第一篇：不起訴聽證制度程序設計

摘 要 目前，不起訴聽證的適用范圍眾說紛紜，本文結合司法實踐認為應區分檢察機關自偵案件和公安機關偵查案件分別處理。同時，本文就不起訴聽證制度的啟動、示證、質證、聽證會的程序進行了探討。

關鍵詞 不起訴聽證 適用范圍 不起訴聽證 程序設計

作者簡介：侯繼男，北京市豐臺區人民檢察院助理檢察員。

中圖分類號：d925 文獻標識碼：a 文章編號：1009-0592（2014）10-048-02

一、不起訴聽證制度的適用范圍

根據修改后《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱修改后《刑訴法》）第171條、第173條的規定，我國不起訴制度分為三種類型，即法定不起訴、存疑不起訴和相對不起訴。

（一）不適用法定不起訴

根據第173條第1款的規定“犯罪嫌疑人沒有犯罪事實，或者有本法第十五條規定的情形之一的，人民檢察院應當作出不起訴決定?！?而第15條規定的六種情形，除了第6項的“其他法律規定免予追究刑事責任的”外，其他五種情形都是比較容易做出判斷，并存在爭議較少的案件。

（二）適用于存疑不起訴

根據第171條第4款的規定“對于二次補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，應當作出不起訴的決定。”“存疑不起訴是指檢察機關已經掌握的證據，不足以證明犯罪嫌疑人實施了犯罪行為，根據疑罪從無原則，沒有證據證明犯罪嫌疑人實施了犯罪行為，就不能認定他有罪。存疑不起訴中的關鍵問題是證據，而不是檢察機關的裁量。因此沒有聽證的必要” 然而筆者認為，存疑不起訴案件有聽證的必要。因為在司法實踐中，造成存疑不起訴的原因主要是偵查機關的取證意識不強，取證行為不規范，通過召開不起訴聽證的方式能夠加強審查起訴部分與偵查機關的溝通，充分發揮公訴引導偵查的作用。雙方通過對存疑不起訴案件的聽證，就偵查措施、取證要求、審查起訴證據把握等情況集中進行交流，對下一步的偵查工作具有明確的指引作用，對類似案件能夠起到舉一反三的效果，有利于提高辦案質量和辦案效率，從根本上減少、杜絕偵查工作中不當、違法行為的發生。

（三）適用于相對不起訴

根據第173條第2款的規定“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定?！毕鄬Σ黄鹪V的案件是否需要起訴，檢察機關有一定的裁量權。因此，相對不起訴是最需要制約、監督的不起訴，也是最需要引入聽證制度的不起訴。是否所有擬相對不起訴的案件都需要進行聽證？學界和實務部門一般都把不起訴聽證程序的適用范圍限定為當事人有爭議的相對不起訴案件。但筆者認為，這種界定有兩個弊端：一是對“爭議”案件沒有明確的認定標準；二是適用范圍過于狹隘。對于擬相對不起訴案件不起訴聽證的適用范圍，筆者認為應分為三種情形：一是審查起訴部門在擬作出相對不起訴決定前經告知利害關系人，后各方對相對不起訴決定有異議并申請檢察機關召開不起訴聽證的，檢察機關應當召開。二是對于犯罪嫌疑人因擬作相對不起訴聘請法律援助律師進行社會背景等調查，需經不起訴聽證程序進行舉證、質證，考察犯罪嫌疑人的主觀態度和主體情況的，檢察機關應當召開。三是對于因刑事和解擬相對不起訴的案件，檢察機關可自行決定是否召開不起訴聽證。

此外，對于檢察機關自偵案件擬作出不起訴決定的案件是否適用不起訴聽證以及如何適用的問題，筆者認為應區別于公安機關移送起訴的案件。根據2003年9月《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》第13條的規定“人民監督員對檢察機關查辦職務犯罪案件的下列情形實施監督：

（一）犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；

（二）擬撤銷案件的；

（三）擬不起訴的。因此，為了加強對檢察機關查辦職務犯罪案件工作的監督，確保檢察機關依法公正履行檢察職責，筆者認為無論是審查起訴部門擬做法定不起訴、存疑不起訴還是相對不起訴的自偵案件，都應事先告知人民監督員有要求不起訴聽證的權利，對人民監督員要求不起訴聽證的，檢察機關均應召開不起訴聽證。當然，對于人民監督員沒有要求聽證，但檢察機關認為有必要召開不起訴聽證的，應邀請人民監督員參與聽證并進行監督。

二、不起訴聽證制度的程序設計

（一）不起訴聽證的啟動

筆者認為不起訴聽證的啟動分為內部啟動和外部啟動兩種方式。內部啟動是指檢察機關審查起訴部門認為對擬不起訴案件有必要召開不起訴聽證，經主管檢察長同意，啟動不起訴聽證程序。外部啟動分為兩種情形：一是對于檢察機關自偵案件，因人民監督員的監督職能要求召開不起訴聽證而啟動；二是對于公安機關移送審查起訴案件，利害關系人向檢察機關申請召開不起訴聽證。具體而言，在審查起訴部門擬對案件進行不起訴處理后，應在作出 “準不起訴決定”后三日內告知利害關系人有權申請召開不起訴聽證，告知人民監督員有權要求召開不起訴聽證，利害關系人、人民監督員應在三日內提交申請或要求召開不起訴聽證的相關材料，由案件承辦人對申請召開不起訴聽證的相關材料進行審查，并將審查情況向審查起訴部門領導匯報，如果認為理由充分，經主管檢察長批準后，決定召開不起訴聽證，并在召開不起訴聽證前三日告知利害關系人及與會人員，并向社會公眾公示。對于人民監督員要求召開不起訴聽證的，檢察機關應當依要求召開。

（二）不起訴聽證的人員組成

不起訴聽證的人員由六部分組成，分別是：

聽證主持人，是在不起訴聽證中，負責維持不起訴聽證正常秩序和主導不起訴聽證進程的檢察機關工作人員。根據法的正當程序的要求，聽證主持人應當保持中立性和獨立性。筆者認為，不起訴聽證的聽證主持人應由與本案無利害關系的主訴檢察官擔任。

聽證評議人，是在不起訴聽證上全面聽取各方意見，并根據案件事實、證據材料和法律適用情況，客觀、公平、公正對案件作出評議的人員。聽證評議人可以由檢察機關紀檢監察部門的檢察人員、檢察委員會的委員、人大代表、人民監督員、特約監督員、政協委員、法學專家等人組成，聽證主持人也可以作為聽證評議人參加評議。聽證評議人應當是單數，由上述符合資格的三人至七人組成聽證評議組。對于案情簡單，爭議不大的案件，可以由一人獨任聽證評議人。聽證匯報人，是擬作出不起訴決定案件的承辦人。對于案件承辦人的法律地位，說法不一，有人認為根據《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規則（試行）》（以下簡稱《規則》）第9條的規定“公開審查活動應當由案件承辦人主持進行，并配備書記員記錄。”案件承辦人應作為聽證的主持人，有人認為案件承辦人不能擔任聽證主持人，有違“自己不能成為自己案件的法官”的法的正當程序原則。筆者認為在聽證程序中，承辦人并非“自己審判自己”，在審查起訴的整個過程中，案件承辦人都是利益無關者，否則案件承辦人就應當依法回避。決定案件承辦人身份地位的關鍵在于對不起訴聽證制度的定位。既然我們把不起訴聽證定位為檢察機關對擬不起訴案件加強自我監督，聽取多方意見的調查程序，那么不起訴聽證的議題就是承辦人對擬不起訴案件的事實、證據的審查意見以及擬不起訴的理由。因此，筆者認為將案件承辦人定位為不起訴聽證議題的匯報人更合理。

聽證參與人，是通過申請或經檢察機關通知參加不起訴聽證程序的人員，包括上文提到的利害關系人及其他聽證參與人。其他聽證參與人主要是指犯罪嫌疑人的辯護人，法律援助律師、被害人的訴訟代理人及其他相關人員，如證人、鑒定人、翻譯人員等。

參與監督的社會公眾，包括應檢察機關邀請參加不起訴聽證的新聞媒體、依申請參加不起訴聽證的新聞媒體，以及憑有效身份證明自愿旁聽不起訴聽證的我國公民。

其他工作人員，主要指對不起訴聽證程序進行記錄的書記員。

（三）不起訴聽證舉證質證程序

聽證開始后，首先由案件承辦人對不起訴聽證議題進行闡述，然后進行舉證，對于案件簡單，爭議不大的案件可以簡要出示證據，對于案件有爭議的，應當出示相關證據，并接受聽證參與人的質證。隨后聽證參與人出示相關證據并由案件承辦人及其他聽證參與人進行質證。最后，聽證參與人發表意見，發言的順序為偵查機關、被害人及其訴訟代理人、犯罪嫌疑人及其辯護人。特別要說明的是不起訴聽證的舉證責任主要由案件承辦人來承擔，因為不起訴聽證的目的就在于加強自身監督，避免暗箱操作，對利害關系人來說，不起訴聽證的意義更多地在于為其提供了參與刑事訴訟活動的機會。

（四）不起訴聽證評議

舉證、質證，發表意見后，聽證主持人宣布休會，聽證評議人退席，由聽證主持人向聽證評議人介紹案件涉及的相關法律，審查判斷的有關規則，后由聽證評議人就案件的證據采信、事實認定、法律適用等問題充分發表意見，主持人最后發表意見并總結聽證評議意見。意見有分歧時，應當按多數意見作出決定，但少數意見應當記入筆錄。評議筆錄由各聽證評議人審閱確認無誤后簽字。評議情況應當保密。聽證評議作出后，主持人宣布繼續開會，并宣布評議結果。聽證后，由案件承辦人將聽證筆錄、聽證評議一并呈報檢察委員會，聽證評議將作為對該案是否不起訴的重要參考，如果檢察委員會作出的決定與聽證評議不一致，案件承辦人應通知聽證評議人并說明理由。

不起訴聽證制度是深化檢務公開，增強檢察機關工作透明度，加強檢察機關決策民主性和科學性的重要舉措。希望北京市豐臺區人民檢察院在司法實踐中的探索成果能夠起到拋磚引玉之效，為他人提供有益的借鑒與參考。

第二篇：不起訴制度研究（本站推薦）

刑事不起訴制度是刑事訴訟制度的一個組成部分，新《刑事訴訟法》對不起訴制度作了重大修改。在新的修正案中一個突出的變化就是廢除了檢察機關的免予起訴權，取而代之以擴大了范圍的不起訴制度，使我國在法治化進程上邁出了可喜的一步。然而，由于制度本身設置上的一些失誤以及在具體操作中的偏差，刑事不起訴制度的內在價值無法得到充分的實現。因此，我們有

必要對刑事不起訴制度作深入的探究，充分認識這一制度的重大意義，同時檢討現行的不起訴制度的缺陷，以期對立法和司法實踐有所幫助。

一、我國不起訴制度的現狀

第八屆全國人民代表大會第四次會議于一九九六年三月十七日通過了《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，對刑事訴訟法做了重要補充和修改。擴大了檢查機關不起訴的職權范圍，取消了免予起訴制度。這樣的規定是由于免予起訴制度違反了公檢法三機關分工合作負責的原則，特別是檢察機關自行偵查的案件，從立案到結案都由檢察機關一家承辦，缺少制約機制，不利于保護公民的權利，也違背訴訟公開、公正、民主的原則。與此同時，新的不起訴制度的實行，對檢察機關的工作也提出了更高的要求。新的刑事訴訟法對不起訴的種類和條件、不起訴決定書的制作和送達以及對不起訴制度的制約和救濟做了規定，基本上形成了我國比較完善的不起訴制度的，這為不起訴制度在司法實踐中的正確使用提供了法律依據和制度保障。但不起訴制度在司法實踐中的運行仍存在許多問題，值得進一步研究。

（一）不起訴的概念

所謂不起訴是指人民檢察院對公安機關偵查終結移送起訴的案件或者自行偵查終結的案件，經審查認為犯罪嫌疑人具有法定不追究刑事責任的情形，或者犯罪情節輕微依法不需要判處刑罰或可免除刑罰的，以及證據不足不符合起訴條件的，作出不向人民法院提起公訴的一種處分決定。

（二）不起訴制度的本質

1．不起訴體現的是檢察機關的一定的自由裁量權

我國現行的不起訴制度的三種情況中除了絕對不起訴規定的六種情況（刑訴法第142條第一款和第15條的規定）人民檢察院應當作出不起訴的決定從而排除了檢察機關的自由裁量權外，在另兩種情形中（相對不起訴、存疑不起訴）檢察機關都擁有相當的自由裁量權。

審查起訴中的自由裁量，存在著一定的價值沖突，主要是懲罰犯罪、維護秩序與訴訟經濟、以寬大方式實現一定的刑事政策或者保障一定的政治利益之間存在一定的矛盾。起訴法定原則，即只要符合起訴條件必須起訴，不容檢察機關在一定范圍內進行自由裁量的作法，有利于懲罰犯罪、維護秩序，但事無巨細一律起訴容易導致訴訟成本過高、案件積壓、效率低下，訴訟往往是不經濟的；容許檢察機關在一定范圍內進行自由裁量，則反之。如果裁量權范圍過大、權力行使中又缺乏節制，容易導致國家刑罰權在一些案件中難以得到落實，在有被害人的案件中往往不利于維護被害人的利益，滿足不了被害人要求追究犯罪、懲罰犯罪人的愿望。因此正確理解不起訴制度中的自由裁量是保證其在實際的操作中發揮最大的作用的首要條件。

2．不起訴是檢察機關對案件所作的程序上的處分，而非實體上的處分

檢察機關對某一案件作出不起訴的處分，表明檢察機關將不向法院請求進行審判，放棄對犯罪嫌疑人的控訴。實質上是檢察機關依其職權從程序上對案件所作的不予追訴的處分，而非對案件進行實體處分。檢察機關的職能決定了其無權對案件進行實體處分，即檢察機關不能處分當事人的人身和財產。不起訴對案件程序上的處理，是基于對案件實體的認識，但并非實體上的處分，更不能是有罪處理。

3.不起訴意味著刑事訴訟程序的終止

根據“不告不理”原則，對未經起訴的刑事案件，法院不得受理和審判。因此不起訴的處分決定就表明刑事訴訟將不會進入審判階段，阻斷了刑事審判的繼續進行，意味著刑事訴訟程序的終止。這也是不起訴決定的直接法律后果。

4.不起訴終止訴訟的法律效力是相對的根據臺灣學者蔡墩銘、朱石炎的觀點，案件雖經不起訴處分，無非追訴權之不行使而已，對于同一案件不過限制其再行起訴而已，該案之起訴權依然存在，并未因而消失，遇有發現新事實或新證據，或者原處分所憑證物已證明其為偽造或變造，或所憑之證言，鑒定以證明其為虛偽，或所憑之法院之裁判已經確定裁判變更，或參與偵查之檢察官因該案件犯職務上之罪已經證明者，得再行起訴?！?〗

因此檢察機關不起訴決定的法律效力和法院生效判決的法律效力是有區別的，法院生效的實體判決，也意味著對訴訟案件程序上的終局性處理。而檢察機關的不起訴決定，顯然不具備既判力的法律效力。

二、不起訴制度的價值

（一）不起訴制度符合刑罰個別化和輕刑化的刑事政策。

現代刑法，尤其在二戰以后，由于政治、經濟形勢的變化，觀念的更新及其他因素的影響，開始注重刑罰的教育

功能，強調教育改造，更加重視一般預防，在采取罪刑相適應的原則時，采取刑罰個別化原則，探尋有無懲罰的必要。西方各國戰后大都實行過所謂“非刑事化政策”，即對犯罪行為不一定均需訴諸法院而適用刑罰，可以采用保安處分、社會監督等其他手段來代替 〖2〗。刑訴制度應反映和體現刑法思想。戰后的現代刑法思想反映在刑訴制度上，就是重其目的性，求其合理

性。在起訴程序中賦予檢察官以一定的自由裁量權，就是這種思想在刑訴制度上的體現。

（二）不起訴制度有利于經濟合理使用司法資源。

現代法律制度除了要實現公平、正義的價值目標外，還有一個重要的原則就是訴訟經濟。西方經濟分析法學派的代表人物波斯納認為，法律程序在運作過程中會耗費大量的經濟資源，為了提高司法活動的經濟效益，應當將最大限度地減少這種經濟資源的耗費作為對法律程序進行評價的一項基本價值標準，并在具體的司法活動中實現這一目標?！?〗這就是說，法律程序應盡力縮小訴訟成本，而達到最大化收益。不起訴是檢察官在審查起訴后對刑事案件進行審查“過濾”的結果，人民檢察院根據刑事案件具體情況靈活處理便宜行事的自由裁量權，使得一些構成刑事犯罪但罪行較輕，依法可以免除處罰的刑事案件，不需要經過法院審判而在審查起訴階段就能終止訴訟，從而簡化刑事訴訟程序，減輕了訟累，節省了人力、物力等司法資源，提高了訴訟質量和訴訟效率。

（三）有利于保護當事人的合法權益。

1．有利于保護當事人的合法權益?，F代刑事訴訟制度越來越注重保護當事人，尤其是犯罪嫌疑人和被害人的合法權益，盡力避免他們的合法權益在刑事訴訟中受到侵害。對于不應被追究刑事責任的犯罪嫌疑人來講，盡早使之脫離被追究刑事責任的樊籬，是其最重要的利益所在。不起訴正是適時地終止了刑事訴訟，從而保障了犯罪嫌疑人的合法權益?！?〗

2.對被害人來講，不起訴終止了對犯罪嫌疑人的追究，似乎不符合被害人的利益，但正確的不起訴并不損害被害人的合法權益，因為，被害人合法權益的保護，是以追究名符其實的犯罪嫌疑人的刑事責任為前提，與此同時，對應予追究刑事責任的案件如果作出了不起訴決定，法律允許被害人有權申訴或直接向法院起訴決定，這就從制度上保障了被害人的合法權益。

三、現行不起訴制度的缺陷和不足

（一）新《刑事訴訟法》對不起訴制度的規定是對我國公訴制度進行的重大改革，具體明確了不起訴的適用條件，其所產生作用和具有的意義是積極的、不容置疑的，但不起訴制度也非盡善盡美，隨著司法的實踐，其不足逐漸暴露出來。

1.在審查起訴中發現類似告訴才處理的自訴案件，檢察機關無公訴權，對這樣的案件應作出絕對不起訴處理來終止公訴的程序為宜。但由于刑訴法第15條規定的情形與實際情況不盡吻合，因此，檢察機關在作絕對不起訴決定時往往在法律的具體適用上無所適從。

2.在審查起訴中發現人民法院對案件沒有管轄權或者案件曾經生效判決確定的，對這兩類案件不能作出不起訴決定，而只能退回移送審查起訴的機關或部門，從而形成程序倒流。

3.在審查起訴中發現犯罪嫌疑人不屬于“情節顯著輕微，危害不大，不認為是犯罪的”情形，而屬于完全無辜，既無犯罪行為也無違法行為的，只能將案件退回公安機關處理，而不能作出不起訴決定。

（二）、賦予人民檢察院的起訴裁量權過小，抑制起訴便宜主義功效的發揮。

在我國現行的刑事不起訴制度中，人民檢察院在作出不起訴時受到兩方面的制約：一是法律嚴格限制相對不起訴的條件，強調相對不起訴的案件必須“犯罪情節輕微”；二是賦予被害人自訴權，“對人民檢察院維持不起訴決定的，被害人可以向人民法院起訴，被害人也可以不經申訴，直接向人民法院起訴。”這兩方面制約雖對遏制濫用起訴裁量權的傾向具有積極意義，但其又是以壓縮檢察機關本就有限的自由裁量權為代價的，特別是后一制約措施，賦予被害人自訴權，允許被害人不受不起訴決定法律效力的約束而轉訴至人民法院，由人民法院最后決定是否給予實體處罰。這又使法院成為不起訴決定有無實際效力的最終裁決者，使法院審判成了最終解決的唯一途徑。這無疑有異于法律賦予人民檢察院一定的自由裁量權之本意，也使不起訴制度的立法所追求的訴訟經濟原則大打折扣。

四、不起訴制度的完善

針對上列司法實踐中所暴露和反映出的種種問題，我認為，完善不起訴制度，可以做以下幾個方面的工作：

（一）進一步充實和完善不起訴的適用條件，充分發揮不起訴制度的功能。

現行不起訴適用條件所存缺陷是多方面原因作用的結果。這之中，既有認識問題，也有立法技術的問題。因此要完善不起訴的適用條件，在宏觀上首先必須解決好兩方面問題：

1.不起訴適用條件的圈定應充分體現不起訴只具有終止公訴程序效力而沒有確定犯罪的實體效力這一實質性效能，理順并保證不起訴適用條件與不起訴實質效能的對應和協調關系。

2.不起訴適用條件應全面包容和體現司法實踐出現或可能出現的各種情形，不能因為某種情形在實踐中僅僅是可能或出現的可能性較小而予以舍去。

（二）應擴大不起訴的范圍，擴大檢察院的自由裁量權。

1．從刑事訴訟法的規定看，檢察機關自由裁量權適用的案件范圍只限于“犯罪情節輕微”的案件。〖5〗犯罪情節分定罪情節和量刑情節兩種，前者為決定犯罪性質的情節；后者為決定犯罪性質的基本事實之外的、影響犯罪的社會危害程度的事實情況，它不決定犯罪的性質，但影響量刑的輕重。刑事訴訟法第一百四十二條第二款規定的“犯罪情節”應理解為“量刑情節”。量刑情節又可分為四種情形，即情節輕微、情節較輕、情節嚴重或者情節惡劣、情節特別嚴重或者情節特別惡劣。只有情節輕微的案件，檢察機關才能適用自由裁量權。

2.裁量不起訴不僅限于考慮量刑情節，也應考慮案件性質，對于特定性質的犯罪，可以使用自由裁量權。如除犯罪情節輕微的案件，允許自由裁量作出不起訴決定外，對于情節較輕的過失犯罪，也應允許在綜合權衡的基礎上決定不起訴。

3.檢察機關在聽證后作出不起訴決定，應當及時書面告知被害人，被害人不服檢察機關的決定，可以在規定的期限內向上級檢察機關申請復議。上一級檢察機關收到復議申請后，應當在規定的期限內進行審查，如認為請求有理的，作出撤銷不起訴決定，并要求下一級檢察機關提起公訴，如認為被害人的申請不當的，作出駁回被害人的申請。被害人對于上一級檢察機關的駁回申請不服的，才可以在規定的期限內申請法院裁決，法院進行審查后裁定是否由檢察機關起訴，而不是直接接受被害人等的直接起訴，這體現了對被害人的利益和愿望慎重對待的態度，也對檢察機關的自由裁量予以適當尊重?！?〗

五、完善不起訴的監督制約機制。

召開不起訴聽證會制度，加強不起訴的監督，防止不起訴權的濫用。

（一）召開聽證會的范圍可定位于：

1.有爭議的案件，特別是檢察機關與偵查機關對案件的定性，認識不一致的案件。

2.在社會上有一定影響的案件。

3.當事人提出需召開聽證會的案件。

4.其它需要召開聽證會的案件。

對于事實清楚，證據充分，當事人對案件無爭議，以及符合《刑法》第37條規定的案件不用召開聽證會，可直接做出不起訴決定。

（二）不起訴書備案制度。

不起訴書下達后，3日內送交上級檢察機關備案，以便上級隨時抽查，如發現不起訴決定確有錯誤，可以予以糾正。

（三）充分保障案件當事人的合法權益。

不起訴案件的被害人如果不服，可以向人民檢察院申訴，或者向人民法院起訴，承辦人應及時將案件材料轉交受案單位。

總之，隨著我國刑事不起訴制度的進一步完善，必將對經濟訴訟，保障當事人的合法權益，保障司法公正起著積極的作用。

第三篇：聽證制度

*******城鄉規劃管理局

聽證會制度

為了迅速有效地處理已批準的建設工程引起的群眾集體上訪問題，促進社會穩定，更好地為經濟建設服務，按照“誰主管、誰負責”的原則，制定本制度。

一、召開聽證會工程必須具備的條件

（一）已經縣規劃管理部門批準；

（二）建設單位尚未開工建設或已按規劃要求施工未發現違法行為；

（三）周圍居民對已審批工程的合法性有可能產生異議引起集體上訪或已經引起集體上訪，雖經信訪部門解釋集體上訪有升級趨勢的。

二、確定聽證會的程序

（一）對已批準建設尚未開工符合上述條件的工程由局辦公室提出召開聽證會建議，報主管局長批準后由局辦公室會同業務股室落實有關事宜。

（二）來訪接待部門對已有群眾來訪符合上述條件的工程認真核實后，填寫集體上訪問題處理意見單（或領導包案問題通知單），提出召開聽證會的意見。

（三）將填好的處理單呈報主管領導批示，由辦公室轉包案領導簽署意見后交承辦業務股室落實。

（四）業務股室具體經辦人與建設單位聯系并落實聽證會的時間、地點、參加人員等事宜。

三、聽證會參加人員范圍

（一）與該工程相關建筑居住的居民群眾或群眾代表；

（二）項目所在地鄉鎮政府（街道辦事處）、縣信訪局、派出所；

（三）局業務股室工程項目審批經辦人、監察大隊、局信訪接待室。

四、聽證會的召開

（一）按事先定好的時間，局信訪接待室召集并組織我局參加聽證會人員準時到會；

（二）聽證會由信訪接待室與工程所在地信訪辦主持；

（三）局工程審批股室就工程審批的依據和群眾提出的問題進行報告和解答。

五、聽證會后的延伸工作責任

（一）聽證會后局信訪接待室負責向上訪群眾出具正式書面處理意見書；

（二）負責整理聽證會議召開情況，通報縣相關部門；

（三）負責整理有關材料歸檔備查。

第四篇：聽證制度比較

行政法與行政訴訟法

與國外聽證制度比較

一、聽證制度的適用范圍比較

? 美國

? 1946年美國正式制定并頒布《聯邦行政程序法》，首次以成文法的形式規定了行政聽證程序，使之成為行政決策程序的一個重要環節，由此成為世界各國建立聽證制度的典范。

? 美國隊行政聽證適用范圍的規定涉及兩種情形：

?（1）行政機關裁決具體事項；

?（2）行政機關制定法規。

日本

? 為了提高行政決策的質量，日本廣泛實行了聽證制度，從國會委員會審查案到行政機關制定命令，行政聽證制度均適用。日本行政機關做出的處分對當事人產生的不利影響程度較高時，應當使用聽證制度。

? 日本《行政程序法》規定聽證可由行政機關認為需要時使用，“屬下列情形之一時，必須采取聽證程序：

?（1）擬作出直接剝奪相對人的資格或地位的不利處分時；

?（2）擬作出撤銷許可證等不利處分時；

?（3）相對人是法人時，擬作出命令解任董事，解任從業人員，或者命令除名其會員的不利處分時；

?（4）行政廳認為適當時，也可以實施聽證。——這是賦予行政機關自由裁量權，可以在法定范圍之外舉行聽證。

德國

? 在聽證范圍上，德國既具有一般規定，又對具體事項做出了細致的規定，也就是說，德國在聽證制度適用范圍上受到了限制，不像美國和日本那么廣泛。

? 1976年《聯邦德國行政程序法》規定，其聽證范圍使用行為標準，也就是說，在作出對參與人的權利產生影響的行政決定之前，就應當給他提供陳述對為自己辯駁的機會。兩德統一之后，德國于1992年制定并通過了新的《行政程序法》。

? 德國的聽證分為兩種：適用于一般程序的聽證；適用于正式程序的聽證。其中德國《行政程序法》第28條分別對這兩種聽證做了明確規定，同時還規定了一些免除聽證的例外情形。

二、聽證主持人比較

? 美國

? 在美國，除非另有法律規定由其他人主持聽證外，正常情況下都由行政法院來主持聽證，即美國的聽證主持人采用行政法官制。

? 行政法官主要具有三方面的特點：

? 第一，地位的相對獨立性；

? 第二，在主持聽證時，行政法官需遵循禁止單方面接觸原則；

? 第三，在主持聽證時，行政法官需遵循職能分離的原則；

? 第四，行政法官公正地主持聽證。

日本

? 在日本，基本上由行政機關的首長或指定的人員擔任聽證主持人。? ? ? ?

? 德國

? 《日本行政程序法》規定聽證主持人的職權主要包括以下幾個方面：

（1）當會做出與利害關系人有不利影響的處分時，若聽證主持人認為必要，則可以要求利害關系人參加聽證；

（2）當聽證主持人認為必要時，擁有允許當事人或參加人與助理人共同參加聽證會的權利；

（3）當聽證主持人根據聽證結果認為有必要繼續進行聽證時，可以制定新的聽證日期，或者在當事人不出席聽證的情況下終結聽證以及制作記載，聽證審理經過的聽證調查書或制作記載關于當事人及參加人的主張是否合理的報告書；

（4）同時還規定了不能主持聽證的人員類別。

德國的聽證主持人一般由行政機關的首長或者指定人員擔任，且聽證主持人并沒有被賦予決定的權力，只享有組織聽證的權力。聽證程序的結果僅作為決策的參考，最終的決定權還在于官署。

? 由于行政機關是程序的主人，而聽證主持人僅是代表行政機關主持聽證，故聽證主持人的選任是行政機關的自由裁量權。

? 德國《行政程序法》第68條規定，聽證主持人的職權為：

?（1）決定是否允許其他相關人員參與聽證（在當事人沒有提出異議的情況下；

?（2）制作聽證筆錄；

?（3）對聽證秩序負責。

三、聽證代表比較

? 美國

? 由于美國利益表達的多元化以及聽證制度比較寬松，其聽證代表的范圍正呈現不斷擴大的趨勢。

? 1962年美國聯邦巡回法院在一個判決中明確提出：只要不影響行政決定的順利進行，任何利害關系人都擁有要求參加聽證的權力。也就是說，從直接利害關系人到間接利害關系人都可以成為聽證代表。

日本

? 日本的聽證代表所代表的利益相當廣泛，不僅包括所有的利益相關人，而且對專家學者非常重視。

德國

? 德國的聽證代表范圍相對而言也是比較廣泛的，既包括直接的利益相關人，還包括權力或利益受到間接影響的相關人。

第五篇：聽證制度

由來：聽證會起源于英美，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。聽證會模擬司法審判，由意見相反的雙方互相辯論，其結果通常對最后的處理有拘束力。在中國，除了行政程序中有聽證制度外，立法中也有聽證制度，已經有多個地方的人大在制定地方性法規時進行了聽證。

聽證會是一個新生事物，因此有必要明確它的含義。聽證會有幾層意思：第一，立法聽證是由誰來聽？示范稿規定是由立法機關的主體來聽證，不是工作人員來聽證。

第二，聽證會聽什么？既包括對與立法有關的客觀事實的描述和反映，又包括聽證陳述人從自身出發提出的包含個人價值取向的主觀意見；

第三，聽證會與其他聽取意見的方式，如座談會、論證會相比，最大的區別在于公開性，聽證陳述人是從報名的公眾中產生的，而不是由會議的舉辦者在小范圍內邀請的，會議的舉行也是公開的，允許公眾旁聽，允許記者采訪和報道；

第四，強調聽證會的作用，聽證會中獲取的信息和公眾意見，應當作為立法的重要依據。對聽證會中公眾反映強烈的、重要的意見，法案沒有采納的應當作出說明。

聽證是掌握權力的決策者聽取公眾意見的一種方式，也是公眾參與立法和公共決策的一種途徑。然而，這樣一套有利于科學與民主決策的制度設計，在實際操作中卻幾乎陷入可有可無的境地。

從早期的圓明園湖底防滲膜事件、廈門PX項目和六里屯垃圾反焚燒事件，再到近年來發生的一些影響較大的環境事件，如果在項目建設前期，真正做到聽取民意，就會在一定程度上避免事態惡化，使項目去留決策過程更科學、更民主。

啟動聽證程序誰說了算？

目前召開的各類聽證會，鮮有公民個人提議召開的。在重大環境決策中，公眾因為不知道自己擁有可以提起聽證的權力，往往在項目上馬后才提出反對意見，喪失了參與決策的主動權。

我們越來越不會開會了？

聽證會上，跑題、超時、攻擊、被打斷的現象時有發生，少數公眾在參加對某個項目的聽證會時，還會把所有對社會的不滿都講出來，偏離了聽證的目標。

程序公正才是真正的公正？

利害關系人因為各種原因不能充分表達意見，聽證陳述人無法最大限度地代表不同的民意，政府部門有既當裁判又當運動員之嫌。

聽證制度之所以出現如此多問題的主要原因是，缺乏嚴謹的程序制約和制度性保障?！爸挥邪凑疹A設的程序，經過充分的表達后，立法或決策才能被認為具有法律上的正當性”。

誰有資格出席聽證會？

在近年來召開的聽證會上出現了一些怪現象，聽證代表并不是直接利害關系人，代表數量并沒有根據不同的利益群體進行嚴格限定，無法最大限度地反映不同聲音。

“如果聽證會的場地和時間允許，應當盡量滿足利害關系人出席環境行政許可聽證會的要求，而不應不區分實際情況就死板地規定聽證會最多有幾人出席，超過幾人申請時就應該推舉代表。必須在盡量滿足利害關系人的出席請求、更充分地聽取多方意見的聽證宗旨的指導下，因地制宜、靈活機動地確定聽證會座席數量?！?/p>

公眾的意見能被采納多少？

作為聽證會參加人，公眾很想知道，大家提出的意見都是怎么被處理的？方案的確定是不是采納了聽證會意見？如果不是，為什么？

在聽證會結束后，公眾該如何監督政府的決策過程呢？很多國家采取的方式是將公眾的評議或評議的摘要、解釋，公布在登記通報中。李楯在其《關于制定聽證規則，以制度保障公眾參與立法決策的建議》中提出，聽證會結束后，聽證會舉辦者應制作如實、全面反映聽

證會情況及尚須搞清問題的聽證會報告書，面向社會公布；聽證會允許公眾旁聽和傳媒報道；聽證會的全程記錄、聽證會報告書、書面證言、證據及其他材料，及與聽證相關的工程規劃、環境評估等資料，全部存檔，并允許公眾查閱、復制。同時，聽證機關還對公民采納和不采納的理由通過網絡向社會公開?！熬褪窍喈斢趯⒙犠C會放在一個開放透明的環境中，可以在一定程度上避免出現利益尋租、貪污腐敗行為?！?/p>

信息公開是基礎，找好定位是關鍵。程序正義第一位

聽證會是法治社會的一種游戲規則，中國目前還缺少充分發揮聽證制度的基礎和土壤。法治社會由法制和國民的法律意識所構成。法制是由立法、司法整個系統所建造起來的一種法律制度，從這個意義上，中國的立法是做得比較好的，與美國相比都不遜色。美國的憲法才不到5000字，而中國的憲法遠不止這個字數；我國法律基本上沒有大的空白，美國有的法，中國基本上都有。但是，較之于法治傳統悠久的國家，我們的法制特點是偏重于實體法

被動應付不可取，事先告知有必要。

聽證制度在我國的實踐

北京《法制建設》2007年第2期 北京市政府法制辦副主任 李富瑩

聽證，通常是指決策機構在做出直接涉及公眾利益的決策時，聽取利害關系人、社會各方以及有關專家學者意見，以實現良好治理的一種必要的規范性程序設計。近年來，隨著聽證制度在我國的廣泛應用，社會關注度較高，質疑其公正性的聲音也隨之而來。本文擬結合聽證制度在我國的實踐，嘗試從法律制度層面提出完善聽證制度的一些建議。

一、聽證制度的由來

聽證制度源于西方法制比較健全的國家，其傳統最早可以追溯到英國自然法古老的“自然公正”原則，即：非經聽取意見，不得作出不利于當事人的決定。它要求任何權力必須公正行使，無論法官判案還是行政裁決，只要對當事人作出不利的決定，必須聽取當事人的意見。

從歷史發展的軌跡看，西方的聽證制度最初僅適用于司法領域，后來由于其在維護民主、踐行法治、保障人權等方面的獨特作用，逐漸被運用到行政程序和立法程序中，成為約束國家機關活動的普遍性程序規則。1946年美國公布的《聯邦行政程序法》首次以成文法的形式明確規定了行政聽證程序，這部法典對后來其他國家的行政聽證制度產生了重大影響。立法聽證同樣出現在美國，二戰后開始在亞太地區及其他一些殖民地地區逐漸流行開來。

二、聽證制度引入我國的發展進程

（一）制度層面

從制度建設角度看，最早將聽證制度引入我國的是1996年10月1日正式實施的行政處罰法。行政處罰法第42條明確規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。

之后，1998年5月1日正式實施的價格法將價格聽證引入我國。價格法第23條規定，制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。

2000年7月1日正式實施的立法法將立法聽證引入我國。立法法第34條和第58條都規定，立法過程中的聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

2004年7月1日正式實施的行政許可法又將聽證制度引入行政許可領域。

（二）政策層面

2002年11月，中共十六大報告明確提出要廣泛建立聽證制度：“各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示和社會聽證制度，......，防止決策的隨意性?！?/p>

2004年、2005年的國務院《政府工作報告》中都強調，要建立健全社會聽證制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務的管理。

國務院《全面推進依法行政實施綱要》也要求：社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項，應當向社會公布，或者通過舉行聽證會等形式廣泛聽取意見。

三、聽證制度的目的與功能

關于聽證制度的目的與功能，大概可以歸納為以下幾個方面：

一是，可以使社會中相關利益群體或者個人在決策過程中能有機會平等地表達意見，有效維護自身合法權益，從而讓最終的決策有利于實現社會公平和正義。二是，可以讓普通公眾通過聽證形式有機會直接或者間接地參與到關系其切身利益的決策過程中，改變決策僅由官員單方面主導的局面，實現政府與公眾的直接溝通、互動和信任，實現公眾對社會事務管理的參與。三是，通過聽證形式增加那些不涉及國家機密和個人隱私、不會因公開影響社會秩序的決策的透明度，改變暗箱操作，為公眾有效參與和監督決策提供前提條件。四是，通過聽證形式在決策過程中聽取包括有關團體、專家學者等各方面意見，特別是與決策有利害關系的當事人的意見，盡最大可能實現決策的理性化和科學化，把決策變成了解民情、反映民意、集中民智的過程。五是，通過完善的聽證程序規范，保證有關決策嚴格依據有關法律和程序進行，避免決策由少數人或者少數部門主觀臆斷或者任意作為，提高決策的合法性和規范化程度。

簡單地說，聽證制度的核心目的與功能在于，在一個嚴格設定的法律秩序框架中，聽取并充分考慮與決策有利害關系的各種利益訴求，從而使決策獲得合理性和正當性的支持，進而實現決策的科學化、民主化。

四、聽證制度在我國實踐中反映出的主要問題

考察聽證制度在我國的實踐，應當說，聽證在不同程度地實現前述目的與功能的同時，也暴露出一些問題，特別是在包括價格聽證在內的公共決策領域，在其他領域社會反響似乎沒有那么強烈。這其中的主要原因是，行政許可、行政處罰涉及的直接利害關系人往往是個別人或者是比較有限的社會群體，除此以外的其他人一般不太關注，社會反應和報道自然就少一些；立法聽證的事項雖然涉及面較廣，但專業性、技術性較強，普通民眾往往也不太關心。與此形成鮮明對照的是，社會公眾對立法以外的公共決策關注度非常高，尤其是價格聽證，因為價格問題關系每一名社會成員最關心、最直接、最現實的切身利益，其任何變動都會牽動公眾的神經，而且價格與人們日常生活密切相關，每個人都能從各自的角度談出其不同的看法、認識和感受。

從包括價格聽證在內的公共決策領域的聽證實踐看，反映出的主要問題涉及以下幾個方面：

第一，對哪些公共決策事項在決策作出前，應當采取聽證方式聽取社會各界意見，帶有一定的隨意性。除價格法外，現行法律法規對適用聽證的公共決策事項范圍沒有明確、具體和硬性的規定，已有政策文件的規定在措詞上往往比較抽象、原則和籠統，比如，在實際工作中，哪些屬于“重大事項”，哪些屬于“與人民群眾利益密切相關的事項”，似乎沒有固定和一致的理解和說法，這在客觀上造成社會公眾認識上的部分偏差，認為公共決策是否聽證完全為決策者所左右和操縱。

第二，由于缺乏統一的程序規則，實踐中，聽證程序五花八門，不規范。這主要表

現為：

1、聽證代表的產生方式主要由聽證組織者確定，即所謂的“官定”模式，常被批評為更多地體現著官方的自主性；

2、聽證代表的廣泛性、代表性受到質疑，有些代表甚至被批評為是“決策者的代言人”；

3、聽證過程中，聽證代表特別是弱勢一方的知情權、質證權、辯論權等參與權，沒能獲得應有的保證。

第三，聽證與最終的公共決策之間的相關性缺乏制度保障。這主要表現為：

1、聽證后形成的聽證報告未對聽證中反映的意見特別是反對意見作出負責任的、積極的回應，或者給予合理的說明和解釋；

2、聽證后作出的決策與聽證中反映的意見形成“兩張皮”的現象，聽證會更像一種公眾發泄不滿情緒的合法場所。因此，社會公眾暴露出對聽證的一種“審美疲勞”，有的聽證甚至被認為基本上是“做秀”、“走過場”，聽證的有效性和公正性受到極大質疑。

五、幾點建議

近年，公共決策領域聽證實踐中反映出的諸多問題已引起國務院領導的高度重視。據了解，從2006年下半年開始，國務院法制辦公室按照國務院領導的指示要求一直在抓緊起草有關規范聽證制度的政策文件，2007年有望出臺。在該文件正式出臺前，建議地方的聽證實踐可以從以下幾個方面做些嘗試：

一是為更好地發揮公眾在確定聽證決策事項上的主動性、主導性，可以參照市政府向社會征集為市民應當辦哪些實事的做法，就地方權限范圍內哪些具體公共決策事項在決策前應當舉行聽證向社會公開征集意見。在征集意見的基礎上，將那些事關人民群眾最關心、最直接、最現實利益的事項，影響面廣、社會關注度高的民生事項，以及各方利益群體意見分歧比較大的事項確定為聽證決策的議題。

二是在聽證代表的選取上，應當確保將受政策調整影響的直接利害關系人和其他相關利益群體獲得足夠、充分的代表名額，在此基礎上，在各利益群體內部，盡可能采用相對客觀、不易被人為因素控制的隨機抽樣方法具體確定各方的聽證代表。

三是在舉行聽證前，應當要求提出政策建議的一方充分披露信息，避免其利用強勢地位壟斷信息而導致利益受影響方在聽證的起點上就處于不利地位；聽證進行中，應當保證各方聽證代表享有平等的發言權，對利益受影響一方的聽證代表應當給予特別的關照。

四是凡不涉及國家機密和個人隱私的決策事項的聽證，應當邀請媒體公開、全程進行現場報道，讓公眾了解聽證的具體情況和會上的主要意見，既便于社會監督，也有利于贏得公眾的信任。同時，應當允許公眾自由旁聽。

五是聽證后形成的聽證記錄要全面、準確和客觀，并向社會公開，允許公眾免費查閱。

六是聽證后作出的決策應當向社會公布，并附有詳細的決策報告。決策報告應當對聽證中反映的各種意見作出積極回應，對意見采納情況作出解釋和說明，特別是對不同意見要給予認真、審慎的考慮，避免“選擇性聽取”，應當以一種令人信服的方式向社會表明，聽證上反映的所有意見都得到了決策者的認真對待，即使有些訴求并沒有在決策中全部得到滿足。