第一篇：中國信訪制度的困境及其改革出路探析

中國信訪制度的困境及其改革出路探析

摘要:信訪是我國社會主義公民政治參與的重要渠道,也是實現和維護公民民主政治權利的具體形式。但隨著社會主義市場經濟的建立和發展，我國現行的信訪制度已經出現了困境,對法治和公民民主權利的維護已顯力不從心。本文試圖從理性的角度解讀中國信訪制度的困境,并尋求其改革出路,以進一步完善我國的民主法治。

關鍵詞:信訪制度;困境;改革出路

一、引言

信訪制度是我國公民政治參與的重要渠道,也是實現和保障人民群眾行使民主權利的重要形式,黨和政府高度重視信訪工作,建立了相關的工作制度,設置了專門的工作機構,取得了很大的成效。信訪制度是社會的安全閥,對社會的穩定起著很大的作用。但近年來,隨著社會主義市場經濟的建立和發展,人們利益關系的調整和變化,出現了一些新情況新問題新矛盾,導致集體上訪、越級上訪的事件呈上升趨勢,對此一些地方便提出了要“以法治訪”、“嚴厲打擊越級上訪”,并以此為依據,對群眾的正常上訪進行“圍、追、堵、截”,損害了群眾的利益。破壞了黨群、干群關系,造成了不良的影響[1]。而且在2004年還出現了“信訪洪峰”。從這一點上看:在嚴峻的“信訪洪峰”局面的背后,除了公民權利意識的覺醒及其自身權益保護的訴求得不到解決等原因之外,轉型時期社會結構性矛盾一直未能有效解決、各級國家機關中的工作人員懈怠瀆職等,也是引發信訪量劇增的主要原因。同時這也更進一步說明:在我國實行多年的信訪制度已經出現了困境,其作為社會的安全閥,已經出現了裂縫,其制度的設計及其運作中存在的缺陷已顯露。我們知道沒有安全閥制度或安全閥制度不完備的社會結構,都是僵化的社會結構,因而也是潛伏危機的社會結構。僵化的社會結構比靈活的社會結構更容易引起沖突。因此,面對作為我國社會的安全閥的信訪制度已出現了裂縫,我們就必須理性求解中國現行信訪制度的困境,以更好的尋求其改革出路。

二、中國信訪制度的困境之征表

解決任何一個問題,必須找出問題的癥結,找出問題的關鍵所在。為了能給現行的信訪制度找到出路,我們就必須理性的找出及分析現行信訪制度所存在的問題和困境。筆者經過綜合分析,認為中國現行的信訪制度的困境主要有以下幾個方面:

困境一:信訪制度結構復雜,機構之間溝通不暢

在橫向上,中國的信訪機構主要由五個部分組成,即黨、政府、人大和兩院分別設有信訪機構。這五個機構負責處理各自領域來自社會的表達信息。但這些信息所涉及到的問題大多需要政府來解決,于是表達信息還必須經過一個向政府轉移的過程。然而政府的信訪機構也僅僅是一個接受信息的部門,它缺乏解決問題的權能。因此,匯集到政府信訪部門的表達信息還得經過一次時空轉移,信訪部門將這些信息進行分類,然后提交政府相關機構。這樣,制度結構的復雜性影響了溝通速度。更重要的是，由于權力結構的復雜性而降低了溝通質量。這種制度結構不僅處理信息的能力較低,而且還會因信息處理不當引發其他針對政治體系的政治壓力。當代中國的溝通制度有一個顯著的特征,即它主要是為處理非政治問題和非私人問題

而設置的,這與中國共產黨在社會主義革命勝利之后對社會形勢的判斷以及政治制度的性質有關[2]。改革開放之后,溝通制度基本上還是延續了傳統的模式,在利益需求多元化的今天,這種模式顯然不能適應社會發展的需要。在縱向上,信訪制度未形成系統的結構,信訪部門的層級關系與所屬機構的層級關系不完全一致,如下一級政府受上一級政府的領導,而下一級政府的信訪部門與上一級信訪部門的關系卻不存在領導關系。有關條例規定,信訪工作在各級人民政府的領導下,堅持分級負責、歸口辦理的原則[3]。信訪部門實行“塊塊”領導,這樣,信訪系統就缺乏完整性和一致性,越級溝通或信訪的現象屢有發生,信訪秩序混亂經常打斷國家權力部門的程序性活動,影響了國家權力體系的正常運作。

困境二:信訪制度被異化,功能錯位,機構錯位越位的現象屢見不鮮

中國的信訪制度確立于1951年,當年6月7日,政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》。1982年以前的信訪反映的問題多是“政治型”,在解決個人政治問題上,信訪制度曾發揮了一定的作用。1982年以后的信訪可以概括為“安定團結型信訪”,信訪制度的主要功能是化解糾紛、實現救濟。我們知道“安定團結型問題”如:化解糾紛,調解,權利救濟、腐敗、亂收費、打擊上訪應該由司法部門解決,但1982年后直到今天的信訪工作主要是解決這些問題,這就說明“功能錯位”是信訪制度的一個突出問題。上訪者想反映的回答涉及到土地、基層選舉、腐敗、亂收費、打擊上訪等各個方面,但信訪部門并不具備解決這些問題的能力。既然信訪部門沒有權力和能力解決這些問題,那他們又怎樣或用什么方式和手段來處理這些問題呢?據筆者了解相當一部分信訪事項的處理運用的是法治以外的方式:如強壓,或妥協,或哄騙等。同時由于面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪,上有領導指令化解的壓力,下有群眾極端不滿的怨氣,信訪部門在解決信訪事項的過程中處于兩難的境地。由此在這種工作狀況下,信訪機構錯位、越位的現象屢見不鮮,執政者預期的社會穩定的目標非但沒有實現,反而陷入一種更為可怕的惡性循環之中。同時上訪者也往往把信訪看成了優于其它行政救濟、甚至國家司法救濟的一種特殊權利。他們在當地有關部門解決不了問題后,動輒上訪,這直接導致了司法權威在人們心目中的弱化,最初只是供人們提意見、建議的信訪制度,后來卻變異為一種權利救濟的最佳方式,這種異化對我國的法治建設將產生十分不利的影響。

困境三:人治色彩濃厚,不具有行政權力的信訪機構有時權力無限且不受制約

從法律地位看,信訪工作機構并不具有行政的職能和權力,也不是單獨序列的國家機構,其處理信訪事項的權能有限,不可以也不可能去解決本應由負有一定職責的國家機關辦理的社會事務。那么,賦予信訪機構一定的職權是否就能有效解決各類社會矛盾呢?答案是否定的。現行的信訪制度早已突破了秘書性質的工作機構的定位,從現行的信訪工作模式看,不具有行政權力的信訪機構有時權力無限且不受制約,其工作的觸角往往延伸到社會生活的各個領域,有時甚至替代行使了國家機關的一部分職能;以領導批示為信訪督辦的依據帶有人治色彩,而“傳達室”和“郵局”式的歸口轉處,只能導致多數信訪群體對國家和政府產生更大的失望與不滿。總之,龐大的信訪機構和眾多的信訪工作人員非但沒有徹底化解不斷涌現的社會矛盾,反而有可能成為中國走向法治化進程中的一股消解力量[4]。

困境四:上訪人的清官情結嚴重,訴訟案件類信訪增多

按照信訪主體利益動機劃分,公民信訪活動的內容要求主要有以下幾種:一是請求解決個

人或集體的矛盾和困難,即反映問題、陳述要求;二是對黨政機關的工作提出批評建議等;三是對國家機關及其工作人員的違法失職行為進行控告、檢舉;四是向國家機關咨詢有關政策。目前我國公民信訪的內容主要集中在第一和第三個方面,并且多數是針對訴訟案件的(包括刑事和民事案件),非訴訟案件的極少。也就是說,目前信訪主體的信訪動機傾向單一化,對于法律訴訟案件的信訪成為焦點。應該承認,少數訴訟案件的上訪,是由于司法不公引起的,但是,有的卻是因為敗訴方對法律不理解、誤解引起的。有學者指出“公民針對訴訟案件的上訪,屬于法律規定的申訴或申請再審,都是訴訟行為,應該依照法律的規定進行,不應盲目”,“信訪雖然也是為了尋求正義,但它實質上還是歷史上的”清官情結“,期盼以”人治“的力量來實現公平與正義,而這無疑對”法治“產生負面影響,從而在根本上延緩正義的到來”[5]。困境五:信訪成本較高,但效益較低

目前信訪的成本包括:一是信訪者信訪材料及郵寄通訊費用。不少信訪者為了能使所反映的問題盡快得到解決,都將材料打印、復印若干份,然后用快件分別寄給有關黨政機關,這是一筆較大的開支;二是信訪交通生活費用。這主要指那些從偏遠地區到省城或者進京上訪的。他們坐車、吃飯等生活花費也占了重要的一部分;三是由于上訪和等待有關受理部門答復耽誤的誤工(農)費用。這些費用加在一起,其數量相當可觀,但實際問題被解決的是非常少的。在一項調查中:在接受調查的2000多人中,只有3人表示因為上訪才使自己的問題得到了解決,而解決的方法還是有關領導人做了批示,引起了當地政府的重視[6]。可見信訪成本較高,但效益較低。

三、中國信訪制度的改革出路--依法治訪

由于中國的現行的信訪制度存在上述困境,因此必須改革。那怎樣去改?是強化還是弱化抑或全部推翻?在這些問題上可以說是仁者見仁,智者見智,說法不一。筆者以為在改革中國現行的信訪制度之前必須對公民信訪權利進行再認識。根據我國憲法的相關規定可以得知:信訪權利是公民的一項基本民主權利。從歷史的角度看:信訪活動在任何社會都存在。因此,信訪制度有其存在的價值和理由。信訪權利是與信訪行為所指向的其他實質性權利相結合的,如治權利,民事權利或經濟權利等。因此我們不能離開信訪行為所指向的實質權利來談信訪權利。同時我們也知道任何一項權利都不是漫無邊際的,他也是要受到約束和制約的,所以同樣作為公民的一項基本民主權利的信訪權利也受到約束、不能任意擴張,否則社會將會陷入混亂無序之中,對信訪權利的保障也無從談起。我們現在的社會是法治社會,一切惟法律至上,而法治社會的一個基本原則就是用法律對公民權利的進行保障,但我國現行的信訪行為中有很大一部分涉及須用法律解決的問題卻得不到法律的解決,比如說,應訴訟終結的案件應當通過法律規定的程序進行,但有些部門或個人以保障信訪權利為由避開法律,用人治的方式去解決,從而使中國的法治受到破壞。同時我們也必須理性的看到:我國信訪制度有時所起的作用是在黨政領導的個人作用下所發揮的,但這種作用與法治的關系不甚密切。

通過以上對信訪權利的再認識,筆者以為:夸大和強調信訪的種種優點、作用,迷信信訪制度是不可取的,只會導致社會成員對信訪制度的更多誤解。同時我們也必須看到信訪制度的在我國歷史上所起的作用,一概抹殺信訪制度也是不可取的。為了使得信訪制度成為中國事實上有效的解決糾紛的良性制度,就必須讓他在法治下重構,以獲得新生。走出信訪困境,必須實現以法治為內容的信訪制度改革。如果我們僅僅只是著眼于從信訪量上如何化解或扼制這股來勢洶涌的洪峰,只是自上而下地再三指令或大聲呼吁重視和解決信訪中的各類矛盾,進一步擴大信訪處理的范圍,那么這套已經運行多年的復雜的制度安排仍然會讓政府、社會和信

訪機構以及信訪群體在付出極大代價的同時,繼續品嘗破壞法治所帶來的惡果。對信訪制度的改革應與整個社會體制改革聯系起來,采取漸進方式實現以法治為內容的信訪制度改革,而擴大公民有序的政治參與、理順各類信訪的處理渠道、樹立司法的最終裁判權威,應當是中國信訪走出困境的根本出路[7]。筆者以為對信訪制度的改革具體可以從以下幾個方面著手:

(一)盡快出臺《信訪法》。現代法治的真諦就是:一切社會行為須處在法律的控制之下。信訪活動也不例外。因此我國必須盡快出臺《信訪法》,健全信訪法律體系,實現信訪的程序化、法制化。我們知道任何國家的公民的政治參與必須要有暢通的、制度化的渠道予以保障。依據我國政治參與的社會主義性質和信訪體制的現狀,信訪立法已經成為迫在眉睫的任務。從建國到現在,關于信訪的立法還是空白,對信訪的性質、地位、作用、原則、程序等規定,僅僅限于條例或者文件當中,我國憲法上賦予的公民信訪的法律合法性與現實中缺乏操作性的法律條文之間的錯位,使得信訪活動和信訪工作前后、上下不一致,也使得信訪受理部門基本上處于“名不正,言不順”、工作也是“批批轉轉”的情形中。同時我們知道國務院于1995年制定了信訪條例,雖對保障人民的權利起到積極的作用,但行政法規的在法律體系中的地位和效力等級與與信訪的憲法地位不相稱。因此,我們國家應盡快制定《信訪法》。

(二)統一信訪受理機構。我國現行的信訪制度結構復雜,從中央層次來看,國務院設立國家信訪局,中紀委、高法院和高檢院設立信訪室,中央各部委設立信訪辦;從地方層次來看,都設立了相應的信訪處(科、辦)等。目前信訪機構在設置布局上存在較大弊端。一是布局過于分散,各自為政,缺乏統一協調。如國務院在設立國家信訪局的同時,其所屬的各部委也設立了信訪辦,分散了信訪受理資源。二是國家司法機構內部設立信訪機構,有破壞司法公正的嫌疑。現在,“兩高”均設立了信訪接待部門,負責有關訴訟案件問題的信訪受理。我們認為,對于法律體系的訴訟問題,應當通過正常的司法渠道來解決。所以,應當在各級人大設立統一的信訪受理機構,因為信訪制度在我國是作為政府性的民意表達機構存在的,而人大正是民意代表機構,將之放在人大,更有利于聽取民意、反映民情,體現公民的意志,合情合理[8]。

(三)改革司法機關的信訪制度,同時使信訪制度與司法制度相銜接。司法權威是法治的內容,在全社會形成尊重司法判決,樹立司法最終裁判權威的氛圍,有利于社會的穩定。因此我們要改變司法機關中現有的訴訟類信訪案件按行政化信訪處理的模式,要將其納入正常的審判監督程序之中并加以必要的限制。同時,讓權力機關的監督、社會監督(媒體、社會成員)與法律監督結合起來,促進司法公正,維護司法權威。由于司法權是最終的裁判權。因此,信訪制度所確立的救濟不是最終的救濟,當信訪救濟不能有效的解決問題,那就應該讓位于司法。所以在我國進行信訪制度改革時也要注意使信訪制度與司法制度相銜接,以使公民的權利得到充分的救濟。

(四)建立信訪代理制度。現代社會是經濟高度發展的社會,在各個領域相繼出現了各種代理機構,這些機構和組織的出現對公民權利的保障與實現起到了很大的作用。因此,在信訪制度中,筆者認為也可以借鑒和引入代理制度。但在信訪制度中,必須明確信訪代理的機構為非政府組織或群眾自治組織,因為不行使國家權力的非政府組織或群眾自治組織,能站在比較公正的立場上,維護公民個人的權利。同時必須鼓勵和扶持各類非政府背景的社會組織逐漸介入到信訪代理領域,讓它們承擔起原本就不需要政府過多介入的社會領域中的社會責任,如社會義務工作者對各類信訪人群的義務心理疏導、法律援助、政策咨詢和社會關懷等,以期形成現代法治社會所需要的公民社會基礎。

參考文獻:[1] [8]張友直,李世源.“依法治訪”與我國信訪制度的改革[J].湖南社會科學,2002,6.[2] 謝岳.組織結構的制度化重建[J].天津社會科學,2002,02.[3] 浦興祖.中華人民共和國政治制度[M].上海人民出版社,1999,741.[4] [7]周梅燕.理性求解中國信訪制度的困境[J].半月談,2004,7,2004-07-05.

第二篇：關于中國勞動密集型產業的困境與出路

中國改革開放創造的最大奇跡，莫過于在短短30年時間里，使中國制造業迅速成為僅次于美國的全球第二大制造業。作為中國制造業的代表性行業，勞動密集型產業在中國制造業做大做強過程中，發揮了不可替代的作用。如今30年過去，全球經濟形勢發生了巨大變化，中國勞動密集型產業正面臨生產要素價格優勢逐漸喪失、政策支持逐漸弱化，國際競爭對手迅

速成長等一系列壓力，產業前景越來越不明朗，尤其在當前經濟增長大幅放緩的背景下，我國傳統的出口導向勞動密集型產業舉步艱難，出現了自改革開放以來，少有的大規模企業破產、外資撤離、出口滑坡情況。

中國出口導向勞動密集型產業的困境

據國家發改委中小企業司的初步統計，去年上半年，我國有6.7萬家中小企業倒閉。這些企業絕大部分集中在珠三角、長三角和膠東半島。在企業倒閉風潮中，實力相對雄厚的外資企業不但未能穩住陣腳，而且率先出逃，有的向中國周邊成本更低的南亞、東南亞轉移，有的回流至本國，有的干脆棄廠而去，逃之夭夭。眼下，國際資本以中國為重心的生產布局，正在出現調整，即不再將中國作為全球主要供應基地，在中國的生產能力盡管可能不會大規模撤離，但也只為滿足本地市場需求。日本紡織企業正在探索一種是以泰國為經營總部，以緬甸為生產基地的新模式，以減少對中國的依賴。盡管投資回流本國的案例相對少數，但因其發生在德國、美國等發達國家投資中，顯示了勞動密集型產業從低成本地區向高成本地區的回流這樣一個非同尋常的動向。不僅如此，沉淀在國內制造業的民營產業資本，也有脫離制造業的傾向。，造成這種狀況的原因可從商業模式、國家法律政策調整、國際經濟結構變化三個層面探討。

從微觀層面看，相當一部分中國勞動密集型企業的商業模式有根本性缺陷。

1980年代以來，中國的勞動密集型產業在國際市場上獲得巨大成功，與其特殊的加工貿易生產方式分不開，這種生產方式不僅在紡織、服裝、鞋、箱包、玩具等傳統勞動密集型產業中廣泛采用，在信息技術產品、消費類電子產品等高技術產品的勞動密集型加工環節中，運用得也很普遍。通過這樣一種形式，勞動力資源得到最大程度的發揮，中國制成品大量進入發達國家市場銷售的主渠道。但成功并不能掩蓋這種商業模式的根本缺陷、以及這種模式進行工業化的風險。

這種模式下發展起來的制造業，至少有三大天然缺陷：一是很難實行差異化競爭策略。實際上這是一種為他人代工的模式，從設計、研發、品牌、信息來源和銷售渠道，基本上依賴國外供應商和進口商；二是代工者地位極其不穩定。由于代工基本是相對簡單的勞動，易于替代，因此對工資成本、或由其他因素導致的加工成本上漲，反應十分敏感，很容易導致定單轉移；三是利潤微薄。由于缺乏對設計、營銷等其他高利潤活動的參與和掌控，利潤全部來源于低端加工活動的收入。據有關部門測算，去年1~5月，我國企業平均出口利潤為1.83%，而紡織、服裝、輕工產品的平均出口利潤為-0.22%、1.12%和1.66%。

從中觀層面看，企業的困境部分源于近年來國內法律法規政策環境的調整產生的累積效應，這些調整包括：允許人民幣對美元更大浮動空間，統一中外資企業稅收待遇，降低出口退稅，修改《勞動法》提高勞工待遇；對包括土地在內的資源性產品開發、使用及定價機制，實行更有力度的干預，為控制通貨膨脹，實行偏緊的貨幣政策等。其中，人民幣升值對出口導向的勞動密集型企業影響最大，因為來自低端的加工活動利潤微薄，而人民幣升值相當于進一步降低了利潤。

從宏觀角度看，世界經濟的結構性變化是問題關鍵。

始于2002年的本輪經濟增長到2007年底，經歷了長達5年多的上升期。2004~2007年，世界gdp年均增長率近5%，這是自1970年代以來全球經濟增長最強勁的4年。2007年8月起，隨著美國次貸危機浮出水面，其破壞性影響逐漸向其他國家和地區擴散，全球主要經濟體出現經濟減速跡象，經濟增長又回到3.5~4%的區間。令人不安的是，美國政府的政策和市場力量，都不足以阻止經濟從減速滑向衰退，中國出口導向勞動密集型產業的困境，正是在這個背景下發生。

表面上看，目前正在經歷的不過是經濟周期性變化，但此次周期變化與任何一次周期的變化不同，因其背后是經濟運行模式和結構的變化。當前的全球金融震蕩，標志著國際經濟金融化發展到了一個新水平，已使發展模式和經濟結構發生深刻變化。

世界經濟的金融化現象，是經濟全球化深入發展，即貿易投資自由化向金融自由化深化的結果。

所謂的金融化可從狹義和廣義兩個方面理解。狹義金融化是特指通過金融技術，將實體資產置換為金融資產的過程，次貸的證券化，就是地產金融化的一種形式。在金融技術不斷創新的環境下，資產證券化并非只涉及針對資產本身的設計和市場運做，而是不斷對其進行二次方、三次方設計。據有關統計，美國抵押債務與其相關的衍生金融產品的比例高達1:19。

從全球來看，金融衍生交易合約從2002年的100多億美元，上升到2007年的516萬億美元，世界所有國家的gdp加在一起，不過50萬億美元，金融衍生交易額

竟達gdp總規模的10倍。金融衍生品的創造過程，就是信用和貨幣創造過程，它的誕生和發展，不但意味著由各國中央銀行壟斷貨幣發行的局面已成為過去，而且意味著金融資本將以過去從來不能想象的速度膨脹起來，從而深刻影響世界經濟運行模式和格局。

廣義的金融化則指世界主要經濟體從產業資本向金融資本過渡的進程，最典型特征就是近年美國經濟增長幾乎是建立在資產價格不斷膨脹基礎上的。產業資本向金融資本的過度，是一個很長的歷史過程，早在20世紀初，列寧就揭示了資本主義這一發展規律，但直到1980年代，這一過程都相當緩慢，1990年代以貿易投資自由化為推動力的經濟全球化的發展及金融創新，加快了這一進程的步伐。1990年代以來，有著巨大低成本勞動要素優勢的發展中國家加速融入世界經濟體系，使發達國家中低端制造業加速轉移至發展中國家，并抑制了那些尚未轉移的國內工業的工資成本上漲。另一方面，從發展中國家大量進口廉價消費品，也抑制了發達國家消費品價格的上漲。在毫無通脹壓力、相反卻可能出現通貨緊縮的形勢下，發達國家的金融貨幣政策，趨于朝著寬松的方向發展。較低的借貸成本激發了人們投資資產、尤是房地產的熱情，導致資產以比實體經濟快得多的速度膨脹起來，并很快形成價格攀升局面。同時，金融創新技術又有效地放大了這種虛假繁榮。這些年來，拉動美國經濟增長的高消費。正是建立在將不斷升值的房產抵押基礎上的。到2007年末，美國房地產市場占國內生產總值的比重已達72%，而此時美國人均債務已是人均收入的4.6倍。與此同時，美國經濟結構發生很大變化。1970年代，制造業在美國gdp中占1/4，金融業只占12%，到2003~2006年，制造業只占12%，金融業占20~21%。

在發達國家向資產價格依賴型社會轉型過程中，金融自由化起到推波助瀾的作用。金融自由化是繼貿易、投資自由化后，全球經濟中的一個重要趨勢。自1980年代以來，發達國家的金融監管就開始不斷放寬，甚至到了名存實亡的地步。在金融自由化氛圍中，金融創新和勇于冒險的精神使信貸快速增加。行業數據顯示，2000~2004年，全球發行的信用工具的名義價值增長了11倍，從每年2500億美元增至3萬億美元。信貸膨脹推高了資產價格，資產價格上漲使信貸增加更有理由，結果使資產價格進一步上漲。

此外，金融自由化，特別是近年來發展中國家相繼參與到全球金融自由化大潮中，擴大了世界金融市場的規模，提高了世界資本市場的一體化程度，極大地促進和方便了各國間資本的轉移，成為推動發達國家向資產依賴型社會轉型的一個不可忽視的因素。數據顯示，僅中國就持有2000多億美國次級債，3700多億美國企業債即“兩房”債，兩者占中國現今18000億外匯儲備的1/3左右。世界經濟金融化趨勢對中國制造業的影響

第一，左右制造業對外部市場的依賴程度

改革開放以來，中國推行了出口導向的經濟發展戰略，并獲得極大成功。1980~2006年，中國貨物進出口貿易以年均16.5%的速度增長,比同期世界貿易的增速(7.1%)高9.4個百分點,制成品出口比重從30%上升到90%以上，制造業出口占制造業產出的1/4。這種戰略之所以長久實施并如此成功，一個重要原因是它基本上是共贏或多贏戰略。在這個戰略中，特別涉及擁有世界儲備貨幣地位及世界上最大進口市場的美國及亞洲各國。沒有美國持續旺盛的消費需求，也許就不會有中國對美出口的高速增長，鑒于在多數貿易產品的生產網絡中，中國處于終端環節，沒有對美出口的高增長，一定程度上也就沒有理由和辦法維持中國從韓國、日本、新加坡、馬來西亞等國進口的大幅增長，過去幾年中，中國與美國及亞洲國家之間的經濟聯系，就是以這樣的方式不斷深化。

美國轉向資產價格依賴型社會的發展模式，更助長了美國消費狂熱。據英國《金融時報》首席經濟評論員馬丁·沃爾夫的觀察，本世紀以來，美國消費占新增gdp的90%，這無疑為中國和其他亞洲國家出口產業提供了更大空間。這種不斷增強的聯系，幫助成就了當今世界最具活力的亞洲區域經濟圈的崛起，同時也成就了中國世界第三大貿易國的地位。從美國來看，亦有好處：大量物美價廉的制成品進口，提高了低收入者福利，降低了通貨膨脹預期，使經濟進入無通脹增長軌道。表面上看，這是一種雙贏模式，實施出口導向戰略的國家，都曾從這種經濟模式中受益，盡管這種模式給貿易各方帶來巨大不平衡，但對一些觀察家和政治家而言，不平衡相當于資源從盈余國凈流入赤字國，是日益一體化全球經濟的一種自然而無害的結果。

但這種模式終究無法持續。隨著美國房地產市場泡沫破裂，建立在其上的過度消費回歸收入主導，消費增長將保持在可持續的規模和速度上，中國需要尋求一種更加平衡的發展戰略，減少外部依賴。實際上早在次貸危機爆發前，中國已認識到以投資和出口主導的經濟發展模式，已經給中國經濟帶來國際收支不平衡，投資過熱，資源環境壓力過大等經濟發展難以解決的深層次問題，革新圖變的發展思路已開始推進。有國外學者對“科學發展觀”的解讀是：貫徹科學發展觀意味著中國將放棄依賴向世界市場大量出口廉價制成品的發展模式。但一種發展模式的形成，有其特定外部環境和內在條件及以整合、優化內在條件為目的的一系列政策措施和制度建設。也就是說，存在著巨大的慣性力量，使舊的發展模式繼續。如今，中國經濟發展的外部條件惡化，加大了中國經濟增長模式轉變的推動力。

第二，改變中國制造業發展環境。

過度金融化導致金融創新脫離實體經濟發展要求，很大程度上演變成一種純粹的逐利游戲，從而擾亂全球經濟發展環境。從宏觀和微觀上看都潛藏著這種風險。

從宏觀上看。首先，資產證券化過程可在不改變存款準備金率的前提下，提高貨幣乘數，導致生成許多復雜的資金流動，增加通脹的可能性。2002年以來國際貿易中以美元計價的產品價格，特別是工業初級原材料產品、能源產品價格持續上漲，與美元流動性過剩導致美元貶值有直接關系。由于中國正處于世界加工廠的中心位置，對這些產品需求巨大，因而也比其他國家更多地承受了價格上漲壓力。

其次，商品價格指數期貨的發展，強化了商品市場與資本市場間的聯系，增加了商品市場投機的誘因，使生產者面臨更加不穩定的原材料市場。最近一個時期，國際市場商品價格的運行趨勢，似乎受供需基本面的影響在變小，驅動價格上漲的因素與金融市場的關聯更密切。從過去經驗看，較低的利率減少了持有商品等無收益資產的機會成本，而通脹預期的強化，則增加了對實物資產的需求，加上美元疲軟，所有這些都是導致價格上漲的因素。在一個流動性過剩的世界里，商品金融化是導致大宗商品價格持續大幅上揚的另一個重要因素。

到目前為止，國際商品市場經歷了現貨交易、期貨交易和商品指數期貨交易的不斷演化過程。商品指數期貨實際上是一種金融衍生產品，自1986年世界首個商品指數期貨由美國商品研究局和紐約期貨交易所共同推出以來，商品指數期貨發展極為迅速，幾乎所有經濟發達國家都推出了自己的商品價格指數期貨，以投資商品指數期貨的資金規模急速擴大。本論經濟周期中，商品指數期貨以其巨大的規模，引領了商品市場的火暴行情，成為金融市場中矚目的明星。據美國馬斯特資產管理公司資產部經理米切爾在美國參議院舉行的聽證會上的證詞，2008年3月，投資美國商品指數期貨的資金規模達2600億美元，比2003年底的數字翻了一番，導致這些指數所覆蓋的25種商品的平均價格上漲183%。

與期貨市場上的傳統投機者采用短期對沖的交易策略不同，這些投資指數期貨的機構或個人奉行的是一種“買入并持有”的長期投資策略，因此，很多人不認為這是市場投機行為。但這些以養老金、大學贈與等大規模投資商品指數期貨的基金與傳統投機者一樣，是為了謀取買賣價差收益，而不是為規避實物交易的風險。這些基金長期介入商品市場，不但穩步推高了商品市場整體水平，而且增強了商品市場與股市、債市等的互動，使全球投資者的風險取向成為商品價格的關鍵驅動力量，進一步放大了商品市場波動幅度，給生產者帶來更大經營上的不確定性。

從微觀上看，資產證券化的另一個作用是轉移風險，但是，通過資產證券化轉移風險的過程，同時也是擴散風險過程。在這個過程中，風險充其量只是分散了，但并沒有鏟除，同時衍生品市場發展帶動的投資杠桿比率上升，使風險轉移伴隨著風險的擴大。較高的杠桿比率對資產價格的攀升起到更強勁的助升作用，不可避免地增加了市場動蕩風險。在全球地產市場、資本市場、商品市場聯系日益密切的國際背景下，中國制造業也不可避免地要面對更加動蕩的資本和商品市場，從而既影響在資本市場的融資計劃，也影響在商品市場上的話語權。

另外，金融自由化導致宏觀面上流動性過剩，卻極度惡化了企業融資環境，使其面臨極度緊縮的信貸市場。今天，不論是美國還是中國的宏觀調控當局，為了遏止通脹的發展趨勢或對沖過剩的流動性、從而執行偏緊的貨幣政策時，都面臨著微觀流動性不足的局面。其實，這也是造成大批美國金融機構和中國中小企業倒閉的一個直接原因。

第三，改變資源配置國際經濟金融化，對資源配置有極大的影響，其影響途徑是多方面的（包括上面提到的通貨膨脹），其中一個重要途徑，就是通過匯率的變化來發揮這種影響力。美國金融化的過度發展，助長信用市場膨脹以及過度消費的傾向，刺激進口需求的不斷上漲，擴大了貿易逆差的規模，成為美元貶值的助推力量。美國彼得森經濟研究院高級研究員羅迪認為，人民幣價值低估，實際上是人為提高制造業等可交易商品領域的利潤，降低了服務業等不可交易商品的利潤。在人民幣持續升值的背景下，匯兌風險越來越大，流入國際貿易商品領域的資源減少，甚至出現外流。在制造業內部，人民幣升值實際上是降低了制造業的利潤，這使那些原本微利的行業難以繼續支撐，也就是說，人民幣升值導致資源流向回報率較高的部門和行業，包括某些高利潤的服務業部門，以及中高端制造業。

現代金融服務業高速發展的一個不可忽視的原因是，它為自己找到了一種高盈利的發展模式。

與投資制造業相比，投資金融產品和金融產業的潛在高回報，正在極大地影響著人們投資制造業的熱情。來自溫州制造業的報告顯示，這個有著34個產業集群，代表著我國制造業強勁出口競爭力的地區，前一段時期產業資本出現了加速脫離制造業的傾向，企業家更熱衷于投資金融領域。溫州企業家表現出的投資方向的變化，代表了當下中國很大一部分民營企業家、甚至包括國有控股企業的動向。國家審計署曾公布了包括對國際開發銀行在內的5家金融機構2006資產負債審計結果，結果顯示，國開行部分貸款資金存在被客戶挪用問題。實際上就是客戶將信貸資金挪用到股市、樓市等財富效應顯著的領域。

政策啟示和建議

一是適時把握出口節奏

從貿易、投資自由化到金融自由化，中國經濟發展面臨的國際環境發生了顯著變化。1980年代以來，中國出口勞動密集型產業的蓬勃發展，得益于國際經濟環境中，貿易投資自由化趨勢的強勁推進。最近幾年金融自由化的趨勢日益強勁，成為經濟全球化的最主要推動力。但過度的金融化，嚴重脫離了實體經濟發展的需要，極大地改變了實體經濟運行的宏觀環境，增加了國際經濟中的系統性風險，嚴重扭曲著資源的配置，繼而損害了財富生產和創造過程。在此環境下，貿易保護主義并非中國出口導向勞動密集型產業的主要威脅，相反，中國物美價廉的勞動密集型產品出口，是資產依賴型社會經濟增長新模式不可缺少的要素。在這種模式下，壓低通脹是一個關鍵問題，否則這一模式不可能持續。而壓低通脹的關鍵是進口大量廉價消費品，也就是說，美國資產依賴型社會的成功運行，直接依賴從中國的勞動密集型消費品的進口，這是經濟全球化進一步深化的一個表現和結果。美國的貿易保護是行不通的，特別是對中國產品的保護主義行不通，其奧秘不在于美國對自由貿易的承諾，而在于保護主義使美國資產價格依賴型社會難以維持，不符合美國通過金融資本擴張獲取財富的目標。

但這并不意味著美國會放棄阻撓中國出口的一切努力，相反，他們可能會更加關注和利用一切可能的機會向中國施壓，保護主義依然是美國向中國施壓的一種有力武器。但這種武器瞄準的目標，并非中國的勞動密集型產業，而是中國的金融產業。進入并掌控中國的金融產業，也就掌控了中國經濟的制高點。從這個意義上看，應當從經濟發展的總體戰略上，把握勞動密集型產品出口增長的適度規模和節奏，避免落入圈套，在開放中失去主動。

二是繼續做強制造業的關鍵是優化制造業的發展環境，當今世界經濟，制造業是中國實力最重要的組成部分，也是中國影響世界最重要的杠桿。但世界經濟金融化的趨向，使中國工業化的環境變得更加復雜而動蕩，使中國繼續走依靠初級制造業積累財富的路徑，變得更為困難。因為，盡管中國的國家主導發展的模式依然可靠政府投資拉動需求，但在國內外市場更加一體化、特別是金融資本急劇膨脹的時代，金融資本對商品獲得了很大的話語權和影響力，通過壓低要素價格，取得制造業優勢的方式很難維持。

另一方面，由于金融產業的不斷開放和發展，金融產業的財富示范效應，將導致資源的重新分配，越來越多的產業資本將脫離制造業，這對中國制造業的升級轉型，會產生一定影響。在此情況下，提高金融產業門檻，并不是有效的辦法，提高出口退稅這類救市措施，只能使更多資源繼續配置在低效領域。關鍵是要讓市場優勝劣汰的機制充分發揮作用，促使產業資本的盈利能力回升到一定的平衡點。

中國的勞動密集型制造業的活力，很大程度上來自較低的進入門檻和靈活的退出機制。破產倒閉意味著解放了一部分無效或低效的生產力，使資源將按照新的方式重新配置，也意味著釋放了部分市場空間，增大了現有企業提高盈利水平的可能性。盈利水平的提高，能使企業增加研發投入，為未來的市場做好充分準備。同時，也將有效緩解我國出口導向制造業發達的珠三角、長三角地區存在已久的民工荒，提高勞動力資源配置的效率。從這個角度看，缺乏周密設計的救市動作，可能并不利于中國制造業的健康發展。扶持政策的著眼點，更應當關注普遍提高勞動者素質，建立寬松的創業環境，激勵各種組織創新、技術創新、制度創新；實施結構性信貸政策，引導企業向創新技術類型轉變。

三是大力加快發展生產性服務業，為制造業升級服務

總體看，加工貿易模式盡管有缺陷，在我國卻依然有生命力，但在經濟成熟地區，簡單加工貿易的商業模式難以維持，更多企業面臨轉型升級的壓力。但企業升級，產品向高端發展，市場規模有限。在這些地區積極發展生產性服務業，可為企業轉形提供巨大空間，并可為制造業帶來更大的結構效益。

與加工制造相比，生產性服務業最顯著的特點是延伸力強，其中很多環節可不斷分解再延伸，它不僅幫助制造業延長價值鏈，而且也因此提高制造業的附加值。隨著人民幣匯率升值，服務業利潤被人為壓低的情況逐步得到糾正，目前我國正處在生產性服務業發展的黃金時期，不論是制造業再生產的環節優化，還是制造業再生產的過程升級，都存在著巨大的投資機會。建議深入研究推動發展生產性服務業方面的支持政策，破除阻礙生產性服務業發展的政策約束和體制障礙，引導生產要素向該領域集中。通過生產性服務業，做大做強制造業。

四是抓住機遇，努力開發與外國品牌擁有者的深度合作機會

倡導、扶持國內制造業品牌建設，是絕對必要的，尤其在工業消費品方面，中國有巨大的機會和可能性，但在生活消費品方面，困難會比想象的多。直接接觸發達國家大眾消費者的熱門品牌，涵蓋社會文化、歷史、心理、傳統習俗、甚至語言等多種因素，外國品牌沒有這種優勢，特別是發展中國家的消費品品牌尤其如此。中國勞動密集型產品借助外國品牌，大量進入發達國家市場說明了這一問題。因此，消費品的品牌建設和營銷網絡建設，需要側重于與歐美發達國家零售商、批發商、進口商的深層次合作，而不是獨立創建自己的品牌。掌控一個現有的成功國外品牌，實際上就是掌控了國外市場、掌控了國外消費者，比自己創建一個品牌的意義要大得多，這實際上也是西方跨國公司打開別國市場慣用的手法之一。

因此，建議在當前西方國家金融動蕩，信用緊縮，企業資金鏈緊張的環境下，利用我國充足的外匯儲備，通過主權投資基金等多種渠道，參股、并購那些具有品牌、或掌控營銷渠道和網絡的美歐零售商、批發商、經銷商。對于中國勞動密集型產業來說，只有掌控這些資源，才能在很大程度上，減少定單轉移的發生，為出口開辟一條穩定的通途。

第三篇：淺談如何有效改革信訪制度

淺談如何有效改革信訪制度

陳健

對于信訪，我們大家都不陌生，常常可以在電視等媒體上看到某某某千里進京上訪、某某某多次上訪未果、某某某上訪被打之類的新聞。

這里的“上訪”，在《中華人民共和國信訪條例》里稱信訪，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。

它是群眾越過底層相關國家機關到上級機關反映問題并尋求解決的一種途徑，也是上層政府了解民意的一個重要途徑，是包括中國在內許多國家的表達形式。是除法律以外的又一種解決問題的辦法，是一種比較直接的利益表達形式。但是，由于信訪的有關信息一般要經過信訪辦公室工作人員的篩選，然后遞交給有關領導、有關機關，所以從這個意義上來講，也是一種間接的利益表達方式。

那么，人們為什么會采用這種辦法解決問題呢？

通常情況下，我們解決問題的最直接的手段是訴諸法律，由法律來裁決，但當問題在當地政府得不到解決或解決不合理時，人們就有可能采取上訪的方式，其針對的往往是權力和資本結合所產生的不公平現象，例如貪污腐敗、黑惡勢力與政府勾結等。其表現出來的，其實也是對基層工作組織的不信任。

在信訪活動中，越級上訪是一個非常普遍的現象。主要原因是信訪人往往對低級別信訪部門的權限和公正性缺乏信任，更希望通過高級別信訪或其他權力部門盡快解決自身問題。由于全國范圍越級上訪的數量過于龐大，給首都、上級信訪和政府機關帶來了巨大的壓力，因此，2014年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳表示中央和國家機關不受理越級上訪。也就是說，容許逐級上訪，直至上訪到中央政府，但反對越級上訪。

這樣一來，上訪者與低級別信訪部門之間就產生了更微妙的關系：上訪者的事情最好能在低級別信訪部門得到解決，否則就會鬧到上一級信訪部門，這樣上級會認為下級辦事不力，而下級就會來為難上訪人員。

因此，信訪制度還存在很大問題，需要進行改革。那么，應如何進行改革呢？ 第一，改變信訪向上負責的關鍵是信訪向人大框架轉移。信訪制度是嵌套在中國現行“向上負責、下管一級”的政府體制之中的。在這個體制沒有改變之前，信訪制度仍將發揮不可替代的作用，因此，對信訪的功能，不能輕易否定。改變“向上負責”的關鍵是完善以人民代表大會制為核心的人民民主制度。如果當地人大能夠監督當地政府，由上級政府來監督當地政府的必要性就降低了。所以，將信訪與人大制度結合，有利于促進信訪制度從向上負責轉變為向下負責。并據此在人大框架內進行調查、聽證，然后對政府提出監督要求。

不過，這樣做需要解決一個法律問題。中國現行信訪法律體系由國務院《信訪條例》和各省市自治區《信訪條例》組成。國務院《信訪條例》規定了全國各級行政機關接受信訪的職權，各省市自治區《信訪條例》除規定本轄區行政機關的信訪職權外，還涵蓋本轄區人大、法院、檢察院的信訪職權，但都是比照行政機關接受信訪的模式，由人大內部信訪部門負責，而沒有發揮人大代表的作用。人大代表向下負責、接受信訪的模式，只可能通過人大立法建立起來。所以，在實施新《信訪條例》的同時，應該把制定《信訪法》提上議事日程，并考慮其與《人大組織法》、《代表法》及未來的《監督法》相配套。另外，立法不應是閉門造車，信訪向人大轉型，最好在北京周圍的信訪高發區域先行試點。

第二，“涉法信訪”的增加要求進行有針對性的司法改革。對于法院等機關的瀆職行為，應堅決糾正，并建立相應的懲治機制。另外，中國實行二審終審制，使得不服法院二審判決的當事人除申訴要求再審外，只好選擇上訪。要減少由此產生的上訪，需要把信訪制度與審級制度改革結合起來。倘若建立三審終審制，則一部分上訪將變成上訴。

第三，政府應該對新聞媒體的監督采取更加容忍的態度。除了要恢復黨報群工部接受信訪的優良傳統外，發達的、競爭性的新聞媒體，會促使專業新聞從業人員對社會熱點現象的表現和原因做出深入全面的調查，這就減少上級政府通過群眾信訪了解總體情況的需求。大量事例表明，新聞媒體的監督，社會輿論的壓力，有時候要比主要領導的批示在發現問題、解決問題方面發揮更大的作用。

第四，依法引導群眾，推動信訪工作由行政推動向依法治理轉變。公民信訪權利不是孤立存在的，而是在法治的框架下實現的。說到底，就是要把信訪工作納入法治化軌道，運用法治思維和法治方式解決信訪問題，構建法治框架下的和諧黨群干群關系。

第五，堅持事要解決，推動信訪問題由分頭辦理向整體聯動轉變。解決群眾合理訴求核心要義在于壓實責任單位的主體責任，落實相關單位的配合責任，充分調動各方面的積極性，形成解決問題的合力。

第六，完善行政訴訟，推廣行政調解。法院的行政審判制度是解決行政糾紛的最終渠道，行政訴訟救濟是正規的司法救濟手段,是由精通法律并獨立于行政主體的司法人員來裁定行政相對人提出的訴訟。這種救濟最鮮明的特點是對程序正義的追求。程序正義的根本所在是對恣意的排除,以保證裁定的客觀正確性和程序后果的不可抗拒性。《行政訴訟法》頒行的20 余年也正值中國社會急速轉型時期，官與民之間的行政糾紛日趨復雜，行政訴訟制度的運行也遭遇到前所未有的挑戰。當下，也正值新《行政訴訟法》出臺，社會各界對新《行政訴訟法》執行與落實寄予厚望，希冀新《行政訴訟法》在保證法院獨立行使審判權與提高行政訴訟制度的抗干擾能力方面有新的突破。

行政調解是在民主協商與當事人自愿的基礎上產生的,它體現了“當事人自治為主,國家干預為輔”的原則,突出了和為貴,契合現代行政的服務理念、合作理念。此外,從功能的角度來講,行政調解不僅具有糾紛解決、行政指導的功能,還有政策形成的功能。行政調解作為一種靈活便利的糾紛化解機制，新近日益受到國家和社會的青睞。國務院及地方政府紛紛發布關于調解的規范性文件，一些地方的政府法制部門還成立了專門的行政調解機構，行政調解呈現方興未艾之勢。行政調解應當以其專業性、技術性優勢適度發揮分流作用，大力化解矛盾，解決爭議。

第七，創新手段,賦予信訪部門新職權。長期以來,信訪部門責任大權利小的局面一直未得到改觀,常常處于比較“尷尬“的境地。一方面信訪當事人對信訪部門解決信訪訴求充滿期待,另一方面信訪部門權威不足,缺少推動解決問題的段、條件等。信訪機構權力有限是導致信訪效率低下的主要原因,而要解決信訪洪 峰問題,就得強化信訪部門的權力。針對這一問題,有必要研究制定加強部門信訪工作的政策措施,切實加強對部門信訪工作的領導和指導。對信訪量大的部門要求設立專門的信訪工作機構,配齊配強工作力量,做到有分管信訪工作領導、有專兼職信訪工作人員、有固定接待場所、有規范工作制度、有專項工作經費。同時，賦予信訪部門“倒查權”。除了支持信訪部門督辦、報告、建議權以外,還應賦予信訪部門“倒查"的職權。“倒查”重點查“兩個為什么”,“五個有沒有”,即事件為什么發生,事態為什么升級;矛盾和隱患在事前排查階段有沒有發現,排查出的矛盾和有關情況有沒有向上級報告,在醞釀形成階段有沒有采取預防和化解措施,事件發生后有關負責人有沒有到場做工作,應當解決、能夠解決的問題有沒有解決。

以上便是我對制度改革的看法，但正如北京大學法學院教授、中國憲法學會副會長張千帆所說：上訪（信訪）只是治標不治本的“下游”策略，至多只能在問題產生后幫助化解少部分問題。但是如果權力腐敗的源頭得不到治理，公權濫用和貪腐大量滋生，那么不論如何改進信訪體制，依靠信訪解決問題的速度遠遠趕不上問題產生的速度，信訪制度也只能是中看不中用的門面。因此，加強法制建設，堅持依法治國才是解決社會矛盾、促進社會和諧的根本方法。

第四篇：完善和改革信訪制度

：完善和改革信訪制度——從法院涉法涉訴信訪工作情況為視角

發布日期：2012-06-13 文章來源：互聯網

【出處】中國法學會

【摘要】目前，涉訴信訪已成為各級法院的沉重壓力和負擔，法院在處理涉法涉訴信訪案件時，由于缺乏原則，出現無法可依等主客觀因素，理論研究上更是缺乏足夠的重視。對此，筆者從信訪制度的概念、重要性進行闡述，進而提出涉訴信訪的改革設想及今后對信訪工作的完善。

【關鍵詞】信訪制度；涉法涉訴 【寫作年份】2012年

【正文】

我國社會當前正處在社會變革和轉型時期，各種利益沖突和矛盾糾紛不斷增加，使信訪成為社會發展的必然，在眾多信訪中，涉及法院的涉訴信訪為最多，民生問題凸顯，它反映了人民群眾法律意識和權利意識的提高，以及對國家司法制度和人民法院的信賴。隨著各種不可預見的新情況、新問題、新矛盾不斷涌現，眾多民生問題已成為民眾通過人民法院來解決這些矛盾的重要渠道。法院受理的各類案件日益俱增，訴訟主體多元化，案情復雜，處理難度大，矛盾易激發，由此產生的涉訴信訪也成了影響社會穩定、影響法院形象、影響政府形象的重要因素。但是，由于目前存在對涉法涉訴信訪法律規定不完善等主客觀因素，法院對此問題的處理卻顯得懦弱而又缺乏原則，理論研究上更是缺乏足夠的重視，使涉訴上訪現象成為目前各級法院普遍面臨著的一個難題，而且越來越困擾著法院的整體工作，嚴重影響了法院在人民群眾心目中的形象，同時，也沖擊著法律的權威與尊嚴，極大地影響著和諧社會的構建。如何完善和改革信訪制度成為保護民生合法權益的一大難題。

一、信訪制度的內涵

2005年1月5日，我國頒布了《信訪條例》。該條例第二條明確規定了信訪的內涵，信訪，即指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動[1]。《信訪條例》的頒布一方面及人民政府保持了同人民群眾的密切聯系；另一方面保護了信訪群眾的合法權益，同時維護了信訪秩序。其中第一條就制定了立法的目的，即“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序。”

涉法涉訴信訪有廣義和狹義之分，從廣義上講，就是涉及到法律和訴訟，當事人采用書信、電話、電傳、互聯網絡、來訪等形式，向各級人民法院提出的意見、建議和要求，并依法由人民法院處理的一切信訪活動。從狹義上講就是訴訟終結之后的申訴活動。信訪事項一般包括：不服各級法院的生效判決、裁定和調解；檢舉、投訴司法機關及其工作人員的不當和違法亂紀行為；咨詢有關政策、法律和問題，尋求相關幫助；對相關司法問題提出各種建議、表達自己的意見和看法。

我國的信訪制度規定了群眾可以向村、鄉、鎮以及縣級以上有關部門信訪的權利，各級政府及其他部門都要為信訪群眾提供信訪的一切便利，要保護群眾的合法權益。對已經生效的裁判文書，當事人不服的除了申訴以外，還可以通過信訪來反映問題，解決問題，這是各級人民法院發現錯案的最好方法之一，同樣也是最高法院監督地方各級法院審判工作的重要手段之一。由于能聽到社會底層的聲音和意見，又涉及到廣大群眾的切身利益，信訪作為實現民主的機制被提高到一個特別重要的位置，歷來倍受重視。法院的涉訴信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

二、涉訴信訪工作的現實處境

（一）涉訴信訪工作的現狀

法院受理的涉訴信訪案件居高不下。據最高法院統計，2004年，地方各級人民法院辦理來信來訪422萬件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待處理集體上訪比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中級法院共接收群眾來信674件，接待來訪人員826人次，其中，申訴、復查立案295件。2007年，當地政法委掛牌督辦2件，省委督辦、全國人大信訪局交辦2件，省法院掛牌督辦5件，中院掛牌督辦21件，共計32件涉訴信訪案件。近幾年，各地法院采取各種措施解決涉法涉訴案件，涉訴信訪工作取得了一定成績，但面臨的形勢仍十分嚴峻。

（二）涉訴信訪面臨的困境

目前，信訪逐漸增多，一些上訪群眾在多次上訪得不到解決后，就越級上訪或進京上訪，尤其是涉法涉訴的群眾，在所有信訪中占有很大的比例。涉法涉訴案件絕大部分是因為司法救濟不能滿足他們的要求。一方面，在法院判決生效后，勝訴的一方為得不到執行到處找關系，上訪；另一方面，敗訴方不管判決是否公正，為了滿足虛榮心或其他方面的問題，更是積極地到處找關系，申訴，上訪，不僅找政府，找上一級法院，還意圖通過媒體來滿足自己的要求。許多上訪群眾往往認為法院判決不公正，或法官徇私舞弊等，要么找領導批示干預，要么要求啟動再審程序，再審理一次。有的在多次上訪后，雖然有了相關部門的答復，但仍然一而再，再而三地重復上訪。

我國的信訪機構一般都是屬于所在機關的內設機構，專門負責接待來信來訪，本身不能夠解決任何實際問題。同樣法院也沒有專門設立涉訴信訪機構,多在立案庭下設信訪組, 一是人員缺乏；二是不能引起信訪人員的重視；三是缺少有效的監督制約，使有些問題久拖不決，也導致上訪不止。如，青海省某中級法院立案庭成立于2002年6月，現有法官6名，其中庭長一人，副庭長1人，審判員4人，書記員1人。立案庭下設立案組，信訪組，案件流程管理組、申訴復查組。

（三）涉訴信訪機制的弊端和長遠危害

1、立法上缺乏對長期纏訴鬧訴者的處罰規定。民事訴訟法關于妨害民事訴訟強制措施的規定只針對了沖擊法庭，擾亂法庭秩序、阻礙證人作證，及作偽證，轉移財產及不履行生效判決與防礙公務七種情形，而種種嚴重損害法院形象，沖擊法院秩序的纏鬧訴行為并不符合民事訴訟法第一百零一條，第一百零二條規定的情形，法律上對長期纏鬧訴行為處罰規定幾乎是空白，這就使法院在處理時感到無法可依，無從下手。例如：權開春以“流氓惡霸劉某某”，“花柳病”“充當走狗”等等惡毒語言攻擊法官與法院進行的纏訴鬧訴，若是公民之間有如此的誹謗，誣陷行為，受害一方肯定會強烈要求追究其相應的法律責任，而且公民之間也不敢有如此肆意妄為的誹謗，誣陷損害他人形象的行為。一些上訪老戶正是鉆了法律上的空白，吃準了法院拿他沒辦法，才敢采取上述種種纏訴鬧訴的行為。法院是公民權利的保護神，法官是社會正義的維護者，而當法院的自身形象受到攻擊，法官本人的名譽與尊嚴受到侵害時，又有誰來保護！對此法律的回答卻是暖昧模糊的沉默。

2、對纏訴鬧訴行為處理不力，姑息縱容著纏訪老戶將鬧訴行為進行到底。對上訪老戶的纏、鬧訴行為，人民法院大多采取勸、讓、哄的懷柔政策令其息訴，不能湊效時也只能無可奈何地聽之任之，而能讓其息訴的畢竟只占極少數，常常被當作先進案例進行宣傳。最近筆者留意到《人民法院報》有三四篇有關在法院的努力下上訪老戶息訴的案例消息報道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深處訪自息》的報道比較典型：湖北省鄖縣一上訪老戶劉大林因被該縣法院強制執行了1997年至2001年依法應交納的472元的提留款而長期上訪申訴，連年上訪誤了農活使其家境更為貧寒，該院院長知道其困難后親自為其跑成了2000元的扶貧資金，劉大林拿到錢后激動地表示再也不上訪申訴了。院長的愛民息訴之心當然值得嘉許，但這種缺乏原則性的做法顯然不是解決上訪問題的根本方法，有時碰到另外一些人反而會助長他們鬧訴纏訴的氣焰，無益于法院審判權威的樹立。[3]

目前，法院的涉法涉訴信訪有其積極地一面，也有其消極的一面。積極地一面，即反映社情民意，通過涉法涉訴糾正一些錯案，維護司法公正；消極地一面，主要表現在對審判工作、法官隊伍、法院形象等的影響。對于許多當事人不服法院的判決，一層一級地申訴，有的甚至于對法院作出地裁決仍然不服。反過來再通過黨委、人大、政府以及新聞媒體反復申訴，甚至直接向各級黨、政領導同志寫信告狀。大量地信訪案件，法院不僅要投入一定地人力、物力、財力，而且也會造成辦案法官的心理壓力，影響其他案件的審結。這種狀況如果任其長遠發展下去，最終必將損害了黨和政府的形象，損害法律的尊嚴，法院的形象，削弱了司法權威。

三、對法院信訪制度改革的定位

信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構建社會主義和諧社會的基礎性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作。信訪工作的職能就是：維護群眾合法權益，反映社情民意、促進社會和諧穩定。[4]對于法院來說，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監督和改進司法的作用。涉訴信訪制度的功能就是：維護和保障當事人合法權益，體現司法公正。

基于以上定位，涉訴信訪應該是一種對司法的救濟，司法程序所不能實現的正義可以在信訪的制度中繼續探討，讓它起到一種補充的權利救濟功能。對法院而言，涉訴信訪是一項現實、被動、高效的制度更新機制，具有促進民主與法治的功能。對法院而言，信訪制度的改革，首先要獨立設立信訪機構，并具有相對獨立的權力，使涉訴信訪充當立法、行政和司法這三種權力互相配合、互相制約的協調器（4）；其次，配置相應的人員。配置有法律知識、工作經驗的人員來抓信訪工作；第三，要有明確的工作措施、工作制度。如工作措施上采取認真聽取當事人反映問題，重點抓排查處理，定期審查，定期來訪解決，以案講法釋明，以及說服教育等，使當事人心服口服，自行息訪。要建立一套行之有效的、科學的信訪登記體系和辦結體系，不僅可以準確統計信訪量，而且可以節約大量的社會資源，克服目前當事人盲目投訴、反復投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和司法公信力的消弱。同時積極推動司法改革，消除誘發信訪的制度性根源，減少信訪的絕對數量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉訴制度的改革和完善

（一）涉法涉訴制度的改革和設想

1、法院設立信訪辦，使其成為法院獨立的機構。其職責是：（1）處理答復來訪信件；（2）處理答復接待涉訴來訪人員反映的問題；（3）審查、轉達當事人的非訴信件；（4）接待來訪群眾法律咨詢；（5）負責處理院領導及上級法院交辦的工作；（6）負責司法救助工作。

目前，作為法院信訪辦事機構的立案庭，負責法院對依法受理的各類案件進行登記立案、排期、送達和審判流程管理；對不服本院的生效裁判提出的各類申訴以及再審申請進行審查，認為可能有錯誤的，移交審判監督庭及有關審判庭處理；負責司法救助工作和本院的信訪工作。面對眾多工作和日益增長的信訪案件，在立案庭人員有限的情況下，勢必會造成其解決信訪問題的能力不足，甚至造成對信訪案件的相互推諉、敷衍和拖延等現象，導致信訪協調解決功能的發揮。信訪群眾對法院的答復不滿意，又會向上一級法院、政府部門及媒體等單位不斷上訪、纏訴。因此，設立法院獨立的信訪機構，能增強信訪工作職能的發揮，提高其協調解決問題的能力，是當前涉訴信訪制度改革的現實需要。

2、明確各級法院信訪職能的權限，對上訪人實行限制信訪。對各級法院信訪辦工作人員設立依法享有法定的調查權，責令被信訪的基層院、庭作出書面報告的權力，以及公開調查報告的權力。實行信訪機構直管，嚴格劃分各級法院信訪辦責任權限，使上下級法院信訪辦各司其職，最大限度發揮解決問題的能力。把信訪辦的主要目標放在解決問題，救濟權利，提高效率，找出違法和失當行為上。形成統一領導、部門協調、統籌兼顧、標本兼治、各負其責、齊抓共管的法院“大信訪”格局。同時對上訪人實行限制信訪。如，對已經生效的一審案件，當事人信訪的，可以由原審法院受理信訪，對確實有問題的，信訪辦可以提交本院審委會討論是否提起再審；對沒有問題的信訪案件，盡量用法理來釋明問題，解決問題。當事人對原審法院信訪辦的答復不服的，可以向上一級法院信訪辦申請。對二審生效案件的上訪，可以由二審法院信訪辦受理。當事人不能越級上訪，越級上訪的，法院不予受理，其他政府部門也制定相應的配套措施。限制上訪不僅能減少信訪案件，而且可以樹立司法機關的公信力，同時維護了司法機關裁決的既判力，維護了法律的尊嚴和權威。

3、設立專門的信訪司法救濟制度。2005年，最高法院制定了《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》，解決了社會弱勢群體打官司難的問題。有些法院還設立了刑事被害人的司法救濟制度，這些司法救助制度的實施，代表著廣大人民群眾的利益和心愿，是“三個代表”思想在審判工作中的具體體現。在國外，對信訪的救濟也已經有先例，如總統基金、總理基金，這是國外解決信訪問題、減輕信訪壓力的一個很重要的物質基礎和途徑。我國設立專門的信訪司法救濟制度，就是將信訪矛盾交由整個社會群策群力解決。

（二）涉法涉訴制度的完善

1、加強信訪制度建設。近些年來，各級法院推出了領導責任制度、責任追究制度、崗位目標考核制度等一系列行之有效的制度形式。同樣對信訪工作也應建立起信訪工作制席，如，制定信訪工作目標責任制、建立信訪工作管理制、建立信訪工作責任追究制、建立院領導接待日制度以及建立信訪工作信息網絡等等，從而在改革信訪的基礎上，建立一套行之有效的完整、科學的管理體系。以一種開放的、靈活的機制，有效的制度來協調各種矛盾，提高解決涉訴信訪問題的能力和效率。減少對司法機關和司法制度的沖擊力，確保社會的穩定和發展。

2、確保案件質量，樹立司法權威，勇于糾正錯案，加強信訪接待，杜絕敷衍推諉，下功夫把息訴工作作細作實。對于纏訴老戶的鬧訴行為，我們首先要克服厭戰情緒，堅定信念，堅持司法為民，堅持群眾利益無小事，把“三個代表”重要思想切實融匯貫穿于信訪工作中。一要嚴把案件質量關，把每一起案件都辦成鐵案。二要堅持有錯必糾，勇于糾正案件中存在的問題。三要加強信訪接待工作，使上訪老戶工作有部門辦，有人管，杜絕和避免出現上下級法院之間互相推諉，責任不明情況發生，并要求信訪法官在工作中注意對纏訪老戶的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他們了解法律規定和法院判決的理由，爭取他們的理解和信任，促使他們早日息訴罷訪。四要建立上訪老戶檔案，共享信息資源，其目的就是使黨委、人大、政府及各級檢察、法院信訪部門能夠共享信息，協調一致，以減少不必要的行政干預及不知情的外部監督。

3、加大公開處理的力度，利用輿論的力量促使其罷訪息訴。纏訪老戶之所以采取種種鬧訴行為，就是要蠱惑、煽動不明真相的群眾，利用輿論的力量迫使法院向其就范，因此，我們可以以其人之道還治其人之身，在正義凜然的氛圍中，進行有理有據的公開處理，利用輿論的力量迫使其罷訪息訴，可采取以下舉措。

（1）公開審理、公開聽證。辦案人員在做好充分準備后，進行公開審理，公開聽證，當庭質證、認質，當庭評斷，當庭宣判。同時請媒體采訪報道，專家點評，通過全程透明的公開審理、公開聽證，不僅可以消除當事人對法官公正性的懷疑，而且對纏訴者也可以形成一種輿論壓力，促使其反省自己，息訴罷訪。

（2）公開宣判，公開處理。針對纏訴老戶胡攪蠻纏，采用威脅、恐嚇等不正當手段干擾法院公正裁判的情況，采取大造聲勢，大造輿論的方法，邀請有關單位和媒體，深入基層，組織群眾及纏訪老戶的親屬參加公開宣判會，同時利用公開宣判的機會，抓住纏訪老戶認理服法，廣大旁聽群眾對案件是非曲直一目了然的有利時機，對經說服教育仍纏鬧不止的上訪老戶，區別情況，選取時機，依法采取強制措施，公開進行處理，該司法拘留的司法拘留，該勞動教養的勞動教養，該判刑的堅決判刑，并昭告社會，以儆效尤。

（3）公開譴責。法院簽署公開譴責令，張貼在交通要道，刊登在報紙上，利用社會輿論的壓力，迫使其反省和約束自己，遵守和服從法律。

4、配備業務能力強，審判經驗豐富，在法院工作有一定年限的審判人員。同時將信訪辦與法院各業務庭視為同等地位的庭室，使其具有一定的組織保障。信訪人員的素質直接影響著對信訪案件的處理，俗話說：“打鐵須自身硬”，許多信訪事件本身具有法律事實和法律適用的不確定性，而缺乏專業審判領域知識和經驗的信訪法官僅僅根據來訪者的一面之詞所作出的處理和答復往往會產生偏頗，造成上訪者的不滿和繼續上訪。所以，應該選調一些業務能力強，審判經驗豐富，在法院工作有一定年限的審判人員擔任接待信訪的工作人員。

5、將涉訴信訪納入社會綜合治理。涉訴信訪問題不僅是法律問題，也是社會問題和政治問題，它直接關系到社會的政治穩定，除了法院要自身更新觀念，加強內部建設，提高審判質量外，還需要黨委、人大、政府、當事人單位等社會各界力量與法院形成合力，進行綜合治理。

6、加大調解力度，及時化解矛盾。調解工作是人民法院防止矛盾激化，及時解決糾紛的有效手段，也是我國審判制度的一大特色。因此，在審判工作中要充分運用調解手段化解矛盾，把調解工作貫穿于審理工作的全過程，建立健全調解機制，確保調解工作經常化、正常化、規范化，使上訴和申訴、上訪數量日益下降，真正做到輸贏皆服，案結事了。

【作者簡介】

祁得春，單位為青海省高級人民法院研究室。余慧玲，單位為青海省高級人民法院研究室。

【注釋】

[1]佚名著：《新形勢下涉法涉訴信訪問題探討》 載http://www.tmdps.cn/與2008年6月25日訪聞。

[2]于喜勝：《論涉訴信訪制度的改革和完善》載： http://www.tmdps.cn/article與2008年6月30日訪問。

[3]祝玉芝著：《法院的尷尬 法律的無奈》 載《青海審判》2005年第2期。[4]劉衛忠綜述：信訪制度改革研究大有可為——信訪制度改革研究座談會。

第五篇：探析我國財產公開制度的困境及出路

探析我國財產公開制度的困境及出路

探析我國財產公開制度的困境及出路

【摘要】近年來，建立官員財產公開制度已成為政府與社會公眾之間的共識。然而由于面臨著多方面的困境，我國官員財產公開制度歷經多年討論，至今未能建立。這些困境主要包括高層領導對實施后果的擔心、官員群體的阻力、民眾的觀念偏差和參與意識不強三方面。要解決這些困境，高層領導應該及時決斷，同時采取承認現實，適當妥協、由易到難，循序漸進、總體設計，立法推進、提高公民參與意識，加強核查和責任追究等措施。

【關鍵詞】官員財產公開

困境

出路

公民參與

一、我國官員財產公開制度的“難產”

在國外，官員財產公開制度往往是官員財產申報制度的一個核心組成部分，因此兩個名詞經常等同使用。但在我國，這兩種制度被分離開來，我國的官員財產公開制度至今沒有建立，但官員財產申報制度已經初步建立起來了，申報而不公開，是我國官員財產申報制度的基本特征。2010年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，將原有的領導干部收入申報改為家庭財產申報，擴大了報告的主體，完善了報告的程序、運用方式和責任追究等，初步建立起我國的官員財產申報制度。然而從實踐效果看，雖然我國從1995年起就建立了領導干部收入申報制度，但領導干部年年申報，腐敗案件年年發生，該制度對預防和懲治腐敗所發揮的作用是有限的。

在這種情況下，近年來社會公眾要求建立官員財產公開制度的呼聲日益普遍和強烈。韓德云、王全杰等全國人大代表多次向全國人大提出制定《官員財產申報公開法》的議案，廣大網民和新聞媒體的輿論也紛紛呼吁和支持建立官員財產公開制度，中國社科院法學所公布的一項調查顯示，81.4%的被調查者認為公職人員應當公開其財產狀況，面對著日益高漲的民意，黨和國家的高層領導也做出回應，多次公開表示正在積極研究和準備實行這一制度。可見，上至黨和國家領導人，下至廣大網民和普通民眾，在是否要建立官員財產公開制度上已達成共識，建立官員財產公開制度已經成為當前中國社會的主流輿論。

以此為背景，個別地方出現了自發性的建立官員財產公開制度的試點。自2009年1月1日新疆阿勒泰地區率先推行官員財產公開試點以來，先后有浙江慈溪、湖南瀏陽、湖南湘鄉、江西黎川、寧夏銀川、重慶市等試點出現。這些試點的做法各異，側重點不同，但公開官員財產的范圍和程度都還是有限的，在這些試點中，有的是實行部分內容保密、部分公開；有的實行的是新任官員財產公開；大部分試點只是在官員所在單位內部進行公示；被要求公開財產的往往是級別較低的官員，但即便是這些力度有限的試點，所遇到的當地官員的阻力也十分大，試點的實際效果和可持續性令人擔憂。

二、建立官員財產公開制度的困境

在政府與公眾已達成共識的情況下，我國官員財產公開制度歷經這么多年而沒有建

探析我國財產公開制度的困境及出路

立。其基本原因在于這一制度的建立面臨著多方面的阻礙因素，這些阻礙因素主要包括高層領導對實施后果的擔心、官員群體的阻力、民眾的思想觀念偏差和社會配套制度不完善四個方面，它們涉及人們思想觀念的改變、涉及利益結構的調整，涉及社會信用體制的完善等，很難在短期內完全消除，因而導致官員財產公開制度至今未能建立。其中，社會配套制度包括金融實名制、不動產登記制度、反洗錢制度、控制大額現金交易制度、防止資金外逃制度等，這些制度近年來已經大大改善，而且現在被普遍認為并不像我們想象的那么重要。因此本文集中分析前三個困境。

（一）高層領導對實施后果的擔心

我國官員財產公開制度之所以一直“難產”，是由于高層領導一直未能做出政治決斷、拍板決策，高層領導的主要擔心在于，實施官員財產公開制度以后會引發社會動蕩和政治不穩定，出現政治風險。我國現階段正處于發展的戰略機遇期，處于現代化的關鍵時期，穩定壓倒一切，穩定是一切政府工作的底線，沒有社會政治的穩定，已經取得的發展成果都會失去，高層領導的這種擔心不無道理。現階段我國官員的腐敗仍然比較普遍和嚴重，在實施了官員財產公開制度之后，一方面，如果出現大量的腐敗官員曝光和被查處，可能會引發民眾對黨和政府的嚴重不滿，進而導致社會政治動蕩；另一方面，預期將被查處的人數眾多的腐敗官員也可能會采取集體性和群體性行動，引發政治動蕩。

（二）官員群體的阻力

龐大的官員群體是官員財產公開制度的實施對象。官員群體作為改革開放以來在社會利益結構變化中獲益較多的群體，成為當前社會中的既得利益群體。官員財產公開制度將其得到的部分利益(財產)暴露于公眾面前，甚至要將其中不合法的利益剝奪，官員群體對官員財產公開制度的抵觸和反對就可想而知了。一項對阿勒泰和新疆其他一些地州市官員對實行財產申報的態度進行的隨機調查顯示：反對者七成，無所謂者兩成，堅決支持者一成。可見，官員群體對于財產公開普遍持反對態度，分析官員群體抵觸和反對官員財產公開制度的具體原因，大致有三個方面。

1、出于對于個人隱私權的維護。很多官員對于現代民主社會政府官員的隱私權要受到一定的限制這一點缺乏了解或者不愿認同，認為官員也是公民，也應該享有同其他公民一樣的隱私權，公開官員的財產就侵犯了官員的隱私權。某官員那句轟動一時的名言“為什么不公布老百姓財產?”其實就反映了這種思想觀念。

2、對于官員群體中那些依靠貪贓枉法、貪污受賄而積聚大量財富的人來說，官員財產公開制度的實行意味著他們的不合法財產公開暴露在公眾面前，進而面臨著罷官失財、鋃鐺入獄的命運。

3、除了這兩種情況之外，大多數官員其實因為有另外一種擔心和顧慮而反對官員財產公開制度。改革開放以來至今，毋庸諱言，官員群體獲得了許多“合法但不一定合理”

探析我國財產公開制度的困境及出路 的既得利益和介于合法非法之間的灰色收入，主要包括福利住房、各種津貼補助獎金、禮品禮金購物券等等。這些最后都形成了官員的家庭財產，使官員的財富和生活水平大大高于其工資反映的水平。

（三）民眾的觀念偏差和參與意識不強

除了高層領導和官員群體方面的阻礙之外，我國普通民眾的思想觀念上也常常存在著某些不利于官員財產公開制度建立的阻礙因素。這些因素主要包括兩個方面：一是很多民眾對于官員財產公開制度功效的理解存在偏差，偏好通過嚴懲腐敗官員來反腐敗。忽視預防腐敗發生的制度改革和制度建設；二是很多民眾的民主權利意識和參與意識不強。

第一。出于對腐敗現象的強烈不滿和腐敗官員的痛恨，我國普通民眾常常把官員財產公開制度理解為一種反腐機制，將其視為一種新的有效的查處腐敗官員的手段。他們期望通過實行這一制度，讓所有腐敗分子統統現形，然后開展大規模的查處腐敗官員的“嚴打”式的社會運動，秋風掃落葉般地打擊嚴懲大批以至所有的腐敗官員。然而，歷史的經驗告訴我們，嚴刑峻法、暴風驟雨式的運動式反腐，短期內可以產生顯著效果，但最終都會落人“割韭菜”式的循環怪圈，因此，查處嚴懲腐敗官員只能治標，通過制度改革和制度建設預防腐敗發生才是治本之策。

第二，官員財產公開制度的作用機理在于，通過將官員財產公之于眾，人人可知曉，使每一個民眾都可以方便地監督官員公布的財產是否與實際相符，財產的來源是否正當，進而判斷是否有貪污腐敗行為發生。每一個官員都生活在社會之中，生活在人民群眾的汪洋大海之中，群眾的眼睛是雪亮的，民眾對官員的了解程度比反腐敗機構高得多，監督官員的效果也比反腐敗機構好得多。然而，民眾的監督要取得效果，一個前提條件是民眾要具備公民權利意識和參與意識。只有民眾把自己視為國家的主人，積極參與國家事務，積極行使公民的知情權、表達權、參與權和監督權，才會積極了解官員的財產狀況，監督官員的財產和權力行為是否符合法律。而在當前的中國，很多民眾的公民權利意識和參與意識還不強，秉持“事不關己，高高掛起”思想甚至政治冷漠態度的民眾不在少數，很多民眾對于身邊發生的和看到的腐敗現象習以為常，安之若素，從未想到要去揭露和舉報。因此，民眾的公民權利和參與意識不強會減弱官員財產公開制度實行的效果，從而成為不利于這一制度建立的阻礙因素之一。

三、建立官員財產公開制度的出路

在我國建立官員財產公開制度已經是大勢所趨，勢在必行，現在的問題不是建與不建，而是何時建立、如何建立的問題。我國官員財產公開制度多年來一直難產，是因為其涉及人們思想觀念和行為的轉變、涉及深層次利益結構的調整等等，面臨著多方面的困境。因此，在建立官員財產公開制度過程中，要注意著重解決各方面的困境。既需要高層領導排除干擾，及時政治決斷，又需要具有政治智慧，采取適當妥協和務實的原則，制定正確的

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改革策略，消解各種阻礙因素，破解當前官員財產公開的困局。

（一）高層領導及時決斷

基于對官員財產公開制度實施后果的擔心，高層領導十分關心制度建立的路徑和改革策略問題。高層領導的基本考慮是，通過恰當的路徑和改革策略，讓官員財產公開制度真正立得住、可操作、有實效，既能最大限度地實現公眾知情權和監督權，預防和懲處腐敗行為，又能最大限度地減少改革阻力，降低可能帶來的社會政治風險。制度建立的路徑和策略包括建立的時機、實施的原則、實施的步驟、建立的突破口等問題，十分難以選擇。這個復雜而棘手的問題既考驗著高層領導的政治決心與魄力，也考驗著高層領導的政治智慧，但在當前的形勢下，高層領導首先需要的是及時決斷，選準實行的時機與突破口，排除各種干擾與阻力，果斷拍板決策，適時推出官員財產公開制度。

（二）承認現實，適當妥協

官員群體是我國官員財產公開制度遲遲難以建立的主要阻力，官員群體的既得利益并非完全不合法，其擔心也可以理解。對于官員財產公開制度，官員群體的態度與民眾的態度有很大的差距，兩者有不同的考量和訴求，甚至還有一定沖突。隨著我國社會日益多元化，各個社會群體間有不同利益訴求甚至沖突都是正常，關鍵是如何化解矛盾。現代社會，化解沖突的最佳途徑無非是談判、協商，尋找利益各方都能接受的“利益均衡點”，達成社會共識，各方都能接受的結果往往意味著妥協和讓步，因此，我們應該摒棄非善即惡、徹底清算的單線思維，以理性務實的精神，實行一定范圍內和一定程度上的妥協，以此換得官員財產公開制度的順利建立，換得未來官員腐敗不再發生。

（三）由易到難，循序漸進

從發達國家的經驗來看，官員財產公開制度的建立不是一蹴而就的，需要經歷一個較長的發展完善的過程。同時，建立官員財產公開制度采取由易到難、循序漸進原則是減小制度推行的阻力、逐步凝聚社會共識和完善配套條件的需要，有助于該制度立得住、取得實效以及維護社會政治穩定，這也與我國漸進式的政治發展模式相一致。因此，我國建立官員財產公開制度應采取由易到難、逐步推進的基本方針，體現到具體政策措施上主要包括以下幾個方面：一是官員財產公開的主體逐步擴大，制度建立伊始，一下子公開全體官員財產的阻力太大，只能先選擇一部分官員進行公開，然后再逐步擴大到全體官員。這一部分官員可以是容易發生腐敗的實權部門的官員，重慶市在司法系統試行官員財產公開就是如此，也可以是新提拔的官員；二是公開的財產范圍逐步擴大，可以先公開官員個人的全部收入，然后再逐步實現公布其家庭的財產；三是公開的方式逐步豐富和透明，可以先在官員所在的單位內部或先在局域網上公開，然后再逐步實現通過新聞媒體、互聯網等方式公開；也可以先著重實行經查詢而公開的方式，再逐步擴大政府主動公開的范圍。

（四）總體設計，立法推進

探析我國財產公開制度的困境及出路

從目前國內官員財產公開制度地方試點的進展情況來看，由于缺乏國家法律依據和中央政策的明確支持，這些試點均面臨著合法性不足的問題，而且“由于立規程序混亂、規定簡陋且執行缺乏透明度，導致推動者往往難以實現本意”，普遍遭遇到巨大的阻力。可見，地方自發性的試點具有先天的局限性，體制改革到了一定程度，自下而上的改革缺乏突圍的能力，就需要自上而下的總體改革設計。因此，一方面，黨和國家應該做好頂層設計，通過充分論證、反映民意、集中民智，制定建立官員財產公開制度的總體規劃，確定該制度的基本原則和程序，設定一個推進的路線圖和時間表。另一方面，國家應制定統一立法，應采取“中央統一立法、授權地方實施、按年增加范圍、分步落實到位”的方式，由全國人大常委會制定《公務員財產申報法》，并授權各省級人大選擇決定部分領域或部分領域的部分崗位的官員為申報對象，分地區試點，全國整體推進。

（五）提高公民參與意識，加強核查和責任追究

只有公眾都積極地參與對官員公開的財產的監督，及時了解財產公開情況、曝光檢舉不實公開的官員，官員財產公開制度的實施才能取得效果，然而當前我國很多公眾的公民權利意識、參與意識還不強。因此，我們應該繼續加強社會主義民主政治的宣傳教育工作，增強民眾的公民權利意識、參與意識，鼓勵和倡導民眾積極參與監督。另一方面，有關機構可以采取隨機抽查的方式，核實公開信息的真實性；同時對公民的檢舉也進行認真的核實調查，對拒不公開、經調查存在虛假公開的官員，嚴格責任追究。在地方試點中，多數試點對申報不實者，均沒有處罰細則，即使頒布了處罰措施也沒有認真執行。因此，應該加大處罰的力度，修改刑法，設立一項“虛假申報收入與財產罪”，對拒不申報、虛假申報的官員追究刑事責任。

【參考文獻】

1、新疆阿勒泰千名官員財產公示，新浪網，2009年02月25日00:23，轉《新聞晨報》。

2、浙江慈溪公示700名干部具體財產，新浪網，2009年02月23日02:27，轉《新京報》。

3、中紀委副書記何勇稱正論證官員財產公示，新浪網，2009年03月08日02:02，轉《京華時報》。

4、官員財產公示能否成為反腐利劍，人民網轉《半月談》，2009年04月02日09:13。

5、劉義昆，官員財產公示不差論證只缺行動，新浪網轉《燕趙都市報》，2009年03月09日07:35。

6、國外官員財產公示制度調查，人民網轉《法制日報》，2009年03月27日11:24。

7、社會緊盯官員財產申報制度，《聯合早報》，2009年3月21日。

8、梅德韋杰夫公布個人和家庭財產狀況，新華網，2009年4月08日 07:06:12。

9、武長海，翹首期盼財產申報法律出臺，新華網，2009年03月13日 00:00:52。