第一篇：國外建筑安全管理經驗及借鑒

國外建筑安全管理經驗及借鑒

在網上查到了這樣的數據：2004年，我國生產原煤19.56億噸，煤礦死亡事故3639起，死亡6027人。同年，美國生產煤炭近l0億噸，煤礦安全事故中總共死亡27人。也就是說，我國的煤炭百萬噸死亡率2004年約3人，這一水平是美國的100多倍。2004年，我國建筑業傷亡事故2582起，死亡2789人，相當于煤礦死亡人數的46%。有文章說，美國建筑業1999年死亡633人。更新的情況雖沒有查到，但由于美國高樓大廈建造數量和比例都遠低于中國，死亡率也應遠低于中國。

實際上，我國的安全生產管理是在不斷加強和改善的，特別是國外的安全管理經驗得到了國人的深入研究，并不斷充實和借鑒到我國的安全生產管理中。對于國外的主要做法，歸納起來，可以說有五個方面：國家立法、政府執法、員工培訓、技術支持，還有一條是保險托底。

從國家立法看，各國在安全生產方面都比較完善。各國都頒布有完整的安全生產法律體系，強制業主執行。如日本有《勞動安全衛生法》，政府發布《勞動安全衛生法實行令》，勞動省發布《勞動安全衛生法規則》，細化技術措施。我國情況也是如此，2002年頒布有《安全生產法》，2004年頒布《安全生產許可證條例》，還有配套的部門規章及規范性文件。行業方面，1997年發布的《建筑法》專門設有“建筑安全管理”一章，國務院發布了《建設工程安全生產管理條例》，建設部發布有《建筑安全生產監督管理規定》等，還有各種強制性標準，安全管理規范。可以說，在法規體系建設中，我國是緊緊抓住，不斷完善。

從政府執法看，各國的體制不同，執法強度就有了較大差別。美國政府采取嚴格的日常檢查制度確保法律的貫徹實施。尤其是對于煤礦，每天約有5000名檢察員在工作場所檢查；檢查的時間安排可視傷害數量、員工投訴而定，亦可隨機抽查。如在檢查中發現違法行為，雇主將受到懲罰，最高罰款額可達700萬美元。日本設立“中央勞動安全衛生委員會”，負責檢查生產單位的安全措施落實情況，指導和督促生產單位履行各項責任和義務。我國則在機構上比較完善，各地建立了建筑安全監督站，有萬名執法監督人員，還定期開展全國安全抽查、專項治理等。特別是監理企業要承擔監理安全的責任，這是其它國家所沒有的。從員工培訓看，新加坡1984年起設立建筑業培訓學校，開設了超過80種培

訓和測試科目，對工人和管理人員進行培訓和測試，每一名員工平均花費5％的工作時間用于培訓。香港1975年起設立建造業訓練局，為建造業提供訓練課程。有些國家還從財政方面給予補貼，使培訓更有吸引力：荷蘭建筑企業以每一個員工繳納一定的稅金作為研究與培訓基金，使研究發展活動和職業培訓的成本和風險由整個行業來承擔。新加坡實行建筑業獎學金制度，鼓勵新工人積極參加建筑相關課程學習。香港則發給參加培訓的人員津貼，如參加短期全日制課程，每人每月發給2400～3300元港幣。當然，這些費用來自工程總價0.25%的訓練費。我國也很重視工人培訓，各級建設主管部門每年都要強調施工人員培訓問題。從新技術的推廣和采用看，新技術大幅度降低了安全事故，如先進的盾構施工技術設備和各種措施保證了隧道施工的安全；安全高效的新型手持電動機具既提高了效率又減少了事故；信息化技術的廣泛采用，增強了對安全隱患的預見性；等等。我國在施工新技術方面也在縮短與發達國家的差距，國外先進的機具廣泛使用在工程中。

從保險情況看，建筑行業安全保險廣泛采用。發達國家保險公司通過與風險緊密相連的可變保金對建筑公司進行經濟調節，并通過風險評估和管理咨詢，促使并幫助其改進安全生產狀況。安全生產的保金費率根據企業風險的大小靈活制定，工作環境不安全的代價就是支付昂貴的保險費用，而安全的工作條件將大大減少這筆支出。由于經濟上的差異相當可觀，在促進企業安全生產方面起到了重要的作用。法國的社會保險機構建立專門的工傷預防基金和專職的安全監督員，雇主繳納的工傷保險稅與其事故傷人率掛鉤，這樣，使雇主主動改善安全生產條件，控制事故風險，從而獲得更大利潤。我國建筑法規定：建筑施工企業必須為從事危險作業的職工辦理意外傷害保險，支付保險費。近幾年，各地區都紛紛推行強制建筑意外險，有的省市的投保覆蓋面甚至正在接近統計學意義上的百分之百。

如上所說，我國建筑安全也應該進入發達國家行列了。但是，我們沒有做到，原因就在于建筑安全工作不僅是形式上的學習與仿效，更重要的是觀念意識的超越和實際行動的落實。我國建筑安全與發達國家的差距，筆者認為有以下幾點：一是生命第一的意識還沒有深入人心，關愛生命、關注安全、自我保護的社會氛圍尚未形成。中國幾千年歷史，除了外敵外，內戰也是不斷，直至文化大革

命，還在進行人與人的斗爭，生命如草芥，怎能形成生命至上的價值觀？工程建設習慣以大會戰形式組織進行，“多上鬆人”，猛沖猛打，這種做法的安全風險一直被忽略。而美國等西方國家有上百年沒有內戰，生活的安定培養了人們對生命權的重視，所以人權觀念得到普遍認可，安全第一、生產第二也成為西方國家工作的基本指導思想。我國經過近30年改革開放的穩定發展，“以人為本”的社會價值觀終于被接受，并成為國家的治國方略，政府還先后簽署了兩個國際人權公約。但觀念的轉變不是一朝一夕可以完成的，只有人權、生命權普遍深入人心，安全法規和規定才能得到徹底落實。

二是安全文化基礎薄弱。法國、德國的企業安全文化是制度至上理念，企業安全制度是員工的行為準則，任何人都不能違反的。這種安全價值理念與取向，使得法律規定的“雇員有權拒絕在有損健康的危險環境下工作”，會得到雇員切實執行。還使得雇員的行為自覺規范，違章 行為準則，任何人都不能違反的。這種安全價值理念與取向，使得法律規定的“雇員有權拒絕在有損健康的危險環境下工作”，會得到雇員切實執行。還使得雇員的行為自覺規范，違章導致的事故得到較好控制。美國自1776年獨立以來，曾經有13年沒有國君，國家依舊能夠穩定，原因在于“憲法至高無上”深入人心。我國“人治”的傳統，使得我們在趕工期、獻禮工程、首長工程面前，必然會把安全放在一邊，企業安全文化難以形成。三是安全生產執法監管不力。與一些國家相比我國的安全生產監管力度不強；安全生產監察力量薄弱；安全監察缺乏有效的技術保障手段。尤其政府慣于采用的運動式檢查，造成安全要求時緊時松：下屬行政部門等待上級每年專項檢查的工作安排，企業則等待上級檢查時把領導應付好。這種工作慣例，使得安全管理工作無法做到長期、穩定、連續。

四是違法處罰不能落到實處。國外是以個人能力和資格為基礎發展企業，如日本法律規定，一級注冊建筑師可以成立一級設計事務所。所以，事故發生后，國外首先是處罰具有執業資格的負責人，甚至終身不得再涉入此行業。我們是以企業資格填充有能力的個人，如一級企業，按規定湊足和保持若干一級建造師。事故發生后只是降低企業資質等級，并不影響個人職業生涯。責任的輕重差別，直接導致責任心的大小。

五是安全生產科學技術作用遠未得到發揮。一方面是建筑安全研究工作不

足，全國眾多的建筑科學院，沒有一家有專門的安全研究所，導致安全的技術創新落后于安全工作的需要。另一方面是安全投入不足，我國20世紀90年代每年平均的生產安全投入占GDP比例僅為0.7％，而發達國家高達3％以上。用萬人投入率比較，美國是我國的3倍，英國是我國的5倍，日本是我國的3倍多。針對上述問題，建議采取以下措施：

1.提高安全文化素質，傳播安全文化。塑造企業安全文化是一項長期、艱巨而又細致的心理工作，它需要企業有意識、有目的、有組織地進行長期的總結、提煉、倡導和強化。為此，在塑造企業安全文化過程中，要把企業安全文化所確定的價值觀全面地體現在企業的一切經濟活動和員工行為之中，并利用制度強化企業安全價值觀，把它滲透到企業的每一項規章制度、政策及工作規范、標準和要求當中。只有員工把那些安全制度變成了自己的行動指南，從思想上接受企業倡導的安全價值理念，企業安全文化才有恒久的活力。

2.落實“以人為本”的治國方略。各級領導都應牢固樹立“以人為本”的觀念，關注安全，關愛生命，堅持不懈地把安全生產工作抓細、抓實、抓好。畢竟，安全工作是政府必須承擔的責任之一。國外政府只負責監管工程安全、環保等涉及生命和公眾利益的事項，其它都交給市場和法律解決，在行政資源并不豐富的情況下，我國建設行政主管部門更應該大力支持發展市場力量，特別是中介服務，把自己更多的力量投放在公共利益的服務上，而不是行政審批上。安全監管工作應改變運動式檢查，借鑒國外政府安全檢查事先不通知的做法，加強日常巡視，實現檢查常規化。

3.強化個人執業資格，弱化企業資質。我們一些規定中要求企業的注冊資格人員數量，其實人員數量不應是政府管理的責任。政府對行業準入管理在于要求企業有資金能夠進行運行和賠付、有注冊資格的人員有能力完成任務，包括承擔質量安全責任。注重注冊資格人員數量，很容易發生無人擔任的問題。出現安全質量問題，以處理企業為主、直接責任人為輔的做法不利于強化責任意識，并直接影響市場管理效果和力度。因此，質量安全事故應主要由有注冊資格人員承擔直接責任。

4.建立激勵機制，鼓勵企業投保。保險雖然已經推行，但企業的積極性并不高，其中與保險費用直接相關。行業協會應代表建筑企業與保險行業磋商，解決

保費過高的問題。同時，實行與安全業績掛鉤的浮動費率，既要達到激勵投保方主動投保的目的，也通過提高安全工作的經濟壓力，推動企業下氣力做好安全工作。

5.提高安全生產資源保障水平，加大安全管理投入。借鑒荷蘭職業培訓的成本和風險由整個行業來承擔、費用來自稅收的經驗，免費向建筑工人進行安全培訓和教育。應正式規定建設工程安全作業環境及安全施工措施所需費用，作為非競爭性費用在招標時單列，以保證安全費用的落實。推廣新型安全設備、工藝、技術，政府不但應對安全設備進行質量檢查和認證，而且應不斷推薦對通過技術認證的產品，強制淘汰落后安全設備和技術的應用。

6.增加業主事故賠償責任，敦促業主選擇可靠承包商。工程施工發生事故一般與業主無關，這不利于各方共同關注和解決安全問題。應該建立業主共同賠償制度，使業主意識到，只有選擇那些具有優良的安全施工記錄的公司，才能減少業主損失，保障業主利益。

第二篇：國外建筑安全管理集粹

國外建筑安全管理集粹

熱10已有 1114 次閱讀2013-08-05 08:51國外建筑安全管理模式是上百年歷史經驗的積累，已經經歷了很多血的教訓，凝聚著千百萬勞動人民的智慧和血汗。美國、英國、澳大利亞和日本等發達國家相關法律、法規、條例及安全技術標準早在20世紀60～70年代就基本制定完善了。例如美國職業安全與衛生管理局(OSHA)在1971年就頒布了《安全操作規程》，用以保護工人在工作現場發生的危險。

2006年，是我國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的開局之年，也是安全生產工作得到前所未有重視的一年。今年是安全生產工作的“落實年”和“攻堅年”，是全面落實科學發展觀、加快構建社會主義和諧社會、保持國民經濟又好又快發展的關鍵一年。因此，在積極致力于改善我國安全生產狀況的過程中，進一步了解和掌握世界安全動態，擴大對外交流與合作，吸取國外先進的建筑安全管理經驗尤為重要。

本文從安全理念、勞動保險、安全教育、法律法規、事故調查、職業健康、監管機構、安防設施、安全協會和應急預案十個方面簡要介紹了國外建筑安全管理比較先進的管理方法和思路，希望能為我國安全管理工作者提供一些參考。

一、安全理念決策前提

美國柏克德集團公司是具有百年歷史的著名的工程、建設和項目管理公司，在225家最大國際承包商排名榜中名列第七位。公司對安全的終極目標是保護在35個國家的47，000名雇員避免受到傷害和疾病的侵擾。防止一切事故的發生，向零事故目標邁進。

柏克德集團公司的安全理念是：核心文化、決策前提。

從事環境安全健康，在工程建設服務公司的第一副主席兼經理凱文·S·博格形象地說：“安全就像一種高級表演的體育項目，有球迷買票觀看。最終地，球迷坐上了看臺，為該隊歡呼雀躍、搖旗吶喊。但管理層不僅要當球迷、支持者，更應該從事該運動，在球場上，與隊員共進退。要以擁有該球隊為榮，一榮俱榮，一損俱損。”

榮獲美國通用承包商協會(the月日AssociatedGeneral Contractors of America's)(AGC)頒發的2005年《建筑安全優秀項目獎》的富蘭特森說：“計劃和責任是執行各項工作的先決條件，在公司各個層面上都要計劃在先、未雨綢繆。另外賦予其責任是我們與分包商協同、合作的中心問題，那正是我們與眾不同的地方，也是贏得AGC大獎的原因，更是經營公司的理念和哲學”。

堂·迪克先生是具有33年豐富經驗的安大略省建筑安全協會的行政副主席兼總經理．他的管理理念就是讓每一位工人成為“職業選手”，當然需要長效管理、健全機制和完善服務。

二、監管機構宏觀調控

美國職業安全與衛生管理局(the Occuoational Safety and Health Administration)(OSHA)由1970年頒布的《職業安全與衛生法》規定設立，同時也成立了國家職業安全與健康研究所(National Institutefor Occupational Safety and Health)(NIOSH)。盡管OSHA與NIOSH由相同的國會議案創立，但是他們是兩個截然不同的部門，單獨履行各自的職責。OSHA隸屬美國勞工部，NIOSH隸屬美國健康公共事業部，是專門的研究機構。負責建立和實施工作場所安全與衛生管理規定。OSHA和NIOSH通常攜手并進，朝著保護工人安全與健康的共同目標邁進。

加拿大職業衛生與安全中心(The Canadian Centre for Occupational Health and Safety)(CCOSH)隸屬加拿大聯邦政府機構，政府(聯邦、省會、地方)、雇主和工人是三方主體，由三方主體組成機構行使命令，使CCOSH成為公正中立的執行機構。

英國安全與衛生管理局的作用是在工地上執行健康安全立法。并在法律的框架內為承包商和建筑工人制定切實可行的指導方針，有權進入工地督察安全操作規程的正確使用。安全與衛生管理局有權對拒不履行正確健康安全條例的建筑公司實行罰款。

安全與衛生管理局的職責是為承包商和建筑工人提供更加完善的安全措施。雙方都有責任去評估來自工作活動和工作環境的各類風險，排除險情，而非簡單的用一種風險來替代另一種風險。

澳大利亞國家職業衛生與安全委員會(Australia's National Occupational Health and Safety Commission)(NOHSC)率領和配合國家努力去預防工作場所的死亡、受傷和疾病。該委員會由聯邦、州和地方政府的代表、雇主和雇員共同組成。

日本職業安全與衛生國際中心(The JapanInternational Center for Occupational Safety and Health)(JICOSH)成立于1999年，由衛生、勞動福利部，日本工業安全與衛生協會共同組建，各行其職。

韓國職業安全與衛生管理機構(Korea Occupational Safety and Health Agency)(KOSHA)是作為一項公共職業組織設立的，由政府津貼資助，目的在于防止工作場所事故及疾病的發生，其宗旨是以以人為本和尊重人類的意識形態作為出發點。

三、安全教育保障前提

英國《安全健康和福利勞動法》要求所有工人必須具備足夠的安全培訓知識方能從事相關工作。

在崗的所有建筑工人(全職或兼職)必須接受一天以上的安全教育課程，任何建筑承包商如果擅自雇用沒有取得《安全教育合格證》的工人，都將視為違法行為。

從員工培訓看。新加坡1984年起設立建筑業培訓學校，開設了超過80種培訓和測試科目，對工人和管理人員進行培訓和測試，每一名員工平均花費5％的工作時間用于培訓。香港1975年起設立建造業訓練局，為建造業提供訓練課程。有些國家還從財政方面給予補貼，使培訓更有吸引力。荷蘭建筑企業以每一個員工繳納一定的稅金作為研究與培訓基金，使研究發展活動和職業培訓的成本和風險由整個行業來承擔。新加坡實行建筑業獎學金制度，鼓勵新工人積極參加建筑相關課程學習。香港則給參加培訓的人員補發津貼，如參加短期全日制課程，每人每月發給2400～3300元港幣。

四、法律法規制約手段

從國家立法看，很多國家在安全生產方面都比較完善。各國都頒布有完整的安全生產法律體系，強制業主執行。如日本有《勞動安全衛生法》，政府發布《勞動安全衛生法實行令》，勞動部發布《勞動安全衛生法規則》，細化技術措施。從政府執法看，各國的體制不同，執法強度就有了較大差別。美國政府采取嚴格的日常檢查制度確保法律的貫徹實施。日本設有“中央勞動安全衛生委員會”，負責檢查生產單位的安全措施落實情況，指導和督促生產單位履行各項責任和義務。加拿大《職業衛生與安全法》要求雇主和工地主管必須采取一切可行的預防措施來保護工人的安全健康，預防措施包括了對工地的安全檢查。

我國安全生產監督管理機構建設正在不斷完善之中，各地建立了建筑安全監督站，有上萬名執法監督人員，還定期開展全國安全檢查、專項治理等。特別是監理企業要承擔監理安全的責任，這是其它國家所沒有的。

下面幾個案例是由于違反相關法律法規而受到的處罰。

加拿大《建筑法規》第二十六條和《職業衛生與安全法》第二十五條之規定：作為雇主，必須確保工人使用高處墜落防護用品，否則將受到嚴懲。

2006年10月，位于西利灣一家屋面建造公司的合伙人被判監禁30天，另外位于金斯敦的一家承包商被罰款$43，000加元。這些處罰是由于他們違反了《建筑法規》和《職業

衛生與安全法》，沒有給工人佩帶任何安全帶，導致一名年輕工人受到傷害。

2006年12月，一家位于北約克的建筑公司被罰款$65，000加元。作為承包商不能確保工人穿戴防墜落保護裝備，導致一名工人頭部嚴重受傷。

2006年10月，位于斯卡伯勒的一家建筑公司，作為承包商不能夠確保在樓梯臨邊設置防護欄桿，導致多倫多市的一名建筑檢查員死亡，受到$100，000加元的罰款。

美國勞工部職業安全與衛生管理局發出27張傳票，給佛州克利爾沃特市的三家承包商$38，750美元的重罰。三家公司明知故犯，在印第安那沿岸的拆除工程中，讓工人直接暴露于石棉纖維下作業。

從幾個實例可以看出，國外法律法規不僅是健全的，更重要的是有法必依，違法必罰才能有效抑制和約束建筑企業的違法行為。值得注意的是即便工人受到的是傷害而非死亡事故，只要違反國家的法律法規，一樣要受到重罰。我國的事故調查一般僅限于死亡事故調查，而且調查的結果往往也僅限于事故責任單位，缺乏強硬的措施有效抑制事故的再次發生。

五、事故調查防微杜漸

筆者認為：事故調查強調的重點應集中在找出事故的根本原因上，而不是調查事故本身的程序，這樣可以預防事故的再次發生。調查的目的在于找出導致發生事故的動機，而不是找出錯誤。一定要探究更深層的因素，而非簡單記錄事件的步驟。

許多事故因果關系的模式曾被提出，從Heinrich’s的多米諾骨牌理論到復雜的管理漏洞理論，再到風險樹理論(MORT)。

如圖顯示的簡單模式，目的在于描述所有事故的原因，并將事故類型按組分成五種——任務、材料、環境、人員和管理。使用這種模式時，每一種類型的可能原因都應該被調查，每一種被檢查的類型更是緊密相聯。

建筑工地事故最單一的原因可以簡單歸結為“工作面”上。

★工人發生事故頻率最高的情況是在工地上行走，搬運建筑材料，進入或離開“工作面”。

★絕大多數的事故是可以通過設計變更減少的。

★監管不到位，信息不通暢，管理能力差和缺乏顧客的參與都是造成事故的重要原因。

★工人缺乏搬運訓練是通常所指的肌骨骼紊亂傷害最重要的原因

第三篇：國外商業銀行風險管理經驗及其借鑒

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? 國外商業銀行風險管理經驗及其借鑒摘要：巴塞爾新資本協議要求國際銀行實施全面風險管理，全面的風險管理需要正

視商業銀行自身的經營狀況和借鑒國外銀行成熟的做法。在考察我國商業銀行不良資產現狀的基礎上，比較分析國外市場主導型和出資者主導型商業銀行在風險管理方面的成熟做法，提出我國商業銀行實施全面風險管理應注意的幾個問題。

銀行是高風險的行業，隨著全球金融一體化進程的加快，商業銀行面臨的風險日益復雜和隱蔽，風險管理不僅影響著商業銀行的經營業績和競爭力，而且決定著商業銀行的生死存亡。我國商業銀行的經營狀況迫切需要加強全面風險管理，而國外商業銀行在風險管理方面的成功做法為我國銀行業實施全面風險管理提供了足以借鑒的經驗。

一、我國銀行業不良資產現狀迫切需要加強全面風險管理

風險管理是現代商業銀行永恒不變的主題之一。在現代市場經濟條件下，隨著金融衍生產品的發展和金融工具的創新，商業銀行面臨的經營風險越來越大，風險種類越來越多，表現形式也越來越隱蔽而復雜，巴塞爾新資本協議正是在這樣的情況下對國際銀行業提出了實施全面風險管理的要求。

全面風險管理要求將信用風險、市場風險及各種其他風險以及包含這些風險的各種金融資產與資產組合、承擔這些風險的各個業務單位納入到統一的體系中，依據統一的標準對各類風險進行測量，且依據全部業務的相關性對風險進行控制和管理。

我國商業銀行由于種種原因，累積了大量的不良貸款，盡管在商業銀行改革中經過兩次剝離，不良貸款存量和不良貸款率均有大幅度下降，但據銀監會統計，至2004年三季度末，主要商業銀行包括4家國有商業銀行和11家股份制商業銀行，五級分類不良貸款余額仍高達16998億元，不良貸款率為13.37%。次級類貸款3226億元，不良貸款率為5.03%。其中，國有商業銀行不良貸款余額為15596億元，不良貸款率為15.71%；股份制商業銀行不良貸款余額為1402億元，不良貸款率為5.03%。

如此高額的不良貸款早已成為制約我國商業銀行發展的主要障礙。但是從更深層次的原因分析可發現：商業銀行風險管理薄弱是因，資產質量差是果。風險管理薄弱是中國商業銀行的病根，資產質量不高只是病癥。要掃除影響中國商業銀行未來順利發展的主要障礙，就應從根本上解決風險管理不善的問題。這種狀況迫切要求我國銀行業正視自己的現狀，樹立全面風險管理理念，借鑒國外銀行成熟的做法實施全面的風險管理以增強自身在國際市場中的競爭力。

二、國外銀行在全面風險管理方面的成熟做法及比較分析

西方商業銀行的發展歷史較早，在其長期的發展過程中逐步形成并建立了一套完善的全面風險管理體系，培育了一大批優秀的銀行風險經理隊伍，他們在運作的過程中不僅有效地管理了本國的銀行風險，而且為我國商業銀行的全面風險管理提供了大量值得借鑒的經驗。

(一)美國花旗銀行

美國花旗銀行實行的是全面風險管理。其風險管理的基本組織結構是董事會下設立風險管理委員會，下設信用風險部、市場風險部和審計部。如圖1所示：

風險管理委員會對董事會負責，其主要職責是作為銀行內部最高層次的風險決策部門，負責建立銀行的業績目標、信貸組和標準，并與信貸政策委員會共同決定各地區(國家)和各行業的最高額度指標。風險管理委員會由一名副總裁直接領導，其成員包括花旗集團的上層領導。各風險管理部門配備了獨立的風險經理，形成了一套獨特的風險管理技巧，即“風險窗口”方法體系，包括內外專家對全球經濟環境的評價、全行各種風險窗口的評估、調整各種風險窗口的決策和后續行動三個部分。風險經理主要依據風險管理委員會的總體決策，貫徹風險部門的風險管理計劃，主要負責事前風險防范和事中風險管理，審計部及其職能部門主要負責事后風險管理。風險經理的運作嚴格執行風險管理政策，風險管理政策是圍繞著風險管理程序和風險管理過程制定的。以信貸政策為例：有三名信貸人員審批信貸程序和信貸交易，其中一人負責全面協調并將決策貫徹于信貸程序的各個環節。由此可見，花旗銀行的風險經理在運作過程中與業務部門和其他職能部門的關系比較密切，其活動滲透到銀行工作的整個過程。

(二)英國匯豐銀行

英國匯豐銀行的風險管理是董事會下設置風險管理委員會和審計委員會，風險管理委員會負責事前風險防范和事中風險管理，不同的風險分別有不同的業務部門負責管理，而且其風險管理的重點是事前管理，有行政管理委員會對各風險管理部門進行總體領導和協調。具體來講，集團總管理處負責本行的信貸風險管理與衍生金融工具的風險管理，其職責是制定宏觀信貸政策，獨立審核集團大額信貸業務，控制跨國及同業風險，以組合方式管理風險分布，審查信貸批準程序等；集團行政委員會負責本行的市場風險管理，主要利用VaR測算風險價值，計算敏感度結構，進行壓力測試、返回檢驗等；集團資產負債管理委員會監察管理本行的利率風險以及屬于本行附屬公司、分行及聯營公司的外幣投資資產凈值的外匯風險中的結構性風險，各地財資中心按核準限額管理集團各財資中心的外匯交易及集團所屬商業銀行業務的匯兌風險。由于英國匯豐銀行的風險管理是分屬不同業務部門負責，因此其風險經理在運作中一方面貫徹本部門的風險管理政策，另一方面還必須與相關業務部門協調與合作方能使風險管理的績效最大化。審計委員會及其下屬審計職能部門主要負責事后風險管理，形成了明確的風險控制分工及相互制衡關系。其組織架構如圖2所示：

美國花旗銀行和英國匯豐銀行都是市場主導型的商業銀行，這種模式的商業銀行以股票期權制度作為激勵高級風險管理人員的主要手段，股票期權制度在高級風險管理人員的報酬中占有重要的地位。

(三)德國的德意志銀行

德意志銀行是出資者主導型商業銀行模式，其風險管理是在股東大會下設監事會，而董事會下又設立風險管理委員會和稽核審計委員會，監事會是銀行風險管理的最高決策機構，比董事會下的風險管理委員會和稽核審計委員會更具風險管理的權威性。監事會、風險管理委員會和稽核審計委員會組成有效的風險管理組織體系，通過建立有效的風險控制系統和培育良好的風險管理文化對整個銀行的風險管理進行組織、決策和協調。風險管理委員會及其下屬風險管理職能部門主要負責事前的風險防范和事中的風險管理，監事會則對風險管理的事前、事中和事后進行全程監督。德意志銀行風險經理的運作，除執行風險管理委員會風險管理的總體決策外，還必須服從監事會對銀行整體風險全程監督的指導。出資者主導型的商業銀行通過事業性激勵和物質激勵對銀行高級風險管理人員進行有效激勵。

(四)日本的東京三菱銀行

日本的東京三菱銀行與德國的德意志銀行一樣是出資者主導的商業銀行模式，其風險管理是在股東大會下設董事會和監事會，而董事會下又設立風險管理委員會和稽核審計委員會，其他的職能部門的設置與德意志銀行類似。

德國的德意志銀行和日本的東京三菱銀行這種出資者主導型的商業銀行通過事業性激勵和物質激勵對銀行高級風險管理人員進行有效激勵。其組織架構如圖3所示：分別反映的是東京三菱銀行和德意志銀行風險管理組織構架)

綜上所述，無論是英美市場主導型商業銀行還是德日出資者主導型商業銀行，作為世界頂尖級的商業銀行無論是在風險管理理念還是在風險管理方法上，都代表了現階段國際銀行業的最先進的水平和發展方向。他們在風險管理方面為我國銀行業提供了可以借鑒的經驗：

第一，嚴密的組織管理體系和科學的管理方法相得益彰。上述四家銀行都建立了一套嚴密的風險管理組織體系，結合各行的實際情況，分別提煉出一套適合自己的風險管理方法，如美國花旗銀行的“風險窗口”方法；英國匯豐銀行的VaR測算風險價值，計算敏感度結構，進行壓力測試、返回檢驗等。

第二，實行授信管理與授權管理相結合。如美英銀行采用信貸審批與信貸發放職能相分離、企業授信額度管理和個人信用授權非集權決策。通過審貸分離和企業授信額度管理能有效地防范和控制信貸風險，通過個人信用授權和非集權決策，貸款決策實現了分散化，貸款審批效率得到了提高。德日銀行實行逐級授權審批制度，即各級銀行具有明確的信貸審批權限、審批程序和定期的資信審查，建立了債務人評級和交易評級制度，對資產質量進行評估，信貸業務實行雙人操作，相互制衡，嚴格執行“四眼原則”和崗位分離制約原則，有效控制銀行運作的風險。

第三，實行懲戒和激勵并重的風險管理機制。四家銀行對由于違規操作和懈怠疏忽給銀行造成損失的責任人，通過責任認定，對責任人給予懲戒，相反對依法操作和恪盡職守、防范與化解風險得力的風險管理人員給予有效的激勵。如美英銀行采用的股票期權和德日銀行的事業型和物質型激勵。懲戒型和激勵型并重的風險管理機制，有利于兼顧風險管理和銀行

經營、防范風險與業務拓展的統一，使風險管理既有利于保證銀行資產的安全性和效益性，又有利于促進銀行業務的穩健經營與發展，防止產生“監管悖論”現象。

第四，實行事前引導和事后督導相結合的風險管理方法，突出事前管理。所謂事前管理是指在風險管理對象的行為過程之前，風險管理部門對預警系統及其他途徑獲得的資料進行綜合分析，制定出防范和規避風險的對策措施，反饋給風險管理對象，以避免風險的發生；事后督導管理是指在銀行經營業務活動中，根據行為結果對行為過程的合規性、合法性進行評價和管理。如美英銀行和德日銀行規定分別有不同的部門負責事前和事后的風險管理。突出事前管理有利于商業銀行有效地預防和規避風險的發生。

由此可見，發達國家這些成熟的全面風險管理體系和科學的風險管理方法，為我國建立和完善風險管理體系提供了可以借鑒的經驗。

三、在借鑒國外銀行實施全面風險管理中應注意的問題

(一)樹立全面風險管理理念是實施全面風險管理的前提

銀行的任何活動都具有一定的風險。銀行風險隨時隨地都可能發生：同客戶打交道可能產生信用風險，在市場上運作可能產生價格風險、利率風險、匯率風險，即使不同客戶、資金打交道，只做內務和后勤管理工作也可能產生操作風險，用人不當可能產生道德風險、信譽風險等等，因此，銀行不能回避風險，只能管理風險。風險管理意識和理念必須貫徹到全行全員，貫徹到業務拓展的全過程。銀行的每一個崗位、每一個人在做每一件事、每一筆業務時都要考慮風險因素，一定要在風險能夠控制、經濟賬能夠算得過來的情況下才去操作和經營業務，貫徹風險與收益相匹配的基本思想，始終把控制風險與創造利潤放到同等重要的位置。

(二)加強風險管理委員會與審計部門的獨立性是實施全面風險管理的基礎

各商業銀行自身要充分認識到風險管理的重要性，可聘請一些有專業水平的外部人員作為獨立董事來參與銀行風險管理，加強風險管理委員會與審計部門的獨立性。信貸審批可采用逐級授權審批制。建立適當的風險管理人員的激勵機制，逐步形成科學的風險管理制度。

(三)建立相應的風險管理操作規程和相關的規章制度是實施全面風險管理的制度保證

操作規程和規章制度是規范銀行風險經理行為的規則。據此來識別、判斷、分類、轉移和處理風險可以避免主觀主義和隨，意性，做到公正、合理地判定風險。銀行風險經理由于受自身素質和外界條件的影響，如沒有相應的制度和規范約束，在進行風險評價和判定時，難免會帶有個人傾向，造成判定結果有失公正。因此嚴格的操作規程和嚴密的規章制度是銀行風險經理有效運作的制度保證。

(四)培育專業化人才市場是實施全面風險管理的人力資源保障

由于銀行風險的多發性、復雜性和隱蔽性，需要大批具有特殊素質和專業技能的風險經理隊伍專司銀行風險管理，而專業化人才市場是鍛造和輸送銀行風險經理隊伍的主渠道。

由此可見，我國商業銀行在充分認識自身經營狀況的基礎上，積極借鑒和學習國外風險管理方面的成功經驗，牢固樹立全面風險管理理念，強化風險管理部門的獨立性，建立和完善相應的風險管理制度和方法，培育風險管理人才市場，是實施全面風險管理必不可少的條件。

第四篇：國外城市管理經驗借鑒及其啟示

國外城市管理經驗借鑒及其啟示

班級：廣告090

1姓名：孔祥玉

學號：2009112509

國外城市管理經驗借鑒及其啟示

今天我要談的是新加坡的城市管理對我國城市管理的啟示。作為城市管理的成功典范，新加坡成了國際公認的“花園城市”，形成了一套比較成熟和完善的城市管理模式和方法。目前，城市已經成為人類社會的政治、經濟和文化中心，在城市快速發展的同時，城市管理中出現了許多不如人意的問題，例如環境污染、交通擁擠、亂拆亂建、公平缺失等等，這些直接影響了城市的發展進程。中國許多城市正處于城市化的快速發展過程中，城市化進程面臨的時空環境更加復雜，對城市管理也提出了新的挑戰。由于發達國家城市化起步較早，在城市管理方面積累了一定經驗，形成了較為成熟的城市管理模式，因此，借鑒他們的成功經驗，來審視我國的城市管理，進而完善城市管理模式，有著重要的現實意義。

1、規劃、建設和管理相分離

“建管分離”是城市管理的一個重要原則，新加坡在這方面做得十分成功。該國的城市規劃、建設、管理分別由不同的相互獨立的部門承擔。城市的總體規劃由城市重建局負責，城市管理職能則主要是由市鎮理事會行使。各部門之間除了定期進行交流外，一般相互不干涉各自的職權范圍，權責明確，便于城市管理規范化進行。

2、城市管理實現法制化

新加坡城市管理最大的特點就是完全法制化的管理，這也是它成功的最重要經驗。首先建立一套完備的城市管理法規體系，同時，城市管理的執法力度很大，“嚴”字當頭。另外，還擁有一支素質精良的法紀監督稽查隊伍和遍及社會各階層的群眾監控網絡。

3、重視宣傳教育

新加坡政府認為法制化的管理只能“治標”，要真正“治本”需要從根本上減少城市環境的破壞行為，這就要依賴于廣泛的宣傳教育。因此，政府不斷以各種形式對其居民進行城市管理方面的宣傳教育，使他們從思想上認識到遵守各項法律規章、維護城市環境的重要性。

4、城市管理單位與居民有效溝通

新加坡城市管理的主要負責機構—市鎮理事會，把居民、城市管理中的承包商、基層領袖和政府部門都看作是自己的合作伙伴，始終保持著有效的溝通。市鎮理

事會定期與建屋局、環境發展部等相關的政府部門舉行會談，通過宣傳海報、布條、教育手冊以及主辦大型的活動來教育居民，同時還通過與基層領袖的定期會面以了解居民的問題和需求。

5、政府官員以身作則

新加坡城市重建局、建屋發展局、公園及康樂局、市鎮理事會等公用事業局的工作人員每天巡視公園、綠地、街道等，對有損壞或者不合要求的地方及時進行整治。新加坡的總理也對環境衛生、綠化及整個城市的管理工作十分重視，經常親自上街巡視，親自檢查。因此，政府官員的重視保證了新加坡城市管理工作的有效開展。

新加坡城市管理模式的借鑒經驗

1、借鑒可能性

城市之間必須具有共同的屬性，才存在相互借鑒的可能。我們認為，英美國家城市無論在經濟、人口，還是在文化傳承與中國城市的差異性較大，可借鑒的地方不多。相反，新加坡作為亞洲國家，與中國城市具有較多的共同屬性，具體表現在以下幾個方面：第一，新加坡為城市國家，城市化率非常高。自從中國城市化進程加快后，城市化率將得到進一步提高。因此，兩者在城市管理方面存在許多共性;第二，新加坡經濟較發達且保持了經濟、社會和環境協調發展，中國改革開改三十年來在經濟、社會發展方面也取得較好成效，今年在國際金融危機的影響下，中國經濟還實現了“率先突圍”。因此，兩者城市發展思路有其一致性;第四，新加坡的人文歷史具有中華文化的淵源，其城市建筑也深受中華文化影響，中國城市具有濃厚的文化底蘊，兩者的城市管理文化也有相通之處等。因此，兩者的城市共性，決定了兩個城市管理方面存在相互借鑒的可能。

2、先進經驗

我們總結出新加坡城市管理中可以值得我國城市借鑒的經驗，主要有以下三個方面:一是管理理念先進。新加坡城市管理強調以人為本，服務優先，法治保障。在以人為本方面，新加坡致力于提高群眾生活水平、生活質量，不斷完善城市規劃，加強“花園城市”建設。在服務優先方面，新加坡政府樹立親商思維、服務理念，政府行為要由服務型方式取代命令型方式。在加強法治保障方面，新加坡強調法律之內人人自由，法律之外沒有特權，法律之上沒有權威；二是城市管理體制科學。新加坡城市管理部門職責明確，國家發展部等行政部門之間職責是法定的，有關部門下屬的多個法定機構，均由議會授權設立。新加坡城市管理協

調有力，成立了“花園城市行動委員會”，在擬定政策、綜合協調有關城市園林綠化建設及管理方面發揮了重要作用。新加坡考評監督制度嚴格，其考評項目非常體系化，對每項指標都有十分具體的評分標準。新加坡社區自治程度高。新加坡政府在城市管理上很有特色的一點就是社會和公民角色的確立，它將城市劃分為5個社區，并設立社區發展理事會，在推動社區自治和參與城市管理發揮了重要作用；三是法制環境健全。新加坡城市管理的法制化水平較高，建立了一整套切合實際、操作性強、沒有回旋余地的法律體系，立法嚴密，執法嚴正。

總的來說，我國的城市管理體制是符合城市管理發展需要的，但也存在許多不盡如人意的地方，需要不斷改革與完善。我們認為，可以從以下幾個方面進行突破:

第一，組建城市綜合管理機構。我們有必要整合市與市有關規劃、土地、市容等方面的協調機構的職責，由兩地政府共同設立城市綜合管理機構，指導兩市城市管理工作，具體負責編制兩市城市管理的發展戰略、中長期規劃和計劃，并組織協調實施，監督檢查兩市城市管理工作，負責兩市城市管理考核，指導城市管理執法局執法工作，負責城市管理數字化管理與應急處理等。相關組建工作可在進一步研究的基礎上擬定工作方案，報有省政府批準后實施。

第二，探索城市管理市場化運作機制。歐美城市管理中普遍適用的以“企業家政府”和“虛擬政府”為代表的新公共管理理論，我國城市可以大膽借鑒，在公共管理領域中引人競爭機制、利益機制和顧客至上意識，通過委托、招標、租賃、承包等形式，把政府公共管理職能轉移給企業、社區和私人機構，政府只負責市政公用設施規劃、管理標準制定、價格監督和服務質量監督，環衛、市政、園林的養護實行企業化管理，行業協會、中介機構等非政府組織承擔市政設施的招標、監理、鑒定等專業性工作，在城市公用事業領域實行政企分開、政事分開、事企分開，實現城市管理市場化運作。

第三，提高城市管理社會化參與程度。從城市管理的發展動向可知，市民對城市管理的參與可以更新城市管理的觀念，提高城市管理的效率。因此，我國城市應著力于建立政府主導，營利組織、非營利組織和社會公眾共同參與的城市管理機制，實行城市管理市民聽證制度，讓市民從決策、執法、監督全過程參與城市管理。一方面，有利于提高城市管理方案的科學性和社會認可度，另一方面，有利于提高市民自覺參與城市管理、自覺遵守城市管理規則的積極性，因為來自于社會的規則，能最大程度得到群眾的遵從。另外，我們還要發揮城市管理專家顧問組的作用，廣泛吸納專家和社會意見，擇優配置社會智力，充分接受社會監督，實現城市管理社會化。

第四，加強城市管理法制建設。一方面，繼續探索城市管理相對集中處罰權制度，建議由市城市管理執法局牽頭，進一步明晰我市城市管理執法局行政處罰權范圍的界限，明確市、區城市管理行政執法局之間職責分工，完善城市管理行政執法的監督制度，切實提高城市管理執法水平。另一方面，建議對城市管理方面的規范性文件進行疏理，做好立、改、廢的銜接，以利于城市管理法制體系的形成和完善。同時，建議由市政府組織對城市管理法律法規執法情況進行檢查，完善監督措施，推進法治城市建設進程。

第五，挖掘城市文化的獨特價值。在城市管理中我們應充分認識到中國城市文化潛在的社會經濟價值，凸顯城市文化要素，張揚城市個性。

第五篇：國外小型農田水利建設和管理經驗及借鑒

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國外小型農田水利建設和管理經驗及借鑒

國務院發展研究中心

內容摘要：世界各國政府普遍重視小型農田水利發展，許多國家都建立了一套適應本國國情的小型農田水利建設和管理體系，包括投融資制度、運行體制、水權交易、水利工程產權流轉、用水戶參與機制等。本報告對該領域一些國家的做法、經驗及啟示進行簡要的梳理和總結。

一、投資以政府為主導，社會資本廣泛參與

首先，政府承擔農田水利投資主體責任。縱觀世界各國的水利投資情況，由于農田水利是農村基礎設施的重要部分，其準公益性的特點無法完全依靠市場滿足項目投資，而且水利項目投資大、收益期長，政府都在水利投資體系占主體地位。

在美國，農業灌溉骨干工程、農村供水工程一般是聯邦政府贈款50%，其余50%由地方負責，地方負責部分通常是稅收支出或政府擔保優惠貸款（徐家貴等，2006）[①徐家貴、徐雪紅：“國內外典型水利投融資模式及啟示”，《水利經濟》，第24卷第1期，2006年1月，47～49頁。]。對于落后地區，聯邦政府采--------------------------精品

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取贈款或零利率貸款的辦法予以資助。聯邦法律規定任何一個項目贈款不得超過工程總投資的75%，目前實際操作為50%（張德剛等，2009）[②張德剛、王鷗、付曉東：“國內外水利投融資體制現狀的比較”，《商業經濟》，2009年第11期，68～69頁。]。灌溉工程的可行性研究、設計等技術方面的費用，全部由聯邦政府支持。

日本的水利資金投資主體是中央政府、地方政府、農民和項目業主，中央政府和地方政府僅對水利公益事業進行大量投入，而非公益事業的水利項目則推向市場，由項目業主負擔，政府提供一定的補助。雖然操作原則如此，日本的水利資金投資仍是以中央和地方的資金占主導地位，并且水利投資在各類公益事業投資中一直處于首位。日本水資源開發公團則依靠政府基金的長期貸款。

歐盟則依據小型農田水利設施項目的性質給予不同的補貼力度，原則是公共產品性質較強的項目給予的補貼力度也較大。最高補貼可達項目預算的80%，私人性質的節水和灌溉設備補貼率為25%～40%。

總體來看，農田水利的投資模式普遍以政府為主，根據投資項目性質廣辟融資渠道。本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原--------------------------精品

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則，先劃清水利項目的責、權、利，再按責任和收益情況進行投資分攤。在明確了政府為投資主體的同時，逐級分攤責任和投資義務。

其次，各級政府明確劃分事權和支出責任。許多國家在水利設施建設中采取明確投資主體和事權劃分的原則，在不同時期，選擇不同投資重點。

美國水利項目60%以上投資來源于各級政府的財政資金投入。龐大的政府投資需要在各級政府間劃分水利事權，按照職責管轄范圍，逐級分解財政壓力。聯邦政府主要負責大河及跨州河流的治理，州級地方政府主要負責中小河流的治理。在防洪搶險方面，洪水超過是十年一遇的由聯邦政府負責，防洪及改善生態環境等公益性項目，主要由各級政府撥款，對水電、洪水項目則推向市場或按受益者分攤投資共同建設。按水利事權的劃分實施投資主體分攤投資。防洪工程主要是州政府負責。對較大項目，州政府可以通過游說眾、參議員通過國會批準后取得資金保證，聯邦政府負擔65%，地方負擔35%。根據防洪法案，陸軍工程師兵團負責全國防洪工作。

印度憲法規定水資源開發利用和防洪主要由各邦負責，中央政府負責協調、技術咨詢和聯邦流域的開發，灌溉工程由聯邦規--------------------------精品

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劃、施工和管理。小型工程中央和地方政府投資1/3，中央和地方政府各負擔一半。防洪工程由中央政府投資，不回收投資。而小型灌溉工程中央和地方政府分別撥款總投資的1/6左右，一般不需償還，對運用噴灌和滴灌等節水類技術的小型項目，政府還給予25%～50%的補助。

日本河流也采取分級管理的辦法，對治河費用及管理費用的分擔有明確規定：根據河流的重要性及其影響大小等因素，劃分等級。一級河流由國家主管部門管理，由建設大臣主管；其他河流由都道府縣首長管理。國家管理的河流所需建設、管理費用，原則上由中央政府負擔，若屬地方要求項目，其費用由中央負擔1/3～1/2。地方政府管理河流所需建設、管理費用，原則上由地方政府負擔，根據需要可申請國家給予補貼。對于因災損毀的公用設施，所在地方政府應在災后立即組織修復，不需立項申請，所需費用按相關法律規定分攤。灌溉排水設施建設可按其規模和技術上的難易程度分別由國家、都道府縣政府、市町村政府和土地改良區等進行建設。根據不同的建設項目主體，歸類為不同的項目，由國家實施的稱為“國營項目”，由都道府縣政府實施的稱為“都道府縣營項目”，由市町村政府和土地改良區等實施的則稱為“團體營項目”。通常來說，受益農田面積在3000公頃以上時--------------------------精品

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為國營項目，在3000公頃以下、200公頃以上為都道府縣營項目。

大多數國家由政府負責以流域或水系為單位制定水資源相關規劃，同時政府也負責編制各種專業規劃，例如防洪抗旱、灌溉、城鎮用水、地下水開發利用、水資源保護和水土保持等規劃。在英國，規劃根據目標對象分為國家級、流域級、區域級和地方級，按照不同的級別由相對應的政府部門負責。就審批程序來說，美國水資源相關規劃的審批需要報送的政府部門涉及了水務、環境、自然資源、農業、貿易等部門，這些部門還會舉行公眾聽證會，參考顧問的意見和評論。雖然程序繁瑣，但是確保了水資源的規劃管理工作的民主性、科學性和嚴謹性。

再次，普遍建立社會參與機制。許多國家利用一些水利工程具有供水、灌溉、發電、旅游、水土保持等多項效益的特點，吸引有關受益方參與投資和管理，投資者和管理者有權享受收益。社會參與機制仍以先明確劃分水利項目的公益性和非公益性特征為前提，非公益性的項目中政府補貼、貸款的比例低于公益性項目。在此基礎上，給予社會力量參與水利建設更多的空間和機會，為項目建設單位融資提供便利渠道，將一部分財政資金通過市場化貸給非公益性水利項目有償使用。

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例如，美國水利項目建設單位可以由政府授權向社會發行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為20至30年。對于有明顯經濟效益的水利工程，開發機構可以向社會發行股票的形式和自籌的形式籌得部分水利資金，在美國的非公益性水利項目中，自籌的比例一般約20%至40%左右（張德剛等，2009）[③張德剛、王鷗、付曉東：“國內外水利投融資體制現狀的比較”，《商業經濟》，2009年11期，68～69頁。]。此外，也允許社會團體或個人捐贈。日本水資源開發公團可以獲得政府基金的長期貸款。韓國將市場前景看好的基礎設施項目推向市場，保證民間資本對水利的投入得到合理的回報，以增強水利建設對民間資本的吸引力。法國流域機構將一些水利工程租賃給私營公司等等。這些做法都促進了水利項目中民間投資的比重不斷上升。目前，世界許多國家都積極鼓勵和倡導民間資本進入水利基礎設施建設，政府資金與民間資本協調使用，不僅可以緩解政府財政壓力，還可以發揮民間資本的競爭優勢，達到降低投資風險、提高投資和運營效率的目的。但是在農田水利設施建設還鮮有涉及，這與農業生產的低效率和農業產業整體收益率不高、風險大、周期長的特點有關，因此在制定相應法律法規，采取鼓勵措施拓寬民間投資方式以及引導投資取得服務農業和自身盈利雙豐收等方面還--------------------------精品

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需一些積極的嘗試。

二、推進產權制度改革，吸收農民參與灌溉管理

農田水利設施的產權制度與灌溉管理改革緊密相關。如果使用者沒有被使用對象的支配權力，將影響其做出有關提高使用效率、合理運行和維護的決策。各國的小型水利工程普遍存在灌溉水費收取難、收取率低、財政負擔重、管理缺乏效率等與我國類似的困難。一些發達國家在上世紀50年代開始了小型水利工程的產權制度改革，把政府包攬的管理職責部分或全部移交給農民協會或其他私人部門。隨后，許多發展中國家也出現了類似的體制轉變。產權制度帶來了兩方面的作用：一方面，提高了水資源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的維護養護和資金籌措能力，提高了管理效率；另一方面，也將更多的成本轉嫁給了用水戶。如美國對于一些農民急需而又缺乏資金的工程，只要農民提出申請，聯邦政府會迅速提供必需的、長期無息貸款或低息貸款，償還期限為40～50年，年利息為3%。農民在還清全部貸款后，其產權則歸農民所有，這樣既提高了農民興建水利工程的積極性，又促使農民管好用好水利工程，建立起良性的經濟運行機制。

對于小型農田水利設施，許多國家則采用了與大型水利設施不同的管理和運行機制，即吸收農民參與灌溉管理。參與式灌溉--------------------------精品

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管理是聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、世界銀行和國際灌排委員會在許多國家推廣的灌溉管理機制，以農民用水戶協會為依托，讓農民參與農田水利的興辦、改善、保養及管理。這樣，灌溉工程設施的運行維護由用水戶協會來完成，費用通過補貼及向會員收取會費來維持。20世紀80年代以來，在世界銀行等國際組織的積極推動下許多國家都開展了用水戶參與機制的改革，把灌溉管理職責從政府部門向農民協會或私人部門轉移，以提高灌溉用水效率。其中參與式用水戶灌溉管理這一管理機制給予用水戶參與灌溉系統的規劃設計、建設、投融資以及建成后運行維護和監測評價等管理職能的權利和機會，調動了用水戶的節水意識。讓農民參與灌溉管理的做法在國際組織中也廣為推廣，聯合國糧農組織、世界銀行和國際灌排委員會在推廣和交流中發揮了重要作用。許多由國際組織投資興建的灌溉工程，都強調必須吸收農民參與管理和組織用水戶協會。這種管理方式由用水戶協會或灌區、渠道公司作為管理載體，根據合作社法規組織而成。法國和墨西哥主要以中、小農戶為主。在法國已有1/3的灌溉農田采取了這種管理模式，每個協會的規模為75個成員和250公頃灌溉農田。在墨西哥81個國有大型灌區控制面積的2/3已經移交給用水戶協會來管理。雖然從表面上看這種轉移會使人員和管理費--------------------------精品

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用等財政負擔轉移到農戶身上，增加農戶灌溉的相關費用，但是農戶交納的稅費降低，用水資源分配制度更趨于公平、供水環境的改善減少了用水糾紛，農民還可以在補償參與灌溉管理的運行成本基礎上獲得剩余收益的分享權力（韓青，2009）[④韓青：“灌溉管理中的農戶參與和激勵機制：國際比較與借鑒”《世界農業》，2009（6）：6～9]。這種直接的農業收益將分散的農戶捆綁起來。從用水戶參與程度看，發達國家農戶參與程度高，發展中國家參與程度低，原因在于發達國家的渠道所有權與使用權完全一致，沒有機制轉換的問題，也避免了協會管理者和用水戶的短期行為，增強了對水利項目進行參與和修復的積極性。

三、建立水權交易市場，健全農水定價機制

一是實行農業用水優惠政策。目前，全球許多國家執行農業用水政策，農業用水的水價遠低于生活、城市和工業用水。即使是在像美國、以色列這樣的灌溉系統能夠達到自我維持發展的國家，其灌溉用水的價格仍然遠低于其他用水的水價。灌溉供水不收取利潤，供水單位是不營利的；政府管理的灌區所收水費，只能用于工程維護和運行開支，水費要收支平衡；開支后的結余可接轉下年用于工程維護，而不能用于發獎金等，以保持事業性水利管理單位的廉潔、高效。許多國家完全采取市場制的水價政策，--------------------------精品

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農業用水水價雖不以營利為目的，但要求完全收回成本。累進制水價等有利于農業節水的水價結構正在普遍得到采用。

美國水價制定的總原則是：供水單位不以營利為目的，但要保證償還供水部分的工程投資和承擔供水部分的工程維護管理、更新改造所需開支，同時由于不同級別的供水工程以及供水機構的水價的資金來源不同，實行不同的水價。例如：聯邦工程灌溉用水水價核算，只包括償還工程建設費用，不包括利息；州政府建設的水利工程灌溉用水水價核算，則包括所有工程運行費、分攤的投資和利息及其他費用；由灌區水管部門從水利工程處購水再賣給灌溉用水戶的水價核算，除了水利工程購水費外，還包括灌區水管部門的配水系統成本、運行維護費、行政管理費。雖然美國所采用的水價結構隨水資源條件不同各地有較大差異，但近年來許多國家都逐漸采用有利于節水的水價結構，如累進水價。另外，為了鼓勵農民使用循環水源灌溉，可達到地面水三類標準的處理廢水價格只有正常地表水供水價格的1/3左右，比抽取地下水便宜。

二是采取水權轉讓及定價機制。水權、水權市場及其交易是近幾年新興的一個行業，也形成一個“準市場”。水權是指水資源的所有權以及從所有權中分設出的用益權。水權制度就是通過明--------------------------精品

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晰水權，建立對水資源所有、使用、收益和處置的權利，形成一種與市場經濟體制相適應的水資源權屬管理制度。之所以把水權市場稱為“準市場”，是因為農業用水轉換一方面要遵循自由市場經濟的原則，買賣雙方自愿進行交易，同時政府的監管必不可少。早在20世紀80年代，美國率先開始了農業用水與城市用水之間的水權轉換實踐，并在水權轉換協議中對轉換水權數量、期限、價格予以明確，在市場監管和水銀行等市場環境條件方面取得成效（閆華等，2008）[⑤閆華、鄭文剛、趙春江、吳文彪：“國外農業節水與水權轉換的實踐經驗和啟示”，《中國農業水利水電》，2008年第12期，73～75頁]。在滿足農業用水的前提下，將灌溉節約下來的水量有償轉讓給城市使用，城市則負擔相應工程的建設投資和部分增加的運營費用。在農業用水轉換過程中，州政府負責監管，并在州政府內設立了負責水資源控制、水交易和仲裁的常設機構。在水權轉換方面，日本的做法更加突出水權轉換受益者對農田水利的投入補償。具體做法是：城市部門向農村提供部分灌溉設施改造費用，幫助農村提高灌溉用水效率，節約的水才可以提供給投資的城市部門使用。這種做法更是一種激勵農民進行設備更新的方法，這種不損害農民灌溉利益的間接水權轉讓開辟了新的更新改造費用籌資渠道，促進了節水農業的發展。--------------------------精品

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目前在美國、澳大利亞、日本、西班牙、智利、墨西哥等國實施的水權轉換，有區域內、區域間、流域內、流域間，以及永久性和臨時性的不同水權轉換方式。

目前，水權轉換在一些國家已經成為了一種新的提高水資源使用率的有效途徑。從現有水權轉換的實施效果來看，開展水權轉換前必須明晰水權，只有掌握了水權，用戶才有對用水進行處置和收益的權利。此外對于農業規模化不高、分散農戶多的國家，應借鑒智利和墨西哥充分發揮用水戶協會的作用的經驗，將分散的小農戶組織起來，明確并共同實施其管理水利設施，監督水資源分配，提供協商并解決水事沖突的作用。要建立較為完善的水資源法律體系，保護農業用水轉換行為。

四、與土地整治緊密結合，提高可持續發展能力

土地是由氣候、地貌、巖石、土壤、植被、水文、地質以及人類活動和種種結果構成的一個自然、經濟復合體，因此農田水利建設也自然成為土地整治的重要內容，二者密不可分。日本土地改良區制度規定，在某一特定地區從事新建、改造、管理灌溉排水設施，農田區劃調整等項目均為土地改良制度的主要任務，可見農田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本許多灌溉排水工程也是以土地改良項目的名義實施的，建設工程竣工后的--------------------------精品

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管理工作以“土地改良區”的受益農戶為管理成員來負責。應該說在日本水稻農業的發展歷史過程中，根據農村社會自然形成的“一般水利組合”[⑥在《土地改良法》制定以前，是根據《水利組合法》而設立的灌溉管理組織。]，而后由于土地改良法的制定而更換名稱而已。從國外土地整治的發展過程可以看出，由于自然環境和社會經濟發展的變化，土地整治的內容、目標也在不斷的調整和完善。更加強調綜合的土地整治理念，在土地整治過程中充分考慮經濟、社會、生態等多方面的原則，而不是過分注重某一方面，達到可持續發展的目的。水資源規劃、灌溉設施建設及管理不僅是土地整治的重要部分，其融資、建設、管理和維護也納入到土地整治的體系中。整理目標由原先的以農業生產等經濟因素為主導，到注重有效的土地利用和生態保護。因此土地整治中的農田水利建設也包含了水利灌溉科學規劃、水資源保護以及整體生態環境優化等功能。

五、注重制度建設，完善相應立法

一是建立灌排法律法規體系。美國政府為了保證灌溉工程在經濟上可以持續發展，發布了一系列灌區法。這些法律規定建立由農民擁有并且運行的灌區模式，政府給予稅收優惠，并賦予一些政府才擁有的權利，如出于灌溉管理的目的對土地收稅等。根--------------------------精品

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據1902年的《墾務行動法》，美國墾務局在修建水利設施之前就要與買方（農民）簽訂合同，促使墾務局必須研究和做出關于后期管理和維護的有效方法和計劃，以利于農民參與灌區管理。由于灌溉工程產權明晰，供水水權可以有償轉讓，現在幾乎所有送到美國西部的灌溉水都是由農民擁有并運行的灌區提供的，盡管大部分灌區在從政府的水壩和輸水干渠買水時常享受較大的補貼，但他們都是經濟獨立的。許多國家的水資源管理的核心法律為《水法》。以色列《水法》是1959年頒布的，該法操作性很強，在供水及供水收費管理等方面都做出了明確規定。以色列還成立了水委會具體負責該法的實施，法律規定水資源是公共財產，私人不得擁有。之后，以色列在1955年頒布了《水計量法》、《打井法》，1962年頒布了《地方管理機構（廢水）法》，1965年頒布了《河流和泉水管理機構法》，1991年頒布了《水污染防治條例》等，將水資源的開采、供應、消費、地下回灌、水處理等活動都納入其法律體系。此外，法律和規章制度還根據相應的行政安排明確了業務主管部門，保障法律和條例得到切實的執行。

二是建立用水協會法律體系。以參與式灌溉管理為主導的用水協會的成立是20世紀80年代以來全球灌溉管理體制和經營機制的一項重大改革。這項制度的推行有著許多因素，在發達國家--------------------------精品

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多是政府自上而下的強制推行，對灌溉管理進行非營利性的市場化整合，而發展中國家則是國外成功經驗的誘導而進行的嘗試和推廣。發達國家的農戶自我管理意識較強，在長期的發展過程中積累了許多成熟的經驗。美國的灌區管理機構屬非盈利的非政府組織，獨立性較強。用水戶參與的組織形式一般可以分為兩類：成立灌區和渠道公司。各個州都有適合本地區特點的法律體系。灌區的事務由理事會負責，理事會成員由灌區代表選舉產生。理事會聘用一名經理管理灌區的日常工作。而日本政府對農業給予相當大的財政支持，受益面積0.3萬公頃以上的項目和灌溉面積500公頃以上的干渠，均由國家出資。盡管如此，灌區管理機構仍具獨立法人資格，完全自主管理，政府不干預。各用水戶采取選舉的方式選出代表組成總會，對灌區的各項事務做出決策。總會下設理事會和監事會，而事務局是具體辦事機構，其工作人員領薪水，其他都是無償服務。總體來說發達國家的市場發展是完善的，政府在糾正市場失靈方面效率較高，從水資源所有權，灌溉公共參與、成本收益的效益衡量標準、用水戶權利以及制裁機制等方面已經形成了一個全面的用水協會制度框架。而發展中國家市場混亂，在制度移植中必然會遇到一些問題。

附錄1：不同的農田水利投融資模式

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美國水利融資：多元化、多層次、多渠道。政府財政性資金雖然在水利資金中占據主要地位，但只有少部分財政性資金具有無償性，大部分財政性資金通過市場化貸給非公益性水利項目有償使用。從水利資金使用結構來看，它隨不同的建設時期和不同性質的工程項目有所不同，防洪工程較多地依靠政府撥款，而水利和城鎮供水項目較多地依靠發行債券。除各級政府財政撥款以外，聯邦政府提供的優惠貸款由美國農業部負責向農村提供，用于農村供水、電力、通訊等基礎設施建設。這些貸款建設期內政府貼息，貸款還清后，水利設施的產權歸社區所有。此外，美國水利項目建設單位可以由政府授權向社會發行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為20至30年。

法國：以財政投資帶動多樣化的農村投資。法國農村投融資體制由財政資金、政策性貸款以及農場主自有資金三方資金投入為主。農田水利建設是政府對農業財政投入的主要內容，雖然法國農場主自有資金充足，投資額也逐年增加，但是其相對政府投資的比重卻逐年下降，可見政府投入的增長幅度很快。法國還大力發展農村信貸，與財政資金一起誘導其他起到對農村的投資。目前執行的對農村工程補貼額度為25%以上，灌溉項目高達60%，土地整治為80%，對農村合作組織開展的小型水庫、灌溉--------------------------精品

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設施等農村水利建設，國家補助投資額的20%～40%，較大項目國家補助60%～80%。此外，法國對符合政府政策要求的國家發展規劃貸款項目，都實行低息優惠政策。非農貸款的年利率為12%～14%，而農業貸款年利率僅為6%～8%（曹鵬宇，2009）[⑦曹鵬宇：“小型農田水利建設的投融資研究”。中國農業大學博士論文，2009年6月]。

附錄2：推進產權改革、吸收農民參與

印度、印尼：以小型灌區作為試點，逐步推行參與式灌溉管理。印度所有的地面灌溉工程，從水源、渠道以及水量的控制和分配都由政府機構管理，深井由國有公司所有。由于政府和國有公司長期依靠政府補助，無法通過稅費征收和投資回收償還投資成本，反而加重了政府的財政負擔。印度政府逐步將深井轉讓給農民集體管理，由于這種管理方式運行良好，印度用水戶協會在小型灌區發展很快。印尼則從1989年開始，先以150公頃以下的灌溉系統作為試點，逐步將500公頃以下的灌溉系統轉讓給用水戶協會維護管理。

澳大利亞：公司與政府合作經營管理。澳大利亞于1995年開始實施水務管理體制改革，采用私有化的形式將國家管理的灌溉系統或水務局的管理業務轉讓給農民或私人公司負責經營和維--------------------------精品

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護。私有化不是將灌區的固定資產按估價全部出售給公司或折算成股份作為國家入股，而是全部轉成農民的股份。公司只是一個管理運行組織，雖然性質為私營，卻是一個非盈利組織，在經營中獲得的利潤也不分給股東，公司也不能將利潤作股息瓜分，而是轉入各類儲備基金或是用于降低第二年的水費標準。而且公司與政府保持聯合經營的合作關系，公司董事會成員為灌區內的農民或農場主，設有分別負責財務、環境、水土管理計劃、工程改建和新建、預制件生產和銷售、水量分配服務、灌排管道維修和養護以及行政管理的部門和人員。同時，政府通過行政許可的形式監督公司的合理運行和工作績效。例如：州政府授予公司一定期限的灌溉水管理權許可證，期滿后還要對灌區管理工作進行詳細的審查；環保部門發給公司控制污染許可證等。此外，公司還與地方政府合作執行有關水土管理、農業開發、植被保護等項目，以此達到吸引農民投資農田基本建設和灌區自主管理的目的。政府這種看似私有化公司的運營方式，借公司的組織結構將分散的農戶團結起來，對灌區實行透明的企業化管理，同時又兼顧了水土保持、環境保護等灌區和農業可持續發展需要解決的外部性問題，達到了雙贏的效果。

附錄3：水權市場交易機制

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澳大利亞：實行完全包含各類成本的灌溉水定價政策。與美國區別定價和以色列統一定價不同，澳大利亞的供水分為政府控股、政府參股經營和政府轉讓管理權完全私營等三種，雖然管理模式不同，但對所有用水戶都按全部成本核算水價，包括年運行管理費、財務費用、資產成本、投資回報、稅收、資產機會成本等項構成。其中，農業灌溉水價還要根據用戶的用水量、作物種類及水質等因素確定，一般實行基本費用加計量費用的兩費制。2001年澳大利亞都基本實現了農業用水的水價完全包含各類成本。

以色列：制定統一水價，實施區別補貼。以色列執行的農業水價略有不同，主要有以下幾個特點：一是實行全國統一水價；二是定價相對較高；三是政府通過建立補償基金（通過對用戶用水配額實行征稅籌措）對不同地區進行水費補貼。這種統一的較高定價方法，促進了農業節水灌溉的發展，同時又達到了保障農業用水，兼顧了地區經濟發展不平衡的情況，使其成為國際上農業節水技術最先進的國家之一。為鼓勵農業節水，用水單位所交納的用水費用是按照其實際用水配額的百分比計算的，超額用水部分要加倍付款，利用經濟法則，強化農業用水管理。此外，為了節約用水，鼓勵農民使用經處理后的城市廢水進行灌溉，其收--------------------------精品

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費標準比國家供水管網提供的優質水價低20%左右，如發生虧損由政府補貼。

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