第一篇：對建立行政公訴制度的探討

引子

每天通過洛溪大橋的人與車數以萬計，具體到數字，有報告說：“洛溪橋日收費30萬。”可以推想，不滿洛溪橋收費的應不止一人，否則也不會有‘廣州市民十問洛溪橋收費’的發生。但，為什么僅有一個潘衛思提起訴訟呢？首當其沖的原因是經濟問題，犯得著為那五元十元把一個政府告上法庭，耗費大量財力精力嗎？耗得起嗎？其次，民告官，難上難，許多人是不敢告。更有許多人，在公權利本位的制度的多年影響下，習慣性地接受行政行為，即使其私權利已經受到侵犯也未必能意識到。但，公眾對認為侵犯了其權利的行政行為不起訴，是否代表其權利不受侵犯？或者說是公眾已經默認該行政行為，已經放棄救濟措施，因此國家無須再介入？假設一座你時常途徑的大橋在不應收費的情況下繼續收費，日積月累，你的損害是不言而喻的（起碼是財產權受侵犯）。在本案中，這樣的“你”數以萬計，構成了一個不特定的多數。不特定多數的利益可構成“公共利益”。針對“公共利益”的保護，筆者認為有必要建立適用一種新的制度——行政公訴制度。基于對“公共利益”的維護，由能夠代表公共利益的國家機關對公共利益受到違反的行政行為或不作為引起的侵害的情況提起訴訟。

一、行政公訴制度的理論基礎：存在需維護的“公共利益”

有學者提出行政公訴制度的理論基礎應該是維護公共利益。有的學者提出“公共利益”一詞時受到質疑。筆者認為公共利益本是一個較為抽象的詞，要對一個抽象的詞進行具體的解釋存在一定的難度。故筆者在此只試圖對“公共利益”作個大概的描述，而不是作精確的界定：首先，公共利益應該涉及多人的共同的利益，即使這種涉及不一定是直接的。其次，公共利益應該涉及的多人也許是確定的也許是不確定的。再者，公共利益的損害最終造成國家利益、社會利益的損害。

在法律上承認公共利益，乃是各國的通例，其中很典型的一個例子便是各國都有對集會游行的法律控制，禁止可能危害公共秩序的游行。我國現行憲法的核心內容也體現了維護公共利益的精神。法律上既然承認公共利益的存在，在涉及重大社會公益的社會活動中就需要有代表公共利益的主體。行政機關作為國家和社會事務的管理者，通常可以作為公共利益的代表，但是，在非法行政損害公共利益時，僅僅依靠行政機關自覺糾正錯誤是不現實也不足夠的。因此，在行政權影響到公共利益時，應當在法律上設定一個代表公共利益發動訴訟的主體。現行的《行政訴訟法》對公共利益的保護是很不全面的，“原告只能為了自己的利益而起訴，而法院在審查時卻以全面審查為原則”，指使法院的審查常將原告的訴訟請求拋在一邊，且也不利于法院經濟有效地審判。再者，以公共利益為基礎而設計的行政公訴制度不同于現行法上的行政抗訴制度。從程序上來看，行政抗訴制度發起的是對已經司法裁決的行政爭議案件的再次審理，而行政公訴發起的是一次新的訴訟。從主體地位來看。行政抗訴機關提起抗訴后即獨立于法院與當事人間，起一監督作用。而行政公訴機關提起訴訟后則作為原告或主要原告參加訴訟。以公共利益為基礎設計的行政公訴制度有利于對公共利益的全面保護。借鑒刑事公訴制度。眾所周知，公訴制度在刑事訴訟領域一直起主導作用，歷史上曾出現過的民事公訴，行政公訴等制度，都或多或少的仿照了刑事公訴制度。根據刑事公訴制度，“公訴”是指國家公訴機關代表國家指控罪犯，將犯罪嫌疑人交付法庭的訴訟活動和制度。公訴機關在什么情況下提起訴訟，取決于刑法的規定，而刑法罪名的規定又體現了穩定和維護社會秩序這一基本的公共利益。可見，刑事公訴其實質是為了維護公共利益。

二、建立行政公訴制度的重要原因：現行行政訴訟制度對起訴主體的局限性

(一)起訴主體存在空缺。其中較為典型的例子是在國有資產權益轉讓中，行政機關與行政相對人惡意串通，由行政機關作出非法行為，雙方因此而獲利，與此無關的他人不可能代表國家就此提起訴訟，在此情況下就會出現起訴主體的缺乏。對此有必要建立行政公訴制度，讓代表國家的機關提起訴訟，要求法院對這種非法行政行為給予法律的制裁。當然，我們不否認，在現行制度下，針對上述現象也有別的救濟方式，只是，筆者認為我們的制度應該有效的供給司法救濟這種有效的救濟途徑。

（二）存在起訴主體，但由于各種原因而未能起訴。起訴主體面對行政權顯得極為渺小。如在潘衛思案中，許多非潘衛思的過橋人他們與潘一樣具有起訴的權利，但事實上他們沒有。事關眾多人的利益的決定往往容易使人產生觀望心理，一些人在發現別人均未起訴的情況下被迫履行義務，從而出現“羊群現象”，其他人也隨著履行義務，最終導致大多數人的利益受損，行政的正當性遭到破壞。

（三）起訴主體起訴，但達不到良好的效果。在潘衛思案中，我們見到的是重重阻攔。幸好，潘是一名律師，這樣為他的訴訟省下一筆代理費。但，調查取證仍是困難重重，也真難為了潘律師。但，試想一

般的起訴人能作到這些嗎？即使作到又要花費多少的錢力物力。再者，潘除了能請求返還他所繳的五元及讓該橋停止收費外，對于他所認為的該橋在不該收費期間的收費給其他人帶來的侵害則是無能為力的。因為，他所代表的終究仍只能是他自己。即使如此，在許多人心目中潘已是“為民請命”。

針對上述三種情況，筆者認為惟有建立行政公訴制度，讓能代表公

共利益的機關作為原告提起訴訟，對不法的行政作為或不作為加以制止，才能有效地維護公共利益。

三、行政公訴案件的范圍

（一）行政機關不主動履行法定職責損害公共利益的。

如果行政機關不主動履行職責，行使職權，將會嚴重影響行政法律、法規的正常統一實施，損害行政相對人的利益，造成對行政利益，公共利益的損害。而根據現行的法律，對于行政不作為，只有申請人對所申請的事項具有起訴權。即使將來法律賦予了公民，法人其他組織較廣泛的訴權，也極少有人愿意為公共利益而訴。因此，對于損害公共利益的行政行為，應當納入行政公訴的范圍。

（二）只有受益人沒有特定受害人或受害人為不特定多數的具體行政行為。

如果行政機關的具體行政行為損害了公共利益，但并不同時損害特定的利益主體的利益，則會無人起訴。實例：2003年8月，中央電視臺播出了一則消息：河南省三門峽市一地方火力發電廠建在黃河河道里，嚴重影響了防洪安全。這一電廠居然是取得了規劃部門頒發的規劃許可證之后興建的，而負有防洪職責的水利局對于這一侵占河道的違法行為，在兩年之內竟然“沒有發現”。在此案中，可以說危害是潛在的，廣泛的。一旦發生事故，受害人肯定是不特定的多數，但這不特定多數人由于目前沒有特定的利益受損，即沒有發生行政爭議，故不可能有起訴主體。

在某些實例中，如潘衛斯訴番愚區政府一案，即使是有起訴主體提起訴訟，也往往僅能針對自己的利益起訴，對于公共利益的主張即使能夠卻也是難以全面的。更何況常常出現筆者前面提及的“羊群現象”，因此有必要將這種行為納入行政公訴的范圍內。但在此不得不提的一個問題是對具體行政行為的界定問題。如果按照行政法學上的通常的理論將具體行政行為限定在特定的人和事，不能反復適用上，那么這種針對不特定多數但不能反復適用的行為能否納入具體行政行為加以考察，則尚有爭議。楊立新教授與張步洪先生在《行政公訴制度初探》一文中說：“從充分保護公民、法人或者其他社會組織的合法權益的角度考慮，將這種行為界定為具體行政行為。”筆者贊同。

（三）有的學者認為，行政公訴制度應適用于行政相對人拒絕履行具體行政行為所確定的義務。

根據現行的法律，在法律，法規沒有明確授權的情況下，行政機關對于自己所作的具體行政行為沒有強制執行力，只能申請法院強制執行。當法院駁回行政機關的執行申請后，行政機關的具體行政行為所確定的權利義務將處于一種效力不確定的狀態。現行《行政訴訟法》對行政機關申請法院強制執行具體行政行為的，不適用普通的審判程序，而是適用一般的執行程序。以執行程序審查具體行政行為的合法性錯誤較高，對此，法律沒有給予應有的救濟。

但，筆者并不同意將此種行為歸入行政公訴案件的范圍內。首先，有的學者提出將此類案件納入行政公訴的范圍加以考察，主要是考慮這類案件的程序的啟動同樣是出于維護公共利益的需要。但筆者認為行政公訴制度的建立旨在使現今行政訴訟法無法有效地保護的公共利益得到保護。而在此類案件中，行政機關即使是不通過行政公訴也是有別的有效措施對此進行救濟的。并且，行政公訴制度一旦建立，由代表公共利益的機關作為原告或主要原告提起訴訟，這種制度的設計原是考慮到私權利面對公權利時顯得相對弱小，為了保障廣泛的私權利，從而建立讓公權利介入其中的訴訟制度。立足于我國的國情，行政機關的行政權已經是相對強大的，那么還有沒有必要適用行政公訴制度呢？然而，對現行行政訴訟法中對行政機關申請法院執行具體行政行為的，是否該適用普通的審判程序，而不應適用一般的執行程序。則是需要進一步探討的課題。但筆者認為，行政相對人既然拒絕履行具體行政行為，可視為他或她（們）對行政行為的默示反對，因此與行政機關發生行政爭議，基于行政機關與行政相對方在法律上是平等的，則可交由法院通過審判程序解決，因為審判程序比起執行程序更有利于保障雙方當事人的權利。

四、行政公訴人的設計

目前，學界大多認為檢察機關可以作為最為合適的行政公訴人。楊立新教授在《民事行政公訴制度研究》一文中，通過對縱橫的行政公訴制度歷史比較研究，得出結論：“（1）國家有權對私法活動進行監督、干預。（2）檢察機關監督、干預私法活動和行政活動的重點是保護國家利益和社會利益。（3）檢察機關監督、干預私法活動、行政活動的主要方式是提起訴訟和參與訴訟。提起訴訟，適用于兩種情形：一是行政機關的具體行政行為侵害了國家的利益、公共利益，但并未發生行政爭議。二是具體行政行為侵犯國家利益、社會利益、個人利益，但當事人卻不訴、不能訴、怠訴，因而不能通過司法程序來保護。（4）檢察機關參加行政訴訟的權利義務是廣泛的。檢察機關享有原告與法律監督機關的雙重身份。”

筆者也贊成由檢察機關作為原告提起行政公訴，許多學者的這種考慮與檢察機關在司法活動中的監督主體的地位密不可分。但筆者認為一旦檢察機關以原告的身份提起訴訟，可作為訴訟的參與人，如果檢察機關在訴訟的過程中還具有監督機關的身份權利，那么檢察機關的權力是否過大以致于妨礙訴訟相對方的權利得以主張呢？我們說法律面前人人平等。這平等包括自然人與國家機關的平等，也包括在訴訟中訴訟地位的平等。基于此，筆者認為，檢察機關的監督主體地位僅限于在提起訴訟前，一旦進入訴訟，則與訴訟相對人一樣僅具有訴訟參與人權利義務。

五、關于行政公訴的訴訟程序設計上的一些問題

（一）行政公訴的提起需要窮盡行政救濟措施嗎？筆者認為等窮盡行政救濟措施后，行政公訴制度的建立也就沒有必要了，更何況針對我們所說的行政公訴案件的受案范圍，也沒有行之有效的其他行政救濟措施。

（二）檢察機關以公訴人的身份起訴，這種訴訟上的當事人體制，究竟是采取獨立當事人，還是采取主要當事人，或者聯合當事人的體制，頗值得斟酌。我國學者多傾向于采取第一種和第二種。對行政機關與行政相對人同時受益，沒有特定受害人的案件，應以檢察院為獨立當事人起訴，將行政機關與管理相對方作為公共被告。當具體行政行為侵犯不特定多數人的利益時，或是行政機關的不主動履行法定職責損害公共利益的，采主要當事人制度，以檢察機關為主要原告，法院應通知權利受損害的一方參加訴訟，作為共同原告，但拒不參加的，不影響審判活動的進行。楊立新教授認為在對于侵害不特定的公共利益的案件中，由于受害人的數量眾多，沒有特定的原告提起訴訟，因此檢察機關可以代表社會利益，向法院提起訴訟，要求法院判決行為人向受害人進行賠償，或者責令行為人賠償，將賠償集中作為基金，為這類受害人服務。

（三）對于行政公訴案件的立案問題。行政公訴案件應先交由檢察機關決定是否立案，一旦檢察院決定立案后再向法院起訴，而法院是否立案受理又是另一程序問題。因此，筆者認為行政公訴案件的立案是雙重立案。楊立新教授認為檢察院對行政公訴案件的立案應掌握以下條件：（1）有明確的可以進行調查的被告。（2）有可以進行調查的事實。（3）有可能提出的訴訟主張。

（四）檢察機關對立案案件的調查權問題。楊立新教授 認為檢察院對立案案件有全面的調查權。筆者認為這是符合行政公訴制度的設計初衷的。檢察機關正是具有一般的訴訟主體所沒有的調查權，才具有更好維護公共利益的能力。同時，這也體現了檢察機關在起訴前具有的監督主體地位。

（五）檢查機關的舉證責任問題。有學者 認為：在行政公訴制度中，舉證責任由起訴的檢察機關承擔。這與檢察機關對立案案件有全面的調查權是相適應的。正因為檢察機關具有全面的調查權，由他來承擔舉證責任則是合適的。這也就意味著檢察機關若是不能證明或者證明不足，則要承擔敗訴的結果。筆者認為這種程序上的設計有利于權利間的制衡，有利于保障平等訴權的實施。

（六）上訴程序與抗訴制度間的關系。正如上述，檢察機關可能要承擔敗訴的結果，同時檢察機關也有權利提起上訴。當該上訴制度如何與檢察院原本享有的抗訴權相區分呢？筆者認為，在行政公訴案件一旦進入訴訟程序后，為保障雙方當事人的平等訴訟地位，檢察院只作為其中的一方當事人，因此享有上訴權。而無論是上訴權，還是抗訴權，其目的均是提起新一輪的訴訟，既然檢查機關已享有上訴權，則無須在行使抗訴權，否則會造成權力的重疊。但，這是否意味著在檢察機關作為原告提起上訴后仍是敗訴后，行使其抗訴權？這還是尚待討論的。

第二篇：對完善公訴案卷移送制度的思考

對完善公訴案卷移送制度的思考

摘要：2012年我國新《刑事訴訟法》將案卷移送方式回歸到最初的全案移送模式。這種模式既符合我國當下的司法現狀，也符合職權主義國家追求實體正義的訴訟理念。但是實行全案移送主義解決我國目前公訴案卷移送制度的某些問題的同時，亦帶來了新的問題。鑒于此，本文主張：設立庭前征詢程序；增設庭前證據開示制度；實行庭前實質審查；確立審判中心主義；規范公訴案卷移送程序。

關鍵詞：公訴案卷；預斷；全案移送主義

中圖分類號：D925.2

一、改進全案移送主義的基本思路

案卷移送雖然只是刑事訴訟程序中的一個小環節，但它卻是提起公訴和審判的連接點。作為銜接性的制度，其作用的發揮關系到后續程序能否順利推進。科學合理地改進公訴案卷移送制度，有利于保障訴訟流程的高效運作，有利于實現國家尊重和保障人權的訴訟目的，也有利于實現程序公平正義的訴訟價值。

（一）基本理念

1.兼顧實體正義與程序價值

全案移送能夠讓法官了解到全部案卷材料，庭前做好充分準備，有利于查明案件真相，但是法官庭前接觸案卷有損程序公正。筆者認為，在改革我國案卷移送制度、改進全案移送方式時，應當充分考慮到我國司法資源有限這一現狀。我們在強調法官中立、審判公正的同時，也應強調審判程序的有效推進。為解決我國司法資源有限和司法任務繁重之間的矛盾，必須重視訴訟的效率，即重視資源的投入和產出，同時注意高效地完成刑事司法抑制犯罪、保護社會和公民個人權利的任務。[1]163可以說，在當前司法資源不足、司法人員專業素養有限的情況下，實體正義具有很強的現實意義。當然，這并不意味著放棄對程序價值的追求，而是要配合司法資源，科學合理建設配套制度，兼顧公平和效率，既重實體正義又重程序價值。

2.立足本國國情與借鑒國外經驗

目前我國對公訴案卷移送制度的研究尚未形成體系。雖然各國的司法體制和司法環境各不相同，但筆者認為閉門造車在當今全球化的大趨勢下并不可取。正如日本學者大木雅夫在其《比較法》中所說：“不知別國法律者，對本國法律就一無所知”。[2]67了解其他國家的公訴案卷移送制度，分析他們取得成果的條件和方式，理性地對國外經驗進行檢驗，吸收其適合用于我國司法制度的部分，不失為一個有效改進我國案卷全案移送制度的重要途徑。然而，法律制度本身就是一個生命有機體，并直接受制于社會、政治、經濟、傳統文化等因素。因此，我們對這一有機體應有最起碼的“尊重”，而絕不能動輒提出一些帶有“人定勝天”性質的觀點。[3]170我們必須從我國國情出發，不照搬照套，充分考慮某些特定程序所依附的訴訟制度的整體性質和相關制度的特點，充分考慮某些制度設置和運行的實際條件，例如，本土資源、主體素質等。在改革公訴案卷移送制度時，應該保持一種改良和漸進的態度，以盡量避免失誤。

3.相對合理主義

相對合理主義是龍宗智教授這些年提出的有關司法改革的觀點，是指在一個不盡如人意的法治環境里，在多方面條件的制約下，我們無論是制度改革，還是程序操作，都只是追求一種相對合理，不能企求盡善盡美。如果不注意實際條件和多種復雜因素的制約，去追求理性化，不僅難以奏效，而且還可能因此破壞既成的有序狀態，使得情況更糟。筆者認為，案卷筆錄中心主義對我國司法制度的影響已經太過深刻，想通過一朝一夕的改革來解決我國公訴案卷移送制度中存在的問題不太現實，因為幾乎所有的司法工作人員都已經形成了相對固定的工作模式，沖擊力過大的改革容易引起逆反心理，一步到位的改革模式難以奏效。因此，我們在完善公訴案卷移送制度時，應遵循相對合理主義，避免激進的做法，要充分考慮現實的需要，尋求一個改良的方法，輔之以其他相關配套制度的構建，從而實現效果最優化。

（二）路徑選擇

世界各國的刑事訴訟法中，對公訴案卷移送方式基本上采取兩種模式：起訴狀一本主義和全案移送主義。在我國刑事訴訟法再修改之前，對我國應該采取何種案卷移送方式一直爭論不休，其中認為應采取起訴狀一本主義的主張一度“占據上風”。學界主流觀點認為，在我國確立起訴狀一本主義能夠有效防止法官單方面受到偵查機關和公訴機關的影響而形成不利于被告一方的預斷和偏見，能夠徹底阻斷法官被無關聯證據所誤導，能充分體現對抗制庭審的理念，保障訴訟結構運作的合法性和正當性。但筆者認為，不應該無限擴大起訴狀一本主義的優點，我國當前的司法環境和文化傳統并不適應起訴狀一本主義，而采取全案移送主義有其明顯的優勢。修改后的刑事訴訟法將我國公訴案卷移送方式回歸到全案移送主義。現將全案移送主義合理性闡述如下：

1.全案移送主義并不必然導致裁判不公

從預斷的形成過程來看，全案移送并不表示法官就必然產生錯誤預斷，預斷也并不必然導致不公正的裁判，因為法官的預判未必就是對被告人的“偏見”。法官預斷形成的基礎是全部案卷材料，這些材料并不只是單方面的控訴證據，也包括證明被告人無罪或罪輕的證據。因此，盡管全案移送必然導致法官預斷，但法官的預斷不是建立在不正確或不充分的信息之上，法官在了解全部案情的基礎上形成的預斷并不必然導致最終的裁判錯誤。從預斷的影響來看，即使法官在庭前形成預斷，但這個預斷會經受庭審中諸多原則規則的規制，例如，法庭上的舉證質證、非法證據排除規則等。合議制的審判組織也能在一定程度上將個別法官的預斷規避掉。此外，裁判文書說理機制也是對法官的預斷進行抵消或稀釋的一種方式。法庭上的說理要求法官說出充分理由來說服控辯雙方，把心中的預斷最終外化為裁判文書，預斷就必須經得住證據的考驗，同時還要說服控辯雙方認同裁判文書，這樣法官就不得不一再考察預斷的正確性。因此，法官在文書中說理的過程，就是抵消自己不公允預斷的過程，只有克服不公允預斷才能外化為裁判文書。

2.全案移送主義有利于案件集中審理

所謂遲來的正義為非正義，這也是要求我們迅速審判和集中審理的原因。只有庭審順利且不間斷地進行以及法官迅速做出裁判結果，才能減少被告人因訴訟帶來身心上的壓力與苦楚。全案移送可讓法官在庭前有足夠的時間和條件全面熟悉案情，了解爭議的焦點，為庭審做好準備，以便在開庭審理過程中，能夠有的放矢地組織事實和證據的調查，防止庭審拖延。全案移送為法官在庭前做好準備提供了條件。在全案移送主義下，法官庭前接觸到的卷證材料，既包括對被告人不利的證據，也包括對被告人有利的證據，法官對案情的認識是較為全面和客觀的，這不同于起訴狀一本主義下法官庭前難以熟悉案情，也不同于主要證據復印件下法官對案件產生片面認識。實行全案移送，法官在庭前不僅能為庭審做好程序性準備，也能做好一些實體性的準備。實體性的準備包括熟悉案情、了解證據、明晰爭議，法官可以通過閱卷發現證據間的矛盾，事實認定和法律適用上的爭議。在期權主義較為濃重的審判模式下，法官對案件事先所做的準備能讓法官游刃有余地主導庭審過程，有針對性地發問和聽取情況，提高訴訟效率，在程序正義和實體正義中間，尋求到一個平衡點。[4]

3.全案移送主義契合我國訴訟模式和傳統理念

全案移送主義在大陸法系國家得到廣泛適用，主要原因是其符合職權主義的訴訟模式。職權主義下法官不再是消極庭審的裁判者，而是要積極主動地介入證據的收集和調查，以便查明案件事實。庭前將全部案卷移送給法官，讓法官為庭審做出充分準備，有利于法官更加有效地發揮審判職權。雖然當今世界各國當事人主義和職權主義出現相互借鑒的趨勢，但我國的文化傳統和司法環境不能激進地引進當事人主義。我國大的司法環境是即使人們之間出現矛盾糾紛，人們也更愿意接受協商和調解，基本不愿意選擇訴訟。因此，如果我們直接引入當事人主義下的起訴狀一本主義的案卷移送方式，法官的職權將會受阻，調查案件事實的有效手段難以發揮作用。相反，控辯雙方的責任加重，查明案件、收集調查證據、發現客觀真實的任務將會轉移給控辯雙方，其將在法庭上高度對抗來支持自己的主張，而高度對抗和訴訟技巧與我國傳統的厭訟和息訴思想對立。因此，全案移送主義符合我國職權主義的訴訟模式和當前我國的司法環境。

二、全案移送主義存在風險分析

為保證庭審的順利進行，也為了實現法律規定和實踐做法的統一，新刑事訴訟法將案卷移送方式回歸到1979年的全案移送方式。這種回歸符合當前我國司法現實，選擇全案移送有著其合理性，但是我們也要看到回歸全案移送主義亦存在一些風險，只有解決其可能存在的問題，才能更有效地促進我國刑事訴訟制度的健康發展。

（一）法官預斷風險始終存在

我國一直試圖通過對公訴案卷移送方式的變革來實現排除法官預斷，但這個目的始終難以實現。新刑事訴訟法回歸到全案移送主義讓法官在庭前能全面熟悉案情，防止法官因單方面接觸公訴人挑選的證據而形成不利于被告人的偏見。但法官作為最終的事實裁判者，仍然可以在開庭前研讀案卷材料，致使法官在庭前形成心證或預斷的問題不能得到解決。值得注意的是，預斷并不能和全案移送主義劃等號，預斷對于法官來說，在某種程度上講是無法避免的，即使是起訴狀一本主義亦是如此。因此，我國修改后的刑事訴訟法在案卷移送方式上仍然存在著法官預斷的風險。

（二）不當訴訟難以徹底杜絕

案卷移送制度是庭前審查程序的重要組成部分，對庭前審查程序作用的發揮影響很大。案卷移送方式雖然回歸到全案移送主義上，但開庭審理的條件卻是人民法院對提起公訴的案件進行審查后，對于起訴書中有明確的指控犯罪事實的，應當決定開庭審判。根據這個標準，只要起訴書中有明確的指控犯罪事實，案件屬于本院管轄，就應當開庭審判。這造成了庭前審查程序的虛無化，難以防止檢察院的不當追訴。因此，案卷移送方式改變，對庭前程序而言意義重大，但由于缺乏一個實質意義上的庭前審查程序，故全案移送的一個重要作用未能得以體現，不能通過對案卷進行全面地、實質性地審查，制約公訴權力濫用，防止不當追訴，發揮庭前審查程序過濾公訴案件的功能。

（三）默讀審判無法完全避免

所謂默讀審判是指法官對案件做出裁判的心證不是在法庭開庭審理中形成，而是靠庭下研讀案件卷證材料形成。可以說默讀審判是當前庭審無法實現實質化的主要原因，案卷移送方式的改革始終無法解決這個問題。全案移送讓法官有充分的時間和條件審讀案卷，審判前與審判程序中呈現出一種前后遞進和接力互補的關系，在偵查階段形成并作為控方指控證據的案卷，實際上成為法院裁判被告人是否有罪的根據，法院的審判不過是對偵查結論的確認而已。因此，大部分法官都習慣性地依賴檢察院移送的案卷，并從心理上產生信任感而忽視了庭審過程的重要性。另外，我國刑事案件開庭審理時，大多數證人、鑒定人都不出庭作證，法庭對證人證言和鑒定結論的調查基本也是采取公訴人宣讀材料的方式進行，無法像西方國家那樣貫徹直接言詞原則，導致對這些證據的調查和事實認定必然走向書面化。此外，我國司法資源有限，法官專業素養偏低，受主客觀因素的影響和追訴實體正義的壓力，法官會擔心檢察官的舉證不完全，擔心僅憑庭審舉證對個案形成準確心證不一定可靠，不可避免地在一定程度上超越雙方的舉證去發現案件的真實。因此，在目前我國司法環境下默讀審判是無法避免的，但因其與直接言詞原則對立，不利于實現審判中心主義，所以必須正視默讀審判問題并思考解決之道。

三、完善公訴案卷移送制度的思考

2012年我國刑事訴訟法再一次修改，此次修改將公訴案卷移送方式選擇為公訴案卷全案移送，這種選擇契合我國當前司法環境和現狀。案卷全案移送模式在我國有生存的司法環境和土壤，但任何制度都會有自身的瑕疵和不足。為切實保障案卷全案移送主義的順利回歸，可從如下幾個方面加以改進和完善：

（一）設立庭前征詢程序

案卷全案移送主義歷來有諸多爭議，究其主要原因是容易引起庭審前法官對案件進行預斷。部分學者始終堅持我國采用起訴狀一本主義，其意旨是希望解決我國法官在庭前對案件預斷這一問題。雖然起訴狀一本主義在防止法官預斷案件方面比全案移送主義稍顯優勢，但其亦不能完全阻斷法官預斷案件這一難題。目前，就我國司法環境而言，起訴狀一本主義在我國實行的可能性微乎其微，原因在于其運作效率較為低下，不能解決我國當前審判工作任務繁重的難題。因此，筆者認為，我國采取全案移送主義是較為妥當的選擇，但要通過適當改進與完善，例如檢察院在提起公訴之前，設立一道征詢程序，讓辯護方充分表達己方的意見。控方將起訴書和相關證據向辯護方進行解釋說明，辯護方了解被指控的罪名和證據材料，同時向控方提交辯護意見，辯護方意見需要載明主要辯護觀點。檢察院在收到辯護意見后提起公訴，會同公訴案卷、辯護意見以及征詢筆錄等材料一起移交到審判法院，這樣就彌補了辯護方信息獲取困難和辯護不足的缺陷。[5]在這種情況下，法官對案卷材料內容獲知更加詳盡全面，即便法官對案件事先形成預斷，對被告人的不利判斷也將大大減弱，符合法官在庭前對案件進行全面了解的工作要求。

（二）增設庭前證據開示制度

法庭審理中控辯雙方相互對抗，進而產生了證據開示制度。我國庭審中逐步引入當事人主義，庭審方式趨向控辯式或者類似于相互控辯模式，未來在我國庭審中增設證據開示制度是大勢所趨。證據開示制度最重要的功能在于，使控辯雙方和法官在庭審之前對案件全面了解和熟悉。證據開示制度能夠充分實現控辯雙方對等熟知案情和證據材料，平衡雙方在庭前對案件信息獲取不對等的局面，便于控辯雙方在庭審前對案件爭議的主要焦點進行概括歸納，為庭審做出充分準備，較好遏制了證據突襲的可能，保證庭審順利進行和審判工作的有效開展。當前我國法律規定確立了律師的閱卷權，律師持相關證件可以在審查起訴前，向檢察院申請查閱案卷證據材料，但法律卻沒有規定檢察院能夠向律師了解其對案件證件材料掌握情況，又因為檢察院和辯護律師持不同的立場且一般較為對立，從而導致在實踐中律師的閱卷權很難得到充分保障。如果在實踐中確立證件開示制度，讓控辯雙方的信息獲取途徑平行互通，控方向辯方展示和定罪量刑相關的證據材料，辯方也向控方展示其用于辯護的證據材料，這樣不僅保障了律師的閱卷權，而且保障了控方對辯方掌握證據的知悉權。建立證據開示制度，就我國目前的司法現狀而言，證據開示環節可以由立案庭負責庭前審查的法官主持進行。證據開示在控辯雙方間進行，雖然主體面向是控辯雙方，但是控辯雙方在其中履行的義務卻是不完全對等的，公訴方顯然比辯護方承擔更重的證據開示義務，公訴方必須窮盡其掌握的全部證據材料，包括對被告人有利和不利的全部證據。[6]132此外，還必須在法律中明確規定控辯雙方違反證據開示制度，需承擔的法律責任。

（三）實行庭前實質審查

目前，幾乎所有法治國家基本上都設有一個中立機構，主要負責對檢察院移送到法院的案件進行實質性預先審查。刑事案件庭前審查是法庭在對案件正式審判之前，在對案件做出的初步審查的前提下，決定是否把刑事案件移交給法院審判的訴訟行為，是連接公訴和審判的重要紐帶。可以說，庭前審查是制約國家公權力、實現程序正義和保障人權的重要制度。在法官對案件進行正式開庭前，對案件進行實質性審查，排除不符合開庭審理的案件，用司法權力制約公訴權力，防止錯訴或濫訴的發生，保障被告人的權利。但是，目前我國法院庭前審查沒有實現完全意義上的庭前預審，而是實行一種程序審查，只要案件指控的事實被初步確認且案件歸屬本地法院管轄，法院就會開庭審理，導致庭審帶有“易發性”特征，法官在案件審判前所做的工作只是對庭審的一種事先準備。因此，我國目前由庭審法官主持進行庭前審查是一種程序審查，是開庭前的一種準備活動，可以理解成是一種庭前預備會議，而不是庭前實質性審查。[7]進一步完善公訴案卷移送制度，需要實行公訴案件庭前實質審查。考慮我國目前司法現狀，可以由法院立案庭法官對案件進行庭前審查，將符合開庭條件的案件移交給審判庭審理。

（四）確立審判中心主義

建立健全我國案卷移送制度和案件庭審方式，目的是改變我國一直以來過于注重案卷筆錄、書證和口供的證明作用，忽視案件庭審的功效，要實現庭審實質就必須確立起審判中心主義。顯然，要達成這一目標不可能一蹴而就，需要完善諸多制度和程序。一方面我們需要借鑒傳聞證據排除規則，確立直接言詞原則，保證法官在法庭上接觸到的是第一手信息資料。通過觀察被告人、證人、鑒定人等在法庭上的表現，獲取書面筆錄上無法得到的信息。直接言詞原則還能減少法官閱卷審判的機率，增加庭審的實質性。另一方面，需要我們完善證人出庭的相關保障機制，例如，完善證人出庭作證的經濟補償機制、證人人身財產安全保障機制等。法律需要明確規定證人出庭作證的義務，以及違反該項義務的責任。與此同時，司法機關加大教育宣傳力度，鼓勵證人出庭作證。重視辯護律師的閱卷權、會見通信權和調查取證權的落實，不僅要從法律上做出明確規定，更要從實踐上加快追訴方觀念的轉變，避免在實際操作中阻礙律師正當行使辯護權。

（五）規范公訴案卷移送程序

檢察官在審查起訴后形成的公訴案卷，內卷由檢察機關自己歸檔保存，外卷包括起訴書、證據材料和訴訟文本，應當同辯護方提交的辯護意見一起在提起公訴時隨案移送給審判法庭，但公訴人不打算在法庭上使用的證據材料應當剔除，不能隨案移送。為了后續程序不受影響，庭前檢察院向法院移送案卷和辯方意見應當一次性進行，不能分批次移送。庭前未移送的案卷材料，在法庭審理中出示、宣讀、播放，視為新證據，需經過對方質證，并應當庭提交給法庭。沒有當庭提出的證據，未經過質證的證據，在庭下則不應該再移送給法庭。明確公訴案卷移送范圍，體現了程序的公正性和規范性，同時也有利于維護被告人的利益。

參考文獻：

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（責任編輯：李直）

第三篇：設立民事行政公訴制度思考探討

改革開放以來，我國取得了舉世矚目的成就，但是，也不可避免地存在著一些不足之處，如國有資產流失、環境惡化、市場割據、不正當競爭、“豆腐渣”工程等等社會現象，導致國家利益和社會利益等公共利益嚴重受損，由于法律的缺位，這些違法行為得不到應有的制裁，從落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的高度來看，這不利于社會穩定和社會的公平正義。

為此，有必要建立民事行政公訴制度，只有建立了民事行政公訴制度，才能把一切違反法律侵犯國家利益、社會公共利益的行為，依照法律進行糾正、制裁，使國家利益和社會公共利益得到充分保護。民事行政公訴,就是檢察機關代表國家利益和社會公共利益，對需要由檢察機關作為訴訟代表人提起訴訟的民事案件和行政案件，作為民事訴訟和行政訴訟的公訴人，依法提起訴訟程序，請求人民法院對該案件依法裁斷的民事、行政訴訟制度。對于檢察機關是否可以提起民事行政訴訟，近年來在學術界和司法實踐中爭議較大，從國外的立法來看，民事行政公訴是一種較為普遍的做法，而我國現行的民事訴訟法和行政訴訟法對此未有明確的規定。在此，我就設立民事行政公訴制度作了一些思考。

一、檢察機關是民事行政公訴制度的主體

建立民事行政公訴制度，涉及的內容十分龐雜，其中之一就是由誰來充當訴訟主體，由于民事行政公訴基于國家公訴權而產生，因此民事行政公訴的主體資格只能賦予專門的國家機關，即有權代表國家和社會等公共利益者，而且只能由法律授權，而不能由法律以外的規則規定。目前我國宜由檢察機關作為民事行政公訴的主體。

從國外情況看，在英美法系國家（如美國），根據《美國法典》有關規定，檢察官在涉及聯邦利益等7種民事案件中，有權參加訴訟，其中包括檢察官有權對所有違反《謝爾曼法》或《克萊頓法》而引起的爭議提起公訴,最近幾年比較著名的有檢察官代表美國政府訴微軟公司案等。在大陸法系國家，法國、德國、日本的民事訴訟法律制度中都規定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權以主當事人的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參與訴訟，并可以上訴。由此可見，兩大法系雖然具體規定有差異，但這些國家的立法均不同程度地授予檢察機關代表國家和社會公共利益在一定范圍提起民事行政公訴的權力。把檢察機關參加民事訴訟制度推向一個更重要的地位的，是前蘇聯和東歐社會主義國家的立法。列寧認為，檢察長的唯一職權和必須作的事情只有一件：監視整個共和國對法制有真正一致的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響。在列寧的思想指導下，1928年《蘇俄民事訴訟法典》第2條明文規定，“檢察長認為對保護國家或勞動人民利益有必要的時候，可以提起訴訟或者隨時參與訴訟。”這一制度歷經修改，成為完備的制度，并且為各東歐社會主義國家所效仿。

從國內的情況看，對于檢察機關提起訴訟這一職權，我國在剛剛設立檢察機構的時候就予以確認，早在清末、民國時期就已經有與之相關的規定，新中國成立后，檢察機關的這一職權更是得到強調。1949年12月頒發的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規定：檢察機關有權參與涉及全國社會與勞動人民利益有關之民事案件以及涉及全國社會與勞動人民有關這一切行政訴訟；1954年的《中華人民共和國檢察院組織法》第4條規定：地方各級檢察機關對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參加訴訟；1957年最高法院制定的《民事案件審判程序（草稿）》第1條有類似規定，允許檢察院對“有關國家和人民利益的重要民事案件”提起訴訟；1979年2月2日，最高法院在《人民法院審判民事案件程序制度的規定（試行）》中對民事公訴制度再次確認。但是，由于眾所周知的原因，這樣的制度并沒有堅持下去，特別是在檢察機關被徹底“砸爛”以后，這樣的制度就更沒有理由存在了。

從理論上分析，民事行政公訴是國家提起的訴訟，但國家無法作為一個實體來實施具體的訴訟行為，需要特定的執行人代表國家行使民事行政公訴的權力，從我國的體制看，可供選擇的有三個：一是人民代表大會。人民代表大會作為國家的權力機關，可以行使國家的一切權力，當然也包括民事行政公訴的權力。二是政府。政府是國家的行政機關，直接管理國家財產，對于損害國家利益和社會公共利益的民事違法行為，政府作為國家財產的管理者，可以代表國家提起民事行政公訴。三是檢察機關。人民檢察院是國家的法律監督機關，擔負著維護國家法律統一正確實施的職責。在刑事、民事、行政三大訴訟體系中，人民檢察院都擔負著重要職責。在刑事訴訟中，人民檢察院就是代表國家對犯罪嫌疑人提起公訴。在民事行政訴訟中，人民檢察院也有能力代表國家對民事行政違法行為人提起公訴。

在以上三個可供選擇的民事行政公訴主體中，人民檢察院最為適宜。理由如下：人民代表大會作為國家的權

力機關，主要行使立法權和監督權，而較少參與某些具體活動，且人民代表大會地位在同級審判機關之上，由人民代表大會提起訴訟，不利于審判機關訴訟活動的順利開展和確保判決的公正性。按道理，政府機關是最好的訴訟主體，當侵害公共利益的事情發生時政府機關應立即起訴，對此進行制止。但在我們國家，政府部門很多，有時職權不清，有的案件涉及幾個交叉的國家

利益，造成幾個部門互相推諉或重復勞動，此外，政府作為國家行政機關，在管理社會經濟活動的同時，也參與具體的民事經濟活動，政府實施的具體行為也可能損害國家利益和社會公共利益，而成為民事行政公訴的被告人，因此政府不宜作為民事行政公訴的主體。而賦予檢察機關提起民事行政訴訟的職權是可行的，一是檢察機關作為國家法律監督機關，本就具有提起刑事公訴和刑事、民事、行政抗訴的權力，公訴權作為法律監督權的基本內容之一，不能僅僅體現在刑事領域，還應在民事行政訴訟方面發揮其作用，賦予檢察機關民事行政公訴權，將侵害國家利益和社會公共利益的違法行為引入司法程序，通過司法審判，對此類行為進行糾正、制裁，也是履行法律監督職責的表現。二是在我國所有的國家機關中，檢察機關是最合適的代表國家利益的訴訟主體，自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和公共利益的代表的面目出現，我國檢察院組織法第二條本身就規定了檢察機關保護各種利益包括國家、集體利益的任務。在目前我國現行的三大訴訟法中，雖然只有刑事訴訟法中規定了保護國家和社會公共利益的訴訟，即檢察機關代表國家向法院提起追究被告人刑事責任時，如果被告人的犯罪行為使國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院可以提起附帶民事訴訟，可見刑法上的這種規定反映了檢察機關的性質、職責，確立了檢察機關是國家利益和社會公共利益的代表的地位，維護國家利益和社會公共利益，是檢察機關不可推卸的責任。因此，對侵害國家利益以及社會公眾利益的民事行政違法行為提起公訴，是檢察機關應盡的職責。三是檢察機關工作人員長期從事法律工作，能熟練掌握運用各類法律知識，具備提起民事行政訴訟必要的法律素質。且檢察機關與同級審判機關在地位上是同等的，由檢察機關代表國家提起民事公訴不會影響審判機關的正常訴訟活動和判決的公正性。因此，檢察機關應是國家提起民事行政公訴的最佳主體。

二、檢察機關在提起民事行政訴訟中的地位

1．具有原告的身份。民事行政公訴是檢察機關作為原告（即公訴人）提起的民事、行政訴訟，在檢察機關沒有提起訴訟前，這個訴訟還不存在。檢察機關提起公訴以后，該訴的民事法律關系當事人或者行政法律關系當事人被動地參加進訴訟關系之中，與檢察機關進行訴訟，接受法院的裁斷。因此，檢察機關在民事行政公訴中，是主動提起訴訟，并以被起訴的當事人作為對方，進行民事行政訴訟，具有原告的身份。

2．具有特殊的當事人身份。民事行政公訴是檢察機關作為特殊訴訟主體提起的民事行政訴訟，在檢察機關提起的民事和行政訴訟中，在程序上也將檢察機關稱之為當事人，但是由于檢察機關沒有自己的利益，而只是國家利益和社會公益的代表，這種當事人只是一種程序意義上的當事人，而不是實體意義上的法律關系當事人，不具有民事、行政法律關系當事人的身份。

3．是訴訟代表。在民事行政公訴中，檢察機關作為原告起訴的目的不是為了自身的私利，而是代表國家、公眾為維護公共利益進行的訴訟，因而是是國家利益和社會公益的代表。檢察機關的這種訴訟代表的身份決定了其訴訟權利不是自生的，而是國家和公眾賦予的，因此，檢察機關在行使其作為原告的訴訟權利時要受到一定的限制，如，沒有撤回起訴的權利，除非被告已經主動補救了其侵害國家和社會公共利益的行為，否則檢察機關不能撤回起訴；又如，不適合調解制度。撤回起訴和適用調解制度的前提是當事人有處分權，在實踐中當事人在行使這兩項權利時往往要放棄一部分實體權利，但在民事行政公訴中，作為當事人一方的檢察機關的“意”不是其自身的意志，而是國家或公眾的意志，其權利和義務都是特定的，檢察機關無權代表公眾擅自放棄、處分權利。

4．同時具有法律監督者的身份。在民事行政公訴中，檢察機關作為公訴人，既是原告，也是法律監督者，其主體地位具有雙重性，既是訴訟程序的提起者，又是對正在進行的這一訴訟進行監督的法律監督者。因此，檢察機關提起訴訟，不是僅僅負擔單一的提起訴訟職能，還要在行使訴訟提起的職能之外，對該訴訟進行監督，對在訴訟中發生的違法行為，有權進行監督。

三、檢察機關提起民事行政公訴的范圍

檢察機關的民事行政公訴不同于公民、法人的起訴，應當將其限制在一定范圍。否則難免影響公民自主行使權利，破壞行政權的有效行使。檢察機關的民事行政公訴權，應當僅限于對損害國家利益和社會公共利益的違法行為提起訴訟。

（一）國有資產流失案件 國有資產是全體人民的共同財富。自改革開放以來，侵害國家資產利益的行為日益猖獗，較為常見的方法是將國家資產低價出售甚至無償轉讓等。為保護國家資產，國家專門成立了各級國有資產管理局，制定了一系列國有資產管理的法律、法規，明確了有關機構和人員管理國有資產的職責。但對侵害國家資產的違法行為，法律并未授權國有資產管理部門、工商行政管理部門、其他組織或個人以訴權，國有資產管理部門或其他行政機關只能對行為人予以行政處理，而不能追究侵害行為人的法律責任，致使違法者有恃無恐，侵害行為難以得到遏制。因此，應當授權檢察機關對此類行為提起民事公訴，啟動訴訟程序，通過法院的審理活動追究侵害行為人的責任，以保護國有資產不受侵犯，保護國家的經濟利益。

（二）公害案件和其他公共利益和公共實施受到損害的案件 公害案件是指直接造成不特定的大多數人的人身、財產損害的環境污染事件。一方面，作為受害者個人，追究公害制造者的責任決非易事。另一方面，我國法律對公害案件起訴資格的規定亦并不完善。截止目前，法律、法規尚未將這種可能造成公害案件的具體行政行為的起訴資格授予任何公民或者法人。其他公共利益和公共實施受到損害的案件如違反國家法律規定，侵害國家文物，或者對國家文物有重大侵害隱患的案件；在婚姻、扶養、繼承、債務糾紛等案件中，老人、婦女、殘疾人和未成年人的合法權益難以保障的案件等等。在這些案件中，可能有些案件有起訴主體，但即便是有的受害人依法具有原告資格，也常常由于訴諸法律主張權利對他來說可能很不經濟，或因無力訴訟而無人起訴，因此，在受害人的合法權益不能通過訴訟途徑獲得司法救濟時，檢察機關對這類案件的提起公訴，是對社會公共利益的損害后果進行補救的有效途徑。

（三）有重大社會影響、妨礙市場公平競爭的案件 各國均將市場壟斷視為有損公益的案件，而在我國已出現市場壟斷的苗頭，因此市場壟斷案件的訴訟也應由檢察機關介入。壟斷不僅侵害合法經營者的利益，而且損害消費者和國家的利益。因此，應當建立國家起訴制度，由作為國家利益代表的檢察機關對上述壟斷行為提起民事或行政公訴。包括對行業壟斷行為的民事公訴對行政壟斷行為的行政公訴對市場壟斷行為的民事公訴。

（四）沒有起訴主體的民事案件 在民事糾紛中，有些沒有起訴主體，無法向法院提起訴訟，而受害人的利益又須予以保護，例如已破產的國有企業在清算過程中遺漏了債權，無法繼續向債務人主張權利，對此，檢察機關可以作為原告起訴，代表國家向債務人主張債權。還如，在侵害已故者名譽、肖像、隱私等案件、父母侵害未成年教育權案件，等等，由于這些案件沒有起訴主體，受害人的利益又確需保護，可授權檢察機關提起訴訟，從而保證受害人的合法權益。

目前在我國，民事行政公訴正處于艱難起步階段，雖然檢察機關作了一些有益的探索，也取得了良好的社會效果，但這項制度還是處在沒有法律規定的狀態中，這種狀況，非常不利于對國家和社會公共利益的保護，因此，我國現在必須從法律上明確民事行政公訴，使該項制度合法化，并發揮其應有的作用。

第四篇：關于我國建立行政公益訴訟制度的思考

關于我國建立行政公益訴訟制度的思考

【內容提要】行政公益訴訟是近年來的社會熱點問題，當今世界大多數國家都建立了行政公益訴訟制度。而由于我國現行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織，這樣當行政主體違法行政行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民、法人或者其他組織便無法通過司法手段監督行政行為來維護社會公益。本文通過對行政公益訴訟制度的沿革、意義、國外行政公益訴訟制度等方面的介紹分析，提出在我國建立行政公益訴訟制度的必要性，并對如何構建該制度作了粗略的設想。指出我們必須借鑒國外成功經驗盡快建立我國的行政公益訴訟制度，以維護社會公共利益。使我國現行的行政訴訟制度得以發展和完善，推進我國法治國家的建設進程。

【關 鍵 詞】 公共利益；行政公益訴訟；制度構建

引 言

近年來，隨著行政訴訟的不斷發展，行政公益訴訟問題開始受到我國法學界的關注。能出現這樣的情景，是與一系列具有公益訴訟性質的新型案件的出現息息相關的。雖然這些案件最后大都是被法院不予受理或駁回起訴，然而在當前，公共利益受到行政行為侵害的情況在我國屢有發生，如何通過行政訴訟來保護公共利益顯得極為迫切。

當傳統訴訟法理論面對現實中出現的新型訴訟實踐或要求越來越感到力不從心時，我們需要對我國的行政訴訟理論進行深刻反思。并以此為契機，吸納國內外行政訴訟的先進理論，尋找行政訴訟法發展的突破口，以一種新的開放的視角去看待行政訴訟法，使行政訴訟發揮最大的效用。

筆者認為，從監督行政主體依法行政、維護公共利益、維持正當合理的社會公共秩序的角度出發，我國應當盡快建立行政公益訴訟制度。

一、行政公益訴訟制度概述

（一）行政公益訴訟的概念

公益訴訟源于羅馬法。是指為保護社會公共利益所進行的訴訟，除法律有特別規定之外，凡市民均可提起。i它是由于維護公共利益力量的不足而產生的。行政公益訴訟則是近代資本主義法制的產物。而在我國，由于多方面的原因，行政公益訴訟制度尚未建立。故此，學者們對其也有不同的理解。

筆者認為，所謂行政公益訴訟，是指公民、法人或者其他組織（包括代表國家的檢察機關）認為行政主體的行政行為侵害或者有可能侵害公共利益時，以自己的名義向人民法院提起訴訟，以維護社會公共利益的活動。

（二）行政公益訴訟制度的沿革

行政公益訴訟起源于古羅馬。古羅馬的程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，前者是保護個人利益的訴訟，僅特定人才可提出；后者是保護社會公共利益的訴訟，除法律有一特別規定者外，凡市民均可提起。ii現代法關于公共利益的保護，由公務員代表國家履行。羅馬當時的政權機構比較簡單，僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，故授權市民代表社會集體直接起訴，以補救其不足。雖然早在古羅馬公益訴訟就已經存在，但真正引起廣泛關注卻是在20世紀。二戰以后，人們的法律權利觀念發生了重大的改變，人們認識到作為公法的行政法既要同私法一樣保護公民的私益，又要維護社會公共利益。行政權作為國家權力的重要組成部分，維護和促進公益是其天然的職責，行政機關是接受全體公民的委托行使權力的。倘若限制公民只在權利受到侵害時才能起訴，不僅混淆公法關系和私法關系的性質，而且過分束縛法院對行政主體違法行為的監督，不符合現代行政法的要求。

美國是行政公益訴訟的創始國。早在20世紀初就有相關人訴訟、市民提起的職務履行令和納稅人提起的禁令請求訴訟等類似行政訴

訟的訴訟類型。至20世紀40年代，行政公益訴訟在美國正式確立。iii發展到當代，英國、法國、德國、日本、意大利等國家也都相繼建立了行政公益訴訟制度。

（三）行政公益訴訟制度的意義

1、保護權利

權力來源于權利，權力應該服務于權利。當權利受到權力侵害時，就應該對權利進行有效的救濟。

法治社會要求法律對公民權利予以充分保障，建立完善的權利保障制度。權力的本質應當是保護權利、服務于權利。法律每宣告公民的一項權利，就等于同時宣告了國家權力的禁區。國家公權力是個人權利的最大威脅，為了限制行政權力在公共領域的濫用，就必須在這一領域對公民權利進行宣告，這才符合法治社會對公民權利保障的要求。iv

權利具體體現為某種利益，社會公共利益是公民利益的延伸，社會公共利益必須以切實有效的訴訟手段為依據。就我國而言，立法者往往局限于創制的層面，而忽視從將來法律實施的前瞻性角度關注法律的可訴性問題。雖然我國憲法和法律對公民的社會公共權利作了很多宣告，但由于這些權利往往由多數人共同享有，因而公民個人一般不被認為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認可。有權利就有救濟，權利受侵害者都應該享有申請救濟的資格。司法必須成為保護公民的最后一道防線，任何一種法律權利要獲得實在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟。總之，公民的基本權利，包括社會公共權利，都應該得到司法的保護。但由于公共權利往往并沒有直接的代表人，因此，必須賦予普通公民為維護公益提起訴訟的權利。

2、制約行政權

“權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗。”這是萬古不易的一條經驗。權力在運行中存在著擴張性、腐蝕性，所以必須確立權力依法行使的原則，對權力要進行有效的監督。從權力配臵的角度看，最重要的監督應該是“以權力制約權力”。西方國家實行分權制衡，比較充分的體現了“以權力制約權力”的精神。我國司法權不是建立在與行政權相區分的基礎上，因而我們看到的是兩者簡單意義上的分工關系，司法權至今仍然存在嚴重的行政化傾向。

行政訴訟實際上就是法院通過對行政權的司法審查來實現對行政權的制約。依照司法最終解決的原則，只要有侵害就可以提起訴訟。那么行政機關對公共利益的侵害也當然可以通過司法途徑解決。建立行政公益訴訟制度，可以擴大受案范圍，使司法權對行政權制約力度得以加強。同時，也使得公眾可以以國家主人的姿態自覺地參與公共事務，監督政府，這也能更好的體現主權在民的憲法原則。

3、節約司法成本

“訴訟經濟是指以較小的訴訟成本，實現較大的訴訟效益，或者說為實現特定的訴訟目的，應當選擇成本最低的方法與手段。經濟的實質是訴訟的投人產出比。”v基于對國家司法資源的有限性和當事人物力、財力、精力的有限性的考慮，行政公益訴訟不以單個受害個體提出訴訟為前提，這對于保護受害人和整個社會的利益都是有利的，符合訴訟經濟的原則。在另一方面，行政公益訴訟的提起不以發生實質損害為要件，體現了防患于未然的預防功能，實現了社會利益的最大化,節約司法成本。

二、域外行政公益訴訟制度考察

（一）英美法系國家的行政公益訴訟制度

英美法系行政公益訴訟制度以美英兩個國家為代表，主要是依靠判例的形式形成和發展行政公益訴訟機制，并以適當的法律規定加以健全和完善。

1、美國的行政公益訴訟制度

美國是現代行政公益訴訟的創始國，其適用行政公益訴訟的案件范圍較其他國家更為廣泛。美國行政公益訴訟制度的最初建立是在20世紀40年代，美國的行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家并不將行政公益訴訟與其他普通訴訟相區別，即在美國行政公益訴訟與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查。”法院在司法審查中逐漸確立了“事實不利影響”這一原告資格標準，即相對人只要其權益受到了所指控的行政行為的“不利影響”這一原告資格標準，就具有了原告資格。vi而不論這種利益是否有特定法律的直接規定，也不論這種利益是人身利益、財產利益還是其他利益。此外，國會有權以法律指令檢察長以外的其他當事人就行政行為申請司法審查，主張公共利益，檢察官在提起或參與的訴訟中，享有參與的權利，可以發表爭議意見，還享有一定程度的調查權。

2、英國的行政公益訴訟制度

英國對行政公益訴訟的規定相對保守，它的行政公益訴訟制度主要是通過一個一個的判例逐步確立的。

19世紀的英國，“除非有個人有著自己的個人冤情，否則法院是不愿意讓任何人跨進自己大門的。一般來講，一個人必須指出他自己的哪些合法權利受到了侵犯或哪些財產受到了損害，如果他僅是成[7]百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴。”然而，針對日益膨脹且極易對公共利益造成損害的行政權力，傳統的訴訟制度將原告僅僅限定為直接利害關系人的做法，恰恰與人們要求有效控制行政權力的呼聲背道而馳了。于是，在英國法律中規定了一種混合程序，即用公法名義保護私權之訴，具體是指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。通過出借他的名字，檢察總長使得禁止令和宣告令這些基木上是捍衛私人權利的救濟轉而成了保護公共利益的公法救濟。英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現進一步的關注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像普通私人訴訟一樣進行下去，在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。vii

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟制度

1、德國的行政公益訴訟制度

德國十分注重在訴訟中對公共利益的保護，認為對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。為此，專門確立了公益代表人制度并由其參加訴訟，這是德國行政訴訟的一大特點。德國行政法院法規定，在聯邦行政法院中設有一名檢察官，為維護公益，該檢察官可以參與在聯邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯邦行政法院檢察官聽命于政府。并且規定，根據州政府法規規定的準則，高等行政法院或行政法院內各設一名公益代表人，可一般或就特定案件，授權該代表，代表州或州機關。

2、法國的行政公益訴訟制度

法國的行政訴訟可分為完全答轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴。其中越權之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度。是指當事人的利益由于行政機關的決定受到侵害，請求行政法院審查該項行政決定的合法性，并撤消違法的行政決定的救濟手段。行政法治原則最切實的保障就是公民有權請求法院撤消違法的行政決定.使之失去效力。由于越權之訴能夠發揮這樣的作用.因而成為保障行政法治最有效的手段之一。從越權之訴的性質出發，可以說任何人都能向法院起訴請求撤消違法行政行為。這樣越權之訴就可能成為全民之訴，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只規定公民在自己的主觀“法律權利”受到侵害時才能提起越權之訴，則司法權對行政機關的監督和對行政法治原則的保障也將無法實現。故現今的越權之訴既不是全民之訴，也不限制當事人須在主觀權利受到損害時才可提起。它采取了一種折衷的做法，即只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權之訴，并不要求是申訴人個人的利益。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。

3、日本的行政公益訴訟制度

日本采取了由判例法和成文法雙管齊下來確立行政公益訴訟制度的做法。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。根據日木《行政案件訴訟法》第5條的規定：行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。而民眾訴訟是指請求糾正國家或者公共團體機關不符合法規的行為訴訟.并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無關的資格提起的訴訟。

（三）域外行政公益訴訟制度之啟示

考察行政公益訴訟制度在上述相關國家產生和發展軌跡。我們可以看到，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，通過訴訟形式來控制行政權力、維護公共利益的行政公益訴訟，正在走出極度受限制的困境。大多數國家對行政公益訴訟持支持態度，這些國家的實踐和理論，對行政公益訴訟制度幾乎是空白的我國來說，無疑具有巨大的啟發意義。

從國外行政公益訴訟的相關制度看，它所保護的權益相當廣泛，因此，行政公益訴訟作為對行政權力的一種監督方式，作為維護和保障公共利益的一種補充手段，被越來越多的國家所重視。然而，為了解決行政公益訴訟與現行訴訟制度的沖突，這些國家一開始都沒有急于對行政訴訟制度進行改造，而是在既有的法律框架內，通過審判實踐擴充相關法律條文的內涵這樣一方式來慢慢實現的。

各國的行政公益訴訟制度表明，隨著社會的發展，行政公益訴訟的原告資格越來越寬泛、受案范圍也在不斷拓展、公民提起公益訴訟的意識在增長，所有的一切都表明在我國建立行政公益訴訟制度也是必然的趨勢。當然，建立和完善行政公益訴訟制度必然也必須是一個循序漸進的過程。這一過程可能會導致各種社會力量的沖突與矛盾，如司法權與行政權的相互監督與協調、權力與權利的對立與統一等問題。然而，這些都是建立一項新制度必須經過的階段，行政公益訴訟不能因有這些必須面對的困難和障礙而擱臵或放棄。恰恰相反，因勢利導地推進行政公益訴訟制度的建立，才能夠逐步解決上述矛盾，最大限度的維護社會的和諧與穩定。

當然，由于各國法制傳統、訴訟文化和經濟水平等方面的不同，我們也不可能將別國的理論與實踐經驗完全移植或照搬。而應在我國現有的行政訴訟制度基礎上，借鑒各國的成功經驗，建立適合我國國情的行政公益訴訟制度。

三、我國行政公益訴訟制度的建構

（一）國行政公益訴訟制度的現狀

完整的訴訟制度，既應當有對公民、法人和其他組織合法權益的救濟，也應當有對國家和社會公共利益的保護。我們知道，無救濟就無權利，公民僅在名義上享有憲法和法律賦予的社會公共權利，卻沒有司法救濟作保障，公共權利就是空談。當前，我國經濟正處在快速發展階段，經濟建設中對環境的破壞、國企改革過程中的國有資產的流失等侵害公共利益的情況時有發生。但現階段在我國建立行政公益訴訟制度還存在種種障礙，法制的不健全、公眾法律意識的淡薄等問題都需要研究和解決。我國行政公益訴訟制度的缺失，落后于時代，在很多領域都造成了不良后果。

（二）我國建立行政公益訴訟制度必要性分析 由于行政公益訴訟制度的缺失，行政權侵犯公共利益的事件層出不窮。同時，隨著現代化程度的提高，人與人之間的關系，人與社會之間的關系日益緊密。個人利益與群體利益之間的依存與影響越來越密切，需要有更多的人來關心公共利益的維護，也需要更多的人懂得用法律來維護與自身密切相關的公共利益。因此，建立行政公益訴訟制度是很有必要的。

1、維護公共利益的客觀需要

目前，我國正處于社會轉型關鍵時期，由利益關系和利益格局變化引發的各種矛盾和沖突十分突出。政府及其公務員在市場經濟條件下有著自身的利益訴求，他們象經濟市場的經濟人一樣追求利益最大化。許多違法、不當的行政行為就是在維護公共利益的旗臶的掩護下，行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實，導致普通公民的合法權益和社會公共利益都受到損害。而公共利益的維護常常因為沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。實踐中，國有資產流失、公共工程招標、審批中的違法行為、招商引資引來污染企業造成環境污染、野蠻圈地拆遷、形象工程、鐵路行業價格壟斷等領域，公共利益受到嚴重損害卻得不到司法救濟。如何維護貌似強大實質卻異常脆弱的公共利益，在行政訴訟領域內建立行政公益訴訟將是維護公共利益的有效途徑。

2、控制行政權力，促進依法行政的需要

依法行政是依法治國、建設社會主義法治國家過程中對行政機關提出的基本要求。它一方面是要保證國家行政權力的依法實現，使國家行政管理的職能被正確行使;另一方面是要防止非法行政，保護公民的合法權益。依法行政是行政機關和行政官員對國家、社會、公民負責的統一。我國行政權的發展從一開始就處于極度膨脹的狀態,一旦行政主體不當或濫用權力,就會給公民、法人、其他組織的人身、財產以及社會公共利益造成損失。但是我國的行政監督體制又先天不足，缺少專門的監督機制和有效的監督手段,也難以對行政權力的運行進行經常化的檢查。司法審查因為受案范圍、原告資格的限制,對眾多的行政違法案件也愛莫能助。因而就會經常出現侵害公益而又得不到法律救濟的現象。建立行政公益訴訟制度,加強司法權對行政權的監督,是人民群眾的普遍意志和愿望的體現,也符合現行《行政訴訟法》的立法宗旨,有助于行政機關依法行政,為實現依法治國創造有利條件。viii

（三）我國建立行政公益訴訟制度可行性分析

1、建立行政公益訴訟制度有法律依據

我國憲法為了保護公共利益、確保各社會主體充分享有權利和履行義務，作出了一系列原則性的規定。例如:《憲法》第二條規定了“一切權力屬于人民”的原則。第三條第二款規定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負貴，受人民監督。”第十二條規定“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。”

我國現行的行政訴訟法中也有不少規定體現了行政公益訴訟制度的精神。如《行政訴訟法》第一條:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。”從立法目的的角度，該條反映了立法者意圖通過訴訟方式來監督行政、維護公益的控權思想。另外，《行政訴訟法》第十條規定:“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”第六十四條規定:“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”這些規定印證了現行行政訴訟法與行政公益訴訟制度的相容性。因為，鑒于人民檢察院的“公益代表人”的法律地位，它通過抗訴所提起的新一輪訴訟，其真正目的并非是為了維護哪一個具體當事人的合法權益，而是為了通過這樣一種司法手段來控制行政權力，實質上就是要維護公共利益。所以說，建立和實行行政公益訴訟制度也是有著憲法和行政訴訟法上的依據的。

2、司法實踐為建立行政公益訴訟制度奠定了初步的基礎 行政訴訟法實施之初，限于經驗缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院開始受理自身權利義務受到具體行政行為影響的相關人提起的行政訴訟。在審查起訴人是否具有原告資格時，人民法院在理解起訴人與被訴行政行為間存在的“法律上的利害關系”時，不再強調起訴人的權利義務因被訴行政行為發生了增減得失，而是以被訴行政行為是否對起訴人的權利義務產生了實際影響為標準。

日益提高的法官整體素質，也為設立行政公益訴訟創造了條件。目前我國法官的素質已有了較大的提高，各級法院都十分重視對在職法官的培訓。另外，法院對各大高校的法律專業畢業生的不斷吸納，必然會大大推動在法院內部形成有共同知識背景的職業法律家群體的進程。

（四）在我國建立行政公益訴訟制度的設想 行政公益訴訟制度是一種與傳統訴訟具有質的差別的新型訴訟制度，它在我國的確立需要深人細致的理論準備和一定時期的實踐探索，且該制度創設本身即包括原告資格范圍、被訴對象范圍、舉證責任、訴訟費用等多方面的配套改革和整體架構。筆者就以下幾個方面提出一些粗淺看法。

1、行政公益訴訟的原告資格

為使公益保護獲得可訴性，不應苛求申訴人須與本案有直接的利害關系。作為社會主義法律制度的重要組成部分，我國訴訟法律制度中并不缺乏維護社會、公共整體利益的思想，但由于“直接利害關系”這一條件的限制，無法在司法程序中得到有力的體現。如果取消對直接利害關系的限制，賦予公民、法人或其他組織對損害國家、社會公共利益的行為，以自己的名義向法院提起訴訟的權利，則無論對國家、社會而言都是一項切實有效的權益保障制度。

行政公益訴訟的原告范圍至少應包括公民、社會團體和檢察機關。行政公益訴訟的提起人不限于為了保護自己的權益而向法院提起訴訟的人。由于違法行政行為侵害的對象是公共利益，應該使受到侵害的主體都能通過訴訟獲得救濟。公民、社會團體和檢察機關都應該成為行政公益訴訟的原告。因此，應該修改行政訴訟法，建立行政公益訴訟，賦予廣大的公民法人或者其他組織以法律上的原告資格。ix

2、行政公益訴訟的受案范圍

我國現在的行政訴訟制度僅限于對具體行政行為提起訴訟，而要建立行政公益訴訟制度，把抽象行政行為納入法院的受案范圍是一個不容回避的事實。

針對侵害公益的行政行為提起的訴訟能否為法院所受理，還要看該行政爭議是否屬于行政訴訟的受案范圍。在此意義上，受案范圍可看作是原告資格的前提。法治發達國家所規定的行政訴訟受案范圍，一般采取的是列舉排除式加概括肯定式，即先通過立法判例確定不宜受理審查的行為，然后規定其余的所有行政行為或者公法上的爭議均屬于法院審查的范圍。

傳統行政法理論不把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，不受司法審查，主要是認為抽象行政行為可以通過其他行政方式進行監督，具有較多的政策性成分和自由裁量因素，不適于法院審查等原因。

但是，從實際情況看，目前其他的監督機制很難有效的發揮作用。權力機關的監督由于缺乏啟動機制而始終無法真正發揮作用。上級機關的監督也往往流于形式，備案審查制度由于屬于事前監督，作用也很有限。盡管行政復議法在監督抽象行政行為的問題上有一定突破，但由于復議監督是一種伴隨具體行政行為的審查監督，相對人不能直接對抽象行政行為提起復議申請，故通過行政復議對抽象行政行為的監督的范圍也很窄。所以，只有將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認違法抽象行政行為的權力，才能從根木上扭轉大量抽象行政行為違法損害大眾利益的境況。x

3、行政公益訴訟舉證責任的合理分配

關于行政公益訴訟舉證責任的負擔問題，我國行政法學界有過激烈的爭論。舉證責任的分配，受訴訟當事人舉證能力的制約，在現行的行政訴訟制度下，對于具體行政行為的合法性的舉證責任是由作為被告的行政機關來承擔的。在行政公益訴訟制度建立之后，仍應遵循 被告對行政行為的合法性承擔舉證責任的原則，也就是說被告不僅要證明自己具體行政行為的合法性,在必要時也要證明其抽象行政行為的合法性, 而原告只需要承擔證明被訴行政行為存在或者可能存在對公益的損害的舉證責任即可。

4、行政公益訴訟的費用承擔

訴訟費用問題，是行政公益訴訟程序保障中不容忽視的一個環節。按各國立法例，訴訟費用一般由敗訴當事人負擔。實際操作中，則由原告先行預付。我國也是一向采用敗訴人承擔的原則。建立行政公益訴訟制度，目的是更好的維護公共利益，但是因為公益訴訟案件一般牽涉的面比較大，訴訟費用非常可觀，如果不考慮社會組織、個人為行政公益訴訟負擔的訴訟成本，公益訴訟制度在實踐中將難以操作。所以我國有必要吸納其他國家的先進做法，適當減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔的費用，在相關法律中對訴訟費用的承擔作有利于原告的規定。首先，由檢察院提起的行政公益訴訟的費用承擔。訴訟費用由國庫支付。其次，原告為公民或社會組織時的訴訟費用承擔。有必要設立這么一個制度:在提起公益訴訟時，不需要預先交納訴訟費用，待案件審結后，由敗訴方來承擔案件訴訟費用，并且這種收費應當是象征性的。因為原告提起訴訟并不是為了私利，他更多的是出于對保護公共利益的考慮，所以國家應該對這種行為持鼓勵態度。

結 論

行政公益訴訟是憲政發展的必然產物。它的建立，使司法權對行政權的監督制約更為深入、全面。行政公益訴訟制度對于維護國家和社會的公共利益、完善我國司法制度、提高公眾法律意識和推進我國的法治建設，將起到非常重要的作用。

當前，行政公益訴訟制度在我國尚處于理論探索階段。建立我國行政公益訴訟制度，一方面需要對傳統訴訟觀念的突破，進行理論的創新；另一方面，也要在實踐中不斷進行探索，從而有效地擴大訴訟的權利保護面，體現法律對公民權利、國家社會公共利益的關懷和保護。這不僅順應了訴訟制度民主化的進步趨勢，也將會極大地促進法治社會的建設。

注釋：

i 周楠.羅馬法原理[M].商務印書館,1996年版，第248頁。ii [意]格羅索.羅馬法史[M].黃風譯.中國政法大學出版社1994年版，第127頁。iii王名揚.美國行政法[M].中國法制出版社1995年版，第620-623頁。iv董 炯.權利至上、制度設計及其運作[J].載1998年《比較法學》第3期。v龍宗智.相對合理主義[M].中國政法大學出版社1999年版，第199頁。vi姜明安.外國行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307頁。vii[英]威廉〃韋德.行政法[M]．徐炳等譯.中國大百科全書出版社1997年版，第271-278頁。viii參見龐挺.我國建立行政公益訴訟制度的可行性與必要性分析 [J].載《理論界》2004年04期。ix沈福俊.論對我國行政訴訟原告資格制度的認識及其發展，載《華東政法學院學報》2000年第5期。x彭榮華.論行政公益訴訟的制度建構 [J].載《湖南文理學院學報》2005年05期

第五篇：建立對縣級政府教育工作督導評估制度

國務院辦公廳日前轉發了教育部《關于建立對縣級人民政府教育工作進行督導評估制度意見》的通知，指重要舉措。

我國實行“在國務院領導下，地方政府負責、分級管理、以縣為主”(簡稱“以縣為主”)的農村義務教育民政府教育工作進行督導評估制度，鞏固和完善農村義務教育管理體制，對推動基礎教育以及縣域內各類

如何加強對督導評估的組織實施，《通知》明確指出，對縣級人民政府教育工作的督導評估由省級人民政根據省級人民政府的要求，每年具體組織對所屬縣(市、區)的督導檢查。國家教育督導團負責宏觀指導和、辦學條件、教師隊伍建設、教育管理等方面。

通知要求，在督導評估工作中，要堅持實事求是，堅持公開、公平、公正，堅持督政與督學相結合，為切實加強對督導評估工作的領導，通知要求地方各級人民政府和有關職能部門要高度重視督導評估工作堅鞏固提高，高水平和高質量“普九”的情況作為對縣級人民政府是否重視教育工作的重要督導評估內容嚴重的，要予以通報批評或給予相應的行政處分。