第一篇：論我國農村低保制度的缺陷與完善_農村研究論文_社會論文__73602

論我國農村低保制度的缺陷與完善_農村研究論文_社會論文_

【摘要】農村最低生活保障是對傳統(tǒng)農村社會救濟工作的改革和創(chuàng)新，是按照最低生活保障標準保障農村貧困群眾基本生活的新型社會救助制度。盡管農村最低生活保障制度的“零星試點”在我國取得了一定成效，但還存在許多問題。我們應在認清建立農村最低生活保障制度必要性的基礎上，針對實施中存在的問題來完善農村最低生活保障制度。【關鍵詞】農村低保制度缺陷完善

一、農村最低生活保障制度的提出最低生活保障制度是指以保障居民基本生活為目的，科學、合理地確定最低生活保障標準，然后對家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準的給予差額補助。最低生活保障制度是世界上絕大多數市場經濟國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權利為目的的社會救助制度。它根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，當每個公民的收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時，有權利得到國家和社會按照法定的程序和標準提供的現金和實物救助。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機制，是現代化國家社會保障制度體系中必不可少的基本組成部分，是社會保障體系中的最后一道“安全網”。2007年初，黨中央、國務院決定在全國建立農村低保制度，中央財政安排專項補助資金支持財政困難的地方。1月9日，胡錦濤總書記作出重要指示，強調要抓緊建立農村低保制度，為困難群眾雪中送炭。3月5日，溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上指出，在全國建立農村低保制度，是構建社會主義和諧社會的重要舉措。5月23日，溫總理主持國務院常務會議對全面建立和實施農村低保制度作出部署。6月26日，國務院在北京召開全國建立農村最低生活保障制度工作會議，回良玉副總理提出明確要求：今年要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發(fā)放到戶。7月11日，國務院下發(fā)了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這標志著我國農村低保制度開始全面建立和實施。

二、建立農村最低生活保障制度的必要性建立農村最低生活保障制度是消除貧困、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要制度安排，也是繼農村稅費改革后的又一項重大惠農政策，在我國農村反貧困事業(yè)中具有里程碑式的意義。

1、在農村建立最低生活保障制度，是盡快解決絕對貧困人口溫飽問題、實現其基本生存權的需要自2001年我國開始實行開發(fā)式扶貧方針以來，絕對貧困人口規(guī)模大幅下降，2000—2006年共計減少了1061萬人，大部分貧困地區(qū)、貧困人口通過自身的努力走上了脫貧致富、自我發(fā)展的道路。而隨著扶貧投入的不斷增長，每年減少的貧困人口數量卻在變小。上世紀80年代，全國農村絕對貧困人口平均每年減少1370萬，90年代平均每年減少520萬。2001—2006年，平均每年只減少約156萬，其中2003年不僅沒有減少，反而增加了80萬。根據統(tǒng)計局估算，當前絕對貧困人口中有7%喪失勞動力，只有在農村建立最低生活保障制度才能徹底解決這部分絕對貧困人口的生存問題，并穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。

2、在農村建立最低生活保障制度，是城鄉(xiāng)居民均等享受國民經濟收入和改革發(fā)展成果的需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的具體體現，是加快社會主義新農村建設的需要黨的十六屆五中全會、十屆全國人大四次會議以及《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，都把建設“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整

潔、管理民主”的社會主義新農村作為一個重大課題，并要求在新農村建設中堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。建立農村貧困人口最低生活保障制度，既是農村扶貧目標和思路的創(chuàng)新，又是國民經濟收入和改革發(fā)展成果的再分配，可以使城鄉(xiāng)居民在最低生活保障方面實現制度性的均等化。這對于建設社會主義新農村，構建社會主義和諧社會具有重大現實意義。

三、農村最低保障制度實踐中存在的主要問題盡管自20世紀90年代以來，農村低保工作取得了一定進展，但是也暴露了一些突出問題，急需研究改進。其中，最大的問題是農村低保進展緩慢、覆蓋面低，絕大多數農村貧困人口仍然不能納入低保范圍，還有相當一部分農村困難群眾無法獲得任何來自國家和社會的基本生活保障。除此之外，在農村低保制度實踐過程中，以下幾個問題也比較突出。

1、工作指導思想有偏差目前許多地區(qū)各級干部對建立和完善農村低保制度的社會意義認識清楚，而對如何充分利用現有條件最大限度地發(fā)揮低保制度的社會效益、如何處理該制度眼前利益和長遠利益關系的思想認識卻沒有完全統(tǒng)一。有的從維護社會穩(wěn)定方面考慮多一些，有的從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何爭取更多的低保資金考慮多一些，有的從操作便利性方面考慮多一些。甚至有些管理干部還抱著“請神容易送神難”的“好人態(tài)度”，不敢輕易更換保障對象，低保對象幾乎幾年不變，除非是子女長大成人或低保對象死亡。有的還把農村低保制度誤認為是農村社會保障體系的全部內容，在實際的操作、宣傳、輿論引導方面，對其社會功能寄與了太高的期望。

2、認識上的誤區(qū)目前包括基層政府工作人員在內的許多人對低保工作的法制性認識不足，認為低保工作是黨和政府的一項德政工程，可有可無、可多可少。現行的工作方式帶有濃厚的行政色彩，隨意性較大，錢多了就多保一點，錢少了就少保一點，因錢定人。有不少地方的政府部門認為低保工作固然重要，但經濟發(fā)展相對落后、財政資金不足，所以愛莫能助。就社會保障體系的建立和完善而言，經濟和資金實力的確是一個重要條件，但絕不是決定因素。還有不少人認為，同是作為弱勢群體的農村居民與城市居民相比，前者最起碼還擁有賴以生存的生產資料——土地，而城市三無人員、下崗人員等，失去工作就失去了任何經濟來源，因此，城市低保工作比農村低保工作更迫切、更重要。在實踐中重視城市低保工作，忽視和輕視農村低保工作。

3、農村低保對象界定標準上的困難和城鎮(zhèn)居民相比，農村居民收人有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難。第一，收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中存在較大的隨意性。第二，收入的不穩(wěn)定性。除農作物收成的季節(jié)性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性。第三，由于農村養(yǎng)老金制度遠未普及，那些喪失勞動能力和經濟來源的老年人口在生活、就醫(yī)、子女求學等方面的困難加大。

4、摸底統(tǒng)計工作滯后各地區(qū)雖然明確了農村低保標準，但在實際操作過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委對農戶的收入、生活等基本情況的統(tǒng)計工作相對滯后，還沒有做到參照農村最低生活保障標準統(tǒng)計出實際應該納入低保范圍的全面、準確、完整的數據。目前許多地方只是按照低保資金的多少來分配低保對象指標，把原有的特困救濟對象轉為低保對象，存在按人口平均分配低保人數的現象，應保難保、能保漏保的情況較多。這對進一步完善目前的低保政策增加了難度。同時，因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展不平衡，相同的低保政策對邊遠貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城郊相對寬裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)所產生的社會效益明顯不同。

5、保障范圍過窄從多數地區(qū)開展低保的工作情況來看，低保范圍一般是無勞動能力、無生活來源的孤老殘幼以及勞動力少、家庭收入低或因災、病及殘疾致貧的家庭，主要保障對象是農村絕對貧困的人口。低保的覆蓋面不夠廣，實行低保政策后，有些地區(qū)保障人數比特困戶救助人數還要低。因低保資金和低保指標有限，只能有多少錢辦多少事，先解決特困類弱勢群體。在保障人數有限的情況下，存在不同程度的人情低保、關系低保情況。http://

6、低保資金難以落實到位主觀層面上，部分基層政府部門對農村低保工作的重要性認識不足，造成資金的擠占挪用；客觀層面上，低保資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。不少欠發(fā)達地區(qū)的財政收支狀況尚屬“吃飯財政”，依靠財政解決城市低保問題已勉為其難，對面更廣、量更大的農村低保工作，供需矛盾突出、資金缺口難以彌補，這是制約農村低保工作整體推進的一個客觀問題。

四、完善農村低保制度的建議鑒于前述農村低保制度建設的必要性以及各地低保制度探索與實踐中的突出問題，我們應堅持建設農村低保制度的大方向，同時著力完善這一制度。

1、加強低保政策的宣傳解釋，提高人們的認識水平人們對低保政策的了解只知其一，不知其二。各級干部特別是基層干部要重視低保制度、政策的解釋工作，要通過各種媒體向群眾宣傳、解釋，讓人們了解低保實施的意義、保障范

圍、保障標準，尤其是低保的概念。對來訪者要耐心細致地解釋，讓他們懂得低保不是政府發(fā)放的生活費，也不是助懶、扶賴的手段，而是鼓勵生產自救。

2、堅持穩(wěn)健起步，合理確定農村低保的標準、范圍和對象一般情況下，農村絕對貧困群體的成因主要有五種：因病、殘、年老體弱、缺乏勞動力或勞動能力低下和生存條件惡劣。建立農村低保制度就是要幫助這部分人解決溫飽問題。根據摸底排查和測算，實現對這部分人的“應保盡保”。在建立農村低保制度的起步階段，需要嚴格界定保障對象范圍，實現政策目標，防止盲目擴大保障范圍，避免影響低保制度的可持續(xù)運行。

3、落實與農村低保的相關配套政策農村低保制度是農村社會救助體系中基礎性的兜底制度，與農村其它專項救助制度相比，在救助對象和保障功能方面有明顯的區(qū)別，既不能相互替代，又需要銜接配套。農村低保制度是社會保障制度的一部分，雖然社會保障制度分支很多，也有不同的部門去分管運行，但農村低保制度是社會保障制度的重要組成部分，不能把它孤立，應盡力與農村其他相關社會保障機制。銜接配套各有關部門要對低保對象在醫(yī)療、教育、住房、法律援助等方面制定相關優(yōu)惠政策或幫扶措施，提供及時、必要的救助。只有這樣才能更有力地推動農村低保制度的穩(wěn)步前行，才能形成針對農村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，構建保障農村貧困群眾基本生活的安全網。

4、保障人數應因地而異從農村低保實施情況看，經濟相對發(fā)達地區(qū)的絕對貧困人口達不到3.3％，而經濟欠發(fā)達地區(qū)的絕對貧困人口遠遠超過3.3％。經濟欠發(fā)達地區(qū)由于財力不足，往往不能按實際人數實行保障；而經濟相對發(fā)達地區(qū)的保障人數要達到要求的比例，往往要突破絕對貧困線延伸到邊緣群體。應由各省發(fā)改委牽頭，會同民政、扶貧、統(tǒng)計等部門，測算不同地區(qū)的貧困指數，據此確定農村低保救助比例。

5、規(guī)范管理，強化公開性和監(jiān)督機制農村低保涉及面廣、分散性大、工作量大、情況復雜，操作辦法簡捷，但具體制度設計要周全，避免出漏洞。在操作程序上，申請、評議、審核、審批、資金發(fā)放等環(huán)節(jié)都要有責任人和檔案記錄。堅持陽光操作，做到審批政策、申請對象、低保標準、救助水平四公開，接受社會和群眾監(jiān)督。在對象管理上，注意動態(tài)管理，確定合理周期，定期審核低保對象家庭人口與收入變化情況，切實做到“低保對象有進有出，補助水平有升有降”。在監(jiān)督檢查上，強化監(jiān)管措施，明確工作責任，對資金落實、規(guī)范管理等情況定期或不定期的進行檢查，嚴肅紀律、嚴格責任。

6、加強動態(tài)管理人們的收入是不斷變化的，力爭一個不錯、一個不漏，真正讓那些連溫飽都難以維持的農村貧困人口在政府的幫助下享受最基本的生存權，就必須做好低保工作的動態(tài)管理。為了防止在確定保障對象過程中出現“懶漢現象”及其他問題，對規(guī)定的幾種不能享受低保的情況要嚴格執(zhí)行、決不手軟。比如家庭有就業(yè)能力的成員無正當理由拒絕就業(yè)，不自食其力的；家庭擁有閑置的生產性設施或除住房等基本生活必須品外的非生產性物品按變現后計算人均值為當地最低生活標準6倍以上的（具體標準可根據當地的實際情況確定）；家庭實際生活水平明顯高于當地最低生活標準的等等。這樣做既能保障農村貧困人口的生存問題，又能防止因保障措施不當出現擠兌最低生活保障基金的“懶漢現象”等問題。

7、加強低保工作信息化建設，推進低保資金的社會化發(fā)放低保手續(xù)繁瑣、程序復雜。單靠工作人員手工操作和管理，難以統(tǒng)一和規(guī)范。由手工化管理向信息化管理過渡是低保工作的必然選擇。因此，地方政府應加大投入，建設城鄉(xiāng)低保信息管理系統(tǒng)；相關部門要加強對基層低保管理人員培訓，實現低保信息網絡化。由計算機對低保對象進行信息處理，既可節(jié)約財力，還能大大地提高工作效率。應積極探索農村低保金發(fā)放的各種有效形式，逐步推行社會化發(fā)放工作。由于低保人數多，基層低保工作人員少，為確保低保金的發(fā)放安全、堵塞漏洞，相關部門要與金融部門進行協(xié)商，相互間予以積極配合。綜上所述，各級政府和相關部門應該進一步提高思想認識，高度重視農村低保工作，加大對農村低保工作的支持力度，站在構建社會主義和諧社會和新農村建設的高度上，從農村社會經濟穩(wěn)定和發(fā)展的全局出發(fā)，增強緊迫感與責任感，消除畏難情緒，積極穩(wěn)妥地推進農村最低生活保障制度建設。【參考文獻】[1]宋士云：中國農村社會保障制度結構與變遷透視（1979－1992）[J]．中國特色社會主義研究，2006（1）．[2]王成新、陸彥：論農村社會保障制度在新農村建設中的功能[J]．北方經濟，2006（5）．[3]何忠偉、蔣和平：當前中國農村社會保障體系的問題及對策[J]．桂海論叢，2004（2）．[4]余利民：對我國農村社會保障制度的研究[J]．特區(qū)經濟，2006（4）．[5]姜軍松、梁志峰：完善農村社會保障制度的幾點思考[J]．當代世界與社會主義，2006（1）．http://

第二篇：論我國農村低保制度的缺陷與完善

論我國農村低保制度的缺陷與完善

摘要：城鄉(xiāng)低保標準掛鉤物價

民政部5月18日會同國家發(fā)改委、財政部、國家統(tǒng)計局印發(fā)《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》，標志著我國城鄉(xiāng)低保標準動態(tài)調整機制正式建立。意見規(guī)定，各地要運用基本生活費用支出法、恩格爾系數法或消費支出比例法制定城鄉(xiāng)低保標準，建立和完善城鄉(xiāng)低保標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，并隨著當地居民生活必需品價格變化和人民生活水平的提高定期調整。

農村低保制度落實至今，為廣大收入水平低于全社會的低收入者解決了溫飽問題。對貧富差距的擴大也有很好的延緩作用。但農村低保制度在實施也存在著缺陷，從以上材料可以看出低保制度的實施不夠靈活。努力看到該制度在實施過程當中的不足才能更好的保障貧困人口溫飽問題、實現其基本生存權的需要。

建立農村最低生活保障制度是消除貧困、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要制度安排,也是繼農村稅費改革后的又一項重大惠農政策,在我國農村反貧困事業(yè)中具有里程碑式的意義： 在農村建立最低生活保障制度,是盡快解決絕對貧困人口溫飽問題、實現其基本生存權的需要。在農村建立最低生活保障制度,是城鄉(xiāng)居民均等享受國民經濟收入和改革發(fā)展成果的需要,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的具體體現,是加快社會主義新農村建設的需要。黨的十六屆五中全會、十屆全國人大四次會議以及《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》,都把建設“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村作為一個重大課題,并要求在新農村建設中堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。建立農村貧困人口最低生活保障制度,既是農村扶貧目標和思路的創(chuàng)新,又是國民經濟收入和改革發(fā)展成果的再分配,可以使城鄉(xiāng)居民在最低生活保障方面實現制度性的均等化。這對于建設社會主義新農村,構建社會主義和諧社會具有重大現實意義。

農村最低保障制度實踐中存在的主要問題：

實施不夠靈活。表現在不敢輕易更換保障對象,低保對象幾乎幾年不變,除非是子女長大成人或低保對象死亡。有的還把農村低保制度誤認為是農村社會保障體系的全部內容,在實際的操作、宣傳、輿論引導方面,對其社會功能寄與了太高的期望。亦或者是低保標準很少改變，社會經濟一直在發(fā)展，物價處于時時變化當中而且大多數是在上升，而低保標準卻沒上升。

保障范圍過窄。從多數地區(qū)開展低保的工作情況來看,低保范圍一般是無勞動能力、無生活來源的孤老殘幼以及勞動力少、家庭收入低或因災、病及殘疾致貧的家庭,主要保障對象是農村絕對貧困的人口。低保的覆蓋面不夠廣,實行低保政策后,有些地區(qū)保障人數比特困戶救助人數還要低。因低保資金和低保指標有限,只能有多少錢辦多少事,先解決特困類弱勢群體。

農村低保資金監(jiān)督管理不到位，挪用現象嚴重

多年來，各相關部門密切配合，建章立制，確定申報審批程序和相關條件標準，取得明顯成效。由于我國農村最低生活保障制度尚處于實驗和摸索階段，尚未制度化，社會保障主要項目的法律、法規(guī)不健全，還沒有一套規(guī)范的操作方法，各地區(qū)在實際操作中隨意性很大，保障資金的發(fā)放還沒有規(guī)范化。經辦人員把關不嚴、不按申報程序辦理等不規(guī)范現象，存在人情保、養(yǎng)懶漢現象。低保基礎管理薄弱、檔案材料保管不齊、信息化建設落后問題普遍存在，還沒有完全做到低保資金的社會化發(fā)放。執(zhí)行過程中的官僚主義作風嚴重，貪污腐敗、挪用、占用保障資金的現象嚴重。截留、擠占、挪用、侵吞國家專項資金的事情已經不是什么新聞，有些部門年終突擊分錢已經成了司空見慣的事情，有些地方政府把國家用于扶貧的專項資金，擅自改變用途，成了地方修廣場、建馬路、蓋辦公樓的主要資金來源，有些地方把國家的專項資金成了尋租和錢權交易的工具。當然，這與我們財政核算和預算不實有極大的關系，也有我們財政運行管理上存在極大的制度問題，同時，還有國家專項資金監(jiān)督管理的制度缺陷問題。

既然已經意識到低保制度實施過程當中的缺陷就應該有相應的完善措施： 加強調查研究，準確確定保障對像

農村低保涉及人員最多，且居住分散，家庭收入復雜且變動大，這就要求工作人員必須進行艱苦細致的調查研究，對農村貧困人口進行全面的排查和摸底，并在此基礎上準確界定保障對象，這是做好農村低保工作的前提和基礎。這就必須研究改進收入調查方法。

科學界定、調整農村最低生活保障標準

標準過低，解決不了貧困農民的最低生活需要；標準過高，會造成財政負擔重，同時會出現負激勵問題，容易出現養(yǎng)懶漢現象。因此，要科學確定農村最低生活保障線標準。確定農村最低生活保障線標準的基本要求是，既要能保障農村貧困人口的最低生活，又要能防止保障標準過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。其主要考慮因素，一是維持農民最基本生活的物質需要。各地應在認真調查研究的基礎上，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。二是農村經濟發(fā)展水平。主要考慮當地的人均國民生產總值、農民人均純收入等指標。三是地方財政的承受能力。四是物價上漲指數。由于以上各因素是不斷變化的，保障線標準也應隨著這些因素的變化而每隔一段時間（一般為一年）調整一次，各地應在綜合考慮以上因素的基礎上，確定一個科學可行的最低生活保障線標準的參照系數。

最低生活保障資金的監(jiān)督管理

在農村低保人口的資金監(jiān)管上，要建立科學的管理制度和監(jiān)管制度。對這一塊工作，在財政預算上，特別是中央財政預算要堅持執(zhí)行“從中央到人頭”的一卡式管理，對地方政府和部門要在資金的運行上要實行封閉運行。切實克服截留、擠占、挪用、侵吞的行為，同時，要解決“雁過拔毛”的部門問題，要把好事辦好。

為確保最低生活保障資金的安全和合理使用，除了建立完善的審批制度和規(guī)范工作程序外，還應建立檢查制度，即由民政部門牽頭，會同審計、財政等部門，實行半年分查，年終總查，強化監(jiān)督約束機制，對低保資金發(fā)放情況實行事前、事中、事后全過程監(jiān)督，確保農村低保資金的安全、規(guī)范、高效運行，并及時了解和掌握實施動態(tài)，及時修改實施規(guī)定和實施辦法。應該重視群眾的監(jiān)督和檢舉，為群眾提供良好、安全的上訪環(huán)境。此外，還應該建立低保民主議事會制度，進一步增強群眾對低保審查的參與度，使低保資金審批更加透明化，把財政資金真正用在刀刃上，切實做到“應保盡保”。

最低生活保障資金的業(yè)務管理

各級民政部門是農村最低生活保障業(yè)務的主管部門，負責農村最低生活保障制度建設的規(guī)劃、決策和業(yè)務管理工作。保障資金籌集起來，集中到縣一級管理，由民政局開設“農村最低生活保障基金”專用賬戶，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基金單列，每年分批由銀行按民政部下達各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兌

現金額，分別撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社，保障對象憑保障金領取證到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政單位辦理三聯單后，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社領取保障金，市級民政部門只走賬，不管錢，做到專款專用。

上述是我們小組認為農村低保在實施過程中的不足及解決這一不足的意見。但我們還認為農村低保制度并不能從根本上解決農村貧困人民的生活保障。要從根本上解決就得加快社會經濟的發(fā)展，同時建設完善的社會保障制度。只有社會經濟發(fā)達才更有能力照顧貧困人民。

第三篇：論我國農村低保制度的缺陷與完善 楊越 2

論我國農村低保制度的缺陷與完善

【摘要】最低生活保障制度是法律賦于每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的社會保制度.。在我國,最低生活保障制度是具有中國特色的社會救助制度,是社會保障制度中的重要組成部分,承擔著為社會成員提供最基本的生活保障的任務,發(fā)揮社會安全網的作用,并體現了政府承擔的基本社會保障的責任。而農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度。我國是一個農業(yè)大國，農村人口占全國人口的80%左右，建立農村困難群眾的低保制度，有著重要而深遠的意義。

【關鍵詞】 農村低保制度 ；社會主義；城鄉(xiāng)發(fā)展。

一、農村最低生活保障制度的提出背景

農村最低生活保障制度的提出。最低生活保障制度是指以保障居民基本生活為目的，科學、合理地確定最低生活保障標準，然后對家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準的給予差額補助。最低生活保障制度是世界上絕大多數市場經濟國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權利為目的的社會救助制度。它根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，當每個公民的收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時，有權利得到國家和社會按照法定的程序和標準提供的現金和實物救助。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機制，是現代化國家社會保障制度體系中必不可少的基本組成部分，是社會保障體系中的最后一道“安全網”。

2007年初，黨中央、國務院決定在全國建立農村低保制度，中央財政安排專項補助資金支持財政困難的地方。1月9日，胡錦濤總書記作出重要指示，強調要抓緊建立農村低保制度，為困難群眾雪中送炭。3月5日，溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上指出，在全國建立農村低保制度，是構建社會主義和諧社會的重要舉措。5月23日，溫總理主持國務院常務會議對全面建立和實施農村低保制度作出部署。6月26日，國務院在北京召開全國建立農村最低生活保障制度工作會議，回良玉副總理提出明確要求：今年要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發(fā)放到戶。7月11日，國務院下發(fā)了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這標志著我國農村低保制度開始全面建立和實施。

二、農村最低生活保障的范圍

農村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并報上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行。農村最低生活保障標準隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整。

農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。

三、建立農村最低生活保障制度的必要性

改革開放以來，我國經濟持續(xù)快速健康發(fā)展，黨和政府高度重視“三農”工作，不斷加大扶貧開發(fā)和社會救助工作力度，農村貧困人口數量大幅減少。但是，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活，并幫助其中有勞動能力的人積極勞動脫貧致富。黨的十六大以來，部分地區(qū)根據中央部署，積極探索建立農村最低生活保障制度，為全面解決農村貧困人口的基本生活問題打下了良好基礎。在全國建立農村最低生活保障制度，是踐行“三個代表”重要思想、落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求，是解決農村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系的重要內容。做好這一工作，對于促進農村經濟社會發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護社會公平具有重要意義。各地區(qū)、各部門要充分認識建立農村最低生活保障制度的重要性，將其作為社會主義新農村建設的一項重要任務，高度重視，扎實推進。

建立農村最低生活保障制度對于農村消除貧困、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意義。

1、在農村建立最低生活保障制度，是盡快解決絕對貧困人口溫飽問題、實現其基本生存權的需要。自2001年我國開始實行開發(fā)式扶貧方針以來，絕對貧困人口規(guī)模大幅下降，2000—2006年共計減少了1061萬人，大部分貧困地區(qū)、貧困人口通過自身的努力走上了脫貧致富、自我發(fā)展的道路。而隨著扶貧投入的不斷增長，每年減少的貧困人口數量卻在變小。上世紀80年代，全國農村絕對貧困人口平均每年減少1370萬，90年代平均每年減少520萬。2001—2006年，平均每年只減少約156萬，其中2003年不僅沒有減少，反而增加了80萬。根據統(tǒng)計局估算，當前絕對貧困人口中有7%喪失勞動力，只有在農村建立最低生活保障制度才能徹底解決這部分絕對貧困人口的生存問題，并穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。

2、在農村建立最低生活保障制度，是城鄉(xiāng)居民均等享受國民經濟收入和改革發(fā)展成果的需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的具體體現，是加快社會主義新農村建設的需要黨的十六屆五中全會、十屆全國人大四次會議以及《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，都把建設“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村作為一個重大課題，并要求在新農村建設中堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。建立農村貧困人口最低生活保障制度，既是農村扶貧目標和思路的創(chuàng)新，又是國民經濟收入和改革發(fā)展成果的再分配，可以使城鄉(xiāng)居民在最低生活保障方面實現制度性的均等化。建立農村最低生活保障制度對于建設社會主義新農村，構建社會主義和諧社會具有的重大現實意義。

1、是市場經濟發(fā)展的客觀要求。在社會主義市場經濟的建立和完善過程中，由于體制轉軌和社會轉型的劇變，不可避免地會出現一些新的社會矛盾和社會問題。例如：東中西部發(fā)展不平衡問題，東部地區(qū)發(fā)展遠遠高于西中部地區(qū)。所以。建立農村居民最低生活保障制度，有助于在效率優(yōu)先的前提下，克服市場的負面影響，緩減農村區(qū)域間的收入差異和社會矛盾，實現社會公平，最終實現計劃經濟體制向市場經濟體制的順利轉軌。

2、對于消除貧困、全面建設小康社會作用突出。多年來，黨和政府在消除貧困方面做了許多努力，但脫貧致富仍然是新農村建設和全面建設小康社會的艱巨任務。建立農村最低生活保障制度，有利于大力減少貧困人口，早日實現扶貧攻堅目標；有利于改善低收入農民的生產生活自立條件，激發(fā)勤勞致富的積極性；有利于解決廣大農民的后顧之憂，增強黨群、干群凝聚力，為社會主義新農村建設增添動力，加快全面建設小康社會進程。

3、有利于解決三農問題，維護農村的穩(wěn)定。“三農”問題是我國現代化建設中的一個關鍵問題。“三農”問題的解決有賴于從根本上解決農村的全面健康發(fā)展問題。如果不及時予以解決，就可能形成社會不穩(wěn)定的誘發(fā)因素，從而危及農村的社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。而全面建立農村最低生活保障制度，為農村低收入者提供必要的生活保障，可以增強農民抵御各種風險的能力，有助于解決農民的后顧之憂，促進農村經濟的發(fā)展。這對于緩解社會矛盾、維護農村社會的穩(wěn)定將起到十分積極的作用。

4、有利于提高弱勢群體抵御風險的能力。生活相對貧困的群體對社會風

險的承受能力不足，當這些弱勢群體的基本生活受到威脅時，貧困就不僅僅是經濟問題，也可能轉化為政治問題。建立農村居民最低生活保障制度有助于解除農民群眾的后顧之憂，改善農村弱勢群體和貧困群體的生活，緩和社會矛盾，為經濟建設和改革開放創(chuàng)造良好的社會環(huán)境；同時，也有利于弘揚扶貧濟困的人道主義精神，有利于精神文明建沒.五、農村居民最低生活保障制度的現狀

最低生活保障制度的現狀最低生活保障制度的現狀 目前全國大多數實施的來看，農村最低生活保障制度存很多問題，以湖南省株洲縣為例，這個縣農村低保全面實施一年多了，在這一年中，各項工作和事業(yè)都取得了顯著的發(fā)展，人民群眾也基本上滿意，但是隨著社會的發(fā)展和人民的需要，株洲縣的農村社會救助體系的建設的緊迫性和重要性也日益凸顯重要，在農村的低保工作仍面臨著一些困難和不足，仍需廣大民政工作人員繼續(xù)努力。

1、保障不全面，缺乏深度和廣度，救助金較少，救助水平低。目前，株洲縣僅只把農村特困戶即因病，因殘，因災或因文化水平低，智力低下導致家庭生活困難，難以維持日常基本生活的農村家庭納入保護范圍，而這只僅占農村人口的1%，實際上未能做到應保盡保，而且救助水平低，貧困的家庭的生活仍舊非常困難。

2、沒有穩(wěn)定充足的資金來源及其籌備機制，當前農村低保所需資金主要是以縣里和市里的財政預算為主，再者就是中央省市給予適當的補助，怎么樣補助，補助多少，基層在把握低保資金總量上存在很大困難。

3、低保工作平臺弱。缺乏相應的工作人員，農村低保工作關系是千家萬戶，量大，面廣。目前，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一名民政助理，而且還身兼數職，工作難度非常大，缺乏相應的工作經費。

4、農村低保對象確定難，農村低保對象是由村里上報到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實認定，村里的干部好多都認為確定低保對象比較難，一是不知道怎么樣才是低保的保障范圍，所以，這就導致了村里的工作的武斷和專制，由村干部評議確定，有些村因為村里的貧困戶很多，低保所給的人數名額較少，沒納入低保的貧困戶對村干部有很大的意見，引發(fā)了不少的矛盾，工作很難。因此，需要在深入調查和分析的基礎上，更加系統(tǒng)科學地構建我國農村居民最低生活保障制度體系

六、農村最低保障制度實踐中存在的主要問題

盡管自20世紀90年代以來，農村低保工作取得了一定進展，但是也暴露了一些突出問題，急需研究改進。其中，最大的問題是農村低保進展緩慢、覆蓋面低，絕大多數農村貧困人口仍然不能納入低保范圍，還有相當一部分農村困難群眾無法獲得任何來自國家和社會的基本生活保障。除此之外，在農村低保制度實踐過程中，以下幾個問題也比較突出：

1、工作指導思想有偏差目前許多地區(qū)各級干部對建立和完善農村低保制度的社會意義認識清楚，而對如何充分利用現有條件最大限度地發(fā)揮低保制度的社會效益、如何處理該制度眼前利益和長遠利益關系的思想認識卻沒有完全統(tǒng)一。有的從維護社會穩(wěn)定方面考慮多一些，有的從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何爭取更多的低保資金考慮多一些，有的從操作便利性方面考慮多一些。甚至有些管理干部還抱著“請神容易送神難”的“好人態(tài)度”，不敢輕易更換保障對象，低保對象幾乎幾年不變，除非是子女長大成人或低保對象死亡。有的還把農村低保制度誤認為是農村社會保障體系的全部內容，在實際的操作、宣傳、輿論引導方面，對其社會功能寄與了太高的期望。

2、認識上的誤區(qū)目前包括基層政府工作人員在內的許多人對低保工作的法制性認識不足，認為低保工作是黨和政府的一項德政工程，可有可無、可多可少。現行的工作方式帶有濃厚的行政色彩，隨意性較大，錢多了就多保一點，錢少了就少保一點，因錢定人。有不少地方的政府部門認為低保工作固然重要，但經濟發(fā)展相對落后、財政資金不足，所以愛莫能助。就社會保障體系的建立和完善而言，經濟和資金實力的確是一個重要條件，但絕不

是決定因素。還有不少人認為，同是作為弱勢群體的農村居民與城市居民相比，前者最起碼還擁有賴以生存的生產資料——土地，而城市三無人員、下崗人員等，失去工作就失去了任何經濟來源，因此，城市低保工作比農村低保工作更迫切、更重要。在實踐中重視城市低保工作，忽視和輕視農村低保工作。

3、農村低保對象界定標準上的困難和城鎮(zhèn)居民相比，農村居民收人有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難。第一，收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中存在較大的隨意性。第二，收入的不穩(wěn)定性。除農作物收成的季節(jié)性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性。第三，由于農村養(yǎng)老金制度遠未普及，那些喪失勞動能力和經濟來源的老年人口在生活、就醫(yī)、子女求學等方面的困難加大。

4、摸底統(tǒng)計工作滯后各地區(qū)雖然明確了農村低保標準，但在實際操作過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委對農戶的收入、生活等基本情況的統(tǒng)計工作相對滯后，還沒有做到參照農村最低生活保障標準統(tǒng)計出實際應該納入低保范圍的全面、準確、完整的數據。目前許多地方只是按照低保資金的多少來分配低保對象指標，把原有的特困救濟對象轉為低保對象，存在按人口平均分配低保人數的現象，應保難保、能保漏保的情況較多。這對進一步完善目前的低保政策增加了難度。同時，因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展不平衡，相同的低保政策對邊遠貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城郊相對寬裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)所產生的社會效益明顯不同。

5、保障范圍過窄從多數地區(qū)開展低保的工作情況來看，低保范圍一般是無勞動能力、無生活來源的孤老殘幼以及勞動力少、家庭收入低或因災、病及殘疾致貧的家庭，主要保障對象是農村絕對貧困的人口。低保的覆蓋面不夠廣，實行低保政策后，有些地區(qū)保障人數比特困戶救助人數還要低。因低保資金和低保指標有限，只能有多少錢辦多少事，先解決特困類弱勢群體。在保障人數有限的情況下，存在不同程度的人情低保、關系低保情況。

6、低保資金難以落實到位。主觀層面上，部分基層政府部門對農村低保工作的重要性認識不足，造成資金的擠占挪用；客觀層面上，低保資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。不少欠發(fā)達地區(qū)的財政收支狀況尚屬“吃飯財政”，依靠財政解決城市低保問題已勉為其難，對面更廣、量更大的農村低保工作，供需矛盾突出、資金缺口難以彌補，這是制約農村低保工作整體推進的一個客觀問題。

七、完善農村低保制度的建議：

鑒于前述農村低保制度建設的必要性以及各地低保制度探索與實踐中的突出問題，我們應堅持建設農村低保制度的大方向，同時著力完善這一制度。

1、加強低保政策的宣傳解釋，提高人們的認識水平人們對低保政策的了解只知其一，不知其二。各級干部特別是基層干部要重視低保制度、政策的解釋工作，要通過各種媒體向群眾宣傳、解釋，讓人們了解低保實施的意義、保障范圍、保障標準，尤其是低保的概念。對來訪者要耐心細致地解釋，讓他們懂得低保不是政府發(fā)放的生活費，也不是助懶、扶賴的手段，而是鼓勵生產自救。

2、堅持穩(wěn)健起步，合理確定農村低保的標準、范圍和對象一般情況下，農村絕對貧困群體的成因主要有五種：因病、殘、年老體弱、缺乏勞動力或勞動能力低下和生存條件惡劣。建立農村低保制度就是要幫助這部分人解決溫飽問題。根據摸底排查和測算，實現對這部分人的“應保盡保”。在建立農村低保制度的起步階段，需要嚴格界定保障對象范圍，實現政策目標，防止盲目擴大保障范圍，避免影響低保制度的可持續(xù)運行。

3、落實與農村低保的相關配套政策農村低保制度是農村社會救助體系中基礎性的兜底制度，與農村其它專項救助制度相比，在救助對象和保障功能方面有明顯的區(qū)別，既不能相互替代，又需要銜接配套。農村低保制度是社會保障制度的一部分，雖然社會保障制度分支很多，也有不同的部門去分管運行，但農村低保制度是社會保障制度的重要組成部分，不能把它孤立，應盡力與農村其他相關社會保障機制。銜接配套各有關部門要對低保對象在醫(yī)療、教育、住房、法律援助等

方面制定相關優(yōu)惠政策或幫扶措施，提供及時、必要的救助。只有這樣才能更有力地推動農村低保制度的穩(wěn)步前行，才能形成針對農村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，構建保障農村貧困群眾基本生活的安全網。

4、保障人數應因地而異從農村低保實施情況看，經濟相對發(fā)達地區(qū)的絕對貧困人口達不到3.3％，而經濟欠發(fā)達地區(qū)的絕對貧困人口遠遠超過3.3％。經濟欠發(fā)達地區(qū)由于財力不足，往往不能按實際人數實行保障；而經濟相對發(fā)達地區(qū)的保障人數要達到要求的比例，往往要突破絕對貧困線延伸到邊緣群體。應由各省發(fā)改委牽頭，會同民政、扶貧、統(tǒng)計等部門，測算不同地區(qū)的貧困指數，據此確定農村低保救助比例。

5、規(guī)范管理，強化公開性和監(jiān)督機制農村低保涉及面廣、分散性大、工作量大、情況復雜，操作辦法簡捷，但具體制度設計要周全，避免出漏洞。在操作程序上，申請、評議、審核、審批、資金發(fā)放等環(huán)節(jié)都要有責任人和檔案記錄。堅持陽光操作，做到審批政策、申請對象、低保標準、救助水平四公開，接受社會和群眾監(jiān)督。在對象管理上，注意動態(tài)管理，確定合理周期，定期審核低保對象家庭人口與收入變化情況，切實做到“低保對象有進有出，補助水平有升有降”。在監(jiān)督檢查上，強化監(jiān)管措施，明確工作責任，對資金落實、規(guī)范管理等情況定期或不定期的進行檢查，嚴肅紀律、嚴格責任。

6、加強動態(tài)管理人們的收入是不斷變化的，力爭一個不錯、一個不漏，真正讓那些連溫飽都難以維持的農村貧困人口在政府的幫助下享受最基本的生存權，就必須做好低保工作的動態(tài)管理。為了防止在確定保障對象過程中出現“懶漢現象”及其他問題，對規(guī)定的幾種不能享受低保的情況要嚴格執(zhí)行、決不手軟。比如家庭有就業(yè)能力的成員無正當理由拒絕就業(yè)，不自食其力的；家庭擁有閑置的生產性設施或除住房等基本生活必須品外的非生產性物品按變現后計算人均值為當地最低生活標準6倍以上的（具體標準可根據當地的實際情況確定）；家庭實際生活水平明顯高于當地最低生活標準的等等。這樣做既能保障農村貧困人口的生存問題，又能防止因保障措施不當出現擠兌最低生活保障基金的“懶漢現象”等問題。

7、加強低保工作信息化建設，推進低保資金的社會化發(fā)放低保手續(xù)繁瑣、程序復雜。單靠工作人員手工操作和管理，難以統(tǒng)一和規(guī)范。由手工化管理向信息化管理過渡是低保工作的必然選擇。因此，地方政府應加大投入，建設城鄉(xiāng)低保信息管理系統(tǒng)；相關部門要加強對基層低保管理人員培訓，實現低保信息網絡化。由計算機對低保對象進行信息處理，既可節(jié)約財力，還能大大地提高工作效率。應積極探索農村低保金發(fā)放的各種有效形式，逐步推行社會化發(fā)放工作。由于低保人數多，基層低保工作人員少，為確保低保金的發(fā)放安全、堵塞漏洞，相關部門要與金融部門進行協(xié)商，相互間予以積極配合。綜上所述，各級政府和相關部門應該進一步提高思想認識，高度重視農村低保工作，加大對農村低保工作的支持力度，站在構建社會主義和諧社會和新農村建設的高度上，從農村社會經濟穩(wěn)定和發(fā)展的全局出發(fā)，增強緊迫感與責任感，消除畏難情緒，積極穩(wěn)妥地推進農村最低生活保障制度建設。

【參考文獻】[1]宋士云：中國農村社會保障制度結構與變遷透視（1979－1992）[J]．中國特色社會主義研究，2006（1）．[2]王成新、陸彥：論農村社會保障制度在新農村建設中的功能[J]．北方經濟，2006（5）．[3]何忠偉、蔣和平：當前中國農村社會保障體系的問題及對策[J]．桂海論叢，2004（2）．[4]余利民：對我國農村社會保障制度的研究[J]．特區(qū)經濟，2006（4）．[5]姜軍松、梁志峰：完善農村社會保障制度的幾點思考[J]．當代世界與社會主義，2006（1）．http://

第四篇：完善農村低保制度幾點建議

文章標題：完善農村低保制度幾點建議

建設新農村，低保制度更應完善

在常德市范圍內，鼎城區(qū)經濟發(fā)展相對滯后，農村各類貧困人口比重大，建立農村最低生活保障制度，并逐步與城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度并軌，顯得更加迫切和尤為重要。筆者通過對鼎城區(qū)農村低保工作的調研，現就加強和完善農村低保制度提出如下幾點建議：

加強組織

領導，形成齊抓共管的工作格局

農村低保工作是一項面廣量大的系統(tǒng)工程，需要各級各部門和社會各界大力支持和鼎力配合。各級政府要堅持以人為本，牢固樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，把人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，深刻把握建立健全農村低保制度的重要性、必要性和緊迫性。

要實行政府領導、民政牽頭、部門協(xié)作、社會參與、基層落實的管理機制，各級民政、財政、勞動保障、工商、稅務、教育、衛(wèi)生、房管及水、電等部門應加強溝通與協(xié)調，探索實行愛心房求助、醫(yī)療救助、司法救助和教育救助相配套的辦法與措施，使低保工作真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟的良好社會氛圍。

加快制度建設，健全低保工作的運行機制

盡快研究制定《農村最低生活保障制度實施辦法》，明確建立農村最低生活保障制度的基本原則，規(guī)范政府的責任和義務，對農村低保工作的組織機構、保障對象、保障標準、申請與審核程序、資金籌措和管理等方面的問題作出明確規(guī)定。盡快解決縣鄉(xiāng)低保機構的編制問題，充實鄉(xiāng)村基層農村低保工作力量，安排或聘用低保專職人員。要采取政府統(tǒng)一協(xié)調、民政歸口管理、部門盡責聯運的管理模式，實行屬地管理，不斷夯實基層低保工作基礎。

加大投入力度，建立穩(wěn)定增長的籌資渠道

農村低保所需資金，要由各級政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，實行專項管理、專款專用。保障資金的籌措方式要實行以中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政和村集體合理分擔的原則，并適當向財政狀況不好的地方傾斜，進行轉移支付。除財政預算渠道外，還要系統(tǒng)研究社會捐贈問題，鼓勵社會組織、慈善機構和個人力量為農村低保提供捐贈和資助。整合農村五保供養(yǎng)資金、農村特困戶救助資金和部門災民救濟資金，發(fā)揮各項救助資金的集聚效益，加強檢查和督促。

加深理論研究，完善科學規(guī)范的保障內容

不斷完善低保制度的各項具體指標和內容。堅持低標準起步，逐步提標擴面的原則，根據本區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的經濟狀況和維持農民基本生活所必需的費用確定低保標準，允許在保障標準、保障對象等方面量力而行，視情而定，不搞一刀切。在保障標準上，遵循低標準、廣覆蓋的原則，既充分發(fā)揮救助資源的效益，又體現出社會公平與公正，既維護農民最基本生活的物質需要，又考慮地方財政的承受能力，科學合理地確定農村低保線標準。同時，根據救助對象的特征和需求的不同，保障標準應有盡次性和差別性，實行分類施保。

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第五篇：農村低保論文

論文關鍵詞：農村低保制度；問題；對策

論文摘要：近年來，農村在實施“低保”過程中還存在一些問題，需要采取相應的措施加以解決。

據國家統(tǒng)計局最新統(tǒng)計顯示，我國農村人口7.37億，占全國人口的56.1％。截至2006年末，農村絕對貧困人口有2148萬人，低收入人群為3558萬人。目前，已有25個省(自治區(qū)、直轄市)的2133個縣(市、區(qū))初步建立了農村最低生活保障制度，1509萬農民享受了農村最低生活保障。但農村實施“低保”制度過程中還存在一系列的問題，需采取相應措施加以解決。

一、農村實施“低保”制度存在的主要問題

(一)認識上的誤區(qū)。部分地區(qū)實際領取低保人數與省級轉移支付核定的領取“低保”數量有很大偏差，這主要是認識上存在誤區(qū)。2005年某些省進行了農村稅費改革，對領取低保人供養(yǎng)采取省級專項支付補助辦法。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)未認真執(zhí)行農村低保的有關規(guī)定，領取低保對象的評定和發(fā)證工作沒有正常開展，致使調查摸底人數偏少，影響其準確核定。造成這種狀況的主要原因是許多基層政府工作人員對“低保"-r作的認識不足。有不少地方的政府部門認為“低保”工作固然重要，但經濟發(fā)展相對落后、財政資金不足。所以，他們也不知所措。不少人認為，同是作為弱勢群體的農村居民與城市居民相比，前者還擁有賴以生存的生產資料——土地，而城市三無人員、下崗人員等，失去工作，就失去了任何經濟來源。所以。認為在農村建立最低生活保障制度是多余的。認為錢多就多保一點，錢少就可少保一點，沒錢就可不保。

(二)“低保”對象的界定標準需規(guī)范。首先，在“低保”資格確認上，最大的問題是對收入缺乏有效的審核手段，或者隱性收入問題比較嚴重，難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性。其次，難以準確計算農民的個人收入。除農作物收成的季節(jié)性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性。由于我國在農村主要采用人工手段進行收入審核，反映在審查、審核“低保”對象時，對困難家庭的收入計算雖有統(tǒng)計部門提供的計算農村家庭收入辦法，但實際計算時還比較困難；個別地方為獲得最低生活保障，存在嚴重的逆向選擇行為和道德風險問題，他們把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農村低保，而把法律規(guī)定由子女承擔的贍養(yǎng)義務推向政府。

(三)縣、鄉(xiāng)負擔的最低生活保障資金難以落實。很多地區(qū)雖然已建立最低生活保障制度，但財政緊張。據調查，部分縣、鄉(xiāng)政府的“低保”資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。這是制約農村“低保”工作整體推進的一個關鍵問題。

(四)農村最低生活保障制度的配套措施不健全。從對部分省市的調查結果看，大部分地區(qū)只單純注重農村“低保”制度的實施，而相應的配套措施卻不完善。在政策銜接方面，與計劃生育政策相沖突。如，山東省某農村地區(qū)將因超生造成生活貧困的農村居民排除在農村最低生活保障之外，這樣雖然有利于計劃生育工作，但出現最低生活保障制度與我國計劃生育政策“斷層”的現象。按照國務院有關規(guī)定，農村特困戶的補助由村公益金解決。但實施最低生活保障后，貧困對象的補助來源由村公益金擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。這樣，就出現與國務院有關規(guī)定不一致的現象。

二、對策

(一)確定合理的經費籌集辦法。農村最低生活保障制度的經費籌集應有兩種辦法。一是地方各級財政與村集體經濟按一定比例分擔。二是由政府財政全部負擔。后一種辦法更切合實際。因為除我國東部沿海開放地區(qū)外，中西部地區(qū)集體經濟根本沒有能力負擔最低生活保障的經費。當然，第二種做法在沿海等比較發(fā)達的地區(qū)可以做到，在實施過程中兩種辦法可同時進行。中西部地區(qū)可實行第一種做法，沿海等比較發(fā)達的地區(qū)可實行第二種做法，這樣可減輕國家的財政負擔。

(二)增強低保人員的維權意識。農村享受“低保”的一般都是年齡比較大或疾病傷殘者，他們對“低保”制度不了解，大多是政府給多少就拿多少，沒有維權意識。可見，最低生活保障制度的實施不能停留在表面上，而應讓領取人知道他們應領多少以及讓他們明白領取“低保”是他們的權利，不是想給多少就給多少，從而增強他們對“低保”的維權意識。

(三)科學的制定農村最低生活保障線標準。各地應在認真調查研究的基礎上，根據本省的具體情況測算出最低生活保障對象的人均基本生活費支出和年人均消費水平。為使農村享受“低保”的人群分享經濟發(fā)展帶來的成果，最低生活保障線標準應隨經濟的發(fā)展而逐漸調整。為盡快在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，保障線標準在起步階段要適當低一些，以后隨農民生活水平的提高、物價的變化及農村經濟的不斷進步而逐步調整。農村最低生活保障線標準既要能保障農村貧困人口的最低生活，又要能防止保障標準過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。

(四)建立健全農村“低保”制度的配套措施且與其它制度相銜接。一是積極調整和優(yōu)化農業(yè)結構，推進農業(yè)產業(yè)化經營，加強農村基礎設施建設。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和組織農村勞務輸出，努力增加農民收入，從根本上消除農村居民的貧困問題。二是建立信息化服務體系，強化信息化管理手段。各級政府應在確保農村“低保”經費足額到位的同時，還應劃撥足以保障農村“低保”信息化的網絡設施和人員經費，從而建立起農村“低保”信息網絡，努力提高農村“低保”服務效率和質量。與此同時，農村最低生活保障制度與其它制度應銜接，防止與其它制度的沖突和相悖。