵其就業(yè)創(chuàng)業(yè)，納入城鎮(zhèn)社會保障體系。

2、建立養(yǎng)老保障待遇標準的正常調(diào)整機制，逐步完善各類社會保障制度，提高各類保障對象的待遇水平。

3、建立統(tǒng)一的社會基本醫(yī)療保險制度。按照覆蓋范圍、保障項目、待遇標準、醫(yī)療救助和管理制度“五統(tǒng)一”原則，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，逐步完成新型農(nóng)村合作醫(yī)療和社會基本醫(yī)療保險制度的銜接，穩(wěn)步提高醫(yī)療保障水平。

（三）以實現(xiàn)社會充分就業(yè)為目標，健全城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)體系

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，大量的農(nóng)民將脫離土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)生活生產(chǎn)方式。農(nóng)村勞動力的就業(yè)問題是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要內(nèi)容，必須以健全就業(yè)服務(wù)體系為重點，推進城鄉(xiāng)一體化就業(yè)工作，具體可

以在以下四個方面開展。

1、建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會就業(yè)、失業(yè)登記制度。

2、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)困難人員就業(yè)援助制度。包括鼓勵用人單位吸納農(nóng)村就業(yè)困難人員就業(yè)，對招用農(nóng)村就業(yè)困難人員的用人單位給予補貼，為失業(yè)登記的農(nóng)村居民提供免費職業(yè)介紹和職業(yè)培訓服務(wù)，用地企業(yè)按比例吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)；以及招用就業(yè)困難人員和失地農(nóng)民用人單位給予稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。

3、建立完善安置和鼓勵農(nóng)民多渠道多形式就業(yè)的機制。建立城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)業(yè)推動工作機制和協(xié)調(diào)機制，對有創(chuàng)業(yè)愿望和具備創(chuàng)業(yè)條件的農(nóng)村勞動力及被征地農(nóng)民進行免費創(chuàng)業(yè)培訓，提供政策咨詢、專家評析、項目推介、創(chuàng)業(yè)孵化、融資服務(wù)、開業(yè)指導(dǎo)、后續(xù)服務(wù)。農(nóng)村勞動力自辦實體的，享受與城鎮(zhèn)人員同等的扶持待遇，安排農(nóng)村勞動力創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)業(yè)孵化基地，給予減免租金等優(yōu)惠政策。鼓勵農(nóng)村居民靈活就業(yè)。將公益性崗位的范圍延伸至行政村，對就業(yè)困難人員實行援助安置，安排農(nóng)村就業(yè)困難人員就業(yè)，符合條件的公益性崗位，可享受社會保險補貼和崗位補貼。

4、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的職業(yè)培訓制度。將農(nóng)村勞動力培訓納入城鄉(xiāng)社會培訓體系，完善城鄉(xiāng)一體的職業(yè)技能培訓普惠制；建立企業(yè)內(nèi)部外來勞動力和農(nóng)村勞動力崗位職業(yè)技能提升培訓機制，開展農(nóng)村勞動力崗位職業(yè)技能提升培訓試點的企業(yè)，可享受政府相關(guān)培訓經(jīng)費補貼政策。增加地方財政對本地農(nóng)村勞動力培訓的投入。

（四）關(guān)于中澳管理項目試點選點

根據(jù)項目要求，經(jīng)和地方領(lǐng)導(dǎo)、專家充分溝通，改革試點將在蘇州市全行政區(qū)推開。在此背景下，課題組將選擇區(qū)域內(nèi)一到兩個具有代表性的地點進行重點跟蹤和問卷調(diào)研。我們?yōu)槭垢櫤驼{(diào)研所得數(shù)據(jù)更具代表性，除蘇州市外，在其所轄五市八區(qū)中，選擇了一市一區(qū)，分別是相城區(qū)和常熟市。在相城區(qū)內(nèi)，將主要對其下轄渭塘鎮(zhèn)進行重點跟蹤，渭塘鎮(zhèn)靠近蘇州中心城區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)普遍，而且城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作開展較好，有代表性。在常熟市內(nèi)，將主要對其下轄經(jīng)濟開發(fā)區(qū)進行重點跟蹤，常熟經(jīng)濟開發(fā)區(qū)地處蘇州遠郊，開發(fā)區(qū)內(nèi)聚集大量來自蘇州各區(qū)縣的農(nóng)民工，有利于降低調(diào)研對象的區(qū)域集中度。在蘇州市主要關(guān)注當?shù)卣畽C關(guān)公務(wù)員對蘇州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的看法和意見等。