第一篇：我國現行體制下獸醫法制建設存在的問題和建議

我國現行體制下獸醫法制建設存在的問題和建議

慧鴻文（內蒙古滿洲里出入境檢驗檢疫局 021400）

肖長靈（黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣畜牧局 166200）

馬志強（內蒙古赤峰市動物衛生監督所 024000）

改革開放以來，我國的畜牧業得到了迅猛發展，生產能力也有了很大提高，尤其是全國各地開展“米袋子”與“菜籃子”工程以來，副食品的供求矛盾得到了明顯的改善，隨著人們對食品安全認識的不斷提高和環保標準的不斷升級，對我國的畜禽及其產品提出了嚴格要求。特別是我國加入WTO和OIE后，根據市場準入規則，許多國家都爭先恐后要求進入我國市場。如果不盡快適應國際準則，我國就會在激烈的市場競爭中處于不利地位。在世界經濟日益全球化的今天，動物和動物產品的國際貿易頻繁，為了防止國外動物疫病傳入我國，不斷提高我國的動物疫病防控水平，動物疫病防控應盡快與國際慣例接軌。而一方面嚴重的動物疫病感染現狀和大量使用疫苗和藥物，導致藥物殘留的超標現象加重；另一方面，又使畜產品、養殖業經營成本上升，成為制約養殖業發展的瓶頸，疫病、藥殘及相關問題已成為政府要求抓緊食品安全工作和發展對外貿易的主要矛盾。要抓好食品安全工作的前提和基礎是強化我國的獸醫法制建設，現就本觀點在此做一個初淺的探討。目前體制下我國獸醫法制建設上存在的問題

1.1 法律、法規滯后及不健全，與國際不接軌、差距大

我國在獸醫法律、法規的制定上嚴重滯后，并缺少體系化管理，與動物疫病和食品有關的法律有《傳染病防治法》（1989年頒布2004年修訂）、《進出口商品檢驗法》（1989）、《進出境動植物檢疫法》（1992）、《食品衛生法》（1982年頒布1995年修訂）、《藥品管理法》（1984年頒布，2001年修訂）；政府部門頒布的法規、規章有《獸藥管理條例》（1987年頒布，2004年修訂）、《生豬屠宰管理條例》（1997）、《飼料和飼料添加劑管理條例》（1999年頒布，2001年修訂）等，這些法律、法規大多是以部門起草立法，帶來很多弊端。法與法之間不銜接，執法主體混亂，有的與國際組織有關規定和大多數國家的法律不接軌。有的法律缺少配套法規支持，很難操作。如《動物防疫法》迄今尚未出臺配套實施細則；有的法規內容已明顯陳舊或不切實際，缺乏補充更新，如《動物檢疫管理辦法》遲遲不能出臺，檢疫對象、檢疫方式、檢疫方法都不能確定；《官方獸醫管理辦法》沒有出臺使執法人員身份不能明確給執法活動帶來阻礙，以上種種情況，嚴重影響了我國獸醫法律法規的嚴肅性和權威性。

1.2 獸醫執法體系的分階段管理及多頭管理問題

我國有關動物防疫和食品安全的獸醫執法監督不是全過程的，而是分段的、責任不明的，很難達到效果。從畜產品產業鏈的養殖、加工、檢疫檢驗、流通、銷售至國際貿易明顯存在著部門分割管理，在管理實踐中，缺乏以解決問題為導向的跨部門聯合作業。動物飼養、疾病防治和獸藥生產、流通、使用等由農業部門負責管理；屠宰加工企業由商業流通部門負責管理；肉品進入市場由工商和衛生部門執法；動物及動物產品的進出口由出入境檢驗檢疫機構負責；畜產品的國際貿易由外經貿部門管理。這種分段管理的方式造成了職能交叉，都管都不管，有益則取之，無益則推之，操作性差，不利于食源性動物食品安全的統一實施，已影

響了整個動物疫病控制和動物源性食品安全保障體系的運行，使畜牧業企業的發展及走向世界增加了很多的管理成本。

1.3 獸醫執法體系存在許多弊端和不足之處

隨著市場經濟的不斷發展，畜牧業生產逐漸向“政府指導化、管理法制化、服務社會化、企業行業化”的方向發展，對畜牧獸醫服務體系和動物防疫監督體系建設提出了更高的要求。按照《國際動物衛生法典》的原則，動物飼養和產品的生產、加工及運輸等活動都應在官方獸醫體系的監控下，我國目前尚未形成這樣的格局，也未實現國際上普遍采用的官方獸醫制度，許多獸醫執法行為與服務活動由同一主體完成，這就很難保證獸醫行政執法的公正性。獸醫的執法監督力量不足、保障體系不完善，而獸醫服務的市場沒放開，發育不良，兩方面難以到位。再加上我國目前的動物衛生工作隸屬于同級政府領導，由于涉及地方經濟的發展上級業務主管部門有時很難干預，個別地方難免出現“地方保護”。其次是縣、鄉財政普遍比較困難，對動物防疫監督機構投入嚴重不足，有的甚至是自收自支，還有的地方甚至截留挪用上級財政下撥的動物衛生專項經費，有的地方雇用臨時的防疫員進行檢疫執法。如此種種，嚴重影響到獸醫執法隊伍的建設與穩定，無法吸引、發展高素質高能力的獸醫人員，對獸醫執法體系的建設起到阻礙作用。

1.4 獸醫執法工作的財政立法不到位

目前一些高危害的烈性動物傳染病傳播迅速，常超越國界，可引起嚴重的經濟問題和公共衛生問題，對畜禽及其產品的國際貿易有重要影響。《動物防疫法》規定了動物疫病的分類及對各類動物疫病的控制、撲滅要求和措施，并規定任何單位和個人不得瞞報、謊報、阻礙他人報告動物疫情。規定了將動物疫病預防、控制、撲滅、檢疫和監督管理所需經費納入各級財政預算，規定了在動物疫病預防和控制、撲滅過程中強制撲殺的動物、銷毀的動物產品和相關物品，縣級以上人民政府給予補償。但沒有像國外制定有專門的“補償法”，是為那些接受了官方獸醫指導并完成了動物疫病防治（免疫、檢疫和消毒）任務，動物仍感染某種特定疫病需進行撲殺而造成損失需要補償的立法。如國外的“牛補償法”、“豬補償法”，這類法律主要規范補償資金的來源、補償標準、動物種類、疫病范圍和補償方法等，對按照“早、快、嚴、小”的原則撲殺疫情起到了保障作用。而我國無針對性的動物撲滅處理的法律法規，重大動物疫病的撲滅計劃難以實施，導致疫病的蔓延和持續感染的隱患很大。加強獸醫法制建設的幾點建議

2.1 修改和完善相關法律法規，并與國際接軌，建立強制性的執法機構和檢查執法程序

在修改和完善現有相關法律、法規的基礎上加強立法，填補法律空白，使國內法律與國際相關法律接軌，建立直屬的國家獸醫機關，并保證機構上下一致，在法律中應對政府執法的保障能力、獸醫工作機構、主管部門、執法程序、獸藥和疫苗的生產和使用等提出原則性要求和具體的執法規定。

新修訂的《動物防疫法》已開始實施，在做好宣傳的基礎上盡快制定實施細則及相應的配套法規。

國家應建立專門的權威的動物食品安全監管機構，消除職能部門交叉、條條塊塊扯皮，地方或部門保護主義等現象，由國家獸醫機構建立起統一管理動物飼養、運輸、屠宰加工、市場營銷、進出口以及疫病撲滅和環保條件的獸醫法規，必須對飼養、屠宰加工、流通等環節進行科學、公正、系統、全過程的監督和管理；制定和完善與國際接軌的采樣、檢驗、檢疫的統一方法，以保證畜禽產品生產從源頭到餐桌的全程安全監控體系。

2.2 加強執法力度，實施從農場到餐桌的全程監控

要改變我國目前對畜禽產品的分段執法制度，與國際接軌，建立全國統一的官方獸醫執法體系，對畜禽的生產、運輸、加工到餐桌或進出口進行全程獸醫衛生執法監管。建成獸醫衛生和食品安全體系，從而保障動物及其產品的安全衛生。

2.3 加強財政支持力度，有效控制和撲滅動物疫情

根據國外控制和消滅畜禽傳染病的一些主要經驗，可以發現嚴格執行獸醫法規是控制和消滅傳染病的重要保證。動物疫病防治涉及社會的各個方面，關系到人們的財產和生命安全，是政府行為。國家必須在立法、組織機構方面加大工作力度，各級政府要加強部門間的協調工作，加大財政投入力度，從而達到有效防止和迅速控制動物疫情，減少經濟損失，提高我國動物及其產品的防檢疫質量。

2.4 加強獸醫執法隊伍的建設，完善執法體系，提高隊伍素質

應根據新修訂的《動物防疫法》和市場化運作的規范將行政管理與執法監督功能和獸醫防疫，技術服務功能相分離，設立動物衛生監督機構、動物疫病預防控制中心，把防疫、檢疫、監督、檢測的功能分離，并強化對動物衛生監督體系的建設，以充分發揮經營和生物制品、獸藥、飼料（包括添加劑）在生產、經營、使用等環節全過程的監督執法管理功能，并對疫病進行隨時監控與及時撲殺。

加強基礎畜牧獸醫體系建設，基礎畜牧獸醫承擔著依法實施動物防疫、檢疫、畜牧獸醫技術推廣等公益性職能和畜牧業生產與診療服務等經營性職能。負責本轄區內動物疫病的計劃、強制免疫的組織實施和疫情監測、調查、統計上報及撲滅、疫病防治技術推廣應用等工作。應實行公益職能和經營職能的有效分離。

在完善動物衛生監督體系的同時，要確保體系相對穩定，要提高獸醫執法隊伍的素質。要加強培訓，根據承擔的職能有針對性地進行培訓教育，強化對獸醫執法人員的思想政治學習、法律法規和業務技能培訓，以切實提高獸醫隊伍尤其是縣鄉兩級人員的綜合素質，從而為保證獸醫執法人工作的開展構筑良好的基礎。

第二篇：我國現行司法體制存在的問題、危害及對策講解

我國現行司法體制存在的問題、危害及對策

內 容 摘 要

我國現行的司法體制存在哪些問題呢？正如最高人民法院院長肖楊的概括：司法權力地方化，審判活動行政化、法官職業大眾化。

但在實際工作中，法檢兩院的人事權，財權牢牢的控制在政府手中，法院、檢察院的產生，法官、檢察官的任免，司法人事，司法經費都在同級地方控制之下，這就是司法權力地方化產生的根源。

法檢兩院在憲法中地位與其在日常工作中的實際現狀之間所產生的這種不一致，即司法權力地方化的存在，必然產生出相應的問題和危害。

司法機關的工作本性在于獨立行使檢察權、審判權，而司法活動行政化卻讓不管是當地黨委還是當地政府都自覺不自覺的將司法機關納入自己的管理之下。司法機關行政化的外部和內部管理機制，加劇并直接影響了司法的效率，即不利于司法工作的開展，更不利于司法隊伍整體素質的提高。

要改變司法權力地方化的現狀，就要改變司法機關與行政機關在人、財、物上的人身依附關系，使司法機關意志不再因其經濟命脈控制在行政機關手中，就不得不服從行政機關意志。

要改變司法活動行政化的現狀，除了在外部環境上改變司法機關是行政機關自然延伸的現狀外，還要對司法機關內部相應的行政化的管理機制進行改革。

要改變我國司法官職業大眾化的弊端，就要在司法官的選用、選拔標準上進行改革，要大力拓展經過正規高等教育的法律人才進入司法機關的主渠道。保障司法官職務的穩定性和精英化，這樣的司法隊伍才能有勇氣和能力，抵御地方和部門保護，公平審判和法制統一才能實現。

近年來，社會實踐中的司法腐敗現象不斷出現，社會要求對現行司法制度進行改革的呼聲日漸強烈。國家也成立了由有關機構牽頭成立的司法體制改革領導小組。

那么，我國現行的司法體制存在哪些問題呢？正如最高人民法院院長肖揚的概括：司法權力地方化，審判活動行政化、法官職業大眾化。

一、司法權力地方化

2003年來，在我國首飛航天員楊利偉的家鄉－－遼寧省葫蘆島市發生了這樣一件事：當地的法檢兩院經中共葫蘆島市委批準，集體退出了由葫蘆島市人民政府主辦的行風評議活動，理由是法檢兩院作為“一府兩院”中的“兩院”，并非政府下屬的兩個工作部門，而是與政府平行的獨立國家機關，與政府并無隸屬關系，因此法檢兩院參與行風評議是無法律依據的，也是與我國憲法中規定的一府兩院之間的平行關系相矛盾的。

此舉在葫蘆島市廣大人民群眾中引起了不小的爭論。群眾說：“法檢兩院有什么特殊的，為什么要退出行風評議，是不是今年的工作做的不好心虛，害怕參加行風評議后得個倒數，不敢參加了？”有關業內人士說：“只要法檢兩院的人權、財權仍舊控制在政府手中，法檢兩院是否退出行風評議都沒有什么實質性意義。”而一些法律專家說：“葫蘆島市法檢兩院退出當地政府主辦的行風評議，對我國的司法體制改革將產生積極影響。”（1）

葫蘆島市法檢兩院集體退出行風評議，從一個側面反映了司法機關對自身憲法地位的覺醒，也反映了很多人頭腦中司法權力地方化是那么的自然而然。

那么在我國憲法中法檢兩院與政府之間實質究竟是一種什么關系，在現實生活中又是什么樣子；司法權力地方化究竟是怎么產生的呢？

憲法是國家的根本大法。我國對國家機構的設置如憲法中規定的那樣：“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”（2）國家行政機關，審判機關，檢察機關都由人民代表大會產生，對他負責，受他監督。這也就是說：國家權力由人民代表大會代表人民統一行使，在人民代表大會下，設立國家的行政機關，審判機關、檢察機關分別行使部分國家權力；在這種國家權力結構中，審判機關、檢察機關、行政機關是平行的，在憲政制度中均具有獨立的法律地位，并不能說誰在誰之上，或誰領導誰。

但在實際工作中，法檢兩院與政府之間的關系卻發生了微妙的變化，正如有的業內人士討論的那樣，法檢兩院的人事權，財權牢牢的控制在政府手中，法院、檢察院的產生，法官、檢察官的任免，司法人事，司法經費都在同級地方控制之下，這樣，法檢兩院與政府在實際工作中的關系與憲法中的規定就相去甚遠了。不是互不隸屬，互相獨立的關系了，而是在一定程度上法檢兩院越來越像同級政府的兩個工作部門，與衛生局、審計局、民政局等政府工作部門越來越接近了，這就是司法權力地方化產生的根源。

法檢兩院在憲法中地位與其在日常工作中的實際現狀之間所產生的這種不一致，即司法權力地方化的存在，必然產生出相應的問題和危害。

（一）憲法權威受到挑戰。法檢兩院在憲法中與政府平起平坐，互不隸屬，互相獨立的關系，到了日常生活中卻變成了法檢兩院越來越像政府手下的兩個工作部門；如某地政府在城市拆遷改造中，一遇抗拒拆遷的釘子戶，動不動就命令公檢法出動強制拆遷。公安機關還好說，它本身就是政府下屬的一個工作部門，聽命于政府是它本身職責應有之意，那法檢兩院呢？明知按憲法規定政府根本無權命令自己干這干那，但由于自己的人權、財權牢牢地控制在政府手中，明知是違憲之事，卻不得不一次又一次聽命于政府指揮。

（二）破壞國家法制的統一。司法受制于地方的一大惡果，就是令司法在不正常的司法環境下被動地背斥了尊嚴的法律，造成就國家而言，司法官只知道有地方，不知有中國；只知服從地方利益的大局。在我國，除最高人民法院，最高人民檢察院以外，地方司法機關的司法官員，由地方人民代表大會分級任命，這種任命方式，削弱了司法官對國家整體的認同感和使命感，造成了司法官只是地方的司法官，卻不是國家的司法官。效忠于地方也就成了絕大多數司法官的最高理論和行為準則。

（三）使老百姓陷入一種告狀無門的兩難境地。國家設置法檢兩院的目的之一，就是要使其對行政權力進行一種監督、制約，防止行政權力在失去監督、制約的情況下無限膨脹，由此引發一系列問題。而司法權力地方化后，法檢兩院實際上是在同級地方的領導下，許多政府行為都是通過法檢兩院的參與來完成的，但這又引發出一個十分現實的問題，在這種有法檢兩院參與的政府行為中，如果行政相對方認為其合法權益被行政機關侵犯，他該到哪里告狀呢？是不是造成到法院告法官的現狀？顯然，對老百姓來說，告狀毫無意義。

（四）法檢兩院不能正常行使憲法，法律賦予自己的職權。法檢兩院與政府之間在憲法與政府之間在憲法中的這種平行關系在日常生活中被政府實際領導指揮法檢兩院的現狀打破之后，法檢兩院在發揮自身職能中困難重重。法檢兩院與政府的關系成了媳婆關系。如某地一縣級檢察機關在查處該地一鄉長依法犯罪案件中，由于該鄉長與縣里主要領導有著千絲萬縷的聯系，使該縣檢察院在查處該案的工作中受到縣主要領導的非法干預，使該案的查處工作在本已查實該鄉長已有具體犯罪事實的大好形勢下，被中途干預掉了。更有甚者，有些地方的檢察機關想查辦案件，自己剛一行動，檢察長卻先丟了官。檢察機關在日常工作中行使憲法，法律賦予他的職權，卻受到同級政府的非法干預，本身卻還無能為力，在這種情況下談何法檢兩院正常行使自身職能呢？

（五）使地方保護主義肆無忌憚地盛行。我們常說：吃人家嘴短，拿人家手軟。作為法檢兩院來說，一個單位里上百口子人衣食住行，生活福利都在院領導班子肩上，當本地的領導包括行政領導、黨的領導、人大的領導認為案件應該做出對本地的當事人有利的判決時，法檢兩院就很難抵制，因為現在的體制決定了你的福利，你的經濟命脈把握在同級地方政府手里。如某縣唯一的一家啤酒廠為了將外地啤酒排擠出本地市場，就促請本縣政府頒布了一條土政策：本縣商業部門只能經銷本地啤酒廠生產的啤酒，并嚴禁外地啤酒進入本地市場。這條土政策保護了本地啤酒廠的眼前利益，增加了本縣地方財政收入，但這種受到保護的本地啤酒質次價高，本地群眾意見很大，外地啤酒生產廠家對此也是怨聲載道。有一家外地啤酒廠就舉起反不正當競爭法的大旗，控告該啤酒廠在政府的庇護下搞不正當競爭，官司打到當地基層法院，政府立即指示法院，只能判本地啤酒廠勝訴。這一指示使事情的黑白頓時顛倒了過來，本來按法律規定，當地啤酒廠不正當競爭行為在先，敗訴已成定局。（3）但由于有了當地政府的庇護卻成為勝訴方。由此可見，缺少了國家審判機關對當地政府行為的法定制約作用，會使本地政府原有的地方保護主義火上加油、愈演愈烈。

（六）使政府腐敗，行政權力的濫用達到了一種失控的狀態。由于國家設置法檢兩院的一個很重要的作用就是要對政府行為進行制約，使行政權力在憲法、法律的軌道內正確運行，而在法檢兩院聽命或受制于政府之后，行政權力就失去監督制約，這就必然導致腐敗。這是無數個腐敗現象一再證明的事實。

二、司法活動行政化

司法機關的工作本在于獨立行使檢察權、審判權，而司法活動行政化卻讓不管是當地黨委還是當地政府都自覺不自覺的將當地司法機關納入自己的管理之下，對司法機關而言，黨委組織的下鄉扶貧要支持，計劃生育要抽調，文明機關創建要參加，招商引資任務要完成，與檢察審判有關無關的各種活動使得司法機關疲于應付。而另一方面，各地政府對憲法規定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法體制改革，嚴格執法、公正司法”加入到每年政府工作報告中，全無有違憲的察覺。這也難怪，在地方財政的眼中，由他們供給地方司法機關可不就像其普通的職能部門一樣嗎。再從內部結構看，司法行政化表現為從檢察長（院長），副檢察長（副院長），處（科、庭）長到普通司法官形成一個等級體系，這種等級是按照行政官員的職級套用的。工資獎金也只與其行政級別掛鉤，行政性職級甚至成為司法官能力與水平高低的計量器。雖然從1999年開始全國司法機關都開展了法官和檢察官的等級評定工作，但每位法官和檢察官都清楚地知道，這些等級只是個虛名和擺設，搞搞形式而已，副科、正處等行政級別對他們才更有意義，權利、勞保，甚至連人配坐什么車輛，有無專職秘書等都由司法官的行政職級來決定。而且司法職級是與行政職級相對應的，不少地級司法機關都規定，只有副科級以上行政職級者才能擔任助理審判員或助理檢察員，只有正科行政職級者才能被提請使命為審判員或檢察員。如此行政化的外部和內部管理機制，加劇并直接影響了司法的效率，既不利于司法工作的開展，更不利于司法隊伍整體素質的提高。

司法機關在運作的過程中也體現了非常強烈的行政化色彩，最典型的體現就是案件請求匯報制度。制度的初衷雖然是為了減少錯案，但他卻影響了司法獨立，上下級法院、檢察院的司法官的獨立司法權。另一個表現是辦理案件的司法又不直接參與辦案，這就是人們常說的“審者不判，判者不審”。有學者指出：行政講究的是高效，需要的是統一集中的領導，司法的生命在于公正，要求是獨立，行政與司法是截然不同的，當司法活動行政化后，還能正常運行嗎？還能確保司法公正嗎？

三、司法官職業大眾化

法律是一門科學，法官是一個職業，說白了，不是什么人都能當法官的，一支職業化的司法官隊伍，是司法機關完成憲法賦予的司法職責的前提，但目前司法官職業化狀況令人擔憂：一方面對現有司法官中不符合條件的人員，沒有很好的辦法進行消化，另一方面，目前仍有一些人通過各種不正當渠道進入司法機關。司法機關被組織人事部門，認為在各行業中，外行人最容易進入的機構，不必說法律專業文憑，基本法律常識的具備，也設有被作為從事司法工作的先決條件。為什么對進入醫院做醫生，對進入科研機構做研究的專業化要求很高，但對到司法機關工作的專業化要求反而很低呢？難道司法機關的工作比醫院不重要嗎？醫生的手術刀事關人體健康，檢察院的逮捕令、法院的判決書不是也維系著公民的生死榮辱嗎？司法隊伍專業化是司法公正的前提和基礎性要求，是左右司法正確與否的先決條件，但在現實生活中各種不合格人員，仍在通過各種不正當渠道進入司法機關，如僅有小學文化的“三盲”院長姚曉紅之所以當院長，就是當地人大常委會任命的，是當地個別黨政機關領導干部打招呼的結果。試想手握重權的司法機關充斥著這樣一些人，不知道有多少冤假錯案會被制造出來。

由于我國現行司法體制存在上述所說的種種弊端，并產生了相應的問題和危害，就應對這些弊端進行相應的改革，這也同時為我們選準司法體制改革的突破口指明了方向。

（一）要改變司法權力地方化的現狀，就要改變司法機關與行政機關在人、財、物上的人身依附關系，使司法機關意志不再因其經濟命脈控制在行政機關手中，就不得不服從行政機關意志。要做到這一點：

1、使司法機關在機構設置和層級管理上完全獨立。實現司法機關自身的統一機構設置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更進一步說，司法系統的建制和管理應完全不受地方、政府的干預和控制。下級司法機關的建制和管理完全取決于上級司法機關的決定，而不是取決于地方政府，如人員編制，機構設置等。

2、建立司法機關財政保障機制。為了革除司法權力地方化的弊端，我國司法機關也應該盡快建立“地方足額上繳，中央統籌預算，系統層層下撥”的財政保障機制，規定每年由兩高根據全國各級法檢機關的實際需要，擬制財政預算，提交到全國人民代表大會，或其常務委員會審議通過，經審查批準后的財政預算，由中央財政和地方財政全額劃撥，將司法經費從地方財政分離出來，以徹底革除司法權力地方化。

3、組織人事上完全獨立。可以說，現今司法隊伍中存在的許多問題，都是由于司法隊伍來源或構成不嚴格、不規范，不自主造成的，例如：許多地方政府時至今日仍然經常向同級地方司法機關委派非法律專業人擔任領導和一般司法人員。這個問題在基層尤其嚴重。雖然已經實行和國家司法考試制度會對此有所限制，但如果不從根本制度上想辦法，這個問題就不會得到真正解決。因此，司法機關及管理工作人員的進出，必需由司法機關自身依法獨立決定，不應受政府或其他團體的強制干預和影響。這樣才能減少乃至最終杜絕地方政府對司法權力的干預。

（二）要改變司法活動行政化的現狀，除了在外部環境上改變司法機關是行政機關自然延伸的現狀外，還要對司法機關內部相應的行政化的管理機制進行改革。要建立起以司法官為核心，辦案司法官對所辦案件本身就有決定權并獨立承擔責任的司法活動運行機制。

1、司法官的終身任命，必須具有必要的法律專業知識和學歷，經過考核獲得司法人員從業資格，并具備足夠司法實踐經驗的人，一旦經過司法委員會任命為法官，除非其觸犯法律或嚴重違背法官職業操守，即應享有終身的司法官資格。

2、司法官不可任意移調，不可撤職、免職。更不可輕易地調換職位。每個司法官都必須以其司法活動獨立地對法律負責，一個法官的失職或違法問題，并不構成其他法官包括其所司法機構上級司法官的失職或辭職的依據。

3、建立司法官的工作成績的內部管理監督、考核制度，促進司法官敬業愛崗，為司法工作作出貢獻。

（三）要改變我國司法官職業大眾化的弊端，就要在司法官的選用，選拔標準上進行改革，要大力拓展經過正規高等教育的法律人才進入司法機關的主渠道。重用法律專業人才，建立一套從律師隊伍中，選拔法官、檢察官的制度，確立按照不同專業素質評定不同等級檢察官、法官的標準，廢除目前按照行政職級、工齡評定等級的不合理標準；另一方面要堅決杜絕非專業人員進入司法隊伍從事司法工作，調離、辭退業務能力低下的司法官。對司法官的選拔不僅要強調政治屬性的強弱，更重要的是要看其業務資歷和實際辦案水平，保障司法官職務的穩定性和精英化，這樣的司法隊伍才能有勇氣和能力，抵御地方和部門保護，公平審判和法制統一才能實現。

注釋：

（1）見《遼寧法制報》2003年8月22日

（2）見《中華人民共和國憲法》第二條、第一百二十六條

（3）見《人民日報》2001年4月12日第五版

參考文獻：

李文廣《加強思想政治工作、建設高素質的法官隊伍》，人民法院報2000年9月20日最高人民法院肖楊院長在第二期西部基層法院院長培訓結業典禮上的講話。

二、司法活動行政化

司法機關的工作本在于獨立行使檢察權、審判權，而司法活動行政化卻讓不管是當地黨委還是當地政府都自覺不自覺的將當地司法機關納入自己的管理之下，對司法機關而言，黨委組織的下鄉扶貧要支持，計劃生育要抽調，文明機關創建要參加，招商引資任務要完成，與檢察審判有關無關的各種活動使得司法機關疲于應付。而另一方面，各地政府對憲法規定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法體制改革，嚴格執法、公正司法”加入到每年政府工作報告中，全無有違憲的察覺。這也難怪，在地方財政的眼中，由他們供給地方司法機關可不就像其普通的職能部門一樣嗎。再從內部結構看，司法行政化表現為從檢察長（院長），副檢察長（副院長），處（科、庭）長到普通司法官形成一個等級體系，這種等級是按照行政官員的職級套用的。工資獎金也只與其行政級別掛鉤，行政性職級甚至成為司法官能力與水平高低的計量器。雖然從1999年開始全國司法機關都開展了法官和檢察官的等級評定工作，但每位法官和檢察官都清楚地知道，這些等級只是個虛名和擺設，搞搞形式而已，副科、正處等行政級別對他們才更有意義，權利、勞保，甚至連人配坐什么車輛，有無專職秘書等都由司法官的行政職級來決定。而且司法職級是與行政職級相對應的，不少地級司法機關都規定，只有副科級以上行政職級者才能擔任助理審判員或助理檢察員，只有正科行政職級者才能被提請使命為審判員或檢察員。如此行政化的外部和內部管理機制，加劇并直接影響了司法的效率，既不利于司法工作的開展，更不利于司法隊伍整體素質的提高。

司法機關在運作的過程中也體現了非常強烈的行政化色彩，最典型的體現就是案件請求匯報制度。制度的初衷雖然是為了減少錯案，但他卻影響了司法獨立，上下級法院、檢察院的司法官的獨立司法權。另一個表現是辦理案件的司法又不直接參與辦案，這就是人們常說的“審者不判，判者不審”。有學者指出：行政講究的是高效，需要的是統一集中的領導，司法的生命在于公正，要求是獨立，行政與司法是截然不同的，當司法活動行政化后，還能正常運行嗎？還能確保司法公正嗎？

三、司法官職業大眾化

法律是一門科學，法官是一個職業，說白了，不是什么人都能當法官的，一支職業化的司法官隊伍，是司法機關完成憲法賦予的司法職責的前提，但目前司法官職業化狀況令人擔憂：一方面對現有司法官中不符合條件的人員，沒有很好的辦法進行消化，另一方面，目前仍有一些人通過各種不正當渠道進入司法機關。司法機關被組織人事部門，認為在各行業中，外行人最容易進入的機構，不必說法律專業文憑，基本法律常識的具備，也設有被作為從事司法工作的先決條件。為什么對進入醫院做醫生，對進入科研機構做研究的專業化要求很高，但對到司法機關工作的專業化要求反而很低呢？難道司法機關的工作比醫院不重要嗎？醫生的手術刀事關人體健康，檢察院的逮捕令、法院的判決書不是也維系著公民的生死榮辱嗎？司法隊伍專業化是司法公正的前提和基礎性要求，是左右司法正確與否的先決條件，但在現實生活中各種不合格人員，仍在通過各種不正當渠道進入司法機關，如僅有小學文化的“三盲”院長姚曉紅之所以當院長，就是當地人大常委會任命的，是當地個別黨政機關領導干部打招呼的結果。試想手握重權的司法機關充斥著這樣一些人，不知道有多少冤假錯案會被制造出來。

由于我國現行司法體制存在上述所說的種種弊端，并產生了相應的問題和危害，就應對這些弊端進行相應的改革，這也同時為我們選準司法體制改革的突破口指明了方向。

（一）要改變司法權力地方化的現狀，就要改變司法機關與行政機關在人、財、物上的人身依附關系，使司法機關意志不再因其經濟命脈控制在行政機關手中，就不得不服從行政機關意志。要做到這一點：

1、使司法機關在機構設置和層級管理上完全獨立。實現司法機關自身的統一機構設置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更進一步說，司法系統的建制和管理應完全不受地方、政府的干預和控制。下級司法機關的建制和管理完全取決于上級司法機關的決定，而不是取決于地方政府，如人員編制，機構設置等。

2、建立司法機關財政保障機制。為了革除司法權力地方化的弊端，我國司法機關也應該盡快建立“地方足額上繳，中央統籌預算，系統層層下撥”的財政保障機制，規定每年由兩高根據全國各級法檢機關的實際需要，擬制財政預算，提交到全國人民代表大會，或其常務委員會審議通過，經審查批準后的財政預算，由中央財政和地方財政全額劃撥，將司法經費從地方財政分離出來，以徹底革除司法權力地方化。

3、組織人事上完全獨立。可以說，現今司法隊伍中存在的許多問題，都是由于司法隊伍來源或構成不嚴格、不規范，不自主造成的，例如：許多地方政府時至今日仍然經常向同級地方司法機關委派非法律專業人擔任領導和一般司法人員。這個問題在基層尤其嚴重。雖然已經實行和國家司法考試制度會對此有所限制，但如果不從根本制度上想辦法，這個問題就不會得到真正解決。因此，司法機關及管理工作人員的進出，必需由司法機關自身依法獨立決定，不應受政府或其他團體的強制干預和影響。這樣才能減少乃至最終杜絕地方政府對司法權力的干預。

（二）要改變司法活動行政化的現狀，除了在外部環境上改變司法機關是行政機關自然延伸的現狀外，還要對司法機關內部相應的行政化的管理機制進行改革。要建立起以司法官為核心，辦案司法官對所辦案件本身就有決定權并獨立承擔責任的司法活動運行機制。

1、司法官的終身任命，必須具有必要的法律專業知識和學歷，經過考核獲得司法人員從業資格，并具備足夠司法實踐經驗的人，一旦經過司法委員會任命為法官，除非其觸犯法律或嚴重違背法官職業操守，即應享有終身的司法官資格。

2、司法官不可任意移調，不可撤職、免職。更不可輕易地調換職位。每個司法官都必須以其司法活動獨立地對法律負責，一個法官的失職或違法問題，并不構成其他法官包括其所司法機構上級司法官的失職或辭職的依據。

3、建立司法官的工作成績的內部管理監督、考核制度，促進司法官敬業愛崗，為司法工作作出貢獻。

（三）要改變我國司法官職業大眾化的弊端，就要在司法官的選用，選拔標準上進行改革，要大力拓展經過正規高等教育的法律人才進入司法機關的主渠道。重用法律專業人才，建立一套從律師隊伍中，選拔法官、檢察官的制度，確立按照不同專業素質評定不同等級檢察官、法官的標準，廢除目前按照行政職級、工齡評定等級的不合理標準；另一方面要堅決杜絕非專業人員進入司法隊伍從事司法工作，調離、辭退業務能力低下的司法官。對司法官的選拔不僅要強調政治屬性的強弱，更重要的是要看其業務資歷和實際辦案水平，保障司法官職務的穩定性和精英化，這樣的司法隊伍才能有勇氣和能力，抵御地方和部門保護，公平審判和法制統一才能實現。

注釋：

（1）見《遼寧法制報》2003年8月22日

（2）見《中華人民共和國憲法》第二條、第一百二十六條

（3）見《人民日報》2001年4月12日第五版

參考文獻：

李文廣《加強思想政治工作、建設高素質的法官隊伍》，人民法院報2000年9月20日最高人民法院肖楊院長在第二期西部基層法院院長培訓結業典禮上的講話。

二、司法活動行政化

司法機關的工作本在于獨立行使檢察權、審判權，而司法活動行政化卻讓不管是當地黨委還是當地政府都自覺不自覺的將當地司法機關納入自己的管理之下，對司法機關而言，黨委組織的下鄉扶貧要支持，計劃生育要抽調，文明機關創建要參加，招商引資任務要完成，與檢察審判有關無關的各種活動使得司法機關疲于應付。而另一方面，各地政府對憲法規定的“一府兩院”毫不避諱，硬生生地將“深化司法體制改革，嚴格執法、公正司法”加入到每年政府工作報告中，全無有違憲的察覺。這也難怪，在地方財政的眼中，由他們供給地方司法機關可不就像其普通的職能部門一樣嗎。再從內部結構看，司法行政化表現為從檢察長（院長），副檢察長（副院長），處（科、庭）長到普通司法官形成一個等級體系，這種等級是按照行政官員的職級套用的。工資獎金也只與其行政級別掛鉤，行政性職級甚至成為司法官能力與水平高低的計量器。雖然從1999年開始全國司法機關都開展了法官和檢察官的等級評定工作，但每位法官和檢察官都清楚地知道，這些等級只是個虛名和擺設，搞搞形式而已，副科、正處等行政級別對他們才更有意義，權利、勞保，甚至連人配坐什么車輛，有無專職秘書等都由司法官的行政職級來決定。而且司法職級是與行政職級相對應的，不少地級司法機關都規定，只有副科級以上行政職級者才能擔任助理審判員或助理檢察員，只有正科行政職級者才能被提請使命為審判員或檢察員。如此行政化的外部和內部管理機制，加劇并直接影響了司法的效率，既不利于司法工作的開展，更不利于司法隊伍整體素質的提高。

司法機關在運作的過程中也體現了非常強烈的行政化色彩，最典型的體現就是案件請求匯報制度。制度的初衷雖然是為了減少錯案，但他卻影響了司法獨立，上下級法院、檢察院的司法官的獨立司法權。另一個表現是辦理案件的司法又不直接參與辦案，這就是人們常說的“審者不判，判者不審”。有學者指出：行政講究的是高效，需要的是統一集中的領導，司法的生命在于公正，要求是獨立，行政與司法是截然不同的，當司法活動行政化后，還能正常運行嗎？還能確保司法公正嗎？

三、司法官職業大眾化

法律是一門科學，法官是一個職業，說白了，不是什么人都能當法官的，一支職業化的司法官隊伍，是司法機關完成憲法賦予的司法職責的前提，但目前司法官職業化狀況令人擔憂：一方面對現有司法官中不符合條件的人員，沒有很好的辦法進行消化，另一方面，目前仍有一些人通過各種不正當渠道進入司法機關。司法機關被組織人事部門，認為在各行業中，外行人最容易進入的機構，不必說法律專業文憑，基本法律常識的具備，也設有被作為從事司法工作的先決條件。為什么對進入醫院做醫生，對進入科研機構做研究的專業化要求很高，但對到司法機關工作的專業化要求反而很低呢？難道司法機關的工作比醫院不重要嗎？醫生的手術刀事關人體健康，檢察院的逮捕令、法院的判決書不是也維系著公民的生死榮辱嗎？司法隊伍專業化是司法公正的前提和基礎性要求，是左右司法正確與否的先決條件，但在現實生活中各種不合格人員，仍在通過各種不正當渠道進入司法機關，如僅有小學文化的“三盲”院長姚曉紅之所以當院長，就是當地人大常委會任命的，是當地個別黨政機關領導干部打招呼的結果。試想手握重權的司法機關充斥著這樣一些人，不知道有多少冤假錯案會被制造出來。

由于我國現行司法體制存在上述所說的種種弊端，并產生了相應的問題和危害，就應對這些弊端進行相應的改革，這也同時為我們選準司法體制改革的突破口指明了方向。

（一）要改變司法權力地方化的現狀，就要改變司法機關與行政機關在人、財、物上的人身依附關系，使司法機關意志不再因其經濟命脈控制在行政機關手中，就不得不服從行政機關意志。要做到這一點：

1、使司法機關在機構設置和層級管理上完全獨立。實現司法機關自身的統一機構設置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更進一步說，司法系統的建制和管理應完全不受地方、政府的干預和控制。下級司法機關的建制和管理完全取決于上級司法機關的決定，而不是取決于地方政府，如人員編制，機構設置等。

2、建立司法機關財政保障機制。為了革除司法權力地方化的弊端，我國司法機關也應該盡快建立“地方足額上繳，中央統籌預算，系統層層下撥”的財政保障機制，規定每年由兩高根據全國各級法檢機關的實際需要，擬制財政預算，提交到全國人民代表大會，或其常務委員會審議通過，經審查批準后的財政預算，由中央財政和地方財政全額劃撥，將司法經費從地方財政分離出來，以徹底革除司法權力地方化。

3、組織人事上完全獨立。可以說，現今司法隊伍中存在的許多問題，都是由于司法隊伍來源或構成不嚴格、不規范，不自主造成的，例如：許多地方政府時至今日仍然經常向同級地方司法機關委派非法律專業人擔任領導和一般司法人員。這個問題在基層尤其嚴重。雖然已經實行和國家司法考試制度會對此有所限制，但如果不從根本制度上想辦法，這個問題就不會得到真正解決。因此，司法機關及管理工作人員的進出，必需由司法機關自身依法獨立決定，不應受政府或其他團體的強制干預和影響。這樣才能減少乃至最終杜絕地方政府對司法權力的干預。

（二）要改變司法活動行政化的現狀，除了在外部環境上改變司法機關是行政機關自然延伸的現狀外，還要對司法機關內部相應的行政化的管理機制進行改革。要建立起以司法官為核心，辦案司法官對所辦案件本身就有決定權并獨立承擔責任的司法活動運行機制。

1、司法官的終身任命，必須具有必要的法律專業知識和學歷，經過考核獲得司法人員從業資格，并具備足夠司法實踐經驗的人，一旦經過司法委員會任命為法官，除非其觸犯法律或嚴重違背法官職業操守，即應享有終身的司法官資格。

2、司法官不可任意移調，不可撤職、免職。更不可輕易地調換職位。每個司法官都必須以其司法活動獨立地對法律負責，一個法官的失職或違法問題，并不構成其他法官包括其所司法機構上級司法官的失職或辭職的依據。

3、建立司法官的工作成績的內部管理監督、考核制度，促進司法官敬業愛崗，為司法工作作出貢獻。

（三）要改變我國司法官職業大眾化的弊端，就要在司法官的選用，選拔標準上進行改革，要大力拓展經過正規高等教育的法律人才進入司法機關的主渠道。重用法律專業人才，建立一套從律師隊伍中，選拔法官、檢察官的制度，確立按照不同專業素質評定不同等級檢察官、法官的標準，廢除目前按照行政職級、工齡評定等級的不合理標準；另一方面要堅決杜絕非專業人員進入司法隊伍從事司法工作，調離、辭退業務能力低下的司法官。對司法官的選拔不僅要強調政治屬性的強弱，更重要的是要看其業務資歷和實際辦案水平，保障司法官職務的穩定性和精英化，這樣的司法隊伍才能有勇氣和能力，抵御地方和部門保護，公平審判和法制統一才能實現。

注釋：

（1）見《遼寧法制報》2003年8月22日

（2）見《中華人民共和國憲法》第二條、第一百二十六條

（3）見《人民日報》2001年4月12日第五版

參考文獻：

李文廣《加強思想政治工作、建設高素質的法官隊伍》，人民法院報2000年9月20日最高人民法院肖楊院長在第二期西部基層法院院長培訓結業典禮上的講話。

第三篇：我國現行個人所得稅制度存在的問題及完善建議

我國現行個人所得稅制度存在的問題及完善建議

一、引言

個人所得稅是國家為調節個人收入、貫徹公平稅負、緩解社會分配不公而對高收入者征稅的一個稅種，是調節個人收入分配的政策工具。自我國開征個人所得稅以來，個人所得稅在組織財政收入、調節收入分配方面發揮了重要作用。但是，隨著改革開放的日益深化，我國的個人所得稅制度已不能適應目前經濟發展水平的需要，不管是在課稅主體、課稅客體，還是在征稅方式上，均存在一些亟待解決的問題。這些問題導致了個人收入分配差距逐漸拉大，對社會穩定以及國民經濟的可持續發展產生了不利影響。對個人所得稅制度的改革已經迫在眉睫。

二、我國現行個人所得稅制的基本情況

從國際上看，個人所得稅的稅制模式主要分為綜合稅制、分類稅制以及綜合與分類相結合的稅制（也稱為混合稅制）三種類型。目前國際上大多數國家都采用綜合稅制或綜合與分類相結合的稅制。而我國實行的則是分類稅制，具體如下：

1、納稅人：個人所得稅納稅義務人包括居民納稅義務人和非居民納稅義務人。居民納稅義務人是指在中國境內有住所，或者無住所而在境內居住滿一年的個人，其從中國境內和境外取得的所得，均應依法繳納個人所得稅；非居民納稅義務人是指在中國境內無住所又不居住或者無住所而在境內居住不滿一年的個人，其從中國境內取得的所得，應依法繳納個人所得稅。

2、征稅模式：現行個人所得稅實行分類征收制度，應稅所得分為11項，具體包括工資、薪金所得；個體工商戶的生產、經營所得；對企事業單位的承包經營、承租經營所得；勞務報酬所得；稿酬所得；特許權使用費所得；利息、股息、紅利所得；財產租賃所得；財產轉讓所得；偶然所得；經國務院財政部門確定征稅的其他所得等。

3、稅率：我國個人所得稅稅率包括超額累進稅率和比例稅率兩種形式。其中，工資、薪金所得適用5%～45%的九級超額累進稅率；個體工商戶的生產經營所得，對企事業單位的承包、承租經營所得，個人獨資企業和合伙企業投資者的生產經營所得，適用5%～35%的五級超額累進稅率；稿酬所得，勞務報酬所得，特許權使用費所得，利息、股息、紅利所得，財產租賃所得，財產轉讓所得，偶然所得和其他所得等均適用20%的比例稅率。

4、費用扣除：我國現行個人所得稅的費用扣除采用定額扣除和定率扣除兩種方法，比較簡明易行，但對于一些情況比較特殊的家庭難以完全兼顧。

5、減免稅：為鼓勵特定納稅人或照顧部分特殊人群，個人所得稅法及相關法規規定了若干個人所得稅減免稅政策，主要包括：省、部和軍級以上單位以及外國組織和國際組織頒發的科學、教育、文化等方面的獎金；國債利息；單位和個人按規定繳納的住房公積金、基本養老保險費，基本醫療保險費、失業保險費；個人轉讓自用5年以上、并且是唯一的家庭生活用房取得的所得；城鎮居民按照國家規定標準取得的拆遷補償款；經國務院財政部門批準免稅的其他所得等。

6、征收方式：我國個人所得稅實行源泉扣繳和納稅人自行申報納稅兩種征稅方式。對工資薪金、勞務報酬、稿酬、利息、股息、紅利等各項所得，一般由支付所得的單位和個人代扣代繳個人所得稅。但對于年所得12萬元以上的、從中國境內兩處或者兩處以上取得工資、薪金所得、從中國境外取得所得以及取得應稅所得沒有扣繳義務人的等情形的納稅義務人，則要求其到主管稅務機關辦理納稅申報。

三、我國現行個人所得稅制存在的主要問題

（一）我國現行稅制模式不合理

征收個人所得稅是政府取得財政收入，調節社會各階層收入分配水平的重要手段，公平是個人所得稅征收的基本原則。公平原則是指征稅額與納稅人收入水平相適應以保證各納稅人之間稅負水平均衡。現階段我國個人所得稅的征收采用的是分類稅制。這種稅制模式雖然適應我國的國情，可以實現分別征收，有利于控制稅源。但隨著居民收入來源日趨多樣化，使所得之間的界限十分模糊，與綜合稅制模式相比，分類征稅模式難以全面、完整地體現納稅人的真實納稅能力，會造成所得來源多、綜合收入高的人少繳稅，而所得來源少、收入相對集中的人多繳稅的現象，這顯然有失公平原則，不利于調節收入差距。這一制度的漏洞使公民的納稅意識逐漸減弱，使國家財政收入嚴重流失。

（二）我國現行個人所得稅費用扣除不科學

我國現行個人所得稅對“工資、薪金所得”項目采用“定額扣除法”。首先，由于這種費用扣除方法以固定數額作為費用扣除標準，長期沒有隨收入和物價提高而調整，從而難以適應由于通貨膨脹造成的居民生活費用支出不斷上漲的實際情況，而且使更多的低收入者在所得稅征管范圍之內，增加了征管對象的數量和征管成本，影響了征管效率。其次，這種費用扣除方法對不同納稅人采用單一的費用扣除標準，沒有考慮不同納稅人之間家庭結構的差別，以及教育、住房、醫療等開支對納稅人生活費用的影響，從而會造成不同的納稅人之間稅收負擔不平衡，妨礙了稅收公平。再次，我國對在中國境內工作的外國人計算個人所得稅應納稅所得額時，每月稅前扣除額為4800元，比我國普通居民納稅人多了2800元。這種形式在世界其他國家是沒有的。從我國改革開放的實際情況出發，這種形式是為了吸引外資和外國人才。但從某種程度上說，它違背了稅法所倡導的公平原則。

（三）我國現行個人所得稅稅率設計不公平

我國現行個人所得稅法，區分不同的項目，分別采用5%～45%、5%～35%的超額累進稅率和20 %的比例稅率。首先，本來同屬勞動所得的工資薪金和勞動報酬，工資薪金適用九級超額累進稅率，而勞務報酬適用20%的比例稅率，雖有加成征收，稅收負擔也是有差距的。這不僅違背了公平原則，也給稅務管理帶來了不便。其次，工資薪金實行的九級超額累進稅率，最高稅率為45%，與世界各國相比偏高。過高的稅率一方面會增強納稅人偷漏稅的動機，另一方面由于45%的稅率在現實中極少運用，以致于稅收真正作用于中下層收入者，對高收入者的調節作用甚微，達不到社會資源合理配置的目標。這一稅率只起象征性的作用，有名無實，卻使稅制空背了高稅率之名。

（四）我國現行個人所得稅稅基不夠廣泛

隨著社會主義市場經濟的不斷完善，在我國居民所得中，除了工薪、勞務報酬所得等勞務性收外，利息、股息和紅利等資本性收入也逐漸成為居民個人所得的重要來源。此外，勞保福利收入、職務補助、免費午餐及其他實物補助形式也逐漸成為居民收入的重要組成部分。我國目前個人所得稅法對應納稅所得額采取列舉具體項目的規定，難以將這些新的應稅項目包含進去，使所得稅的稅基過窄。與此同時，許多公司利用這一稅制缺陷，減少現金獎金和工資的發放，取而代之的是大量為員工購買商業保險、提供健身俱樂部會員卡、用餐券、假期等福利，減少個人所得稅的應納稅額，侵蝕稅基。另外，由于現行減免稅及優惠名目太多，費用采用分次扣除，客觀上造成稅基縮小。

（五）我國現行個人所得稅征收管理力度不足

首先，征收方式難以控制高收入者。對個人所得稅的征管，我國采用了源泉扣繳和自行申報兩種方法，但更側重源泉扣繳。由于稅法沒有對所有納稅人要求納稅申報，稅務機關對扣繳義務人的納稅檢查信息是單方面的，無法有效進行監督，使得源泉扣繳的執行力度在不同單位間有很大的差別，導致個人所得稅只管住了工薪階層，沒管住高收入階層。其次，征管水平低、手段落后，使征管效率難以提高。稅務代理制度還不完善，不能很好發揮其中介組織的作用。再次，處罰法規不完善，處罰力度不強，對違法者本人起不到吸取教訓、自覺守法的約束作用，對廣大公民更起不到警示和威懾作用，違法現象得不到抑制。因此，遵紀守法、自覺納稅的良好社會風尚難以形成。

四、完善我國現行個人所得稅的建議

（一）建立混合稅制模式

從我國目前的實際情況來看，個人所得稅制可考慮實行分類與綜合相結合的混合所得稅制。它吸收了分類所得稅制和綜合所得稅制的優點，既體現了按支付能力課稅的原則，對納稅人不同的收入來源實行綜合課征，又體現了對不同性質的收入區別對待的原則，對所列舉的特定項目按特定辦法和稅率課征。按照這種混合所得稅模式，需要對不同所得進行合理分類。從應稅所得上看，屬于投資性的、沒有費用扣除的應稅項目，如利息、股息、紅利所得、股票等有價證券轉讓所得、偶然所得等，宜實行分類所得征稅；屬于勞動報酬所得和有費用扣除的應稅項目，如工資薪金、勞務報酬、個體工商業戶的生產經營所得、對企事業單位的承包承租經營所得、稿酬所得、特許權使用費、財產租賃、財產轉讓等項目，可以考慮實行綜合所得征稅。實行混合所得稅制，既有利于解決征管中的稅源流失問題，又有利于稅收政策的公平。

（二）調整個稅費用扣除標準，綜合考慮納稅人的收入和支出

個人所得稅是直接稅，稅負是個人看得見摸得著的，所以民眾、輿論很關心個稅費用扣除標準的問題。

我國的個稅改革屬于小步前行，經過三次提高費用扣除標準后個人所得稅費用扣除額提高至現在的2000元。當年將個稅費用扣除標準定為800元，主要是因當時改革開放進入中國的外企工作人員與我國居民收入懸殊，當時個稅費用扣除標準主要是針對極少數的富人。隨著經濟發展，除了價格上漲因素，城鎮居民可支配收入翻了20多倍，相應的個人所得稅的納稅主力也從過去的高薪人群演變為廣大的工薪族，個人所得稅的繳納給這類人群帶來相當大的負擔。我認為調高個稅費用扣除標準可以刺激我國廣大低收入階層的消費，應在2000元的基礎的再次調高費用扣除標準。

（三）優化稅率，合理稅收負擔

我國目前的居民收入水平總體上偏低，且收入分配不均，貧富差距較大，個稅主要影響工薪階層和中低收入者。適當降低稅率，有利于建立和穩固和諧社會。總的趨勢是降低最高邊際稅率和減少稅率級次，以簡化個人所得稅稅制。應本著“照顧低收入者，培育中產階層，調節高收入者”的原則，實行“少檔次、低稅率”的累進稅率模式，應充分發揮累進稅率的調節作用，使不同收入層次的納稅人的負稅稅率不同，但調節的速度不可過于劇烈，要使稅負比較“溫和”地增長。這樣既有利于縱向公平納稅，又不至于使高收入者產生過多抵觸情緒。在盡可能擴大綜合課稅項目的基礎上，將目前個人所得稅的兩個超額累進稅率表合二為一，實行5%～35%七級超額累進稅率，綜合各項所得，按統一的超額累進稅率納稅，以平衡稅負。

（四）擴大稅基

我國應當采取概括性更強的反列舉法，規定不納稅的項目。凡是能夠增加居民收入的所得都應在個人所得稅征收范圍之內，對某些特殊的個人所得可采取列舉法予以減免稅收，以體現稅收上給予的優惠政策。

（五）加強稅收征管，建立以源泉扣繳和納稅人自我申報制度相結合的征管方式

首先，努力改進稅收征管手段，建議在建立混合稅制模式的基礎上，對各類所得實行逐項扣繳、綜合申報納稅的方法，以有利于稅務機關對稅源的及時監控。其次，應健全和完善一些基本條件，包括加強現金管理，大力推進居民信用卡或支票結算制度，限制和減少現金支付的范圍；盡快實現不同銀行之間的計算機聯網，以個人身份證號碼為唯一標識，建立各金融機構統一的納稅人賬戶信息共享和查詢平臺；健全個人及其家庭房地產、汽車以及金融資產等重要財產的實名登記制度；以立法的形式明確規定企業、銀行、工商、公安、證券、住房、海關等部門向稅務部門提供相關數據的法律義務，并逐步形成網絡共享數據庫等。再次，提高稅務征管人員的業務素質和職業道德。

五、結語

選擇適合我國經濟發展水平的個人所得稅制度，可以有效調節收入分配、激勵勞動者的積極性、推動經濟的全面發展。為適應市場經濟發展的要求，我國個人所得稅制度的改革已經拉開了帷幕。我們必須以這次稅制改革為契機，制定出一套適合我國國情、適合市場經濟需要的個人所得稅體系，真正發揮個人所得稅在我國稅收中的重要作用。

第四篇：我國現行勞動教養制度存在的問題及改進建議

摘 要

我國的勞動教養制度，是根據1957年8月全國人大常委會批準國務院頒布的《關于勞動教養 問題 的決定》，以及有關的 法律、法規建立的。四十多年來，通過執行勞動教養法規，實施勞動教養制度，有效地維護了 社會 的穩定和 經濟 事業的全面 發展。

從 目前 來看，我國勞動教養法規不夠完善，還存在這樣那樣的問題，所以有人認為勞動教養制度應予以廢除。但對于勞動教養制度是否廢除，應客觀地 分析，它自產生以來，為我國預防犯罪，減少犯罪以及社會穩定、經濟發展都做出了不可抹滅的貢獻，勞動教養制度的產生，是根據 政治 經濟及社會治安形勢的需要而產生的。由于《治安處罰條例》的處罰較輕，對某些違法犯罪分子難以追究刑事責任，如不實行勞動教養，極有可能成為各類嚴重刑事犯罪的后備力量，無論對于失足者的挽救，還是對于社會的穩定都是極其不利的。四十余年來，它已成為我國治安法律體系的重要組成部分，目前尚很難被其它制度所取代。尤其在社會治安形勢仍然異常嚴峻，勞教人員構成越來越復雜，99年底又開始收容“法輪功”勞教人員等現實面前，必須進一步加大勞動教養力度，進一步完善勞動教養制度，更大程度地發揮勞動教養法規在維護社會穩定中的重要作用，而不是簡單地加以否定。我國的勞動教養制度，是根據1957年8月全國人大常委會批準國務院頒布的《關于勞動教養問題的決定》，以及有關的法律、法規建立的。四十多年來，通過執行勞動教養法規，實施勞動教養制度，有效地維護了社會的穩定和經濟事業的全面發展。

一、我國勞動教養法的淵源

（一）由全國人大常委會制定或批準實施的法律法規。這種立法雖然規格較高，但從立法形式上看，卻屬附屬立法，有關勞動教養的決定散見于其它立法中。這類法律法規主要有《國務院關于勞動教養問題的決定》、《國務院關于勞動教養的補充規定》、《中華人民共和國治安管理處罰條例》第30條和第32條的規定，以及1990年12月28日，第七屆全國人民代表大會第17次會議通過的《關于禁毒的決定》，1991年9月4日，第七屆全國人民代表大會第21次會議通過的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》等。

（二）由國務院頒布實施的行政法規。縱觀現行勞動教養立法中，這類行政法規是規范并直接指導勞動教養工作的主要法律架構：是有關勞動教養立法中最核心最基本的部分。它們有《國務院關于轉發公安部<勞動教養試行辦法&》《、關于將強制勞動和收容審查兩項統一于勞動教養的通知》、國務院關于《進一步加強監獄管理和勞教工作管理的通知》等。

（三）由主管行政機關頒布實施的行政規章。其立法形式多采用“管理辦法”、“行為準則”、“執行準則”。

（四）有關部門對某些法律條文所做的具有法律效力的司法解釋。

從以上淵源可以看出，我國現行勞動教養立法多采用行政法規及行政規章，輔之以相關的司法解釋，尚缺乏專門的勞動教養法。

隨著我國民主法制建設步伐的加快，以及依法治國工作的不斷深入，勞動教養原有立法的滯后跡象越來越明顯。它主要表現在，立法規格低，法律定性不明，法律體系龐雜且互為矛盾，同我國依法治國的要求相距甚遠，使勞動教養不能充分發揮作用，與預防犯罪、減少犯罪的目的相左。

二、勞動教養的性質

在我國預防犯罪、減少犯罪法律體系中，刑事法律適用于已構成犯罪的人，我國刑法第13條對犯罪概念進行了明確表述，即一切危害社會的行為，依照法律應當受到刑法處罰的，都是犯罪。但是情節顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪。對已構成犯罪的人適用刑罰，以達到特殊預防的目的。而《治安處罰條例》的適用對象是實施了危害社會治安秩序行為的違法人員，但在刑事法律制度和治安管理處罰條例適用對象之外，還有一部分行為危害性雖比刑事法律適用對象的社會危害性小，但卻比治安處罰條例適用對象的社會危害性大的“準犯罪”層次。從他們的社會危害程度上看，雖不及刑事制裁程度，但其主觀惡性大，人員數量多，因而僅靠治安處罰條例是不足以達到預防犯罪、減少犯罪的目的，勞動教養制度正是應需而生。

由此可見，勞動教養制度既是預防犯罪、減少犯罪的重要法律制度，又是對勞動教養人員實施強制性教育改造的措施則為了挽救他們，使其不再走上違法犯罪道路，以消除他們對社會的危害，達到維護社會穩定的目的。從處罰性質來看，既不屬刑事處罰，又不屬治安處罰，而是介于二者之間的特殊行政處罰措施。

三、現行勞動教養制度存在的問題

（一）缺乏必要的法律依據。1982年國務院批準公安部制定的《勞動教養試行辦法》應屬于行政法規，因而勞動教養只能被認為是一種行政處罰措施。但《行政處罰法》第8條規定的七種行政處罰種類中，并無“勞動教養”的規定。該法第9條第二款明確規定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定”。第10條第一款規定：“行政法規可以設定除限制人身自由以外行政處罰”。第64條第二款規定：“本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢。”由此可見，《勞動教養試行辦法》作為行政法規規定的限制人身自由的“勞動教養”，在全國人大及其常委會尚沒有立法設定“勞動教養”之前，顯然與其上位法沖突，缺乏必要的法律依據，但由于客觀現實的需要，目前還難于廢止。這樣就有違我們的法制精神。

（二）勞動教養的目的宗旨亦落后于 時代。1957年8月3日公布施行的《國務院關于勞動教養問題的決定》用法律形式表述了勞動教養的宗旨，即：“為了把游手好閑、違法亂紀、不務正業的有勞動力的人，改造成為自食其力的新人；為了進一步維護公共秩序，有利于社會主義建設”。這是當時計劃經濟的產物，在當前改革開放的市場經濟條件下，已不適應新形勢，必須使勞動教養真正擺脫對政治、道德的從屬地位，而納入法治軌道。

（三）與刑罰相比有失公平。《勞動教養辦法》第1條指出：“勞動教養是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種方法”。就其期限來說與刑罰中的4年以下有期徒刑基本相當，因為國務院《關于勞動教養的補充規定》中明確規定“必要時可延長1年”。依據刑法，已構成犯罪而被判處管制的罪犯，在原居住地執行；而判處拘役的罪犯，一般在當地專設的拘役所或看守所里就近執行，每月可回家一至兩天；而被判處勞教的人，則需收容于專門的勞教場所，節假日也只能就地休息。由此產生這樣的問題，不夠刑事處罰的人所受處罰，可能往往比刑事處罰還要重。有時在共同犯罪案件中，主犯被訴至法院可能被判處拘役或短期有期徒刑，而從犯由于不夠刑事處罰而被處以1—3年的勞動教養，遠遠超過主犯的羈押期限。因此，許多勞教人員覺得冤，認為勞教還不如被判刑，判刑可能比勞動教養還要輕。實踐中，也確有勞教人員轉捕，以求得由檢察機關向法院起訴，結果獲得無罪或短期判決，很快就予以釋放。

（四）對勞動教養的處罰決定缺乏必要的法律監督。依照《勞動教養的補充規定》，勞動教養委員會由公安、民政、勞動部門負責人組成，統一領導和管理勞動教養工作。但從多年實踐看，這種勞動教養管理委員會，是非常性的臨時機構，受各屆政府機構領導任期變動 影響 很大，有時連委員會開個會都難，實際上卻是由公安機關一家審批勞動教養，而管理改造工作則分屬司法行政機關，勞動、民政僅徒掛虛名，更何況，勞動、民政部門純系行政部門，而決非司法機關。

這樣勞動教養就由公安機關一家說了算，既是審批機關，又是復議機關，缺乏必要的監督制約機制，往往容易產生以下問題：

1、本不該被勞教的卻被勞教，在程序上無法象刑事訴訟那樣，可獲得律師的幫助和辯護，而檢察機關也無法行使偵查監督權、審判監督權，被勞教人的權益很難得到保障；

2、可能會放縱真正的罪犯。依法本該判刑的，甚或可能被判較重刑罰的，由于各種因素，被勞教了事；

3、有些案件有罪證據不足，當然同時也缺乏無罪證據，依照刑事訴訟關于“疑罪從無”的立法精神，本該作出證據不足，指控的犯罪不能成立的無罪判決。而根據刑訴的有關規定，“第一審人民法院判決宣告無罪，免除刑事處罰的，如果被告人在押，在宣判后應當立即釋放。”有時公安機關認為偵查有困難，證據難以收集，但行為人又有犯罪嫌疑，為避免被檢察機關退回，或因證據不足要求補充偵查，便逕行適用勞動教養。同時，對于勞教人員提前解教、所外執行、減期或延期，也是由勞教機關一家說了算，同樣缺乏外部監督和制約機制，易于產生不公平，繼而萌生腐敗。

（五）有違法律面前人人平等原則和罪刑相適應原則。《勞動教養試行辦法》第9條規定：“勞動教養收容家居大中城市需要勞動教養的人，對家居 農村 而流竄到城市、鐵路沿線和大型工礦作案，符合勞動教養條件的人，也可以收容勞動教養。”從此條可以看出，勞動教養對象是特定的，而家居農村或小城市進行違法犯罪的人是不可能被勞動教養的。這樣，就使一些違法犯罪行為不夠刑事處罰，且治安處罰又太輕，而又家居農村的違法犯罪人員得不到應有處罰，不利于維護農村和小城市社會治安的穩定，也不符合我國《憲法》在法律面前人人平等的原則規定。而有些輕罪，依據刑法有可能被判處3年以下有期徒刑、拘役或管制，甚至可以免予刑事處分，但是那些不夠刑事處分的違法分子卻可以被處最高4年的勞動教養，這有悖刑法中“罪刑相適應原則”。另外還有，同樣的犯罪，在刑法、治安處罰條例中要處罰，而勞教法規中卻沒有提及，使一些有罪錯的人有可能逃避打擊，顯失公正。

第五篇：現行營業稅存在的問題及建議

文章標題：現行營業稅存在的問題及建議

1994年的稅制改革后，我國營業稅稅制進行了多次調整，其中一個最為顯著的改變就是，營業稅部分稅目借鑒增值稅以增值額作為計稅依據的做法，從以往傳統的流轉稅價內計征的形式，變為以增值額為計稅。這在一定程度上消除了重復征稅的弊端，體現了我國大力發展第三產業（提供勞務服務行業）的政策意圖。但是，隨著市場經濟的發展，營業稅的某些制度規定顯然不適應新的形勢，妨礙了營業稅整體功能的發揮。

一、營業稅稅目上存在的問題及建議

我國現行營業稅采取應稅項目正列舉的方式，凡在列舉范圍內的課稅對象屬于營業稅的課稅范圍，不在列舉范圍內的經營行為不征收營業稅，我們認為在次環節的規定設計有遺漏。我國現行個人所得稅在列舉諸多應稅所得之后，有一個“其他所得”的稅目。“其他”二字，包含的內容相當廣泛，既體現了稅法的嚴肅性，也增強了稅制對經濟發展的適應能力。營業稅涉及到的行業眾多，情況復雜，但稅制中恰恰缺少這樣的規定，當出現新的經濟現象時，營業稅則無法將其納入征稅范圍，新的經營項目介于高稅率和低稅率之間時我們無法明確認定其稅目。譬如近年出現的采礦權轉讓、機動車特殊號碼收費，橋梁街道命名權拍賣等，都沒有列入或明確界定營業稅征稅范圍，這不僅造成了稅收流失，而且使不同經營者之間稅負不平衡，有悖于稅收的公平原則。這些行為是商業色彩極濃的盈利行為，有必要依靠稅收手段進行適當調控。同時針對當今新興經營項目如泥吧、水吧、保健按摸、足浴、茶藝等的涌現，我們應相應地采取按類似行業確定稅目、稅率的辦法征稅。所以，對現行營業稅各稅目應盡快考慮增加“其他應納稅項目”的規定。

此外，“服務業”稅目中餐飲、旅店、洗浴、理發、照相等行業之間的設備檔次，服務水平及收費標準相差較大。例如，餐飲業中既有面向普通百姓的小飯館，也有裝飾奢華的大酒店，同一菜肴其價格也不及相同，有的甚至相差好幾倍。但其使用稅率均為5的比例稅率，忽略了不同經營者服務對象和盈利水平的差別，不利于行業內不同規模企業協調發展。就我國現行流轉稅制而言，在商品的生產流通領域，增值稅與消費稅分別承擔著普遍調節與特殊調節的職能，即在對所有商品普遍征收增值稅的基礎上對利潤較高的消費品再課以消費稅，以構建起雙層次調解的模式，使產業間利潤趨于一致，有利于產業結構穩定。而在非商品流通領域，營業稅尚未形成雙重次調節的模式，同一行業按同一稅率征稅，忽略了行業內因企業規模差異形成的利潤差異，導致利潤率較低的小企業稅負過重，生存、發展空間狹小，不利于行業內不同規模企業協調發展，這就要求營業稅的稅目進一步劃分，不同稅目的稅率應拉開檔次，區別設定稅率，以體現區別對待政策。現行營業稅的稅目設置顯然不能完全達到這樣的目的。因此可以考慮對服務業中的餐飲業、旅店業、洗浴、理發、照相等行業按照其檔次、盈利水平等綜合因素進一步細分，將“普通消費”與“高消費”的消費活動區分開，分別采用不同的稅率進行調解。

二、營業稅計稅依據上存在的問題及建議

1994年稅制改革對有關營業稅計稅依據作了扣除規定。例如，建筑業中總承包人將工程分包或轉包給他人，以工程全部承包額減去付給分包人或轉包人價款后的余額作為總承包人的營業額，計算營業稅。除此之外，在運輸業、保險業、文化演出業、旅游業等若干項目中也有以余額作為計稅依據的規定，這種做法消除了對同一營業收入重復征收的弊端。隨著營業稅稅制的不斷調整，營業稅計稅依據吸取了增值稅差額計稅的特點，如建筑安裝業設備抵扣政策規定，更是突破了營業稅全額計稅的特質，差額征稅，進一步減少重復征稅范圍，具有明顯的增值稅特征，其意義是應該肯定的。營業稅計稅依據規定中也有值得探討之處。如，房屋租賃業中的房屋轉租，按轉租租金全額征收存在重復征稅的問題。對交通運輸業課征營業稅，不允許扣除票價中所包含的保險費金額，但這部分保險費屬于代收款項并不是企業的實際收入，這種做法無疑增加了運輸企業的稅收負擔。納稅人對此反應較為強烈，存在一定的征收阻力。我們認為，類似問題應借鑒建筑業中總承包人以余額計稅的方式，避免重復征稅。

三、營業稅征免界限上存在的問題及建議

營業稅是地方稅體系中的骨干稅種，在組織財政收入和調控經濟方面都發揮著重要作用。為此，營業稅的減免稅優惠政策應力求規范，以保證其收入和調節功能的實現。但現行營業稅的減免稅優惠制度中，有些規定值得推敲。例如，“企業整體轉讓不征收銷售不動產和轉讓無形資產的營業稅”，該政策的出臺使得出售大額不動產的企業（如出售新建水電站），會考慮將出售的不動產作為主要資本新建企業，然后將其整體轉讓，從而達到逃避營業稅納稅義務的目的。注冊企業后整體轉讓不動產與出售單項不動產，存在巨大的納稅差異。再如，目前許多地區為故去的人購買公墓的風氣日盛，