第一篇：養老保險基金

養老保險基金“缺口”真相

2012年，是中國社會保障制度實現了“制度全覆蓋”的重要的一年。但是，盤點2012年的養老保險，卻有一個非常奇怪的現象：一方面，是政府信誓旦旦地宣稱養老保險基金富裕有余；另一方面，卻有一些官員和學者大談特談養老保險基金的“缺口”、“欠賬”、“虧空”和“債務”。這些相互矛盾甚至相互對立的信息，弄得普通百姓是“丈二和尚摸不著頭腦”。養老保險涉及到每一個公民，事實上公眾對此也越來越關注。但正如時下對蔓延全國的霧霾的調侃：我在街頭牽著您的手，卻看不清您的模樣。

2012年8月，國家審計署發布《全國社會保障資金審計結果公告》，其中關于城市職工基本養老保險制度的審計結果是：“?十一五?以來，企業職工基本養老保險基金規模迅速擴大。截至2011年底，全國企業職工基本養老保險基金累計結余18500.41億元，比2005年底增加14896.89億元”。關于新型農村社會養老保險制度、城市居民基本養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度的審計結果是：“截至2011年底，基金累計結余1635.53億元，比2005年底增長36.67倍”。綜上所述，國家審計署的“審計結果”得出了結論，審計結果表明：中國包括養老保險在內的“社會保障資金規模不斷擴大，資金總體安全完整，基金運行平穩規范，有效保證了各項社會保障待遇支付。”

然而，2012年12月，“社會保障國際論壇暨《中國養老金發展報告·2012》（以下簡稱《養老金報告》）發布會”在京召開。此次會議上發表的報告中的統計數據稱：“2011年（養老保險基金）收不抵支的省份有14個，收支缺口達到767億元。”“到2011年底，全國城鎮職工基本養老保險個人賬戶為2.5萬億，但是個人賬戶實有資金2703億元，空賬金額高達2.2萬億元。”在報告發表之前，研究者已經將一些主要的數據披露給媒體，所以上述信息在社會上早已廣為流傳。不過，更為驚心動魄的爆炸性新聞出于2012年年中發布的一個題為《化解國家資產負債中長期風險》的研究報告（以下簡稱《政府債務報告》）。媒體在報道這份報告時給出的標題是，“報告稱2013年我國養老金缺口將超18萬億”。

這兩份報告拋出的“缺口論”和“債務論”，在社會上引起了轟動。尤其是18萬億“準天文數字”，就連專業人員也墮入了云里霧里。因為按最新消息，2012年中國政府的財政收入才11萬億。于是，在網上，便有不明真相的網民，把“缺口”和“債務”與前幾年的“上海社保案”聯系起來，懷疑社保基金是被貪污挪用，因而才會造成如此之大的虧空，甚至嚷嚷要抵制養

老保險繳費。之后，雖然人社部的官員極力辯解，有專家學者也作出了理性的分析，但是，由于眾所周知的原因，這些解釋和分析都被淹沒在吐沫口水造成的霧霾中。也正因為如此，再加上中國養老保險制度本身背負的歷史包袱，如今要還養老保險基金“缺口”或“債務”之真相，居然成了一件困難的事。

當《養老金報告》正式面世之時，關于養老保險基金“缺口”的表述，加上了“如果剔除財政補貼”這樣一個假設的限制條件。反過來看，其實報告中所講的“缺口”，基本上指的就是財政補貼。在另外一個場合，研究者對此解釋道：“全世界比較規范的社會保障制度中，融資的資金來源主要是雇員和雇主，即社保制度應能夠自我平衡，追求本身財務的可持續性。”這也就是說，研究者的研究目標是：試圖以“剔除財政補貼”為前提實現養老保險的“自我平衡”。綜上所述，其實可以這樣解釋：如果沒有財政補貼，養老保險基金就會有“缺口”；如果加上財政補貼，養老保險基金就沒有“缺口”。

當前，在中國，對于國外的，特別是發達國家的養老保險基金的運行模式，一直存在著一種誤讀。實際上，這些國家的養老保險基金都會分成基礎養老金和補充養老金兩大塊：基礎養老金由政府運作，基本上是“現收現支”，當年籌措的資金當年給付。籌資方式是“三方籌資”，即雇主、雇員和國家。因為美國格外強調“國家扮演最后出臺的角色”，所以相應的解釋是：雇主和雇員雙方繳費，不足部分由政府財政補貼。從實際的運行狀況看，在當今世界上，比較成熟的養老保險制度，基本養老保險大多要靠國家財政補貼來維持平衡。據最新資料，日本的“國民年金”，國家補貼已經達到全部支出的二分之一。

補充養老金，也稱“企業年金”或“職業年金”，一般實行“儲蓄積累”的個人賬戶模式。在國家立法規范和行政監督下，實行市場化或準市場化的經營。所以，只有補充養老金才會形成大量的資金積累，并進入資本市場。有關方面說的“養老金儲備”及其占GDP的比例，并舉例說“最高的是挪威，為83%左右，日本是25%，美國是15%”，實際上主要指的是這一塊。專家學者在一些場合談論的養老金的保值增值、投資回報以及將來是否會有虧空，應該指的也是“補充養老金”這一塊。

上述國際慣例到了中國，就被“國情”所改造，在基本養老保險這一塊就變成了“社會統籌＋個人賬戶”。90年代中后期進行養老保險制度改革時，對采用怎樣的制度模式曾經有過激烈的爭論，一種意見主張學習新加坡的中央公積金制度，即采用以儲備積累為特點的“個人賬戶”模式；另一種意見主張延續過去勞動保險制度籌資模式，即采用以現收現付為特點的“社會統籌”模式。兩種意見相持不下，最后以合二而一的方式來了個妥協，這就形成了現行的“社會統籌＋個人賬戶”的“中國模式”。從理論上來說，就是要以“社會統籌”來支付已退休人員的養老金，同時還要以“儲備積累”的方式建立在職人員自己個人的養老基金賬戶。

“統籌＋賬戶”的模式看起來很好，但這意味著正在工作的勞動者既要為贍養離退休人員作出貢獻，又要為自己的個人賬戶儲備積累。這與社會保險籌資的一個基本原則不相容，即無論是企業繳費還是個人繳費都得有個限度——對于企業，不能影響其正常的經營活動；對于個人，不能影響其當前的基本生活。另一個影響因素是：當時正處于下崗失業的高峰期，體制內企業中有三分之一的“冗員”下崗失業了，這也就是說原先參保的人中有三分之一不繳費或者只是象征性地繳費了。因此，新的制度模式實際上從一開始實施就陷入了困境，按理說：社會保險繳費的一部分應該存入個人賬戶，但實際上收上來的所有的保險費，全部用于支付當前的離退休人員的養老金都還不夠。早在1997年，因為要實現“兩個確保”的承諾，政府就為此支出了50億元的財政補貼。到2011年，這個“缺口”已經擴大到2272億元。這個“缺口”隨著人口老齡化程度的不斷增長，還會繼續擴大，也就是說，政府的財政補貼還會繼續增加。但這是政府必須承擔的責任。理由如下：其一，計劃經濟時期的勞動者，每月領取的只是很少的“生活費”，其他的都讓國家以“必要扣除”的名義拿走了，當然也給了勞動者“生老病死有依靠”的承諾。所以，對這一部分人，即圈內常說的“老人”和“中人”，國家是欠了債的，所以現在的財政補貼僅僅是還債而已。其二，80年代開始的嚴厲的“計劃生育”國策，使中國的老齡化在20多年后突然加速。這個政策后果，國家也必須承當，財政補貼就是給予老年人以必要的經濟補償。

國家對于養老保險的財政補貼究竟會達到一個什么樣的規模呢？2011年的補貼是

2200多億元，占整個預算內財政10萬億元的2.2%——多乎著，不多也！前文中提到的《政府債務報告》披露的18萬億的天文數字，其實說的是從2013年到2050年38年中，政府在養老保險方面可能要支付的財政補貼，平均每年4500億元。占2011年財政收入的4.5%，這仍然不是一個很大的比例。何況，即使今后中國的財政收入每年的增長幅度減少到個位數，但因為整個基數越來越大，所以上述補貼即使翻一番，也應該仍然是可以承擔的。當然也有人喜歡唱衰中國的經濟增長，如果這成為事實，那么可以說，采取什么辦法都沒有用。在相關研究中，還有一個驚人的數字，就是個人賬戶的“空賬”已經達到2.2萬億。然而，如果從迄今為止養老保險制度運行的真實情況看，其實實行的就是現收現付的模式，亦即“企

業繳費＋個人交費＋財政補貼”的模式。嚴格來說，所謂的“社會統籌＋個人賬戶”只是一種養老金給付的計算方式，僅此而已。如果上述的空賬2.2萬億真的“做實”了的話，那么這幾年的貶值又會是多少呢？前些年，據媒體披露，審計部門對個人賬戶資金收益率的分析，僅為2%，這能跑贏CPI嗎？以這個判斷為基礎，如果硬要“做實”個人賬戶，那會不會形成這樣一種局面：一方面，在個人賬戶中屯積了很多資金在那里不斷貶值；另一方面，國家財政則要付出更多的資金去支付當期的養老金“虧空”。這種狀況現在因無奈的誤打誤撞而避免，難道不是不幸中的萬幸嗎？

綜上所述，我們是否可以得出這樣的結論：

第一，一些報告中所說的“缺口”、“欠賬”、“虧空”和“債務”，實際上講的是政府的財政補貼。從國際慣例看，這樣的財政補貼恐怕是必須的。尤其在中國，因為計劃經濟時期的欠賬和實行計劃生育政策而使老齡化突然加速，政府的責任是不可推諉的。否則，導致的后果不但是經濟風險和社會風險，而且會是政治風險。

第二，空賬的問題，在于怎樣看待現行的養老保險制度：如果尊重事實，在當前國際、國內金融市場激烈波動、前景不明的大背景下，以“做實”的辦法大量積累養老基金恐怕是不明智的。如果尊重事實，將現行制度看成就是“現收現付”的，那么“空賬”的問題就并不存在。第三，在前兩點分析的基礎上，應該承認，現行養老保險制度目前收支相抵、略有盈余的結果是可以接受的。而且經過精算，在未來幾十年中，也是可以承擔的。

第四，但是即便如此，現行養老保險制度還是必須進一步改革。改革的方向應該如前文中所說的國際慣例去設計方案，作出符合中國國情的制度安排。

中國的社會保障制度改革，一直是在不斷地“摸著石頭過河”。在水渾之處，當年因為難以辨別，走了些彎路也是可以理解的。幸運的是，實踐中有很多背離了當年政策設計初衷的誤打誤撞，所以方向雖偏了些，但離正道恐怕并不是很遠。

第二篇：養老保險基金問題

基于社會養老保險基金的給付風險及防范措施分析論文關鍵詞：養老金；給付風險；因素

論文摘 要：由于老齡化、提前退休、養老金替代率過高等養老保險的制度性因素以及基金過程中的信息不對稱、地方主義等問題，我國社會養老保險基金的給付風險日益凸現，且有逐年擴大的趨勢。分析成因、探討防范及改善對策措施是當務之急。社會養老保險基金給付風險狀況

社會養老保險基金給付是整個社會養老保險制度和其他技術歷程的晴雨表，它能反映出制度設計的合理性和其他技術操作環節的嚴密性。社會養老保險基金的給付風險可以分為制度風險和管理風險兩類。制度風險是由社會養老保險制度規定所導致的養老金給付與預期目標不一致的風險。管理風險是指社會養老保險在給付環節所產生的風險，由管理不完善和管理缺乏效率而引起。

社會養老保險基金給付的制度風險在實際的操作中主要體現為：①我國養老金替代率實際運行約為80％左右，社會養老保險基金制度設計的替代率偏高，這導致基金給付總額相對偏大，產生高于預期替代水平的給付風險；②退休年齡規定偏低，“低齡退休”現象普遍，與之相反的是人口預期壽命延長趨勢，因此產生高于預期支付的給付風險；③行業提前退休，產生制度設計未預期到的給付風險；④在“地方統籌、地方管理”的基礎上，部分地區社會養老保險基金收不抵支，未能及時足額發放社會養老保險基金，存在拖欠情況；⑤由于社會養老保險金隨物價或工資增長率的指數調整機制的缺乏和不完善情況，導致長期處于缺乏彈性的較高位給付水平。

社會養老保險基金給付的管理風險在實際的操作過程中主要體現為：①由于社會保險經辦機構識別能力有限，許多地區出現了不遵循給付原則的欺騙性、“死者”領取養老金、“企業欺騙性冒領”等各種道德風險現象；②管理系統缺少效率，不能保證社會養老保險基金及時足額發放，同時還存在錯付情形；③由于受地方主義的相關制度規定影響，社會養老保險金未能做到隨勞動力的合理配置流動而正常轉入或轉出，使勞動者在未來退休時領取基本養老金困難重重。社會養老保險基金給付風險因素分析

2.1 人口老齡化問題

與發達國家在“先富后老”的情況下遭遇人口老齡化問題相比，我國則是“未富先老”，在發展還處于化初級階段的情況下進入老齡化，而且速度很快。這對我國的養老保險給付產生了巨大沖擊：離退休職工人數和職工總數的比值不斷上升,對養老金的需求越來越大,基本養

老保險基金的支付負擔越來越重。且養老金給付需求的增長速度快于經濟發展速度，對企業和國家都產生了越來越難以承受的繳費負擔，還進一步影響和阻礙經濟的發展速度。

2.2基本養老保險基金擴面征繳困難、征繳率較低

我國養老保險基金的征繳并未能實現“應保盡保”、“應收盡收”,基本養老保險基金征繳率普遍較低。有相當部分外資企業、私營企業及個體戶等非公有制單位及其從業人員游離于養老保險之外。且擴面征繳方面的法規尚待健全完善，對不按要求參加社會保險和惡意拖欠保險費的企業和個人，執法力度也應加強，擴大基本養老保險基金擴面征繳的質量還要付出巨大努力。

從管理角度來看，產生社會養老保險給付風險的原因主要有以下幾個方面：

（1）信息不對稱誘發的道德風險分析。

盡管社會養老保險經辦機構已經逐步實行網絡化管理，但卻無法完全及時掌握退休職工真實情況，在很多方面還存在信息掌握不完全或者獲取信息滯后的狀況：①退休職工已經死亡，社會保險經辦機構并未及時獲取信息，可能存在“信息時滯”，在一段時間內有可能發生由別人代領現象；②個別企業虛報退休職工名單，多報人數，致使不受保障的人員非法獲利；③提前退休誘發的道德風險：行業部門通過虛報提前退休職工的年齡，將未達到退休年齡規定的職工納入退休計劃。

（2）管理缺乏效率誘發的風險分析。

由于面臨著預算約束和缺乏有效的激勵機制，社會養老保險基金給付管理一方面是缺乏高效率的管理信息系統，另一方面，經辦人員工作積極性和服務意識不強。目前僅上海等部分城市已建立高效率的管理信息系統，在提高社會保障基金的征繳水平、支付效率等環節產生了重大作用。其他更多地區卻并未真正建立起這種對勞動者集工作記錄、基金管理、養老服務于一身的信息系統，反映在給付環節上就是社會養老保險基金不能及時到位和發生錯付情形。另外，經辦人員的工作效率低、服務意識差及缺乏有效的激勵約束機制，也是產生管理風險的因素之一。

（3）地方主義誘發的道德風險分析。

勞動力流動是現代經濟發展的需要，是優化資源配置的途徑。可是在社會養老保險基金管理的過程中，由

于地方主義作祟，卻未能適應市場經濟的發展需要，更不要說起到促進勞動力資源合理流動的作用。地方主義傾向致使勞動者的繳費收入不能隨勞動力流動而順利、及時地轉入或轉出，影響勞動者未來退休金的領取，因此產生未來的給付風險。

養老保險基金給付風險的防范措施建議

（1）完善養老金給付制度，嚴格養老保險統籌項目，逐步統一給付標準。加強養老金的征繳，以及養老保險基金運營管理，加強監督，提高基金保值增值能力，將養老保險基金納入國家預算管理，編制社會保障預算。

（2）立足保障基本需要，切實降低養老金替代率。我國現行的養老金替代率遠遠高于

發達國家40─50%左右的平均替代率。國際社會保障協會在最低社會保障標準的國際公約中指出，一個人繳費30年，退休后領取的養老金相當于繳費工資的40%。給付標準與國力的不協調違背了我國養老保險制度的“低標準，廣覆蓋”的原則，增加了的壓力，也影響了企業的競爭力。因此，可將替代率定為養老金與當地社會平均工資之比，適當考慮物價指數，有效地控制養老金增長速度，做到退休人員養老給付的絕對值不減或有所增長的基礎上，使其與社會平均工資之比穩步下調，實現養老金替代率的逐步下降。

（3）調整養老保險金的支付年齡，嚴格領取養老保險金的條件。面對老齡化，大多數國家都選擇了提高退休年齡的做法。而根據測算，我國退休年齡每延長1年，養老保險社會統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。因此，適當調整退休年齡的做法值得我國借鑒，有利于降低贍養比、減輕養老保險金支付壓力。但在延長退休年齡的具體方案實施中，應該在維護社會穩定的前提下有計劃地分步驟進行。嚴格養老金的領取條件，可以通過退休或已提前退休人員的生活狀況，對繼續就業或就業收入超過最低生活保障線的，應停發養老金，并繼續繳納養老保險費，并且應嚴格審核統籌項目給付基數，建立基金給付的制約機制。

（4）逐步統籌協調區域之間養老金給付標準，適應發展需要，促進勞動力的合理配置與區域流動。由于地區差異性，我國各地區的經濟發展水平參差不齊，要實現區域之間養老金給付的統籌協調，有大量的現實問題需要解決，但在經濟的持續高速發展和人才的流動逐步加大的情況下，勢必促使其適應市場經濟的發展。

對于控制因信息不對稱而產生的道德風險和管理低效率、地方主義等管理風險，還得要從制度著手，提高技術手段，增強工作效率。

1.堅持不懈地完善社會保障基金風險防范機制

國內外歷史的經驗教訓告訴我們，無論在當時的歷史條件下社會保障基金制度的設計是多么合理，運行是多么規范，采取的手段是多么有效，隨著社會經濟及與社會保障相關因素的不斷發展變化，社會保障基金制度依然可能遭遇不良后果。非常典型的例子是，資本主義國家在建立與工業社會相適應的社會保險制度時，西歐與北歐國家在炫耀福利國家的成就時，均未估計到或至少未充分估計到可能出現的社會保障危機及調整這種制度的難度。因此，必須對社會保障基金制度的動態性有充分地把握，堅持不懈地構建社會保障基金制度風險防范機制，破除試圖使社會保障基金制度風險防范機制畢其功于一役的幻想，并據此建立和健全靈敏的社會保障基金制度風險防范機制，以保證政府及時修正社會保障基金制度運行中的失誤，維護社會保障基金制度的可持續發展。

2.把事中管理、事后監管與監督與預警密切結合根據社會保障基金制度風險傳導機制的特點，要構建起完善的社會保障基金制度風險防范機制，必須完善社會保障基金制度風險防范機制的社會系統工程。（1）應當密切跟蹤制度環境風險因素的發展、演變動態，以此及時采取相應的對策；（2）對制度設計一方面要嚴格

堅持其科學性、前瞻性的要求；另一方面對制度設計的支持系統給予高度重視。制度設計系統包括：一是法制系統，它是社會保障運行過程中的管理系統和監督系統的共同依據，是規范性層次。二是管理系統，依照法律的規定在自己的職責范圍內對各種社會保障實施機構及其實施內容履行管理之責；三是監督系統，依據法律的規定履行對社會保障管理系統與實施系統的監督職責，其中重點是對實施系統的監督。上述三個系統是相互聯系、相互制約的關系，這種制約關系使整個社會保障運行機制具備了內在的免疫力，從而是社會保障基金制度正常運行、健康發展的基本保證。（3）對制度實施風險實施嚴密監控。國內外的實踐證明，制度實施風險是客觀的，在某種情況下其對社會保障基金制度正常運行的影響是致命的。因此，對制度實施風險的危害性要有充分的認識，要采取嚴密的防范措施根除制度實施過程中的貪污、挪用、浪費等問題。

3.立足長遠，建立防范中國養老保障基金制度風險管理的長效機制

完善與社會養老保險基金制度緊密相關的法律制度安排，是防范我國養老保險制度風險長效機制的根本對策。按照與社會養老保險基金制度緊密相關的社會保障法律體系的層次性要求，應該包含三個層次的法律制度安排：社會保障基本法、社會保險專門法和社會養老保險條例。目前我國只有國務院和勞動保障部頒布的社會養老保險條例，尚無綜合性的社會保障基本法和專門性的社會保險法。

4.制定社會保障基本法，規定社會養老保險制度的法律原則

我國社會養老保險制度實施過程中出現這樣或那樣的問題，一個重要的原因就是沒有制定一部完善而有高度強制性與絕對權威性的社會保險法。因此，應加快立法步伐，加強工作力度，以保證社會保險法的及時制定和有效實施。這主要包括：一是要強化社會養老保險基金籌集的法律規范；二是要強化社會養老保險基金管理的法律規范；三是要強化社會養老保險基金投資的法律規范；四是要強化社會養老保險基金給付的法律規范。

參考文獻

［1］李珍,孫永勇,張昭華． 中國社會養老保險基金選擇——以國際比較為基礎［M］.北京：人民出版社,2005.

［2］詹偉哉．社會保險基金財務研究［M］．武漢：武漢大學出版社,2003

第三篇：第二季度養老保險基金整改

第二季度養老保險基金整改

“按照現行的政策規定，這部分基金只能存銀行和買國債。在經濟持續增長，人口老齡化趨勢加快的形勢下，基金的投資范圍偏窄、運營效率偏低、貶值縮水的風險越來越凸顯出來。”說話的是人社部新聞發言人李忠，“這部分基金”指的是截至去年底的社會保險基金。截至去年底，社會保險基金的累計結余達到4.3萬億元，其中城鎮職工和城鄉居民養老保險的基金是3萬億元。

按照現在的基金情況，下一步將根據養老保險頂層設計整體工作進程，抓緊制定養老保險基金投資運營辦法，努力促進養老基金的保值增值。有數據顯示，6月末，基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育等社會保險參保人數為82435萬人。社會保險基金總收入合計為17096億元，同比增長13.5%。社會保險基金總支出合計為14797億元，同比增長17.6%。大家保表示養老基金的投資運營是一個能很好的解決我國人口老齡化危機的辦法之一。我國60歲以上的老人已超過2億人，隨著老年人口數量及其物質精神需求不斷增長，我國養老資源嚴重不足的短缺日漸顯著。

養老基金的投資運營主要遵循三條原則：一是安全第一，確保人民群眾“養命錢”的安全與完整；二是獲取收益，著眼于增強基金支撐能力，更好地發揮市場機制的作用；三是實行多元化投資。無論何種投資模式，都必須是有利于分散風險的組合式方案，而不會是單一的投資渠道。

第四篇：養老保險基金管理和監督制度安排

摘要：本文借鑒國外養老社會保險基金監管的經驗和教訓，結合我國實際，試圖建立我國養老社會保險基金分權式管理制度和相互制衡式監督制度的基本框架，并從兩個方面闡述基本框架建立的理論基礎和有效性。

中國養老社會保險模式選擇的是社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制度（下稱“統賬制度”）。這一制度，從產權結構看，是公共退休金和私人退休金的混合；從財務制度看，是隨收即付制度和積累制度的混合；從給付的剛性看，它是既定給付制度與既定供款制度的結合。這種制度決定了養老社會保險基金管理的復雜性和特殊性，它要求采用不同于單一產權結構和單一財務制度的基金管理模式和監督制度。

基于對統賬制度復雜性的認識，本文試圖探索建立與此復雜性相適應的中國養老社會保險基金分權式管理制度（以下簡稱“分權式管理制度”）和相互制衡式監督制度（以下簡稱“相互制衡式監督制度”）的基本框架，并從理論上分析其有效性，以期對完善養老保險基金管理及監督制度起拋磚引玉的作用。

一、分權式管理制度和相互制衡式監督制度的基本框架

（一）分權式管理制度和相互制衡式監督制度的含義和要求

社會保險基金監管包括管理與監督兩方面的內容。社會保險基金的管理是指從社會保險資金的籌集到社會退休金發放全過程的行政、資產負債的管理；監督是指對社會保險資金運行全過程的監督，尤其指對社會保險基金運用過程的監督管理。

1.分權式管理制度的含義和要求（1）分權式管理制度的含義。我國現行養老社會保險是社會統籌和個人賬戶相結合的制度。社會統籌賬戶是既定給付制，即制度承諾參保人在滿足一定條件時的給付水平，這部分給付是具有剛性的；個人賬戶則是既定供款制度，退休金給付的多寡取決于供款及投資收益的積累。可以看到，社會統籌與個人賬戶相結合的制度較之于單一的公共退休金制度或個人賬戶制度是一個非常復雜的制度。分權式管理制度是根據“統賬”制度的特點，在養老社會保險基金的行政管理權與經營管理權、資產管理權與負債管理權、統籌賬戶資產管理權與個人賬戶資產管理權以及監督權分離的基礎上，將基金的行政管理權交給社會保險管理部門（以下簡稱社保部門），統籌賬戶資產經營權交給具有相對獨立性的社保基金管理局，個人賬戶資產經營和管理權交給基金管理公司，統籌賬戶的負債管理權交給財政部門，監督權交給社保部門、財政部門、社會保險基金監管委員會（以下簡稱“監管委員會”）和外部監督機構的制度安排，以建立一個多權分離、各行其職、各負其責的管理制度。其特點是政事分權、統賬分權和資產負債分權。

（2）建立分權式管理制度的要求。第一，建立獨立、高效、統一的社會保險基金監督和管理委員會。監管機構必須獨立于政治壓力，監管機構的執行官的任命或選舉程序必須是科學的、高度透明的，其直屬國務院領導。建立統一的社會保險基金監督和管理委員會有利于降低組建成本和避免制度不統一導致的諸多問題。監管委員會由勞動和社會保障部、財政部、以及雇主和雇員代表共同組成，實行委員會制。監管委員會按城市設立地方監管辦事處（類似于人民銀行、證監會和保監會的管理體制），垂直管理。[!--empirenews.page--] 第二，建立專業性養老社會保險基金管理局。社會統籌賬戶是公共賬戶，具有再分配的功能，通過再分配以求公平是政府的目標和職能；同時，社會統籌賬戶仍然是既定給付制，即制度承諾參保人在滿足一定條件時的給付水平，對社會統籌賬戶的管理不只是對資產的管理，同時也是對負債的管理，這一性質就決定了統籌基金不宜交基金管理公司管理。另一方面，社會保險基金管理中行政權與經營權的分離是養老基金完整性的重要保證，社保部門不能既是基金管理政策的提供者同時又是基金運營的主體，所以應建立獨立于政府的社會保險基金管理局運營社會統籌賬戶基金。

第三，培育成熟的養老社會保險基金投資入市場（基金業）。成熟的投資人市場包括：其一，有足夠數量的基金管理公司托管養老社會保險基金。沒有足夠數量的基金公司的充分競爭，委托人的利益是很難有保障的。其二，重視基金業的自律。同業組織的行業性自律管理之所以成為許多國家和地區金融監管的重要組成部分是因為：首先，自律組織比政府監管機構更熟悉金融業運作的具體情況；其次，自律組織在執法檢查、紀律監控方面比政府監管更具靈活性和預防性；最后，自律組織在監管方面的作用空間更大。因此，應鼓勵基金業成立同業協會（或公會），并制定相應的政策、法規扶持其發展。其三，強調基金業的內部控制。監管當局和行業自律的功能是通過外部作用實現的，而內控制度的作用在于防范和規避風險，實現穩健與審慎經營。倘若金融機構不是自我約束，那么再完美的法律都將是一紙空文，再嚴格的政府監管也難以避免“上有政策，下有對策”的情況出現。

第四，加快培養精算、會計、審計師事務所和各種風險評級公司等中介機構，強化外部監督機制。中介機構的目的是向各機構和公眾提供信息服務，使他們能夠獲得并準確理解有關基金運營的信息，從而加強對基金監管。鑒于我國目前市場中介機構很不發達，離獨立、客觀、公正的標準還有很大的差距，應加快中介機構市場化改革的進程，加強對中介機構管理的立法及監督。

2.相互制衡式監督制度的含義及各主體相互制約關系 相互制衡式養老社會保險基金監督制度是指在整個養老社會保險基金運營監管體系中，將養老社會保險基金充足性監督權交給社保部門，將養老社會保險基金運營的合法性監督權交給基金監管委員會，外部監管機構對養老社會保險基金運作的全過程進行監督，實現內部監管與外部監管相結合，以及實現交叉監管的目的。同時，在基金監管委員會內部組織方面，通過由社會保險部門、財政部門、雇主、雇員、專家、基金業代表組成委員會，這一具有利益廣泛代表性的組織，可以建立起內部制衡機制。

相互制衡式監督制度強調的是在監管職能的履行方面各機構之間的分工與協作，即社保部門、財政部門、個人賬戶基金管理委員會、監管委員會和外部監督機構共同監督基金運行的全過程，以及五者之間相互制約。

3.相互制衡式監督制度的核心內容及手段 養老社會保險基金運營的監管模式的選擇受多方面因素的影響，其中包括制度的歷史演變、宏觀經濟發展水平、資本市場的發展狀況、監管制度的完善程度以及法律環境和政治文化背景等。從我國目前的情況看，養老社會保險基金監管制度適宜采取嚴格監管模式。但隨著發展，逐步地放松管制，實行審慎性監管。就其監管的內容而言，至少包括以下幾點：[!--empirenews.page--]（1）市場準入制度。市場準入制度不僅包括允許操作的制度、法律框架，而且包括最低資本要求和適當的檢驗，其目標是允許最好的申請者進入，限制未來代理風險和制度風險。只有那些符合條件，通過公開招標的基金管理公司才具有經營養老社會保險基金的資格，并且特許經營權實行審核制，對違法、違規的基金管理公司，視其情節輕重實行懲罰和注銷資格處罰。

（2）資產分離。為了保護所有者的賬戶平衡和投票權，限制制度風險和代理風險，資產分離原則要求養老基金資產與基金管理公司的自有資產和其它托管資產嚴格分離。

（3）投資限制。在許多國家，投資限制的目的是為了確保投資組合分散和最小化代理風險、制度風險，特別是投資風險。投資限制涉及到持有發起人資產的上限、投資工具的種類、風險的種類、所有權的集中程度、資產類別等，其中前四種是沒有爭議的，基本上多數國家都采用其中幾種，而最后[1][2][3][4]下一頁 一個目前有較大爭議。投資限額的放松有一個漸進的過程。制度改革之初對基金投資的限額應較嚴格，隨著資本市場的逐步完善，基金管理公司的逐漸成熟，投資限額應逐步放寬。

（4）建立基金準備金制度。第一，經濟的發展并非是一個勻速運動過程，宏觀經濟會出現危機和蕭條，一般而言基金投資績效易受經濟波動的影響。第二，基金管理公司的經營業績也會因投資策略而有所波動。因此，應該要求各基金管理公司建立基金準備金制度，謹防收益波動和現金不足對基金所有人的損害。

（5）建立中央基金保險制度。香港強制性公積金制度規定，養老金計劃的核準受托人必須購買足夠的專業彌償保險，用以彌補計劃資產可能遭受的損失，包括核準受托人、其他管理人或相關人士，因失當行為或違法行為所導致的損失。專業彌償保險的保障范圍非常廣泛，以確保計劃的資產獲得足夠彌償，在某種意義上相當于商業保險的再保險。養老社會保險基金的基金管理公司也有可能存在破產和清償的風險，因此有必要建立中央基金保險制度。各養老社會保險基金管理公司都必須向中央基金保險公司交納保險費，保險費水平依各基金管理公司的風險等級而定。

但是，中央基金保險制度可能產生基金管理公司的道德風險。在沒有基金保險制度的前提下，任何于基金管理公司不利的信息（真實的甚至是未經證實的）都可能引起雇員、雇主和監管機構的注意，從而迫使基金管理公司控制風險，改善經營業績。然而在基金保險制度下，由于雇員的利益得到足額的擔保，基金管理公司就無需擔心因投資失效而遭受損失，因此，雇員和雇主會缺乏充足的動機去從事市場懲戒，由此引發的道德風險將進一步激化基金管理公司管理者的風險偏好。對于克服存款保險的道德風險，現代金融監管理論認為，資本充足性管制是因為其應對道德風險的功能而成為監管當局在安全與效率的監管目標之內尋求平衡的結果，其核心是要求銀行企業持有充足的資本比率以應付可能發生的風險損失。那么，對于中央基金保險制度而言，也可以借用現代金融監管的方法來減少和防范道德風險。[!--empirenews.page--] 基金監管的手段則主要包括：

（1）信息披露制度。信息披露要求涉及到許多重要的原則，如資產評估原則、資產評估的頻率、機構資本的水平和信息在基金所有人和公眾間的分布等。對于整個金融體制來說，信息披露要求是監管的最基本的組成部分。信息披露的目的是將基金管理公司置于社會公眾和監督機構的雙重監督之下，防止基金管理公司違法、違規操作，損害所有人利益。

（2）外部保管人。外部保管人原則對于限制代理風險是非常必要的。在足夠的保管安排下，基金管理人不直接持有養老基金，以此限制騙取和盜竊基金資產的機會。通過拒絕執行基金管理人進行違規操作的指令，保管人可以強化謹慎監管意識。

（3）外部審計。盡管對外部審計的范圍和質量的要求不同，但幾乎每個國家都要求對養老基金進行外部審計，并且外部審計的法定職責因國家而各異。在法律和制度環境不發達的國家，外部審計對養老基金資產不提供一個獨立和客觀的評估，并且外部審計的法律責任也不明確。而在其它國家，外部審計不僅提供一個精確的、獨立的評估，而且成為監管的重要工具。審計師被要求向監管人報告有關基金的任何問題，并對工作失誤承擔責任。

（4）費用限制。費用限制在拉美和中歐制度中廣泛使用，如智利僅允許特定種類的費用，禁止對退出、所管資產和操作業績收費。匈牙利對管理公司的收費進行限制，而對基金經理的收費沒有特定的限制。以信托方式管理基金的制度對費用沒有明顯的監管，在美國，費用水平通過一般的謹慎要求和法律進行監管，并且法律認可信托基金可以收取認為是“合理的”費用。但是，對養老基金業的費用是否應監管存在著爭議。成本的監管可能導致基金管理人將成本轉移到未被監管的項目上。由于涉及到眾多基金公司，找到一個理想的方法是很難的，并且對于內部代理制度來說，它是一個很弱的約束。

（二）分權式管理制度和相互制衡式監督制度的基本框架圖及說明

本文是以省級統籌作為前提的。雖然目前仍然是以縣市為養老社會保險統籌單位運行的，但因省級統籌在再分配功能、規模成本以及投資規模效率等方面具有優勢，又比全國統籌更具可操作性和現實性，所以省級統籌是不久將實行的模式。

分權式管理制度和相互制衡式監督制度的基本框架基本框架說明：

①地方稅務部門依法征收養老社會保險費（或稅），進賬財政專戶，并分別將統籌賬戶基金交給基金管理局，個人賬戶基金交給個人賬戶基金管理委員會指定的基金管理公司。

②基金管理局依據養老社會保險基金保值、增值要求和國家宏觀經濟政策取向，將統籌賬戶基金投資于以固定收益金融工具為主的對象和國家重點開發項目。

③在給付時期，基金管理局按社保部門的指令將資金劃入財政專戶；社保部門建立臨時性賬戶，從財政專戶劃出給付資金并按時足額進賬職工在商業銀行的個人退休金賬戶。地方財政和中央財政部門對社會統籌部分的給付負有最后責任。

④個人賬戶基金管理委員會遴選合適的基金管理公司，基金管理公司再根據與各省個人賬戶基金管理委員會簽訂的契約對個人賬戶基金進行多元化投資，以實現養老社會保險基金收益最大化。[!--empirenews.page--] ⑤待雇員退休后，根據其意愿，個人可以有兩種選擇：由基金管理公司繼續經營和購買保險年金。

⑥保險公司和基金管理公司逐月將養老金劃入指定商業銀行的個人退休金賬戶，商業銀行以社會化方式向雇員支付養老金。

⑦監管委員會依法批準和注銷基金管理公司的養老社會保險基金特許經營權，并依法監督基金管理公司的信息披露及投資活動。

⑧監管委員會對養老社會保險基金的投資進行全方位監督。⑨社保部門（省級）依法成立基金管理局。

⑩社保部門協助地方稅務部門的征收和分賬工作，并對養老社會保險基金運行的全過程進行監督管理，確保養老基金的充足性。

二、分權式管理制度的理論基礎和有效性

（一）分權式管理制度能夠實現養老社會保險財務制度與管理制度的銜接

我國養老社會保險財務制度是社會統籌和個人賬戶相結合的混合籌資模式，企業和個人繳納的養老社會保險費按照法定比例分別存人統籌賬戶和個人賬戶。“統賬”制度的優點是實現了制度的再分配功能和激勵功能的統一。而分權式管理制度依照“統賬”原則，將統籌賬戶的基金交由基金管理局運營，主要考慮到統籌賬戶是現收現付制，相對退休金需求而言，該賬戶上不會有太多的積累，對經濟總體而言，其資金資源甚小，基金的運用對制度本身以及對資源的市場配置影響不會太大，所以我們并不刻意強求統籌賬戶基金的市場化運營；同時，投資的收益性與流動性是呈反比的，統籌賬戶基金具有短期性特點，它要求較高的流動性，基金是在強調流動性的前提下，在安全性與收益性之間尋找平衡點的，所以，固定收益投資較適合統籌賬戶基金的特點。因此，根據國家宏觀經濟發展政策，將基金投資于基礎設施和國家重點開發項目，有利于滿足宏觀調控政策和產業政策要求。將個人賬戶基金交由基金管理公司運營，一方面在分散風險的情況下可以通過多元化投資實現基金的增值，使職工分享經濟發展的成果；另一方面實現了儲蓄向投資的轉化，增加社會資本積累，滿足經濟建設需要。

（二）分權式管理制度有效地將經營權從政府職能中分離出來

中國現行養老社會保險基金管理制度明確規定對養老社會保險基金管理實行政事分離。但是在事實上，養老社會保險基金上一頁[1][2][3][4]下一頁 管理權和經營權仍然屬于政府機構擁有，這種管理制度必然滋生地方主義思想和利益地方化、部門化現象，而且基金的完整性受到極大的挑戰。例如，財政部對1996年養老、失業兩項基金審計款項92.9億元，審計的結果發現有59.7億元被挪用，其中：（1）地方政府挪用 22.77億元，占被挪用基金的比例為38.14％；（2）社會保障單位挪用28.4億元，占47.59％；（3）勞動部門挪用6.8億元，占11.4％；（4）財政部門挪用1.73億元，占2.8％。

認識現代政府及其官員的作用對認識社會保險基金管理中的“政事”分離是有必要的。[!--empirenews.page--] 新制度經濟學認為，在貫徹公共選擇的制度結構——官僚機構（bureaucracy）中，官僚在經濟中也與其他任何人一樣，企圖通過利用現存制度實現自身利益最大化。他們的具體行為目標可能并不是社會福利最大化，至少不是單純的社會福利最大化，而很有可能是“最大化預算收入。”政事“分離是必要的。

按青木昌彥對政府的理解，政府在經濟發展中的適當作用，在于發展能夠促進民間部門協調能力的制度安排（協調程序），因為民間部門在信息和激勵方面具有重要的比較優勢，所以解決市場失靈應是民間部門的責任而不是政府的責任，政府的適當角色是協助而不是替代民間部門來解決市場失靈問題，只是在民間部門無力單獨克服市場失靈問題時，政府的協助才是必不可少的。在社會保險基金管理方面，政府應該做的是：提供一個合適的制度框架；提供有關的立法與司法制度；在保障基本生活收入的范圍內發揮再分配的作用，提供一個良好的外部制度環境以及監管制度，而不是親自經營社會保險基金，因為民間資本在經營社會保險基金方面更具優勢。

從政府與市場的關系角度來說，新制度經濟學認為現代市場經濟的制度基礎和政府行為發生了質的變化。現代市場經濟的制度基礎是法治，法治的第一個作用是約束政府，即約束政府對經濟的任意干預；法治的第二個作用是約束經濟人行為，其中包括產權界定和保護合同及法律的執行，公平裁判，維護市場競爭。這通常要靠政府在不直接干預經濟的情況下，以經濟交易第三方的角色來操作。社會保險基金的運營是純粹的經濟行為，政府應該以第三者的身份出現，而將基金運營的權利交給具有獨立性的事業機構和民間機構。

我們知道養老社會保險基金的投資經營是追求利益最大化，是一種純粹的經濟行為，政府權利進入市場的直接后果是出現“尋租”，導致腐敗，這有悖于經濟交易的目的。因此，養老社會保險基金管理制度的構建應能使政府的經濟職能真實化，使政府成為真正的“裁判員”，而非“運動員”。這將有利于促進養老社會保險制度實現最優化運行。否則，就會像現行制度那樣出現因政府角色錯位而導致的問題。

分權式管理制度根據“統賬”制度的特點，從實際上實現養老社會保險基金的行政管理權與經營管理權、資產管理權與負債管理權、統籌賬戶資產管理權與個人賬戶資產管理權以及監督權分離，其主要特點是政事分權、統賬分權和資產負債分權，并不僅僅強調政事分權。

（三）分權式管理制度可以有效地降低管理成本和交易成本

其一，由稅務部門征收保險費（稅）、基金管理公司和基金管理局投資、銀行和保險公司發放養老金的模式有利于降低交易成本。我們知道每一個機構都有其特定的職能范圍，在其職能的邊界內，其工作業績和管理成本實現最優化，如果超越了這個邊界，就會產生高昂的管理成本。智利養老社會保險基金的征收、投資和發放都是由基金管理公司負責的，主要考慮到其是一個小國，只需要十幾家基金管理公司就能實現征收、投資和發放工作，但是在實際中，智利基金運營成本非常高，這一點經常受到人們的攻擊。分權式管理制度將保險費的征收職能交給稅務部門是基于稅務部門具有法律強制性的考慮和充分利用稅務部門在征管經驗、人員素質、機構系統方面的優勢，可以大大提高社會保險資金的籌資效率，有助于實現管理費用的最小化。將養老金的發放職能交給銀行或保險公司主要考慮到充分利用其廣泛的營業網點和巨大的網絡資源來降低管理費用。[!--empirenews.page--] 其二，分權式管理制度有利于降低基金管理公司營銷成本和免除組建專門基金公司的創建成本。分權式管理制度的內容之一是足夠多的基金管理公司分享個人賬戶基金管理權；養老基金管理公司可以是現有的基金管理公司，其他金融機構成立的養老社會保險基金管理公司，也可以是新建的專門養老保險基金管理公司。智利的養老社會保險基金是交由專門基金公司運作，這種制度安排固然便于監管，但其最終的結果導致養老基金市場與其他投資基金市場分割，并形成高額營銷成本，同時組建專門基金公司也勢必產生高昂的創建成本。因此，允許所有現存金融機構參與競爭一方面可以直接減少創建成本；另一方面通過競爭和利用現存金融機構的各類服務項目更有助于降低營銷成本。

三、相互制衡式監督制度的理論基礎和有效性

我們知道委托一代理問題的起因是信息不對稱，更嚴格地說是一種事后的信息不對稱，因為這是在委托一代理關系已存在的前提下所產生的。由于委托人無法掌握有關代理人行動的所有信息，而使得利己的代理人在追求自身利益最大化目標的過程中不考慮委托人的目標函數，甚至可能出現損害委托人利益的行為。對養老社會保險基金的監管也是基于在基金從征繳、投資到發放的每個環節及每個層次都存在著委托一代理問題，因而監管是必要的。但是，監管者作為一個特定的組織也有自身的利益，監管者有可能不按照追求委托人利益最大化的路徑實施監管，而是按照自身利益最大化目標行事，甚至可能設立一種“造租（rent）”的制度安排；當監管權利過分集中的時候，通過監管權利保護下的特許權所獲得的收益就會大于“租金”的成本，理性人會通過“尋租”的方式謀求這種“超額收益”。因此，不僅要對養老社會保險基金管理的主體實行監管，同時也有必要防范監管機構監管者并不按照追求委托人利益最大化的路徑施加監管權利的濫用，因為不受限制的權利所導致的福利損失并不見得小于市場失靈所造成的損失。相互制衡式養老社會保險基金監督制度將各機構的權利、職能置于監督之下，使任何機構既能獨立地行使自身職能，又無絕對的不受約束的權利。從而實現集權與分權的統一，有效的制約各層次代理人的行為，降低代理成本。

例如，給予專業基金管理公司特許經營權的直接后果是制造壟斷。能夠帶來高額利潤的壟斷權利本身可以被視為一種稀缺的排他性的資產，而這一資產所能夠帶來的壟斷利潤事實上構成一種“租”，就同任何其他資產（如土地）能夠為其所有者帶來的“租”一 樣，因此，對壟斷權利的追求，特別是對政府管制的追求可以被視為對“租”的需求，從而導致私人企業為獲得政府管制保護的種種“尋租”行為‘+.同時壟斷的結果是更高的價格、更低的產量和低質服務，造成社會福利的“損失”。按照互相制衡式養老社會保險基金監督制度安排，養老社會保險基金的監督機構有社保部門、財政部門、個人賬戶基金管理委員會、監管委員會和外部監督機構，其中社保部門、個人賬戶基金管理委員會、監管委員會和外部監督機構是主要的監督機構。基金監管委員會雖然具有市場準入的權利，但其權利并不是絕對的。首先，個人賬戶基金管理委員會有權選擇自己認為合適的基金管理公司，通過“用腳投票”的方式否決基金監管委員會的市場準人權利，并且有權要求基金管理公司向基金所有者定期提供基金經營狀況報告和投資指南，對基金管理公司受托的基金賬戶進行定期和不定期的審計，監督基金管理公司是否按照監管[!--empirenews.page--]上一頁[1][2][3][4]下一頁 規則行事。其次，社會保險管理部門有權通過審查賬目及報告、實地考察、特別審計、進行調查、組織審計等方式監管基金管理公司的經營狀況和基金管理公司是否有瀆職或違反有關法律規定，通過對監管規則的建議與審批權監管基金監管委員會的工作職能的履行情況，依法監督監管委員會成員的“代表性”，有權提議改選不稱職成員。最后，中介機構作為外部監督機構對所有相關機構和養老社會保險基金運行的全過程進行監督。

權利的相互制約固然可以減少權利的濫用，但相互牽制也可能產生各機構相互摯肘，導致制度運行無效率，并且降低監督的權威性。因此，我們在制度的設計和具體實施過程中應嚴格區分各機構的職權范圍，考核標準的設定應更多地采取量化指標。

參考文獻：

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第五篇：重慶市養老保險基金問題的探討

重慶市養老保險基金問題的探討

摘要：中國已經進入老齡社會，老齡化速度快，老年人口規模大，本世紀三十年代人口老齡化將達到高峰。為保障老年人的基本生活，維護老年人合法權益，中國政府不斷完善養老保險制度，改革基金籌集模式，建立多層次養老保險體系，努力實現養老保險制度的可持續發展。重慶市政府多年的農村社會養老保險制度的改革與實踐取得了一定得成果，但是，同時也存在著許多不可回避的現實。本文就重慶市養老保險制度運行，從基金運營和管理的角度，分析其存在的問題，并提出自己相應的看法和見解，加強完善社會保障制度，切實維護新型農村養老保險制度的運行。

關鍵詞：農村養老保險，基金運營，基金管理，社會保障

Abstract: China has entered the aging society, the speed of aging, the size of the elderly population, thirties of this century, the aging of the population will reach its peak.In order to guarantee the basic living of the elderly, and safeguard the legitimate rights and interests of older people, the government has continuously improved the old-age insurance system, reformed fund raising mode, and established the multiple levels of old-age insurance system, make efforts to achieve the sustainable development of the pension insurance system.This years, the rural social endowment insurance system reform and has made certain to get the results of Chongqing municipal government.However, there also are many unavoidable reality.In this thesis, run on old-age insurance system in Chongqing Municipality, from the point of view of fund operations and management, analyze the problems, and put forward own views and insights, strengthen the social security system, to effectively maintain the running of the new rural endowment insurance system.Key words: Old-age insurance in rural areas, fun operator, fund management, social security.第 1 頁（共 11 頁）

重慶是典型的城鄉二元結構，城鄉差距大，區域發展不平衡，資源節約和環境保護任務繁重，集合和疊加了我國東部現象與西部現象，具有我國很多地區尤其是中西部省區相似的基本特點，是我國基本國情的一個縮影。同時，重慶作為直轄市，又具有中等省的構架和欠發達省的特征，擇其進行農村養老保險具有重要意義，不僅有利于完善新興直轄市的社會保障體制，也有利于探索省級構架下的城鄉統籌之路，對全國特別是中西部地區社會保障制度進一步完善與發展具有典型意義。

一、重慶市新型農村養老保險制度的發展及現狀

1、重慶市新型農村養老保險制度的發展

新型農村養老保險試點的推行，意味著討論多年的新型農村養老保險終于從理論走向實踐。而且，中共中央最新消息確定，將原來在2020年實現養老保險制度全面覆蓋的計劃改定為2015年實現全面覆蓋。在全國大力推行新型養老保險制度的背景下，重慶也相繼實行了養老保險制度的改革，根據重慶市社保局副局長喻源海在解讀重慶養老保險政策的時候提到：對我們重慶市的城鄉居民社會養老保險在國家這個層面出臺叫新型農村社會養老保險試點。我們重慶市從制度、模式、籌資方式、養老金的計發辦法等等這些問題上，跟國家的新農保的試點都沿用了國家的這些政策。

但是重慶市應該也有重慶的一些特點。大概有四個方面：

(1)提前覆蓋

我們中央原來確定的是2020年要實現全覆蓋。最近看到國家提出的是2015年，也就是“十二五”期末要實現全覆蓋。然而根據重慶市委、市政府今年三屆七次全委會作出的決定就是到2011年底，2011年上半年市委市政府在貫徹這個決定的時候又提前到明年的4月份實現全覆蓋。所以重慶市已經提前了將近四年時間實現全覆蓋，所以提前覆蓋這是一個方面的特點。(2)推進有力

目前重慶市市里在推進城鄉居民社會養老保險這方面，從市委、市政府到各試點區縣的黨委和政府，都成立了相應的領導機構。就是成立了城鄉居民社會養老保險工作的機構，也把這項工作作為關注民生、惠民的一項重大舉措來推動。市政府已經從2011年開始三次召開專題會議，具體的部署城鄉居民社會養老保險的推動工作。分管的市領導、市委常委、常務副市長馬正其同志也多次深入區縣

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去調研，深入田間地頭，甚至多次到院壩聽取老百姓對這項工作的意見，所以這項工作推進的力度很大。(3)制度創新

所謂制度創新主要包括四個方面，一是重慶市實現的是城鄉一體的，所以叫城鄉居民社會養老保險。國務院出臺的是新型農村社會養老保險，他是只覆蓋了農村居民，重慶市政府實現在城鎮的這些人員也可以參加城鄉居民養老保險，從制度上解決了城鄉一體化的問題。第二就是重慶市對基金實行市級統籌，這個在中西部地區新農保試點的省市縣當中是率先實行了基金的省級統籌。第三個方面就是加大了財政的投入力度，地方財政的投入力度，實行兩頭補。即對參加城鄉居民養老保險的老年人員和中青年人員都要補，參加養老保險的中青年人員繳費了政府要給補貼，對60歲以上的老人參保的，在中央規定的每個人每個月55塊錢的基礎上，重慶市增加了25塊錢，現在每個月能夠拿到80塊錢基礎養老金。并且還有對獨生子女父母、高齡參加城鄉居民養老保險的還要增發養老金等等，這些都是從地方財政來補貼的。(4)鼓勵繳費

所謂鼓勵繳費就是對參加養老保險的60歲以上的老人，你繳了費，政府在你繳費的基礎上也要給補貼，對中青年人員繳費以后，政府也要給補貼。

2、重慶市新型農村養老保險制度的現狀

近年來，隨著重慶市城鄉樣養老保險試點工作的開展，解決了多年來養兒防老的問題，農民養老問題有保障。目前，千萬村民享有養老保險，其中300萬農村老人每月能領到不低于80元的養老金。重慶市農村養老保險較全國提前4年完成全覆蓋。具體表現在以下幾個方面。(1)參保率達80% 近幾年來，隨著工業化、城鎮化加速推進，農村青壯年勞動力大量外出務工，加之老齡人口持續增長，社會養老保障形勢嚴峻。重慶市以民生為導向，把發展城鄉養老保險試點作為破題關鍵。在市委、市政府的大力推動下，30個區縣分別于2009年7月和2010年10月先后啟動試點工作，試點率達到40%和75%，較同期全國試點率高了30和45個百分點。截至2011年2月底，重慶市已試點區縣參保人數達到811萬人，其中60歲以上老人277萬，每月養老待遇足額準時發放。2011年4月1日納入試點的10個區縣，包括萬盛、雙橋、綦江、銅梁、大足、榮昌、璧山、城口、秀山和彭水，申報工作已于1月啟動。“綜合這10個區縣的參保情

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況，全市城鄉居民參保人數達到1000萬人，占應保人數的80%；領取養老金的老人有300多萬，在老年人口比例高達全市70%的情況下，現在領取養老金的老人占總數的90%。

(2)范圍廣、標準高

重慶市委常委、常務副市長馬正其提到，與其他省市的居民養老保險制度相比，重慶市養老保險呈現范圍廣、標準高等五大特點。具體表現在以下幾個方面：第一是城鄉統籌，范圍廣。在其他省市，這項保險只針對農村居民，故稱新型農村養老保險，而重慶市則率先將數十萬名城鎮純居民也包括在內，故稱城鄉居民養老保險。第二是標準高。在參加養老保險繳費方面，財政每年補助30元，如果是殘疾人，還在30元基礎上增加40元，補到70元；在養老金發放方面，按國家制定的標準，參保居民年滿60歲后可以領到的基礎養老保險金為55元，而我市將其提高到了80元，比國家標準高25元。這多出來的25元，由市財政和區縣補貼。第三是全市統籌。主城和區縣之間，各項標準沒有區別，主要是為了用城市比較好的資源，帶動農村發展。此外，推動快和參保率高也是其特點。據了解，全市每年發放養老金數額近35億元，其中地方籌集約26億元。(3)不需再養兒防老

重慶市自居民養老保險突破以來受到群眾的廣泛歡迎。一來解決了多年來養兒防老的后顧之憂，發展成為“社會保障養老，子女孝敬”的良好局面。二來刺激了農村消費。過去，村民由于沒有養老保障，只能存一筆錢防老，如今這筆養老錢可以“解放”出來用于當期開支，滿足他們的精神、物質需求。三來化解了很多社會矛盾。過去因養老問題導致大量上訪，實施養老保險以后，信訪量平均下降35%，最多的區縣下降了40%。四是干群關系密切了。在宣傳養老保險政策中，基層干部上門入戶講解，加深了與群眾的感情。

(4)繳費標準不搞“一刀切”

重慶養老保險制度呈現“保基本”、“覆蓋廣”、“有彈性”、“可持續”特點。值得一提的是，面對當前返鄉農民工增多的情況，目前重慶正抓緊制定不同險種之間的轉接制度。重慶市委常委、常務副市長馬正其表示，針對重慶市不同區域經濟發展不平衡、同一區域不同群體收入差別較大的實際，在繳費標準上不搞“一刀切”。比如，對中青年參保人員確定了100元、200元、400元、600元、900元5個繳費檔次，讓參保人員根據自身情況自由選擇。其中，各繳費檔次之間的調整也是可行的。介于對加了居民養老保險，以后如果到城市工作，想參

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加城鎮職工養老保險的疑問。重慶市委常委、常務副市長馬正其表示，年內將出臺社保轉接細則，實現居民養老保險、城鎮職工養老保險和征地失地農民養老保險的無縫對接。

(5)養老金標準將逐步提高

重慶市委常委、常務副市長馬正其表示,“今后隨著政府財力進一步好轉，將逐步提高養老金標準。”要讓全社會共享改革發展的成果。

新型農村社會養老保險（簡稱新農保）是社會保險體系的一個重要組成部分，是一種普惠制、福利性的社會保障事業，是由個人繳費，政府補貼，保障老年基本生活的一種社會保險制度。然而，新型農村養老保險制度的核心和關鍵問題正是養老保險基金的管理和運營問題，只有讓養老保險基金獲得更大的增值，老百姓也才能感覺到國家和社會的福利，進而提高積極性，同時這也是保障重慶市社會保障工作順利進行和圓滿成功的一個重要方面。下面我就重慶市新型農村養老保險基金在管理和運營上面存在的一些問題給予指出，并提出相應的對策。

二、重慶市新型農村養老保險基金管理和運營中存在的問題

農村社會養老保險基金管理，是指對籌集和積累的農村社會養老保險基金收、支運營的管理以及基金核算和監督等，它貫穿于社會保險動態與靜態管理的全過程。基金管理的目的是保證基金的安全與保值增值，它的管理內容一是基金收支管理，二是基金的投資和運營。目前，重慶市的新型農村社會養老保險制度雖然有了一定的成效，但是尚缺乏對新型農村社會養老保險基金進行科學管理和運作的方法及手段。同時,在養老保險基金管理中存在一系列問題。

1、重慶市新型農村養老保險基金管理中存在的問題

(1)養老保險基金缺乏規范化管理

新農保基金的經辦管理體系不健全，信息管理系統開發滯后，缺乏專職農保工作人員。農村社會養老保險基金的籌集、管理及運用都不是按照嚴格的法制化程序執行的，而是根據地方政府的政策來執行，這就造成了基金管理的透明度低，缺乏有效的監督。由于目前全國沒有統一的相關工作系統軟件，使得新農保基金從收繳、存儲、移交到保險金的審核、發放都得使用手工操作，經手人員多，手續龐雜，工作量大，誤差率較高。

(2)個人繳費鏈條過長,大量資金沉淀在鄉村

目前,重慶市新農保參保人員繳納養老保險費主要采取以下方式:先有村干部收取參保農民交納的現金,待繳費人數達到應參保人數的80%以上以后,村干

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部持縣社會保險經辦機構(簡稱”社保機構”)填開的社會保險費參保繳費登記表到縣地稅局,按參保繳費人員逐個開票據,將資金存入縣社保機構管理的新農保收入戶,最后上繳至縣財政局新農保財政專戶.但是,由于各地對新農保繳費各環節沒有明確的時間限制,這就加大了村干部上繳養老保險費在時間上的隨意性和參保人員賬戶計息開始的不確定性.(3)養老保險基金增值能力較弱

農村社會養老保險基金的投資途徑主要是銀行存款和購買國債，盡管這兩種方式安全可靠，無風險，在一定程度上減少了基金的損失，但其收益與國民經濟的增長率相比還存在一定差距。只有當農民投保的回報率高于銀行儲蓄的利率時，他們才會積極投入到農村社會養老保險制度的建設中去。針對我國當前農村金融體系發展狀況，選擇合理的基金管理模式對于養老基金的保值增值顯得尤為重要。

(4)缺乏預算約束

2010年1月,國務院下發的<關于試行社會保險基金預算的意見>規定,企業職工基本養老保險,事業保險基金,城鎮職工基本醫療保險基金,工傷保險基金,生育保險基金必須編制相應的預算,其他社會保險基金在條件成熟時應盡快納入社會保險基金預算管理.目前,各地新農保試點縣普遍未編制新農保基金預算,有的試點縣只是初步計算各級政府應給予的補貼,有的連測算數據都沒有.這種無預算的情況既影響到參保人員個人賬戶的建立與養老金待遇的享受,也進而影響到社會穩定.2、重慶市新型農村養老保險基金運營中存在的問題

(1)養老保險基金被擠占、挪用，造成基金流失

雖然財政部早在1993年就下文明確規定，養老保險基金、待業保險基金必須專款專用，任何部門、單位和個人都無權挪作他用；國務院也多次明文規定不得挪用社會保險基金。但不少地方政府和部門對此熟視無睹，擅自擠占挪用現象時有發生，如有些地方在沒有進行詳細市場調查和投資可行性研究的情況下，動用養老保險基金進行風險性投資和基建投資，進行市政建設投資，甚至是修建樓堂館所，基金不能如期收回，造成流失。2009年全國被挪占的養老保險基金為70億元，2010年上升為82億元。2010年的有關抽樣調查顯示，7個主要省市的養老保險基金余額中，銀行存款、購買國債和其它占款分別為11％、23％和66％。重慶市位居其中。

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（2）養老保險基金投資渠道狹窄

《企業職工養老保險基金管理規定》中規定，養老保險基金的保值增值途徑是購買國庫券及國家銀行發行的債券，或委托國家銀行、國家信托投資公司放款，采取購買國家債券的形式進行增值，可以將養老保險與國家預算結合起來，既可以保證基金的增值，又可以完整體現養老與國家的本質聯系，還可以緩解一部分國家財政壓力。然而，我國養老保險基金的投資渠道比較單一，不像國外養老保險基金可以進行房地產、股票、企業債券等多種投資，并且投資收益率處于一個相對較低的水平。作為一項長期貨幣收支計劃，將養老保險基金用于購買國債，雖然風險很低，但很難達到增值的目的。相反，養老保險基金非常容易受到通貨膨脹的影響，導致養老保險基金出現貶值，進而影響到養老保險基金的總體支付能力。

(3）養老保險基金運營效率低下甚至沒有效率的現象普遍

正是由于可用于運營的養老保險基金規模較小、投資渠道單一，加之缺乏對基金運營的規范監管，因此，養老保險基金運營過程中被人為操作現象較為嚴重，運營效率低下也就是情理之中的事了。

三、完善重慶市新型農村社會養老保險基金運營和管理的對策

1、完善重慶市新型農村養老保險基金運營的對策

(1)確立調控體系，設立風險保證金

確立重慶市級調控體系，設立風險保證金。由于當前經濟發展水平的限制，縣級管理機構要爭取最大限度的增值利率，必然會受到一定的限制。農村養老保險屬于社會保險，最能體現的是國家與農民的關系，巨額的保險基金完全在縣一級增值、運營，很難絕對保證基金獲取更大的增值和安全運營，從基金的性質和強化監督管理的要求出發，從分擔、分散基金運營風險的的實際需要看，必須強化基金的宏觀管理，建立全市貫通的基金分級調控體系，建立各項風險保證金，以保證投保農民年老后按月領取養老金。各級要強化政務記錄，按照令行禁止原則，及時、足額結繳風險保證金，不得借口地方利益的特殊性逾期不繳。(2)建立新型新型農村養老保險基金的投資運營的組織結構

成立重慶市市級農村養老保險基金理事會，理事會專門負責制定全省基金的投資經營策略并組織實施；選擇并委托基金投資管理人，托管人并對基金資產進行投資運作和托管，對投資運作和托管進行檢查，并在規定范圍內對基金進行投資運作；負責基金財務管理和會計預算、定期編制會計報表，起草財務會計報告；

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定期向社會公布基金的資產、收益、現金、流量等財務狀況。(3)設立立體交叉式的基金管理系統

基金運營可以設立一個立體交叉式的基金管理系統，具體可分為四個子系統：一是信息處理系統。由基層代辦員、縣管理處聯成一定的信息網絡，及時將保費的收取情況、基金結繳情況、運營增值的初步方案及有關統計分析材料交給基金專管員綜合匯總，基金專管員根據現行情況和決策系統提供必要的決策數據；二是控制決策系統。根據信息系統提供的情況及基金運營方式、增值渠道、增值利率投向比例，有目的、有方向、有比例地進行投資；三是財務管理系統。嚴格按照《基金管理規定》、《財務管理制度》及會計核算方法，合理安排預算，實行計劃管理，核算基金運營中的各種收支情況，保證資金收支總量平衡，以安全、增值為目的，控制和監督資金的運營；四是反饋監督系統。本系統著重把握養老保險基金運營及投資經營的合法性、合理性、效益型、安全性以及社會效應，向控制系統提供可靠的決策依據。

2、完善重慶市新型農村養老保險基金管理的對策

(1）建立有效的信息披露制度

農村社會養老保險制度要加強信息化平臺建設，努力提高農村社會保險基金監管信息化水平，構建起縣、鄉、社區（村）三級信息網絡，實現農村社會保險業務的全程信息化。農村社會養老保險經辦機構、托管機構定期向有關監管部門報告農村社會養老保險基金管理情況，披露有關信息，并保證信息的真實性、完整性、使監管部門可以隨時了解整個基金收支運行情況。農民也可以借助網絡，方便快捷地獲取個人信息及相關相關信息。只有實現個人賬戶基金透明化，增加農保工作透明度，讓農保基金實現社會化監督，才能使農保基金的作用得到真正發揮。

(2)加大監管機構的監管力度

農村社會養老保險監管機構不但要對基金運行的各個環節進行有效監督，這包括基金的收繳、支付、運營等方面進行監督，還要對國家財政撥入的資金及其他方式籌集的資金運作進行監督，規范和加強農村社會養老保險基金的籌集和積累，進一步完善農村社會養老保險基金的監管體系。通過設立準入標準，限定管理機構，強調內部治理和風險控制等限制性的措施，實現農村社會養老保險基金的有效監管，保證農村社會保險基金監督系統有效發揮作用。

(3)加強對投資運營的監管，確保基金保值增值

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通過部分地區對養老保險基金的管理的探索，如新疆的呼圖壁模式、四川通江模式等，這些模式既解決了當前政府支出與金融機構貸款金額相對有限的條件下農民對生產資金的需求問題，有解決了新型農村社會保險基金保值增值問題。因此，重慶市可以根據本地實際情況，選擇一種讓農民個人賬戶養老金質押貸款的基金管理方式，利用個人賬戶養老金，在確保安全性的前提下，使農村社會養老保險基金實現投資運營，獲取貸款利息，達到保值增值的目的，實現農村社會養老保險制度財務的可持續性。

(4)建立完善的農村社會養老保險基金監管法律、法規體系

農村社會養老保險基金是農村養老保險的核心和物質基礎，可以先通過社會保險法構成社會養老保險基金監管的法律基礎，明確所有責任主體的權力和義務，加快農村社會養老保險基金監管條例的立法步伐，再加上其他相關法規、規章和規范性文件，共同構成農村社會養老保險基金監管的法律法規體系。通過制定農村社會養老保險基金監管的相關法規，提升基金監管法律、法規的可操作性，明確農村社會養老保險基金監管工作中基金監管機構的法律地位，保證基金監管不受外界干擾，最終實現基金投資運營的監管，確保安全性的前提下提高基金收益。

四、重慶市新型農村社會養老保險制度建設的發展方向

近年來，新型農村合作醫療和最低生活保障制度建設取得明顯成效，但由于多種原因，農村社會養老保險事業發展緩慢，不能滿足廣大農民群眾的迫切需求。下一步我就重慶市新型農村養老保險制度的發展建設提出我自己的一點看法，我認為我們的努力方向是，加強規劃，推進試點，健全財政補貼制度，規范管理制度。具體包括以下幾個方面：

1、統一認識，加強領導

《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出：“探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度。”國家“十二五”規劃以及以及國務院的有關文件對這項工作作出了相應的部署。要按照以人為本和科學發展觀的要求，切實加強對農保工作的領導，把開展農保工作作為實踐“三個代表”、統籌城鄉發展、全面建設小康社會和社會主義新農村的重要內容，列入當地經濟社會發展規劃和計劃。

2、進一步加大政府支持和公共財政投入力度

建立健全財政補貼農民參保的增長機制和中央財政對中西部農保制度建

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設的轉移支付機制。完善城鎮養老保險、促進城鄉養老保險關系的接續、轉換、融合，逐步實現城鄉社會養老保險事業的協調發展。“新農保”試點自在重慶推進以來，取得了明顯的成就，但是也存在不少問題，比如在制度模式上，就重慶市來講，目前既有統帳結合模式，又有個人帳戶完全積累模式。個人認為，應實行由政府組織引導，農民自愿參保，戶為單位，區縣級統籌，個人繳費、集體補助、各級財政補貼，基礎養老金和個人帳戶養老金相結合的新型農保制度，實現新老制度的平穩對接，并逐步過渡到市級統籌。

3、規范保險基金的管理工作

一是改革基金管理體制。農保基金要全部進入農村社會養老保險經辦機構開辦的“農村社會養老保險基金專戶”，對已經進入當地財政管理的基金，要按照國家相關規定，專戶管理、專款專用、保值增值、定期結息。二是確保農保基金的安全增值水平。要完善托管制度，探索基金市場化安全增值的新渠道。三是建立健全基金監督體系。四是要合理確定繳費和計發標準。五是要拓展個人賬戶功能。

4、做好農村養老保險基金的管理和運行工作，完善社會保障制度

完善社會養老保險制度是一個漫長的過程，根據以上所述，做好農村養老保險基金管理和運行工作，是完善社會保障制度必不可少的過程，同時也是對社會保障制度運行的鞏固。從國外成功經驗來看，養老保險制度越完善、服務越到位，投保者的熱情就越高，保險基金也就越充足；反之，越沒錢，服務就越無法提高，投保者越沒有熱情，保險基金就越不充足，周而復始，形成惡性循環。

5、建立養老金定期調整機制

重慶市2010年第六次全國人口普查主要數據公報顯示，全市常住人口為2884.62萬人，與上年相比，增加25.62萬人，增長0.90%。常住人口繼續保持增長態勢。分一圈兩翼看，一小時經濟圈常住人口為1764.49萬人，占全市常住人口的61.17%；渝東北翼常住人口為836.54萬人，占全市常住人口的29.00%；渝東南翼常住人口為283.59萬人，占全市常住人口的9.83%全市常住人口中，0-14歲的人口為489.80萬人，占總人口的16.98%；15-64歲的人口為2061.41萬人，占總人口的71.46%；65歲及以上的人口為333.41萬人，占總人口的11.56%。即農村人口的比例占全國人口的一半以上，解決中國的養老保險問題即重點在于解決中國農村的養老保險問題。城鄉差距大的市情，要求我們必須重視農村的經濟發展水

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平，重視區域，根據統籌地區經濟發展狀況和農村居民生活水平定期調整。

五、總結

我國的農村社會養老保險制度起步較晚，因而重慶市農村養老保險制度更是有待于更大的進步，許多地方現在還處于摸索階段，國外沒有現成的模式供使用，國內沒有完善的法律作依據，操作的時候難免有種種不盡人意的地方，但是農村養老保險直接關系到重慶市轄區農村的穩定秩序和農業的發展，所以重慶市委市政府要不斷完善的農村養老保險制度和農村養老保險制度的改革也成為大勢所趨和重中之重。在不斷的發展中，修正并完善重慶市農村養老保險制度。新型的農村養老保險改革制度具有重要的意義，將原來傳統的“個人繳納為主，集體扶助”的養老模式中心加入了政府的行為，新增添了政府補貼，彌補了政府在農村養老保險中的作用。新型的農村養老保險制度的實施減輕了農村養老的負擔，規范了農村養老保險制度。但是，新型農村養老保險制度仍然存在著問題，需要我們對其進行完善，以便能更好的發揮其保障功能。十二五規劃中也提到，關注民生仍然是當前社會工作的的重點，由此可見，發展和完善社會養老保險制度，也是適應當前經濟和社會發展要求的必要之舉。

參考文獻

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