第一篇：我國檢察機關偵查監督機制的不足及其完善

我國檢察機關偵查監督機制的不足及其完善

(06-27 11:14)

我國檢察機關偵查監督機制的不足及其完善

許耀明

（長沙市雨花區人民檢察院 湖南長沙 410014）

[摘要] 檢察機關對公安機關刑事偵查監督機制的健全和完善，是一個國家法制建設和人權保障發達程度的重要標志。目前，我國檢察機關偵查監督機制尚不完善，在司法實踐中的效果不盡人意。本文在評析我國偵查監督機制現狀的基礎上，論證當前我國檢察機關偵查監督機制的不足，并根據我國司法改革的實際提出合理化建議。

[關鍵詞] 刑事訴訟 檢察機關 偵查監督 機制 完善

我國《憲法》第一百二十九條規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關”。檢察機關對公安機關刑事偵查監督機制的健全和完善，是一個國家法制建設和人權保障發達程度的重要標志。近幾年偵查監督的理論研究和司法實踐頗受人們關注。但是我國目前的偵查監督機制仍很不完善，其實際效果也差強人意。在“人權”入憲、“依法治國”方略逐步深入人心的今天，研究如何維護《憲法》的至高權威性、完善偵查監督機制，對于實現社會主義法治、維護司法公正具有重大的理論和現實意義。本文在闡述我國偵查監督機制現狀的基礎上，著重分析我國檢察機關偵查監督機制的缺陷，并根據我國司法改革的實際提出合理化建議。

一、我國檢察機關偵查監督機制概況

（一）偵查監督的性質

我國《憲法》、《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》明確規定了檢察機關是法律監督機關。偵查監督則是檢察機關法律監督職能的重要組成部分。在我國，偵查監督就是指檢察機關從偵查機關立案到審查起訴的刑事訴訟階段，依法對偵查機關的事實認定、法律適用是否正確以及偵查活動是否合法所實施的法律監督。其對象是特定執法機關的偵查活動，在性質上是一種專門性的法律監督，具有強制性和法律性，必須依法進行。這種監督是《憲法》賦予檢察機關的權利，同時也是一種職責。現代法治國家一方面要求偵查機關充分行使偵查權，搜集犯罪證據，查獲犯罪嫌疑人，從而有效懲治犯罪，維護社會秩序；另一方面又要通過司法程序，憑借法律手段，對偵查權的行使進行監督和制約，以維護受追訴人的基本權益。因此，構建完善的偵查監督機制，成了現代各國刑事訴訟制度的一個重要課題。

（二）偵查監督的途徑和方式

根據法律規定，檢察機關實行偵查監督的主要途徑和方式有以下幾種：

1、通過審查批捕、審查起訴發現偵查活動是否存在違法行為。審查批捕、審查起訴是檢察機關進行偵查監督的主要途徑。《刑事訴訟法》規定，公安機關要求逮捕犯罪嫌疑人時，應當寫出提請批準逮捕書，連同案卷材料、證據一并移送同級人民檢察院審查決定。檢察機關通過查閱案卷材料、證據、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、被害人等，可以發現公安機關的偵查活動是否合法。

2、通過派員參加公安機關對重大案件的討論和其他偵查活動，履行偵查監督職能。《刑

事訴訟法》第六十六條規定，人民檢察院在必要的時候可以派人參加公安機關對于重大案件的討論。檢察機關在審查批捕過程中，如果認為公安機關對重大案件的偵查活動有違法可能或者公安機關提出要求時，應當派出檢察人員參加討論，以便對公安機關偵查活動中的違法行為提出檢察意見予以糾正。

3、受理訴訟參與人對于偵查人員侵犯其訴訟權利和人身權利的行為所提出的控告和舉報，及時進行查處并予以糾正。由于訴訟參與人直接參與刑事訴訟活動，對偵查機關的偵查行為是否合法有著直接了解。檢察機關接受他們的控告和舉報，通過調查確認偵查機關的偵查活動違法后，應通知偵查機關予以糾正。

4、審查偵查機關執行檢察機關決定的情況通知，及時糾正違法行為。《刑事訴訟法》第七十三條規定：“公安機關釋放被逮捕的人，應當通知原批準逮捕的人民檢察院”。檢察機關通過審查公安機關關于執行情況的通知，可以準確了解其執行法律的情況.如果發現公安機關對檢察機關的決定不執行或者拖延執行等違法情節,或者發現公安機關釋放被逮捕的犯罪嫌疑人和變更逮捕措施不當的,應當查明原因,立即通知公安機關予以糾正.如果公安機關不將執行情況通知人民檢察院,人民檢察院應當主動跟蹤監督,并予以糾正。

二、當前檢察機關偵查監督機制的不足

檢察機關對刑事訴訟全程監督的根本目的，在于確保案件質量，實現訴訟任務。在我國現行司法體制下，檢察機關的監督是一種被動的事后監督，并且缺乏相應的保障機制和途徑。我國的偵查監督模式是我國刑事訴訟長期實踐經驗的總結，而且《刑事訴訟法》進一步加強并完善了檢察機關的偵查監督職能。實踐表明，這種監督模式對于充分發揮偵查機關的主動性，準確及時地追究犯罪，保護公民的合法權益具有重要保障作用。但是也應看到，我國對偵查活動的檢查監督尚缺乏不要的力度，有待于進一步完善和加強。

（一）檢警關系不順,偵查監督不到位

檢察機關對于偵查的控制主要涉及檢警關系。在我國刑事訴訟架構中,公檢法三機關之間是“分工負責、互相配合、互相制約”的關系,公安與檢察是并列的兩個機關,是一種平等的制約關系。雖然檢察機關具有偵查監督權,但公安機關在刑事偵查中擁有“完全的獨立性”,偵查活動由偵查機關自行決定實施,檢察機關不享有偵查的引導、指揮權。這就決定了檢察機關對其偵查活動介入不夠,缺乏應有的權威性。因此,這種監督只是對結果的靜態監督,而不是對過程的動態監督。雖然檢察機關有權參加公安機關對于重大案件的討論、有權參加公安機關的復驗、復查,但法律對檢察機關捕前階段的監督方式以及作出處理決定后的執行情況的監督并未具體規定。即使檢察機關提前介入,也是在公安機關要求逮捕犯罪嫌疑人時,而且須是“必要時”才能參加公安機關對于重大案件的討論。但也僅限于“討論”,無法對偵查活動實行有效的“事中監督”。

（二）對偵查監督的地位和作用認識不足,導致監督不力

檢察機關對偵查監督的地位和作用的認識不足和重視不夠,是影響偵查監督實際效果的主觀原因。按照公檢法“分工負責、互相配合、互相制約”的訴訟體制,在刑事訴訟中,公安、檢察機關分別行使偵查、控訴職能,共同承擔追溯犯罪的使命。但長期以來,檢察機關往往只注重與公安機關之間的配合,而不同程度地淡化了監督職能和監督意識,可以說是配合有余、監督不足。在司法實踐中,表現出“不愿監督”、“不敢監督”、“不好監督”等傾向,嚴重阻礙了偵查監督工作的進行,導致偵查監督工作難以打開局面。

（三）偵查監督立法不完備,導致監督依據不足

現行法律關于偵查監督的規定過于簡單、原則,缺乏操作性。而《人民檢察院刑事訴訟規則》等司法解釋位階較低,對偵查機關約束力不足。突出表現在以下幾個方面:

1、相關立法規定不成體系。連同《憲法》、《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》在內,關于法律監督和偵查監督的規定只有寥寥數條,而且十分原則。

2、偵查監督范圍不明確。盡管《人民檢察院組織法》第5條規定了檢察機關對公安機關偵查的案件進行審查,決定是否逮捕或起訴,對公安機關的偵查活動是否合法實行監督。但由于對偵查監督的含義界定不明確,因此,單憑這一規定,很難得出偵查監督包含審查批捕、審查起訴并作出決定和對偵查活動合法性進行監督的結論。現行法律更多強調了對偵查活動的監督,即偵查監督活動,而未明確將審查適用法律正確與否規定為偵查監督的內容。

3、偵查監督內容的規定不完整、具體。例如對公安機關偵查活動的全過程特別是偵查程序是否合法的監督缺乏詳細具體的規定，導致實踐中公安機關在偵查中的一些違法行為不能通過檢察監督及時發現并予以糾正，從而不能適應對偵查活動實行全面監督的需要。又如《刑事訴訟法》雖然規定了檢察機關的立案監督權，但對公安機關撤銷案件的監督卻沒有規定。如果公安機關在立案以后用撤銷案件的方式規避檢察機關的監督，檢察機關則無法以對。

4、部分在司法實踐中行之有效的偵查監督方式缺乏明確、具體的規范。如提請介入是檢察機關偵查監督最有效的方式之一，但在立法上卻并未予以確認，什么樣的案件公安機關應通知檢察機關提前介入、怎樣介入、提前介入后偵查機關與檢察機關的職責怎樣等都缺乏可操作的規定。實踐中檢察機關很少主動介入公安機關的偵查活動；公安機關也往往是遇到棘手問題、自己無力解決時才通知檢察機關介入，以至檢察機關提前介入工作具有極大的隨意性和不確定性。

（四）檢察機關內部偵查監督體制不健全，偵查監督職能不突出

這方面的弊端表現在：

1、檢察機關體制錯位，偵查監督受到牽制。《人民檢察院組織法》規定地方各級人民檢察院需接受最高人民檢察院和地方黨委的雙重領導，但由于地方行政長官都兼任黨委副書記，常常將歸于黨委的領導異化為地方行政長官的領導；況且檢察機關的人事管理和經費來源都受制于地方政府，檢察機關的偵查監督職能必然弱化。

2、檢察機關過多地行使偵查職能，削弱了法律監督職能。我國法律規定，貪污、賄賂、瀆職等國家機關工作人員利用職權實施的犯罪案件由人民檢察院立案偵查。實踐證明，這種體制嚴重影響了人民檢察院法律監督職能的充分行使。

3、檢察機關的審查批捕、審查起訴和監所檢察等部門在監督工作中沒有完善的工作機制，各自為戰、相互脫節的現象比較普遍，從而影響了檢察機關整體監督力量的發揮。

（五）偵查監督的途徑單

一、監督手段乏力、效果差

檢察機關偵查監督的方式主要是書面審查偵查機關的案卷材料，如審查批捕就是由審查批捕部門對偵查機關移送的提請批捕材料進行監督，實際上偵查活動中的違法行為幾乎不可能在案卷材料中得到反映，即使犯罪嫌疑人事后向檢察機關反映，也大都因時過境遷無法查實而不了了之。審查起訴的監督由于案件已經偵查終結，是一種事后監督，具有明顯的滯后性、被動性，難以有效預防和糾正偵查違法行為。《刑事訴訟法》缺乏對公安機關不執行檢察機關監督和審查決定的法律后果的規定，使偵查監督缺乏強制力、監督效果大打折扣。如法律規定公安機關應當檢察機關所提糾正意見和執行檢察機關決定的情況通知檢察機關，而沒有規定公安機關拒不糾正的法律后果，也未規定檢察機關的后續措施，使監督顯得蒼白無力。

三、完善我國檢察機關偵查監督機制的設想

（一）以現代訴訟理念構建偵查監督制度

世界各國的刑事訴訟制度中，都存在著兩種最基本的價值追求，即安全和自由。我國“安全至上”的訴訟觀念由來已久，表現在偵查模式上，即采用單軌式模式：偵查活動由代表國家的偵查機關單獨進行，僅僅發揮偵查機關在刑事訴訟中的職權作用，而不強調犯罪嫌疑人的積極抗爭。偵查活動由偵查機關自行實施，缺乏必要的監督和制約。選擇“安全至上”的訴訟價值是以犧牲犯罪嫌疑人、被告人的權利和自由為代價的，而“自由至上”的選擇的著眼點在于防止國家權力的過分擴張，在偵查監督制度的設計上，就會以保障公民權利為出發點。所以，在訴訟價值觀念上淡化對安全的追求，提升自由的價值，有利于建立合理的偵查監督模式。

（二）明確檢察機關在偵查活動中的角色

絕對的權力滋生絕對的腐敗，偵查權也不例外。對于偵查權，現代法制國家大都通過法院進行控制，因為法院是中立的裁判者。但根據我國法律規定，檢察機關是國家法律監督機關。我國現行以檢察機關為主的偵查監督機制之所以效果不佳，就是因為觀念上沒有認識到應由客觀、中立的機關來控制偵查權，所以在制度設計上對檢察機關監督職能的實施缺乏合理的構想，始終將檢察機關定位在控訴犯罪的角色上，導致監督職能空洞化，無法以中立、客觀的身份來監督偵查。

要落實檢察機關的法律監督權力，就必須在觀念上把檢察機關在偵查程序中的角色定位在客觀、中立上。檢察官的客觀、中立義務是世界各國檢察機關發展的一個基本方向。檢察機關在職能理念上的這種轉變，使得其易于擺脫單純控訴職能所帶來的偏頗立場，對偵查的監督也就更令人信服，所以我國有必要進類似的制度設計。其實在偵查階段，檢察機關的控訴職能并未完全形成，其職責不是與偵查機關合作，而是要站在公正的法律立場，維護犯罪嫌疑人的合法權益。綜上所述，在偵查階段，檢察機關與偵查機關的關系是一種控制與被控制的關系。

（三）完善立法，強化檢察機關的偵查監督職能

1、明確偵查監督的范圍

首先，法律應具體規定檢察機關對偵查活動的監督。即對偵查機關勘驗、檢查、搜查查詢、訊問等活動的合法性進行監督。其次，法律應規定拘留、搜查、扣押等強制措施由檢察機關決定。如前所述，世界多數國家類似措施是由法院決定的，如果我們能從觀念上將檢察機關定位為客觀、中立的話，完全可以由檢察機關來行使這些強制措施的處分權。

2、規定偵查監督的法律效果

法律應明確規定檢察機關對于偵查機關的監督處分權，如對于有違法行為的立案人給予警告、追究責任等處理；對故意違反刑事訴訟程序，采用非法手段收集證據以及有其他違法行為的偵查人員，檢察機關有權提出批評、更換偵查人員、建議行政機關給予行政處分的權力。這樣才能增強檢察監督的剛性和權威性。

3、確立檢察機關的引導偵查權，建立同步監督機制

確立引導偵查權，讓檢察機關及早介入偵查活動，有利于檢察機關更有效地實施偵查監督。筆者以為，檢察機關可以以下列方式引導偵查：（1）參與偵查機關勘驗、檢查活動，提出具體偵查意見和建議。（2）參與旁聽對犯罪嫌疑人的訊問以及對重要證人的詢問。這樣可以防止偵查機關刑訊逼供，引導偵查人員緊緊圍繞案件事實進行訊問。（3）參與偵查機關的搜查、扣押、查詢等偵查活動，監督偵查人員一個按照法定程序進行偵查活動。（4）參與偵查機關有關重大案件的性質、證據以及其他重大一問的專門討論，并有權就案件實質問題發表意見。

參考文獻：

[1]陳興良：《從“法官之上的法官”到“法官之前的法官”》，《中外法學》2004年第6期；

[2]種松志、朱艷菊：《檢察指導偵查的實踐與探索》，《檢察論從》第5卷，孫謙、張智輝主編，法律出版社2002年第1版，第424—434頁；

[3]周楠生、周作學：《刑事偵查監督問題研究》，《檢察研究參考》2004年第7期；

[4]劉中發：《強化偵查監督維護司法公正》，《中國法學會訴訟法學研究會2003年年會論文》；

[5]陳衛東、李奮飛：《論偵查權的司法控制》，《人大復印資料（訴訟法學、司法制度）》2001年第4期。

第二篇：試論我國檢察機關自偵案件偵查監督機制的完善

試論我國檢察機關自偵案件偵查監督機制的完善

作者：靳東兵 責任編輯：晴正 時間：2005-3-24 10:08:33 來源：中國法治網 點擊:150 nbsp;

一、當前我國檢察機關自偵案件偵查監督的現狀

《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《規則》）第390條規定：'人民檢察院審查逮捕部門或者審查起訴部門對本院偵查部門偵查或者決定、執行、變更、撤銷強制措施等活動中的違法行為，應當根據情節分別處理。情節較輕的，可以直接向偵查部門提出糾正意見；情節較重或者需要追究刑事責任的，應當報告檢察長決定。'為進一步規范人民檢察院偵查業務工作，保證公正執法、文明辦案，最高人民檢察院相應頒布了《關于完善人民檢察院偵查工作內部制約機制的若干規定》。但實踐中，各地檢察機關對自偵案件偵查活動的監督并沒有有效開展起來，存在諸多的問題，起不到應有的法律監督效果。

1、盡管檢察機關屬于國家法律監督機關，但由于它本身又是國家公訴機關，而在自偵案件中則屬于偵查機構，因此它在偵查中并不具有中立、超然的地位，在本質上也屬于國家的追訴犯罪的機構。因此，盡管法律要求檢察機關要尊重事實真相，并同時注意收集對犯罪嫌疑人有利與不利的證據，但事實上檢察機關無論作為偵查機構還是公訴機關，往往更重視對犯罪嫌疑人不利的證據和事實，即使對偵查活動進行監督，也常常是從如何有效進行追訴的角度進行法律監督，而極少從有利于犯罪嫌疑人辯護角度開展法律監督。

2、往往有檢察人員認為，檢察機關偵查監督職能是針對公安機關和其它有偵查權機關的偵查活動而言的，但對于檢察機關自偵案件不存在監督問題，因為對于自偵案件的逮捕和起訴決定，是經過檢察長或檢察委員會批準或討論作出，如果發現問題，也可通過檢察長或檢察委員會相關工作得到糾正，同樣保證案件的質量。如再進行監督，實際上是對檢察長或檢察委員會所作決定的監督，這不符合人民檢察院組織法的有關原則。并且檢察人員在準備和出庭支持公訴工作中，可以回顧、檢查案件偵查過程，如有缺漏，也可進行補救。如再進行監督，勢必使偵查部門的工作人員產生依賴思想。

基于以上認識上的偏差，加之缺乏相關的監督機制的制約，實踐中有些檢察院的檢察長也出于怕自己任內政績'微瑕'、多一事不如少一事、家丑不可外揚、怕影響檢察院形象等心態，對偵查部門出現的問題盡可能遮掩，采取大事化小，小事化了的方式解決問題。而紀檢、偵監或公訴等部門因得不到檢察長的支持，且又不想得罪偵查部門的同事，而對偵查人員在偵查活動中出現的違法違紀現象睜一只眼閉一只眼，得過且過，導致自偵案件的偵查監督空有其名。

二、對檢察機關自偵案件進行監督的必要性

檢察機關作為國家法律監督機關，在對其它國家機關進行監督同時，加強對其直接受理案件的偵查監督也是十分必要的。

1、對自偵案件進行監督，有利于檢察機關整個法律監督權的全面實現。檢察機關作為法律監督機關，偵查監督是檢察機關行使監督權的職能之一，如果僅對公安機關或其它機關的偵查活動進行監督，而忽略對自偵案件的監督，勢必會造成法律監督系統出現漏洞，不利于檢察機關整個法律監督目的實現。而且，對自偵案件進行監督也可以充分發揮檢察機關在建設社會主義政治文明、保障實現社會公平和正義方面的作用，從而也可樹立檢察機關在人民群眾中的威信。

2、對自偵案件進行監督，可以督促自偵部門在偵查活動中依法正確行使偵查權。因為偵查權是否正確行使，直接關系到國家安全、社會穩定和公民合法權益能否得到保障的問題。而對偵查人員的偵查活動進行監督，可以促使偵查人員依法行使偵查權，提高業務素質，及時發現和糾正偵查工作中存在的違法違紀現象，從而也保證了案件的質量。

3、對自偵案件進行監督，也是保障訴訟當事人行使合法的訴訟權益的重要途徑之一。相對于國家公權而言，犯罪嫌疑人處于弱者的地位，如何保障犯罪嫌疑人的人權一直為國際社會所關注。在我國，法律雖然賦予了犯罪嫌疑人種種的訴訟權利，但在刑事訴訟訴訟中，犯罪嫌疑人的人身自由往往受到一定的限制，其合法的訴訟權利是否得到充分保障往往與司法機關公正司法分不開的。因此，對檢察機關自偵案件進行監督制約，可以有效規范偵查人員正確行使偵查權，從而也保障了犯罪嫌疑人合法的訴訟權利。

三、西方國家檢察機關行使偵查權的監督機制

綜觀西方國家，偵查活動主要由司法警察或檢察機關負責行使。在英國，絕大多數刑事案件的偵查權置于司法警察手中，檢察機關不承擔偵查職能。在法國，檢察機關不能獨立行使偵查權，只參與預審法官的偵查活動，并對其偵查活動實施制約。而在美國，美國聯邦各州檢察機關對于一些由政府官員實施的犯罪，一般都有權直接進行偵查，獨立行使偵查權，但美國的檢察機關職責范圍較小，是'訴訟機關，非法律監督機關'。[1]相比起來，德國檢察機關的職能與我國檢察機關較為相似，不僅擁有獨立的偵查權，而且也是法律監督機關，如德國刑事訴訟法規定，檢察官'在法庭審理階段，充任國家公訴人，同時監督審判程序是否合法'。[2]雖然德國檢察機關行使偵查的權力比較大，但其有一套有效的制約機制對檢察機關的偵查活動進行監督，下面以此作一介紹。

1、嚴格建立針對偵查行為的司法授權和審前司法控制機制。在德國，檢察機關屬于法定偵查機關，所有涉及偵查的決定只能由檢察機關作出，警察在偵查中必須服從檢察機關的領導和指揮，在偵查中扮演的是檢察官助手的角色，檢察機關對偵查活動的效果承擔主要責任。可見德國的檢察機關偵查權的范圍是相當大。但德國基本法第19條第4款規定，所有涉及限制公民自由、財產、隱私權的強制措施一般必須接受法院的司法審查。即檢察機關對任何人實施拘捕必須事先向法官提出申請，并且有實施拘捕的必要性。并且在逮捕后，檢察官應

即將被捕者帶到法官面前，由法官決定是否對嫌疑人繼續進行羈押或保釋。

2、嚴格建立對非法證據'排除規則'制度。德國法官對檢察機關偵查行為的司法審查還體現在針對檢察機關非法所得的證據進行事后的司法審查（即證據的'排除規則'）。如：在未告知訴訟權利的情況下獲得的被告人的供述；非法搜查獲得的音像資料；非法竊聽所得的電話錄音等。法院排除非法證據的目的并不是為了懲戒偵查機構，而是為保護有關的利益和權利。

3、嫌疑人或被告人在偵查階段享有一定的訴訟權利，來制約偵查機關的偵查權的濫用。德國基本法明確規定有關尊重個人尊嚴的原則和法治原則，被告人享有不得被強迫自證其罪的權利，即被告人享有沉默權，任何人都不得從被告人保持沉默這一事實中推導出對其不利的結論。德國刑事訴訟法典明確禁止采取一些不人道的方法進行訊問，如虐待、疲勞戰術、催眠、利誘、服用藥物等措施，違反這些禁令所得的證據不允許在審判中被采用。并且，除了法定的例外情況，嫌疑人或被告人有權在刑事訴訟任一階段委托律師。法院也可為那些無力委托律師的被告人指定律師。在偵查中，檢察官進行訊問嫌疑人時，律師有權在場，并為后者提供法律幫助。但如律師在場會影響偵查目標實現時，這一權利就可能受到限制。另外考慮偵查活動的秘密性質，律師無權在檢察官詢問證人、鑒定人時在場參與。

四、完善我國檢察機關自偵案件監督機制的構想

對于我國檢察機關自偵案件進行法律監督的方式，主要存在兩種觀點。第一種觀點認為，對自偵案件，應建立一種外部監督機制。其理由是：人民檢察院對直接受理的案件既行使偵查權，又行使監督權，勢必造成人民檢察院在訴訟角色上的矛盾與沖突。[3]雖然檢察機關通過內部制約的機制，可以將檢察機關內部的偵查部門和監督部門分開，但各業務部門都隸屬于同一檢察長和檢察委員會的領導，還是容易因主觀主義和本位主義造成對法律的片面理解，也容易干擾偵查權的有效行使，不利于提高辦案質量和保護公民的合法權益。[4]第二種觀點認為，對于自偵案件監督，應采取內部制約的方式，而不能另設監督機關。[5]其理由是，人民檢察院是我國的法律監督機關，它通過采取內部制約的方式對自偵案件進行監督，是正確、統一地適用法律的需要。盡管在實踐中，這種內部制約體制出現了一些問題，但是檢察機關只要通過改革理順其內部體制，重新設置內部業務部門，進行內部監督即可達到監督目的。

以上兩種觀點的做法，均有可取之處，但筆者認為，對我國檢察機關自偵案件的法律監督，應在進一步完善檢察機關內部的監督體制基礎上，也應注重檢察機關外部力量的監督，同時從制度上規范檢察機關行使偵查權的限制。

（一）檢察機關內部監督體制

檢察機關內部監督主要是檢察機關同一系統內部的監督。包括最高人民檢察院、上級人民檢察院監督和同一檢察院內部各部門的監督。

1、最高人民檢察院和上級人民檢察院的監督。我國憲法第132條和人民檢察院組織法第10條均規定：'最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。'檢察系統內部上下級之間這種領導關系本身也意味著地方各級人民檢察院和專門人民檢察院要接受最高人民檢察院的監督，下級人民檢察院要接受上級人民檢察院的監督。因此對自偵案件的偵查活動，要建立分級備案制度，即按犯罪嫌疑人的職級，報不同的上級檢察機關備案，如基層檢察院偵查的案件，犯罪嫌疑人屬普通干部的，報地市級檢察院備案；縣、處級干部的，應報省級人民檢察院備案；廳、局級以上干部一律報最高人民檢察院備案。最高人民檢察院和上級人民檢察院根據報送的材料對案件的偵查活動進行監督，發現在偵查中有違法違紀現象的，應進行批評糾正和處理。

2、同一檢察院內部各部門的監督

它是指同一檢察院黨組、檢察長、檢察委員會以及其它部門對自偵部門的偵查活動的監督制約。各級檢察院黨組、檢察長、檢察委員會要加強統一監督作用外，還應充分發揮其它部門的監督作用。根據最高人民檢察院《規則》第5條規定：'人民檢察院按照法律規定設置內部機構，在刑事訴訟中實行偵查、審查逮捕、審查起訴等業務分工，各司其職，互相制約，保證辦案質量。'檢察機關其它部門按照職責和分工的不同，依法對自偵案件進行監督。

（1）紀檢監察部門的監督制約。其基本職能就是依照國家有關法律和政策，對檢察機關及所屬部門、單位和檢察人員執行國家法律、法規、政策和上級檢察機關的決定、規定、批示以及違反紀律的情況和行為進行監督監察。紀檢監察部門可主動或通過檢舉、控告等途徑，對偵查人員偵查活動進行監督監察，發現有違法違紀行為的人員可依照有關規定追究違法違紀和錯案責任。

（2）控申舉報部門的監督制約。控申舉報部門受理自偵案件線索后及時轉給自偵部門，一旦自偵部門立案的，由控申舉報部門對其偵查活動進行跟蹤審查和監督。此外，控申舉報部門可對自偵案件中當事人和發案單位不服自偵部門有關決定的申訴進行復查，監督自偵部門是否依法辦案，糾正辦案中的違法行為或不當決定，防止和堵塞檢察偵查權的濫用和誤用。

（3）監所檢察部門的監督制約。人民檢察院辦理直接立案偵查的案件，偵查部門應當將決定、變更、撤銷取保候審、監視居住、拘留、逮捕等強制措施的情況書面通知本院監所檢察部門。監所檢察部門發現自偵部門對犯罪嫌疑人采取強制措施有超過法定期限或有其它違法現象的，應當向自偵部門提出糾正意見，并報告檢察長。

（4）偵查監督部門監督制約。偵查監督部門對本院自偵部門移送的審查逮捕的案件，應認真審查有關材料，對符合逮捕條件或不應逮捕的，應作出有關處理意見，并報檢察長或者檢察委員會決定。同時，偵查監督部門對自偵部門執行逮捕或不逮捕決定的情況應進行跟蹤監督，發現偵查人員有違法違紀行為的，可直接向偵查部門提出糾正意見；如意見未被采納或違法情節較重的，應報檢察長決定。

（5）公訴部門的監督制約。公訴部門對本院自偵部門移送審查起訴或不起訴的案件，應根據刑事訴訟法第137條規定作出認真的審查，發現偵查人員有違法違紀行為的，可直接向偵查部門提出糾正意見，情節較重的，應報檢察長決定。同時公訴部門對偵查人員采取非法方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陳述、證人證言的，應提出糾正意見，同時應要求偵查機關另行指派其它偵查人員重新調查取證。

（6）財政部門的監督制約。檢察機關財政部門對自偵部門移送的扣押款物，應嚴格進行管理，對扣押的款物應實行賬目與款物分人管理，健全出入庫和收付手續。對偵查人員作出的處理款物決定，應進行跟蹤監督，以防有關人員借辦案之機侵占、挪用、私分、調換或擅自處理扣押款物。

（二）檢察機關外部監督機制

1、國家監督。國家監督是指來自國家機關的監督。我國憲法第128條規定：'最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關負責。'在我國，對檢察機關的國家監督主要是全國和地方各級人民代表大會及其常委會的監督，同時也包括作為執政黨的中國共產黨中央和地方各級委員會的監督。還有，國家監察機關對檢察機關的干部的違法違紀行為進行監督，也屬于國家監督的一個方面。

2、法院、公安機關的制約。我國憲法第135條和刑事訴訟法第7條均規定：'人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。'如對檢察機關直接受理的案件，公安機關執行檢察機關作出的拘留、逮捕決定時，發現對犯罪嫌疑人的關押時間超出法定偵查羈押期限的，可向有關部門反映；法院在審判時，發現檢察機關在偵查中采用刑訊逼供等非法方法取得的言詞證據的，有權對此證據不予采納等等。

3、社會監督。社會監督是來自社會各界的監督。在我國，社會監督主要有人民群眾（包括律師、法學家等法律職業群體）、案件當事人、新聞輿論、政協、民主黨派等的監督。一旦檢察機關偵查人員在偵查中有濫用、誤用權力、辦'人情案'、'關系案'等違法違紀的行為，社會各界監督主體可向有關主管部門申訴、控告和舉報。

（三）建立相關法律制度，加強對檢察機關自偵案件的監督制約

1、建立檢察官懲戒機制。在西方，不論是英美法系還是大陸法系國家，均對檢察機關行使檢察權作了嚴格限制，檢察官一旦違法，可以由任命機關按照公務員懲戒制度予以罷免。如在美國，檢察官常常介入有組織和白領犯罪的偵查，在偵查中，檢察官必須假定沒有充分合理證據支持的刑事被指控無罪，且必須及時地向被告方披露所有可獲得的對被指控者有罪、減輕罪行級別或減輕懲罰的證據，而不能只是因為證據會破壞已方案件或對被指控者有利而故意不收集證據，否則觸犯這些規定將造成協會對違法者科處紀律懲戒，協會的懲戒包括取消律師執業資格（注：在美國取得律師資格是從事檢察工作的前提條件）。[6]在德國設有內部監督和法律監督控制檢察官的行為。[7]我國的政體是人民代表大會制，各級人民代表大會及其常委會是行使對檢察官選舉、任免和罷免權的法定機關，筆者認為應在各級人大內設立懲戒機制，以對檢察人員行使偵查權等職權時的行為進行監督，并對違法行為進行懲戒。有學者認為，在縣級以上各級人民代表大會常委會的內設機構之一的內務司法委員會中，應組建法官、檢察官懲戒委員會，對本級兩院的法官、檢察官在執行職務過程中的徇私枉法行為以及嚴重影響職務形象的不規行為進行調查，并向常委會提出處理意見。[8]

2、建立沉默權制度和擴大律師在偵查中參與的范圍。作為無罪推定原則的基本要求，任何偵查機關都不得強迫嫌疑人自證其罪，因此嫌疑人在接受訊問時享有沉默權利，沉默權在西方各國大體上都得到了確立。如美國聯邦最高法院確立了'米蘭達規則'，賦予嫌疑人或被告人沉默權。而作為與沉默權同樣重要的律師幫助權，在西方各國偵查程序中也普遍得到保證。在英美規定了律師強制辯護制度；在德意兩國，警察、檢察官和法官在進行第一次訊問之前，都要告知被告人有權獲得律師的幫助，對于符合條件的被告人還要提供免費的律師幫助。并且西方的律師在偵查中的參與范圍有擴大的趨向，英美德意等國均允許律師在偵查人員訊問嫌疑人時在場。而在我國不論檢察機關自偵案件還是公安機關偵查案件，均在偵查程序構造上存在一個缺陷，即是犯罪嫌疑人承擔著被迫自證其罪的義務，犯罪嫌疑人沒有沉默權；而且偵查人員的訊問所采取又是秘密和封閉的方式，犯罪嫌疑人所聘請的律師從不允許到場，并且律師在偵查階段對案件不能進行調查取證，其所能提供的幫助極為有限，犯罪嫌疑人的訴訟主體地位受到極大的削弱，甚至成為訴訟的客體，從而也導致檢察機關行使偵查權時得不到有效的監督，侵犯犯罪嫌疑人合法權益的違法違紀現象時有發生。對此筆者認為，我國應建立沉默權制度，而且應逐漸擴大律師在偵查中的參與范圍，如在一定限度內允許律師在偵查人員訊問犯罪嫌疑人時在場，賦予律師在偵查階段的調查取證權等，這不僅為被追訴者提供了一個權利保障機制，而且也使自偵部門的偵查活動受到一定程度的監督制約，促使其偵查活動更為有效地進行，以期提高辦案質量，保障司法公正。

第三篇：完善檢察機關法律監督機制的幾點思考

完善檢察機關法律監督機制的幾點思考

華亭縣檢察院徐立科劉麗

根據憲法和法律賦予的職權，檢察機關依法對偵查、審判、執行等各訴訟環節進行法律監督。但目前，檢察機關的法律監督工作卻存在很多值得研究和解決的突出問題，只有通過建立和完善法律監督機制，優化監督運作方式，不斷提高法律監督能力和水平，才能更好的履行法律監督職能。

一、當前檢察機關法律監督執行機制存在的主要不足

（一）立案監督疲軟、監督難以到位。《刑事訴訟法》第87條規定人民檢察院有“要求公安機關說明不立案理由”和“通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案”的職權，但在實踐中公安機關往往以虛假理由、不充分理由加以唐塞、拖延，或立而不偵、破而不訴。檢察機關在法律程序又沒有相應的糾正措施，造成監督立案多，進入刑事程序少，使立案監督形同虛設。

（二）監督批捕執行疲軟、影響憲法權威。批捕監督是憲法原則。在工作中一是對公安機關隨意變更檢察機關批準逮捕沒有監督措施。《刑事訴訟法》第78條規定，公安機關在對批捕的犯罪嫌疑人變更強制措施時，應當通知原批捕的人民檢察院。但在實踐中，經常發出變更強制措施后向人民檢察院送達備案，檢察院發現變更措施錯誤時犯罪嫌疑人已釋放。二是對公安機提請批捕時以在逃等理由對某些同案犯不提請批捕，檢察機關通過監督批捕，決定逮捕的往往得不到執行。致使監督批捕執行落實不到位。

（三）刑事審判監督弱化、抗訴工作難以收效。檢察機關對刑事訴訟審判活動中違反訴訟程序，有權向法院提出糾正意見，并對確有錯誤的判決、裁定有提起抗訴的權力。由于刑法分則中規定的量刑幅度過大，侵財犯罪普遍適用罰金刑，附代民事關乎群眾利益，法院往往先調賠償后開庭，先談罰金再量刑，給群眾造成以錢贖罪的誤區。刑法條文中3年以上，3年以下規定較多，法定刑3年以上的案件，只要賠償好，罰金高，就可判3年，3年就可以適用緩刑，罪刑不相適應，但檢察機關無法抗訴糾正。

（四）民事行政審判監督沒有保障，舉步維艱。民事訴訟法和行政訴訟法均規定，檢察機關對已經發生法律效力的錯誤判決、裁定，有權提起抗訴，但檢察機關在民事行政審判監督中應該享有哪些具體權力，依何種程序行使監督權，法律沒有明確規定，造成檢察機關與審判機關之間在調卷、再審出庭、審理期限、檢察機關調查取證等一系列問題上發生爭議，在一定程度上使民、行監督權取決于法院的認可程度，致使民事檢察工作舉步維艱、難以開展。

（五）糾正違法缺乏強制力，監督效果不佳。檢察院作為法律監督機關，與行政、審判機關相比，既沒有實體處分權，也沒有紀律處分權，只有提檢察建議，發《糾正違法通知書》等行使法律監督權，但現有法律規定和相關司法解釋中即沒有設監督追究責任的條款，也沒有強制保障措施，雖然檢察機關通過發出《糾正違法通知》等方式進行了大量的監督活動，但真正監督效果不佳。

二、檢察機關法律監督職能弱化的原因

（一）立法過于原則空泛。如民事訴訟法、行政訴訟法分別規定人民檢察院有權對民事行政審判活動實行法律監督，但監督范圍只限于人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，并限定按照審判監督程序提出抗訴。對于民事審判過程中發生的“暗箱操作”卻無法進行監督、制約。監督范圍及程序仍有諸多疏漏和缺陷。如立案監督，人民檢察院對公安機關在立案中發生違法行為提出糾正意見，如果公安機關不予采納、拒不糾正，檢察機關如何處理，法律沒有依據；對通知立案而公安機關拒不立案，法律也沒有授予檢察機關如何解決的措施。

（二）缺乏機制措施。由于未形成完整的法律監督保障措施體系，檢察機關提出的《通知立案決定書》、《糾正違法通知書》、《檢察建議書》等監督建議、不被公安、法院采納或無故拖延，造成檢察機關束手無策，形成了“你發你的建議，我搞我的決定”，有時使檢察監督權形

同虛設，嚴重影響了法律監督的權威和實效。

（三）檢察理論與政治理論結合研究滯后。在構建和諧社會的政治背景下，去年以來，高檢、高法出臺了一系列司法解釋，目前的法律監督理論研究多致力于檢察實踐經驗的總結，許多設想和原則流于理想層次，缺乏基本的理論構架和引導，成為注釋法律條文和具體實踐的工具，還未形成完整有效的法律監督理論體系。致使法律監督法理不足，政論饋乏，二者結合研究欠缺。

三、加強和改進法律監督機制的思考

（一）完善立法，制定統一、完備的司法解釋，為法律監督提供法律保障

一是補充完善刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法中尚未完善和健全的有關內容及應有的保障性規定。如立案監督，通過增設刑事訴訟法條款和司法解釋明確立案監督不僅包括“應當立案而不立案”的監督，還包括不應立案而立案，對公安是否立案、不立案的知情和整個立案活動的全面監督；通過立法進一步明確《說明不立案理由通知書》、《通知立案決定書》、《糾正違法通知書》、《糾正違法建議書》的法律效力，同時賦予檢察機關對拒不接受監督單位和個人建議處分權。在偵查監督上，要確立檢察機關對公安機關的知悉權、偵查參與權、建議權、監督處分權和提前介入的法律地位，在審判監督上，通過司法解釋賦予規范庭外調查權，建議休庭權；在判決裁定監督上，通過司法解釋明確審判監督程序抗訴案件的審理期限，防止久拖不決；在民事行政監督上，通過司法解釋規定人民檢察院參與訴訟權，明確同級人民檢察院有抗訴權等。

二是細化與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟監督相配套的有關關工作細則。建議最高人民檢察院制定立案、偵查、審判、判決裁定、執行各訴訟環節的監督細則、規則，提交全國人大審核發布，避免公、檢、法三機關各定章程，各行其事，使檢察監督制度化、規范化。由全國人大統一司法解釋權，通過統一解釋，以減少不必要的摩擦，確保執法統一和正確實施。

（二）構建檢察一體化，增強法律監督能力

一是按照中央《意見》改革檢察機關的人事體制。在堅持黨的領導原則下，強化上級檢察機關領導下級檢察機關的力度，保證法律監督的獨立公正。同時賦予檢察機關人事決定權，地方各級檢察機關的檢察長應由上一級檢察機關檢察長提名，同級人大任命；檢察長、副檢察長、檢察委員會委員一般不從地方黨政機關調任。上級檢察機關對下級檢察機關的檢察官有懲戒處分權和人事調動權。

二是改革檢察機關經費保障體制。將地方財政負擔各級檢察機關經費改為中央政府負擔，建立全國檢察經費統籌制度，由最高人民檢察院統一作出預算，報中央財政核定后納入國家財政預算，實行計劃單列，逐級下撥、分級管理。

三是完善檢察機關內部工作制度。將上級領導下級工作的體制具體化，明確規定請示、報告制度；指令糾正、備案報批制度和內部檢察長負責制，形成下級院對上級院負責，逐步實現上級對下級的絕對領導。

（三）探索“偵檢一體化”模式，增強檢察機關對偵查程序的監控力度

一是建立偵、檢一體化刑事司法模式，增強檢察機關在刑事訴訟中對偵查機關偵查取證行為的引導、監督權，實行刑事警察與治安警察分離制度，使其直接受檢察機關監督，檢察機關要完善監督機制，改進監督方式，使監督作用直接化、具體化，確保刑事司法體制持續高效運作。

二是完善各訴訟監督的責任管理制度、考核獎懲制度及錯案責任追究制度，使其更加符合具有檢察特色的管理方式，保證各訴訟環節上的監督工作有效開展，防止監督不力、流于形式。

（四）改善用人機制，加強隊伍管理、培訓力度，提高隊伍素質

一是進人、用人要堅持“公開、公平、競爭、擇優”的原則，嚴格執行《檢察官法》，把真正德才兼備的優秀人才錄用到檢察機關。

二是加大教育培訓力度，分級管理責任到人、事，不斷提高干警的政治素質、職業道德水平和業務能力。

三是強化激勵機制，激發干警的工作熱情和創新意識，提高法律監督的質量、效率和水平。

第四篇：完善制約和監督機制

完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。健全組織法制和程序規則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力。重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。落實黨內監督條例，加強民主監督，發揮好輿論監督作用，增強監督合力和實效。人民民主是社會主義的生命,社會主義民主的本質和核心是人民當家作主。因此,要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督,保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。只有這樣,我們的黨和政府才能獲得人民群眾的信任、擁護、愛戴和支持。黨的十七大報告指出,要“完善各類公開辦事制度,提高政府工作透明度和公信力”[1]。這里所說的“公開辦事制度”,最重要的就是黨和政府機關的政務公開制度。完善政務公開制度,是提高黨和政府公信力的前提、基礎和必然選擇。

一、政務公開與公信力要正確理解政務公開的涵義,首先要正確理解政務的涵義。對政務的涵義目前有三種理解:一是廣義的理解,認為政務就是關于政治方面的種種事務,是國家的管理工作;二是狹義的理解,認為政務僅指行政事務;三是綜合的理解,認為“政黨政務、政府政務、社會團體、公共事業和公共服務部門的公共權力的行使等,都歸于政務之中,也稱為大政務”[2]。筆者贊成對政務進行綜合理解的大政務觀。目前存在泛行政化傾向,執政黨、政府、社團、基層自治組織、公共事業和公共服務部門等,都具有公共事務管理的權力

推進行政權力公開透明運行，要按照權力“取得有據、配置科學、運行公開、行使依法、監督到位”的要求，著力推進行政權力公開透明運行，切實加強對行政權力的監督制約，保證公開內容真實可信、過程有據可查、結果公平公正。要公開行政職權依據。按照職權法定、權責一致的要求，繼續清理審核，摸清行政職權的底數。對清理審核后的行政職權，要科學合理地進行分類登記，編制行政職權目錄并依法向社會公布。調整或改變部門行政權力要及時修訂職權目錄，重新依法向社會公布。編制、法制、紀檢監察等部門要密切配合，嚴格審核把關。

二要優化權力運行流程。要明確并依法公開權力行使條件、承辦崗位、辦理時限、監督制約環節、相對人權利等內容，統一工作標準，嚴格行政程序，健全行政權力運行機制。

三要規范行政自由裁量權。加強對行政執法過程中自由裁量權的清理，分檔限制自由裁量空間，嚴格約束經辦人員的裁量自由。

四要加強權力運行監控。要采取多種方式對行政權力運行情況實施監督，特別要從財權、物權、事權等重要環節入手，大力推進政府上網工程和電子監察，逐步形成比較完善的權力公開透明運行監控機制。探索創新，開創辦事公開的新局面

落實制度推進辦事公開。

淮陰區局建立了公開事項預審制度、民主管理監督制度、工作評議制度、問責制度，形成辦事公開民主管理的長效機制，保證公開的內容真實可信、過程有據可查、結果公開公正，并按照“公開是原則，不公開是例外”的要求，大力推進政務公開、司務公開，解決好“敢不敢公開、公開什么內容”這一關鍵，實現辦事公開的制度化、規范化。

內部監督實施辦事公開。

在加強上級監督的同時，職工對單位重要事務的知情權得以落實，主動參與監督的意識進一步增強，建立了職代會并產生了職工代表，參與重要事務管理的民主監督，構建了單位內部監督制約的機制，從制度上解決了班子成員之間監督“虛”、職工監督 “難”的普遍性問題。同時，單位領導主動接受監督的意識也進一步提高，重大敏感問題主動向職工公開，向上級紀檢監察部門報告，自覺接受監督。

檢查考核促進辦事公開。

淮陰區局在淮陰報、舉報箱和告客戶書中公布了舉報電話及地址，不定期發放評議調查問卷，適時監督檢查，認真受理群眾的舉報，不斷加強對工作人員監管力度；區局將辦事公開落實情況的檢查、評議情況，與年中小結、年底考核相結合，總結經驗成績、找出問題不足，促進了辦事公開工作的落實；區局（分公司）還在2010年“省文明行業驗收”和“創優秀縣級局（分公司）”建設實績考核中把辦事公開民主管理列為干部工作業績考核的重要內容，并與落實黨風廉政建設責任制結合起來，考核結果與干部獎懲和使用掛鉤。

三、推進辦事公開有效搭建了“二個平臺”

一是搭建了各級干部展示素質的平臺。

淮陰區局通過辦事公開工作的開展，促進了干部隊伍建設，提高干部的政策法規水平，增強了干部組織協調、思想工作、適新應變、把握全局的工作能力，同時推動了基層干部作風的轉變，提高了基層組織的辦事效能，牢固樹立了既抓經濟發展又抓黨風廉政的責任意識。

二是搭建了辦事公開職工參與的平臺。

辦事公開是新形式下解決突出問題的有效載體，是維護穩定、改善干群關系增強黨與群眾的血肉聯系的有益嘗試。淮陰區局堅持干什么讓職工參與，怎么干讓職工監督的原則，完善職工代表大會制度，落實職工代表大會各項權利、義務，嚴格執行職代會程序，保障了員工依法享有對單位重要事項的知情權、參與權、表達權和監督權。

第五篇：淺議如何完善國有企業監督機制

淺議如何完善國有企業監督機制

形成有效的監督合力

中航天水飛機工業有限責任公司紀委研究學組

完善國有企業監督機制，是防止國有資產流失、遏制腐敗的關鍵。當前，在國有企業中有法律監督、黨內監督、監察審計監督和職工監督等各種監督形式。此外，還有各級各類組織和制度進行監督和制約，如監事會、職代會、股東代表大會等，可以說是建立了一套較為齊全的監督體系，形成了一定的監督機制。但是，現有的監督機制雖然發揮了一定的作用，卻并不能完全制約和遏制腐敗。從近年來披露的事實情況可以看出，在一些企業中還存在著不少的腐敗現象，造成國有資產大量流失。嚴峻的現實給我們留下了深深的思索，國有企業如何在社全主義市場經濟條件下建立完善的“大監督”機制，有效地防止企業內部貪污腐敗現象的發生，這是我們進一步建立和完善現代企業制度的一個重要課題。

一、目前國有企業監督機制存在的主要問題

現行企業監督機制存在的主要問題有以下幾個方面：

一是上級監督太遠。隨著國有企業改革的一步步深化，自從1978年的擴大企業自主權，一直到后來的實行廠長(經理)負責制以及現在實行的現代企業制度，企業的經營自主權在擴大的同時，也加強了企業廠長(經理)的手中權力。同時，上級部門的對企業微觀管理、監督也越來越少。上級部門側重企業(公司)的年終業績，而對企業領導的考核，則基本流于形式。

二是同級監督太險。企業以生產經營為中心，廠長(經理)處于企業的中心地位，企業的生產經營，人事調配和日常管理權都掌握在廠長(經理)手中，即使是經營決策，人事調動，任免等重大問題，雖然經過黨委或黨政聯席會研究但一般也是以廠長(經理)的意見為主。

三是下級監督太淺。企業的監察和審計部門是廠長(經理)管轄的一個科室，作為被領導者要去監督領導者，難度可想而知。企業中的職工代表大會是實行民主管理的基本形式，但是職代會的監督職能很難落實到位。因為職代會什么時候召開，如何召開，不可能不經過廠長(經理)同意，起不到民主監督的作用。至于職工群眾的監督，往往更難引起上級主管部門的重視。而且，一般職工群眾，對廠長(經理)處理的事情也確實不了解，不知情也就更無法監督。

四是法律監督太晚。法律監督是一種事后監督，是在問 2

題發生以后的一種懲處手段。嚴肅懲處和著眼防范是開展反腐敗斗爭的兩個重要手段。對于社會來說，依法懲處是完全必要的，必不可少的。但對于被監督者來說，已經造成的企業資產流失。倒閉破產及大批職工失業下崗的社會危害和影響，法律監督已經是“遲到”的監督了。

二、存在上述問題有著深層次原因

（一）產權結構不合理，造成了監督體系的混亂。我國國有企業目前仍普遍存在產權單一或國有股一股獨大的狀況。在國有股占絕對優勢的情況下，股東與經營者之間、決策者與經營者之間、監督者與執行者之間容易身份混淆不清，監督制約關系是紊亂的，由誰代表國有產權利益與出資人利益組成股東會及由誰出任董事和監事，很難作出清晰的界定。這是當前國企監督機制失靈的重要原因。

（二）權力配臵不恰當，造成了制衡機制的缺失。我國國有企業權力配臵不太恰當，仍存在執行層進入監事會交叉兼職，違反了法人治理結構權力制衡的要求，使法人制衡機制失去應有的功能。

（三）監督主體不突出，監督責任難于落實。我國國有企業監督主體眾多，包括著企業內外負有監督責任的有關各方，有：監事會、紀檢部門、工會組織等等，監督主體眾多，反而造成沒有了主體。同時，企業內的監督機構基本上是由企 3

業經營者設臵，為企業經營者負責，是企業經營管理的一個組成部分，這樣的主體是很難對企業經營者和領導班子實施有效監督的。

三、積極采取各種有效措施，整合監督資源，形成“大監督”機制。

針對上述四個方面的問題以及原因，為了有效地遏制國有企業中腐敗現象的發生。應綜合采取多種措施，整合監督資源，在國有企業中形成大監督的機制。達到讓行使權力者不敢貪，不能貪，不想貪，不必貪的目的。

（一）改進國有企業運行機制，變絕對集權為合理分權

按照黨中央規劃，今后國有企業改革的總體方向是，根據國有企業的特點和建立現代企業制度的要求，建立合理的產權結構和嚴格的法人治理結構，改變國有企業的單一產權結構，實現投資主體多元化，優化國有企業產權結構。并在此基礎上，盡快建立起完整規范的法人治理結構，完善監督制衡機制，不斷提高企業的治理效率。從這個發展方向看，今后國有企業監督機制的完善必須把握好以下的環節：一是切實發揮股東大會權能。股東大會的構成應當保質保量，既能體現股東意志，又能確保有效行使監督的權力。二是優化董事會結構。確保既要有內部董事，又要有一定數量的外部董事，以強化董事會的效能。外部董事主要由國有資產代表、4

法人持股機構代表和有關專家組成。建立獨立董事制度，保證董事獨立發揮作用。三是選好總經理。總經理是處在執行層的權力最高峰，握有直接經營管理權，在企業決策和經營管理中起關鍵作用，其職業道德和職業能力如何，關系到企業的興衰成敗。國有企業選聘總經理，要注意堅持黨管干部的原則與董事會依法用人結合，堅持德才兼備，同時引入市場競爭機制，不斷拓寬選人渠道。四是進一步強化監事會職能。

（二）改進國有企業黨內監督，充分發揮企業黨組織的政治核心作用和監督保障作用

黨在國有企業中的地位不能弱化，要健全和落實國有企業黨組織參與重大決策的制度，使企業黨組織切實做到保證黨的路線、方針、政策在企業的貫徹實施，防止、減少企業決策失誤，避免國有資產流失的作用。在企業內部，特別要認真執行“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的黨委內部議事和決策的民主集中制度。凡屬企業重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額資金的使用，都要集體研究決定，企業員工都要有相應的知情權、審議權，不準個人或少數人說了算。同時，還要制定出企業管理層向黨組織報告個人重大事項的制度和定期召開企業領導人民主生活會的制度，通過以上種種黨內監督措施的實施，使企業管理層 5

隨時臵于黨組織的有效監督和管理之中。

（三）改進國有企業監督環境，鼓勵職代會、職能部門等參與企業監督管理的積極性

要加強職工民主監督，建立職代會民主評議企業領導人員的制度，并把民主評議的情況作為對企業領導人員任免獎懲的重要依據。要大力推進廠務公開，切實維護職工群眾參與民主決策、民主管理、民主監督的政治權利，并以此為突破口進一步建立和完善職工代表大會制度，充分發揮其民主監督的作用，使職工真正當家作主，在企業改革和發展中充分發揮出主人翁的作用。同時，要盡可能提高企業人事、財務、經營、審計方面等職能部門參與監督的積極性，形成監督合力和相互制衡作用。

（四）建立企業內控機制，發揮企業自我調控機制的作用

一是充分發揮內部審計的職能。當前，我國國有企業內部審計機構的設臵多在企業內部，并直接對企業管理層負責。這一制度安排，往往導致內部審計人員獨立性的喪失，使內部審計范圍難以觸及管理高層的決策，難以做出客觀的職業判斷。因此，必須改變內部審計機構向企業經營者負責的局面，今后可以通過向董事會下設審計委員會，來加強對企業管理層的監督。只有這樣，內部審計的作用才能得到充分發揮，才能滿足現代企業制度的要求。

二是完善企業經營業績考核制度和決策失誤追究制度，實行企業領導人員任期經濟責任審計制度。通過經營業績來約束經營者，可以使企業的監督方式變為經營者比較容易接受的考核形式，認真執行將對國有企業領導人員有很大的警示作用和約束作用。但目前看來，已建立的國有企業經營業績考核制度有待完善，決策失誤追究制度還有待建立，國有企業領導人員任期經濟責任審計需要進一步貫徹落實。因此，必須加快這些方面的建設步伐，促進企業的持續健康發展。

(五)整合監督資源，形成溝通機制，形成監督合力，確保監督到位。

目前，國有企業的監督主體較多，自成體系，因側重點不同，各自為陣，沒有形成相互溝通、資源共享的機制，監督力量分散，形成不了有效地監督。因此，有必要在國有企業內部建立各種監督資源協商、溝通的機制。具體操作辦法是，在黨委或監事會主持下（或成立企業監督委員會），定期召開各監督主體會議，互通情況，交流動向，對存在的問題形成綜合監督報告，由黨委或監事會向有關領導或部門反饋，限時整改，并將整改情況書面向黨委或監事會報告，并通報各監督主體，形成監督閉環。