第一篇：省直管縣體制分析

省直管縣體制

“省直管縣”體制是指： 省、市、縣行政管理關系由“省——市——縣”三級管理轉變為“省——市、省——縣”二級管理，對縣的管理由現在的“省管市——市領導縣”模式變為由省替代市，實行“省直管縣”。實行省直管縣改革的主要目的就是激發縣域經濟發展活力，進一步加快縣域經濟的發展步伐。

一、省直管縣改革的基本情況

目前省直管縣改革主要包括：一是“強縣擴權”改革；二是實行省直管縣的財政體制。

關于“強縣擴權”改革。我國從1992年始，在中央政府的支持下，浙江、河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續推行了以“強縣擴權”為主要內容的改革試點，對經濟發展較快的縣市進行了擴權，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣。海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。

關于實行省直管縣的財政體制。2005年6月，溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上指出：“要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進?省管縣?的改革試點?！?黨的十六屆五中全會提出要優化組織結構、減少行政層級，條件成熟的地區可以實行省直管縣的財政體制?！秶业谑粋€五年經濟社會發展規劃》提出要“理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制?！?/p>

二、對目前省直管縣體制的幾點思考

（一）要客觀評價市管縣體制。

目前，各種媒體對市管縣體制幾乎出現了一邊倒的指責之聲，主要集中在以下幾個方面：

一是“市管縣”體制缺少法律依據。憲法規定，我國地方政府管理層次為“三級”，即“省、自治區、直轄市；自治州、縣、自治縣、市；鄉、民族鄉、鎮”，在省與縣之間沒有“中間層次”。

二是“市管縣”體制增加了層次，加大了行政管理成本，降低了行政效率。三是市管縣體制下城市的經濟輻射作用普遍存在“小馬拉大車”的現象。市管縣的主要目的是以中心城市的優勢地位拉動所轄縣的經濟發展，但是，并非所有的市都能起到這一作用。

四是城市虛化現象嚴重。市管縣體制雖然推動了城市化的發展，但也造成了城市化進程中的另一個后果，那就是廣域型城市的大量出現。

五是“市管縣”體制雖然表面上解決了原來的地市矛盾，但實際卻出現了更為尖銳的市縣、區縣之間的矛盾。市侵害“縣”及農村地區的利益，形成所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”或“市刮縣”，甚至還有市管市這種違反憲法的現象。嚴重影響束縛了縣域經濟社會的發展。

因此，有必要對市管縣體制進行一次全面認真的分析研究，既要客觀評價這一體制對經濟社會發展的促進作用，也要找出新形勢下它的不足之處，以避免今后出現“一刀切”式的改革。

（二）要從大的制度環境和地區差別方面來重新審視目前的強縣擴權改革

強縣擴權改革試點雖然得到各方的肯定，試點縣的經濟發展也明顯加快，但試點過程中也遇到了一些具體問題和困難，主要為：

一是省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。一些地方在地級市權力下放后將市級財政的財力更多地投向市區，幫扶縣（市）發展的積極性有所降低，項目要求的配套資金遲遲不能到位或劃撥給了另外地方，一些地級市不愿意再承擔配套責任。有媒體形象地描述為擴權強縣“有了對省府的話語權失了市府的支持度”，使強縣擴權受惠的縣（市）遭遇一連串的尷尬。

二是一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權力，甚至出現市與擴權縣爭權的現象。有些省的部分擴權縣市反映，強縣擴權難關重重，下放的權力“虛”多“實”少，也沒有形成完善順暢的運行機制，致使擴權縣（市）心存顧慮，擴權后既高興有些權限直接對省，又怕得罪所在設區市，進退兩難。

三是垂直部門在擴權政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務等垂直部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。一些垂直管理部門擴權前是“一個婆家”，擴權后變成“兩個婆家”，工作程序重疊，難度加大。

四是省管縣體制會出現省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。省直部門由原來的直管十幾個設區市變成幾十個甚至上百個設區市和擴權縣（市），工作量明顯加大，人手不足矛盾加劇，有些工作的督促檢查鞭長莫及。

五是擴權縣（市）直接對省后，普遍感到工作機構、人員數量、人員素質跟不上，難以適應業務銜接，影響了部分職權的有效運行?！皵U權強縣”對縣級領導和具體工作人員的權力掌控、政策把握等都提出新的考驗，如果缺乏有效的約束或監督不力，極易產生政府的行為短期化或扭曲，存在“由放而亂”的可能性。

現在很多試點省已經發現了上面這些問題，并且正在力圖找到解決問題的方法。但是，這些努力在目前看來還是有限的，主要因為：

首先，“強縣擴權”改革只是整個行政管理體制改革的一個側面，它不能完全解決市場化改革已進入攻堅階段背景下政府與市場的關系問題，擴權帶來的只是政府體系內部權力配置的變化，而對于如何處理政府過多規制和過分干預經濟這一政府體系乃至宏觀經濟政治體制的共性問題無能為力。如果不從政府與市場關系這一更高層次上致力改革，則傳統體制下的種種弊病就無法根除。

其次，“強縣擴權”改革難以防止形成新的“諸侯經濟”和市場分割。在中央地方分稅制的大框架下，各級地方政府均有足夠的投資沖動，相互獨立的利益往往使其不顧資源配置的整體效率，特別是改革后縣級政府的經濟社會管理權得到擴大，政府定位模糊不清加上倘若約束不力，則極可能出現趨利化短期行為，導致為追逐政績而侵蝕

市場機制，從而加劇市場分割和地區封鎖，危害區域經濟的整合和發展。如果沒有有效的監管機制和體制跟上，很難保證不陷入“放放收收”的怪圈。因此，“強縣擴權”對省級政府管理提出了更高的要求，但“強縣擴權”本身并未提供有效的約束機制。

第三，各省的省情和實施條件不同，處于不同發展階段的市縣關系不同，省市財政水平和縣域經濟自身發展能力各異，都影響對改革的看法和推進。再加之擴權主要面向的是強縣，對廣大的“弱縣”怎么辦？是簡單放權還是繼續依托有較強實力的地區中心城市帶動發展，如何定位地級市的功能、強化其發展等仍是值得研究的問題。

因此，對“強縣擴權”改革的意義和價值，既不能低估，也不能高估，更不能寄希望于畢其功于一役。

（三）要從國家發展的長遠戰略來思考省直管縣和市管縣的問題

省直管縣還是市管縣，無論從理論上，還是實踐過程中，都是一個非常有爭議的問題。有一種觀點認為，省直管縣還是市管縣，實質上市縣發展的優先地位問題。優先發展城市還是優先發展縣域，實質上又是區域發展中的公平與效率問題。城市是社會發展效率的載體，堅持效率導向，就要優先發展城市?？h域發展是社會公平的保障，我國縣政府管轄下的人口占據總人口的70%左右，中西部省份縣域人口比例更高，沒有縣域的發展，就不能保障我國多數群眾的利益。改革開放以來，我國在“效率優先、兼顧公平”的政策下，優先推進了城市的發展，縣域發展相對滯后。但是，在當前我國“三農”問題比較突出、城鄉差距比較顯著的背景下，加強縣域社會經濟的發展具有迫切性。省直管縣體制的探索與實踐表明這種體制有利于縣域社會經濟的發展，但必須處理好與中心城市的協調發展，只有這樣才能處理好我國區域發展中的公平與效率問題。另外，從世界發展的趨勢來看，全世界人口的30%以上集中在離海岸線100公園的城市里，60%以上的人口集中在離海岸400公里的城市里，發展城市能夠最大限度地保證有效利用資源和減少環境污染，從中國目前的國情來看，優先發展城市仍然是一條正確的戰略選擇。因此，不能只考慮眼前的需要，要從國家發展的長遠戰略和順應世界發展潮流這個高度，來認真思考和研究這個問題。我們的結論是，在選擇省直管縣還是市管縣體制時，關鍵是看是否有利于區域內城市總量的發展。

（四）要研究省直管縣涉及的相關法律問題

目前國家的法律、法規規定了一些必須由市這一級管理的事權。盡管我國憲法上沒有地級市和副省級市，但其長期以來，我國是按照中央—省—市—縣—鄉五級行政體制來建立各種相關制度的，在許多的法律、法規和政策性文件中，地級市的管理權限得到了明確的承認和體現。尤其是行政許可法實施以來，地級市政府部門的一些管理權限進一步得到了相關法律的明確，權力下放反而與現行法律、法規不符合。當前，在強縣擴權改革過程中的許多管理權限下放事實上是缺乏法律、法規方面的支持。

（五）要著重研究省直管縣應該具備的條件

目前中央發布的各種文件和中央領導的講話精神強調的是：在具備條件的地方，可以推進省直管縣的改革試點。到底應該具備什么樣的條件？還是以湖北和浙江為例：

湖北是2004年推動的，20個縣市，239個事項權下放，其中包括發展計劃、經濟貿易、旅游交通、勞動人事、市場監督、國土資源、水利環保、稅務財政等方面，涉及23個政府部門。浙江是2002年推動的，17個縣市，下放313項審批權，有一個說法，叫能放就放，涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面。但實施的效果卻沒有浙江那么好。

浙江的成效非常明顯，縣域經濟得到了很大的發展，有30個縣進入全國百強縣。為什么呢？浙江的客觀條件比較有利于實施省直管縣體制。一是所轄的縣較少。1980年,浙江有11個地級市,66個縣,大致只有一些省份的1/2至1/3。二是面積較小。全省10.18萬平方公里,80%的縣位于以杭州為中心200余公里的半徑內,即使在交通條件較差的20多年前,多數縣在半天路程之內。三是地級市實力較弱。當時浙江僅7個地級市,國民收入僅占全省的23.5%,所以浙江經濟的主體是縣?？梢哉f，縣域經濟的發達是“省直管縣”的一個根本原因。

縣級區域經濟發達到一定程度才需要擴大其權力，提高其自主力，權力大小要與經濟發展程度相匹配，否則權力資源的浪費，并且容易造成權力的濫用。并不是每一個省區都像浙江一樣有發達的縣域經濟、縣域經濟獨成單元。有些地區縣域經濟比較落后并不是縣級政府權力過小的原因，還有其它諸如地理、觀念等因素的制約，不能只靠擴大縣的權力就能解決的；有些市域已經形成了良好的經濟發展結構，例如蘇州，如果由省直管縣會影響原有的良性結構。

從試點情況看，省直管縣改革要取得實效，以下幾個方面的因素非常重要：一是省級財政的宏觀調控能力。即省級財政有一定的財力來解決縣級財政困難或支持縣域經濟的發展，否則，只是管理形式上的“換湯不換藥”，且將付出“管理失效”成本。二是縣級經濟的自身發展能力。省管縣后，縣作為一個相對獨立的經濟區域賦予了更大的發展自主權，但自主權并不代表發展能力。自主權的擴大并不意味著發展能力的增強。如果一個縣（市）在擴權之后．經濟仍然不能得以發展，省管縣的改革成效難以顯現，那就失去了省直管縣的意義。三是市級財政實力。如果市級財力較弱，縣級財力較強，省直管縣，對縣的發展成效就會較好；如果市級財力較強，有能力幫扶縣級，則市管縣對縣的發展效果更好。四是市和所管理的縣是兩個獨立平行發展的經濟實體，彼此除行政上的隸屬關系外，經濟等其它方面的關系不大。五是有相應配套的行政區劃改革。六是同一區域內的市和縣、縣和縣之間能夠建立相應的發展協調機制。目前全國省直管縣的試點工作仍在進行之中，我們要密切關注，認真調查、研究，總結經驗教訓，真正搞清楚實行省直管縣的合適條件。

附：省直管縣代表地區案例分析：

（一）浙江省直管縣改革

1，財政省管縣體制：1953 年，根據中央取消大區一級財政，增設市（縣）一級財政的決定，浙江省普遍建立了市、縣級財政。市一級財政與縣級財政一樣，在財政體制上與省級財政發生關系。從這一年開始至今，浙江省一直實行省管縣財政體制。2，四次經濟強縣擴權改革：

(1)1992年，省政府辦公廳出臺了擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個縣（市）部分經濟管理權限的政策。主要內容有擴大基本建設和技術改造項目審批權、擴大外商投資項目審批權、簡化相應的審批手續等4項（浙政發[1992]169號）。

(2)1997年，省政府研究決定，同意蕭山、余杭試行享受市地一級部分經濟管理權限，主要內容有基本建設和技術改造項目審批管理權限、對外經貿審批管理權限、金融審批管理權限、計劃管理權限、土地管理權限等11項（浙政發[1997]53號）。同年，省政府又授予蕭山、余杭兩市市地一級出國（境）審批管理權限（浙政辦發[1997]179號）。

(3)2002年，省委、省政府實行新一輪的強縣擴權政策，按照“能放都放”的總體原則，將313項原屬地級市的經濟管理權限下放給17個縣（市）和蕭山、余杭、鄞州3個區，主要涵蓋計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類（浙委辦[2002]40號）。次年，省政府在下發的《關于進一步深化省級行政審批制度改革實施意見》中提出，“浙委辦[2002]40號文件明確已經下放到17個擴權縣（市、區）的審批權限，要進一步下放到所有縣（市、區）”（浙政發[2003]35號）。

(4)2006年，省委、省政府確定將義烏市作為進一步擴大縣級政府經濟社會管理權限的改革試點。改革試點以擴大縣級政府經濟社會管理權限為重點，除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限，并相應調整和完善有關管理體制和機構設置（浙委辦〔2006〕114號）。

浙江省直管縣體制核心是三個方面：首先是財政意義上的省直管縣體制；其次是縣（市）委書記、縣（市）長由省里直管的干部管理制度；再次是四輪“強縣擴權”所賦予縣的社會經濟管理權限。

（二）湖北省直管縣改革

2003年6月，湖北省委下發了《關于擴大部分縣（市）經濟和社會發展管理權限的通知》，將原屬于地級市的239項權限，下放至大冶、漢川等20個縣（市）。2004年4月，湖北省委、省政府決定在全省實行省管縣(市)的財政管理體制。根據民族自治的有關法律，除恩施自治州所屬的8個縣(市)繼續由恩施自治州管理外，其他52個縣(市)全部實行了省直接管理的財政體制。

2007年初，在湖北省召開的全省縣域經濟工作會議上，湖北省省長羅清泉宣布：除恩施自治州和市轄區外，賦予全省所有縣(市)政府享受地市級經濟社會管理權限。

湖北省省管縣改革的亮點在于其轉移支付制度創新。根據所依據的政策、測算時所考慮的因素以及政策目標和資金功能的不同, 將省對縣(市)的一般性轉移支付分為均衡性(一般)轉移支付、激勵性(一般)轉移支付和政策性(一般)轉移支付三種形式。激勵性(一般)轉移支付主要是在保持已形成各縣(市)財力基數的一般性轉移支付資金存量不變的基礎上, 將一般性轉移支付資金增量中的一部分作為激勵性(一般)轉移支付, 促進各縣(市)努力做大財政“蛋糕”和做小財政供養系數。

（三）安徽省直管縣改革

2007年，《安徽省人民政府關于在寧國等12個縣（市）開展擴大經濟社會管理權限試點工作的通知》決定，在寧國等12個縣（市）開展擴大經濟社會管理權限試點工作，試點縣享有省轄市部分經濟社會管理權限。主要包括計劃管理、經費安排、稅務辦理、項目申報、用地報批、證照發放、價格管理、統計報送、政策享有、信息獲得等方面（皖政〔2006〕126號）。

安徽省改革的特點在于試點縣實行考核淘汰制。12個試點縣（市）并不是固定的，放權的同時，省政府還將對試點（市）縣實行動態管理，由省加快縣域經濟發展領導小組每兩年考核一次，按照有進有出、兩年滾動的原則，對達不到要求的縣（市）將予以淘汰，達到要求的縣（市）可以進入。

第二篇：論文(調研報告)：省直管縣的體制再思考

省直管縣的體制再思考

2009年中央一號文件第２６條提出：“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”。但在2010年的一號文件中卻沒有了這一條，其新的表述是：“深入推進鄉鎮機構改革。繼續推進省直管縣財政管理體制改革，提高縣鄉基本財力保障水平，落實村級組織運轉經費保障政策?！?“繼續推進擴權強縣改革試點，推動經濟發展快、人口吸納能力強的鎮行政管理體制改革，根據經濟社會發展需要，下放管理權限，合理設置機構和配備人員編制?！迸c此相關的是，據新華網北京２月２８日電，記者從剛剛閉幕的十一屆全國人大常委會第十三次會議獲悉，中國將積極研究完善設立縣級市的標準，把人口、經濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規模和標準的縣（鎮），適度改設為市。

如果真是這樣的話，筆者認為，這種政策調整是非常正確和及時的。郡縣制是農耕社會的產物。中國雖然沒有西方的城邦制，但有著市縣一體的悠久歷史和成功經驗。我國工業化、城鎮化的加快發展，需要與之相適應的地方行政架構。從1959年第二屆全國人大第九次會議通過《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》到1983年中央發出《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》中關于“積極試行地、市合并”、實行市領導縣的體制，基本上都是成功的。因此，2010年中央一號文件放棄2009年一號文件關于“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”的條文，重新思考地方行政體制改革的重點，是非常及時和正確的。

隨著城市化的發展，延續了兩千多年的郡縣制，也將在城市化的進程中逐步退出地方行政序列，為更多的市所替代。

筆者最近多次往返縣、市之間，再觀察、再思考省直管縣的體制，更實在地感到，改革開放以來，特別是近幾年來，市縣的變化確實是一年一變樣。但實在地說，對鄉鎮怎么正著看都還是個集市，對縣城怎么正著看都還是個較大的鎮，對市區怎么歪著看都已是一個象樣的城市。就是說，在經濟上，市縣鄉存在著明顯的由富強到衰弱的梯度走向，且這種走向會始終存在，這是我們思考地方政體改革的基礎。如果說，市區周圍的縣域都成為一個個獨立著的相對貧弱的“馬鈴薯”，富強的城市和衰落的鄉村、幸福的市民和貧弱的農民、繁茂的工業和衰敗的農業之間，僅僅只有赤裸裸的商品交換關系，而沒有政治、文化、社會和人心的歸附，沒有了行政體制上的有機結合和科學統籌，其結果是不敢設想的。

如何深化地方行政體制改革。一是由“劃小省”改為加快副省級中心城市建設。做大做強省內重要城市，并提高省內重要城市的行政職別。如湖南省，可實行長、株、潭三個城市合并，并提升為副省級。在此同時，根據全國省級城市設置的總體規劃，再建設一至幾個副省級中心城市，直至讓“省”逐步淡出地方行政序列，形成中央——市（?。小校h）——鎮（村）的行政序列，其?。ㄊ校⑹?、縣（市）三級為地方政府。

二是繼續完善“市領導縣”的體制。放棄行政上的省管縣探索，繼續實行地級市領導縣的體制，但地級市的城市區一級政府改為市政府的派出機構。這樣有利于增強市政府在城市管理中的主體職責，又有利于城區內和城鄉的協調一致。

三是實行地級市市區和縣（市）自治。黨委和政協的機構和職能可暫不涉及，重點是人

大和政府的改革，市縣人大的改革，主要是實行縣級人大代表專職化，按城鄉人口同等比例，分選區直接選出。其專職代表名額，按100萬人口以上萬分之一至一點

五、50——100萬人口萬分之一點五至

二、50萬以下萬分之二至二點五確定。縣人大代表總額不多于150人，不少于30人。所選代表參選時需在本縣內居住2年以上（戶籍地點不限），代表可連選連任。人大換屆時，應有連任代表人數二分之一以上，以利決策人員隊伍相對穩定。縣人大主任實行差額直選。副主任仍由人大全會選舉任命。實行縣級人大代表專職化以后，不再設立縣人大常委會，但仍可設立必要的專門委員會，專門委員會主任和副主任仍由人大全會選舉任命。改一年一次人大例會為定期和不定期的全會，及時審議各項應由人大全會審議的事項。至于應審議的事項，待縣政自治的大方向確定后再行議決。

縣政府實行縣長實行差額直選。副縣長和政府各組成部門負責人仍由縣人大選舉任命。縣政府組閣部門要實行政事分設，減少行政部門，并可不要求與中央和省級組閣部門對稱，以體現縣域特點。具體設置多少組閣部門，按縣政自治的要求，由縣長提出，縣人大審議決定。比如，縣農口，現有農、林、水3個政府組閣部門，還有農村工作辦公室（縣委農村工作部）、畜牧水產局、農村經營管理局、農機局、農村能源辦、多種經營辦、農民減負辦、農業廣播電視學校、水庫移民局等科級獨立事業單位，政事不分，重設機構，甚至政事企倒置。這就要從新的實際出發，予以整合調整。包括二、三產業在內，整個縣級產業管理部門，可考慮分別設置農業、工業、商貿、公共設施和服務等四個政府組閣局即可，且把名稱由“局”改為“科”?？h政府的組閣局設置多少個，有兩種意見：一種是認為個數要少，其思想來源于中央和省的大部制；另一種意見是要增加組閣局，減少非組閣局，理由是以利更多的工作納入縣人大的監督范圍，防止過多的非組閣局在人大監督的“體外循環”，超脫監督。這些意見，可在深入的研討中議決。在縣政府的改革中，要把縣域智庫建設放在突出位置，予以加強。過去，縣一級大量的工作是“上達下傳”，替天行事，用不了智庫?？h政自治以后，獨立的縣級智庫不可少，以利決策科學化。

四是改鄉政府為鄉公所，作為縣政府的派出機構?？h域城鎮以外的行政村仍由現有的鄉管理。但現有的鄉鎮不再作為一級政府，而改為縣政府的派出機構。

五是加快完善鎮行政管理體制。改革開放以來，縣域內的城鎮個數增加，區域擴大，居住人口增加，不少縣城關鎮和較大的鎮，城鎮居住人口早已超過10萬人或更多，城區面積達數十平方公里。但是，在行政管理上已嚴重不適應。主要表現為：縣城關鎮政府既管城市建成區，又管周圍數十個行政村，而實際上主要是管理農區村，城區的管理則由鎮政府與縣直多個部門交差管理。鄉鎮政府所在地的城鎮（集鎮），存在著縣直部門、鄉鎮和所在村的多頭管理，甚至在鎮的建成區內，東南西北分屬多個行政村管理，給城鎮的規劃、建設和管理帶來很多不便。因此，有必要進行行政管理上的改革。

具體作法可考慮實行鎮村分置?，F有的縣和鄉鎮政府所在地的城鎮（市鎮），從縣、鄉（鎮）、村分離出來，單獨設置行政區劃，其行政區劃包括現有集鎮建成區和中長期規劃區。為了減少行政區劃變動中原有土地等財產分割帶來的工作難度，進入城鎮區的原生產隊（土地集體）不分割，整體劃入城鎮，集體資產的所有權，維持不變。重新規劃的縣域城鎮（市鎮），在行政級別上，縣城關鎮可直接定為副縣級市，為縣轄市。鄉鎮所轄城鎮定為科一級，為縣轄鎮。重新設置的縣域市鎮，成立自治政府。行政費用由財政供給。行政和事業專職人員在現有縣鄉行政事業人員中調劑，5年不增加編制和員額。

現已進入縣域城鎮居住和就業的農村人員，其戶籍聽便，可以不遷入，也可以遷入，但不管農村戶籍是否遷入居住就業的縣域城鎮，其原在農村的承包權和宅基地等各種權益，沒有中央的規定變更之前，仍然維持不變。城鎮內原有的城鎮戶籍維持不變。沒有將戶藉遷入城鎮的外地人員，憑有效征件，發放居住證，與城鎮居民享有同等的權益。

地方行政體制改革，必須實行中央直接領導，形成全黨的統一意志和行動方案，不搞地方各自為政。

第三篇：市管縣體制分析

我國市管縣體制及其發展趨勢

行管1001 04號 呂心語

市管縣體制指的是在行政區劃上, 根據行使國家政權和執行國家職能的需要, 把同一經濟區內的若干縣或自治縣劃歸為經濟相對發達的中心城市進行管理, 以期達到帶動周圍農村發展的一種行政管理體制。在改革早期, 市管縣體制的推行, 對于密切城鄉關系, 加強城鄉合作, 促進城鄉經濟協調發展起著巨大的推動作用。然而, 隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立, 這種體制也逐漸失去存在的基礎, 在實踐過程中也暴露出許多的弊病。因此, 改革市管縣體制, 探索與新時期社會發展相適應的地方政府運行體系就成為推動城鄉經濟發展和深化行政體制改革的迫切要求。

一、市管縣體制的發展與歷史作用

我國市管縣體制最早可以追溯到上世紀50 年代末60 年代初。1958 年, 河北省撤消天津地區, 將其所轄的武清、靜海等12 個縣劃歸已改為省轄市的天津市領導, 開創了省轄地級市可以領導縣的先例。隨后國務院先后批準北京、上海、天津三市和遼寧省全部實行市管縣體制。1959年, 第二屆全國人大常委會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》, 第一次以法規形式確定了市管縣的行政體制, 推動了市管縣體制的發展。到1960 年底, 全國已有52 個市領導237個縣、自治縣, 代管6 個縣級市, 約占全國縣建制的1/8, 最多的武漢市領導16 個縣。但這次“市管縣”體制產生的契機是大躍進和人民公社化運動, 由于缺乏客觀的經濟文化基礎, 因而很快就“降溫”了。1961 年以后, 隨著經濟調整和整頓的開始, “市管縣”體制不僅停止了發展, 而且大量市縣又恢復了原有體制, 特別是河北省, 恢復了全部專區和專員公署。至1966 年, 全國領導縣的市下降到25 個, 領導的縣還不到1960 年的1/3。這是市管縣體制在我國發展的第一次起落。

1978 年新憲法明確規定: “直轄市和較大的市分為區、縣”, 市管縣的行政體制歷史性地載入我國憲法。1981 年的政府工作報告又提出, “以大中城市為依托, 形成各類經濟中心, 組織合理的經濟網絡”, 是“我國經濟體制改革的基本方向”。1982年, 為打破城鄉間的壁壘, 推動城鄉經濟協調發展, 中共中央以51 號文件發出了改革地區體制, 試行“市管縣”體制的通知, 年末首先在江蘇試點, 次年在全國范圍內試行。隨后, 實行市管縣體制的地級市日益增多, 但由于市管縣體制在實踐中出現了一些問題, 理論上也存在許多不同意見和爭議, 至1989 年期間, 市管縣體制再次由高潮走向低谷。

隨著我國市場經濟體制的初步建立,20 世紀90 年代我國又出現了地市合并、實行市管縣的熱潮。1993 年全國人大八屆一次會議通過的《政府工作報告》再次提出: “地區機構改革要同調整行政區劃相結合;各級派出機構要大力精簡;地區和地級市并存一地的, 原則上要合并。”于是到1998 年底, 全國211 個地級市領導和管理了1186 個縣級政區, 約占全國縣級政區單位總數的56%;近70%的人口直接或間接地生活在“市管縣”體制之下。[3](p135)到2001年底, 全國265 個地級市中已經有253 個實行了市管縣體制, 管轄著1445 縣級行政區(不含市轄區), 占縣級行政區總數的70%, 人口占總人口數的80%。至2002 年,江蘇、遼寧、廣東、河北、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、陜西、寧夏以及北京、天津、上海、重慶四直轄市共16 個省市區全部實行了市管縣(市)體制, 僅有山西、黑龍江、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海和新疆等9 省區保留著總共24 個地區行署。從而表明在我國地方行政區劃體制中市管縣體制已經占據了主導地位。

我國的市管縣體制是在特定的政治經濟環境下, 在傳統計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌過程中的產物, 是我國地方行政體制改革的重要成果, 在特定的時期內對于密切城鄉關系、加強城鄉合作、促進城鄉一體化起到巨大的推動作用。具體而言, 市管縣體制的作用主要表現在:(1)政治方面: 它將省縣之間一級政權由虛置變為實權, 從而加強了對縣域的行政管理, 適應了改革初期相對落后的時代條件, 避免了由省直管縣的幅度過大、負擔過重而導致的管理低效問題。(2)經濟方面: 它在一定程度上打破了城鄉分割的局面, 促進了區域統一市場的形成, 使城鄉經濟日益融合為相互依托的區域性經濟,實現了城鄉生產要素的合理配置, 為城市__帶動農村、城鄉協調發展創造了條件。(3)社會及文化方面: 它加快了工業化進程和推動城市化的發展, 加速了工業與城市文明向農業與鄉村文明的輻射和滲透, 有利于勞動生產率與人的素質的提高。

二、市管縣體制的弊病 隨著我國政治、經濟及社會體制的不斷改革與發展, 以及社會主義市場經濟的不斷完善, 市管縣體制賴于生存的條件發生了巨大的改變, 在實踐中已逐漸偏離其改革初期設想的長遠目標, 局限性也越來越明顯。

1.市管縣體制缺乏充分的法律依據。我國《憲法》規定我國行政區劃分省(自治區、直轄市)、縣(自治縣、市)、鄉(自治鄉、鎮)三級。同時, 憲法第30 條第二款還變通規定了“直轄市和較大的市”可分為區、縣, 自治州分為縣、市, 實行市管縣體制。在我國, “較大的市”共計46 個, 其中包括國務院批準的青島、齊齊哈爾等18 個市,以及自然成為“較大的市”的28 個省會城市。因此, 在我國實際上只可有46 個“較大的市“和4 個直轄市依據憲法可以實行市管縣。但事實上由于混淆了地級市“與較大的市” 的概念, 實行市管縣的地級市竟達到259 個。[4]可以看出, 大多數地級市管縣是缺乏充分的法律依據的。另外, 有些地級市以“代管”的形式來管理縣級市更是沒有法律依據的。

2.市管縣體制導致行政成本提高, 行政效率降低。市管縣體制在省與縣之間層次由虛變實, 行政層次由中央—省—縣(市)—鄉(鎮)四級變為中央—省—市—縣(市)—鄉(鎮)五級。人為地在省與縣之間設置一級政權機構, 其運作成與管理成本過大, 以一個中等地級市的市級為例,一般地廳級干部20 人, 縣處級干部200人, 科級干部1000 人, 財政供養的公務員和事業單位人員一般在1 萬人以上, 每年僅工資一項就要財政支出2 億左右, 再加上后勤、辦公經費等, 一年一個市本級的財政支出要在5 億左右, 而全國共有260多個地級市, 匡算下來, 每年全國單地級市本級的財政支出就要在1300 億以上。[5]此外, 大量的理論研究結果也證實, 隨著組織中層級的增加, 信息傳遞的速度會降低, 信息的失真率也會成倍增加, 從而導致信息傳遞受阻, 行政管理成本增加, 行政效率也因此降低。

3.市管縣體制致使市縣利益矛盾突出。城鄉發展不協調。市和縣分別代表著各自區域內不同主體的利益訴求, 承擔著不同的經濟與社會責任。在實行市管縣體制后有些中心城市更是利用其強勢地位, 侵害縣鄉的權益, 只注重城市建設, 把大部分的資金、人員和精力投入到城市的發展上, 而忽視農村的發展, 甚至將用于農村發展的資金挪用到城市建設中, 出現所謂“市刮縣”、“市吃縣”、“市卡縣”等局面, 這樣一來, 非但沒有促進農村經濟的發展, 反而引起了城鄉兩個利益主體間的沖突, 阻礙了城鄉的協調發展, 這也是我國“三農”問題未能得到有效解決的重要原因之一。因此,目前我國有些市管縣體制下的強縣, 紛紛要求擺脫地級市的約束, 提高發展自主權,以實現城鄉統籌發展。

4.市管縣體制造成了虛假城市化現象。馬克思曾指出: “城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中;而在鄉村里所看到的確是完全相反的情況: 孤立和分散?！盵6]可見, 人口的集中性、居民的社會性與勞動力的非農業性就構成了城市與鄉村最本質的區別。然而, 在市管縣體制中政府主導下的城市化, 雖然在城市人口數量與城市數目上都有急劇的擴張, 但客觀上卻違背了“城市”本身的內在規定性。主要表現在: 許多“市”已不再是一個城市型行政區, 而是一個以廣大農村為主體的區域型行政區, 市與市區經常被混淆。另一方面, 縣鄉農民雖然變成了“市民”, 但城市的農業人口依舊占絕對比重, 仍是農業主導,第二、三產業的比重偏低, 各種經濟關系社會關系依舊市鄉村結構, 與現代意義的城市內涵并不相符。這種虛假城市化現象既不利于城鄉經濟的發展, 也不利于城市化水平的提高。

5.市管縣體制并未完全實現“以市帶縣”的初衷。實行市管縣體制的目的,是希望通過建立市與縣之間的行政領導關系來溝通城鄉社會, 以經濟較發達的中心城市拉動所轄縣鄉的發展, 最終實現城鄉互補和城鄉共同發展。但在實踐中, 除了省會城市和一些中等發達城市具有一定的帶動力外, 一些工業基礎薄弱或由縣級市升格為地級市的城市, 由于綜合經濟實力不強、規模又小、集聚和輻射能力較弱等因素, 并不能發揮這種帶動作用, 從而形成“小馬拉大車”的局面, 無力帶動所轄縣域社會經濟的發展。有的地方甚至出現“縣強市弱”, 作為中心城市不僅不能有效地發揮輻射帶動效應, 相反還與所轄縣之間存在著爭取更大發展空間與權限的利益競爭, 造成社會經濟發展中的浪費和不配套,從而影響了市縣區域的協調發展。因此, 市管縣體制所產生的“小馬拉大車”的問題,不僅不能促進市縣鄉經濟的統籌協調發展, 也不利于發揮中心城市的功能。

三、市管縣體制的改革趨向

江澤民同志在“七一”講話中指出:“無論什么樣的生產關系和上層建筑都要隨著生產力的發展而發展, 如果它們不能適應生產力發展的要求, 而成為發展和社會進步的障礙, 那就必然要發生調整和變革?！盵7](p273)市管縣體制在新形勢下已不能適應現代經濟和社會發展, 必然隨著我國市場經濟體系的不斷成熟和政府職能的轉變而有所改變。目前我國許多地區改革實踐的成功經驗顯示, 結合當地社會經濟發展實際, 通過強縣擴權、市縣分治的途徑, 逐步虛化市管縣, 建立省直管縣市體制是推動經濟發展與深化地方行政管理體制改革的重要趨向。

所謂省直管縣市體制, 就是將原來由市管轄的縣(市)直接歸省直接管理, 以達到減少行政管理層次, 提高行政效率, 精簡政府機構, 節約管理成本的目的, 從而真正實現憲法所規定的中央—省—縣(市)—鄉(鎮)的行政管理體制。總結全國各省份探索建立省管縣體制過程中的經驗得出, 在現行行政體制之下, 強縣擴權與市縣分治是實現省直管縣市體制的兩條重要途徑。

1.強縣擴權。是指通過在行政層面上確認和擴大經濟強縣的經濟管理權和社會管理權, 帶動縣域經濟突破“市管縣”所形成的體制障礙, 推動縣域經濟的快速、健康發展。[8](p25)自2002 年浙江省率先實行“省管縣市”體制改革以來, 浙江省縣域經濟發展優勢明顯, 全國百強縣所占席位穩居全國第一, 這與體制不無關系。隨后, 廣東、河北、山東、遼寧、安徽、江西等省紛紛效仿, 開始了強縣擴權的改革, 把地級市的經濟管理權限直接下放給縣, 在經濟管理方面形成了省直管縣的格局。目前各地實施的強縣擴權是在不改變行政區劃情況下, 把部分權限下放給縣, 如在河北省強縣擴權的政策是“能放則放”, 堅持“責權統一、重心下移、能放都放、依法合規”的原則, 遼寧省強縣擴權的一個核心思想就是“留利于縣”。其目的在于減少管理層次, 提高工作效率, 降低行政成本, 并且隨著省級政府將大量如計劃、經貿、國土資源、交通、建設等經濟管理領域的行政審批權下放到縣級行政單位, 大量的具體性事務由縣級行政單位自主解決, 大大提高了縣級行政單位發展經濟和社會治理的主動性和積極性, 使行政決策和管理更加貼近縣域經濟的實際, 抓住機遇, 加快發展, 實現城鄉經濟和區域經濟協調發展。值得注意的是, 隨著強縣擴權的深入, 政府管理權限逐漸由市向縣轉移, 客觀上削弱了市對縣的管理力度, 加上由于省級政府管轄幅度的擴大, 在強化對縣級行政的直管上也有可能力不從心, 導致地級市和省級行政這兩個上級行政對縣的監督和約束力度都被削弱。因此, 在“強縣擴權”的同時, 必須加強對縣級權力運行的監督和制約。

2.市縣分治。從實踐來看, 我國實行的市管縣體制本質上屬于城鄉合治的行政管理模式, 由于城市與鄉村內在規定性的不同, 這種人為地通過行政手段的方式實現的“合治”客觀上講是違背城鄉分治發展規律的。所謂市縣分治是建立在城鄉分治的基礎上, 在既成的條件下, 市只管理城市自身一塊, 縣改由省直接管理, 市縣之間不再具有行政隸屬關系, 各自管理本轄區范圍內的事務, 這也是國際城鄉治理通行地方行政管理模式。

相對于市管縣體制而言, 實行市縣分治, 由省管縣, 取消市縣分等, 打破了市和縣之間行政級別上的界限,使市與縣同級能夠充分發揮市、縣各自的積極性。其優勢具體體現在: 一是實行市縣分治可以有效避免地級市政府半路截留中央和省下放給縣鄉的各種權益, 避免地級市政府依靠行政手段“吃縣”、“刮縣”、“卡縣”等盤剝縣級利益的行為。也能夠使中央和省根據實際情況有針對性地制定政策, 更好地扶助縣域經濟的發展。二是實行市縣分治可以使“市”從“管縣”的事務中解脫出來集中精力提高城市管理水平, 充分發揮城市在經濟和社會發展中的作用。三是實行市縣分治既解決了市管縣體制的不良內耗, 也能有效地克服虛假城市化現象。四是實行市縣分治以后, 我國的地方行政管理層級由原來的四級變為三級, 大大優化了我國的行政層級體制, 提高了行政管理效率。當然, 市縣分治亦非萬能藥方, 在實踐過程中, 還必須加強市縣之間關系的協調, 采取有效措施, 切實預防市縣分割, 才能實現城鄉一體化建設。

總體而言, 通過強縣擴權、市縣分治的途徑, 逐步實現由省管縣體制, 是我國市管縣體制改革的基本方向。但改革過程中, 還應充分認識到市管縣體制改革與行政審批制度改革、行政區劃制度改革、縣域行政管理制度改革之間的相互的關系也不能搞“一刀切”的辦法, 經濟發達、欠發達和不發達地區以及東中西部地區還應根據自身實際情況來選擇恰當的改革模式。

第四篇：“省直管縣”財政改革分析

“省直管縣”財政改革2012年底前全面推行

2009-07-10

財政部9日消息，作為我國財政體制改革的一項重要內容，“省直管縣”財政改革將在2012年底前在我國除民族自治地區以外全面推行，近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產大縣全部納入改革范圍。

實行省直接管理縣財政改革，就是在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，實現省財政與市、縣財政直接聯系，開展相關業務工作。

意見明確收支劃分方面，在進一步理順省與市、縣支出責任的基礎上，確定市、縣財政各自的支出范圍，市、縣不得要求對方分擔應屬自身事權范圍內的支出責任。按照規范的辦法，合理劃分省與市、縣的收入范圍。

轉移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市、縣；專項撥款補助，由各市、縣直接向省級財政等有關部門申請，由省級財政部門直接下達市、縣。市級財政可通過省級財政繼續對縣給予轉移支付。

市、縣統一按照省級財政部門有關要求，各自編制本級財政收支預算和年終決算。市級財政部門要按規定匯總市本級、所屬各區及有關縣預算，并報市人大常委會備案。

年終各類結算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理，市、縣之間如有結算事項，必須通過省級財政辦理。

此外，建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關系，取消市與縣之間日常的資金往來關系。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規定直接向省級金庫報解財政庫款。

財政部要求，要逐步建立縣級基本財力保障機制，加大對財力薄弱縣的支持力度，實現“保工資、保運轉、保民生”的目標；要規范財政預算外資金管理，全面清理預算外分配事項，理順政府間預算外資金管理和分配關系；要加強財政管理信息化建設，構建省級與市、縣的財政信息化網絡，提高工作效率。

財政部財科所所長賈康說，我國加快推進“省直管縣”財政改革，旨在深化財稅體制改革，推動解決完善公共財政體系所面臨的一些深層次問題，包括備受爭議的中央和地方事權與財力劃分問題、轉移支付制度的完善、省以下體制以及加大對基層的公共服務領域投入等。

西南財經大學副校長丁任重表示，“市管縣”體制是1983年以來逐漸形成的，這一模式在過去近３０年中，一定程度上發揮了城鄉合治、以市帶縣的功能，但隨著縣域經濟的發展，其對縣域經濟發展的制約作用也日益顯現。一是各種管理權限集中于市級，削弱了縣級的自主權；二是一些地方出現了資源和資金向城市聚集的傾向，相應減少了對農村基礎設施和農村社會事業的投入，從而制約了縣域經濟發展；三是一些被推上中心城市位置的地級市的經濟實力與所轄縣相差不大甚至還弱，不僅不能對縣域經濟起到輻射、帶動作用，往往還會限制和掣肘所轄縣的發展。信息來源：中國證券報

第五篇：分析中國金融監管體制

分析中國金融監管體制

一、中國金融監管體制的概述

金融監管體制是指金融監管的職責和權利分配的方式和組織制度,其要解決的是由誰來對金融機構、金融市場和金融業務進行監管、按照何種方式進行監管以及由誰來對監管效果負責和如何負責的問題。由于歷史發展、政治經濟體制、法律與民族文化等各方面的差異,各國在金融監管體制上也存在著一定的差別。

二、中國金融監管體制的現狀

金融監管是指一國金融監管當局以法律法規為依據,對金融業的經營進行監督管理的行為。目前,世界各國及地區的金融監管體制并沒有一個統一的模式。為適應金融業的發展,我國政府一直在摸索符合國情的金融監管模式。目前,我國實行的是以中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會(即所謂的“一行三會”)為主的金融業分立監管體制,并建立了銀、證、保三方的“監管聯席會議機制”。國務院是金融監管的主體,它和三大金融監管部門實際上是一種委托代理關系,金融監管部門在國務院的授權下發揮監管的職能,發揮著核心作用。2003年10月,經修訂的《中國人民銀行法》保留了中國人民銀行為履行其央行職責所必要的金融監管權力。至此,形成了我國目前的金融監管體制。目前,我國實行金融分業經營體制,并依據人民銀行法、商業銀行法、證券法、保險法和銀行業監管法的規定實施具體的金融監管。從體制上看,我國的金融監管體制應屬于“一元多頭”,即金融監管權力集中于中央政府,由中央政府設立的金融主管機關和相關機關分別履行金融監管職能,即銀監會、證監會、保監會分別監管銀行、證券、保險機構及市場,中國人民銀行、審計機關、稅務機關等分別履行部分國家職能。在這種分業監管體制中,中國人民銀行處于核心地位,是全國金融業的最高主管機關,它不僅負責銀行業和信托業的監管,還要從宏觀上對證券業和保險業的監管予以指導,以保證整個金融業的健康發展;銀監會負責對銀行業的監管,證監會作為國務院證券監督機構對全國證券市場實行集中統一的監督管理;保監會負責對全國保險業和保險市場的統一監管。同時,我國法律還規定有有金融業的自律監管和社會監管作為輔助監管。自律監管包括金融機構自我監管和行業自律監管,社會監管主要是指中介機構的監管。

三、現在監管制度存在的問題

(一)監管的協調性不夠

監管協調性差是分業監管體制的固有弊端,加之我國特有的行政體制和行政文化,導致三家監管部門之間以及監管機構和中央銀行等宏觀調控部門之間的協調難度大,效果差。這些部門均為獨立的正部級單位,自成系統,各司其職,條塊分割,易形成部門利益,造成監管真空和磨擦,給跨業違規以可乘之機。此外,當發現問題時,由誰牽頭,由誰做出最終決定等,都有一定難度。隨著金融創新和綜合經營的進一步發展,這些問題將更為突出,并嚴重影響監管效率的提高。

(二)監管目標不夠明確

在市場經濟發達國家,金融監管目標與中央銀行貨幣政策目標是不同的。貨幣政策目標是宏觀目標,借助貨幣政策工具調節貨幣供應量,以保持幣值穩定。而金融監管的目標較為具體,突出強調保護存款人利益和維護金融體系的安全與穩定。從《中華人民共和國銀行管理暫行條例》(1986)、《金融機構管理規定》(1994)和《商業銀行法》(1995)的內容看,我國的金融監管目標具有多重性和綜合性。金融監管既要保障國家貨幣政策和宏觀調控措施的有效實施,又要防范和化解金融風險,保護存款人利益,保障平等競爭和金融機構合法權益,維護金融體系的安全。

(三)沒有形成統一規范、連續和系統性的監管

目前我國的金融監管體系主要是行政監管,并且在具體的運作中大多數是一次性的、分散的和孤立的,沒有形成一個有效的全方位的金融風險監測、評價、預警和防范金融監管體系,缺乏早期預警和早期控制,往往是忙于事后救火。非現場監管和現場檢查的結合效率不高。信息的不對稱,沒有建立集中統一的監管信息庫和信息網絡,缺乏金融監管體系數據的收集、整理、加工、分析系統,社會中介機構會計審計等社會監督作用沒有充分發揮。信息披露制度不完善,市場約束力薄弱,金融監管信息沒有得到充分的利用。

(四)金融業開放缺乏整體戰略,單純的分業監管無法對外資金融機構實施有效監管

首先,我國實行“一行三會”模式下的分業監管體制,在該體制下,以證監會、保監會、銀監會為主,與其他一些監管部門如主要管理國債市場的財政部、管理企業債券市場的國家發展改革委員會、管理外匯的國家外匯管理局等一起.在分業監管的基礎上,共同實現對我國金融市場的監管。在當前我國金融監管協調機制尚未完全有效建立,金融監管機構之間的協同配合仍需加強的情況下,行業監管區隔和多頭監管的并存,往往導致金融監管真空和監管重復的難以避免,在金融混業經營環境中尤其如此。其次,在金融機構產權監護人功能缺失的情況下,國內金融機構的自律監管作用相對薄弱,自我約束、自我發展、自擔風險的內控機制難以形成,金融監管當局的風險監管要求未能轉化為金融機構自身的風險管理需求,從而使金融監管部門承擔了過多的責任,提高了金融監管成本,降低了金融監管效率。