第一篇：談談我國征收排污費制度并闡述其存在的缺陷及改革方向

談談我國征收排污費制度并闡述其存在的缺陷及改革方向

內容摘要：環境問題日益嚴重，可持續發展、生態平衡已成為全球問題。排污收費制度在我國已經實行30多年，對控制污染取得了良好的成績，但是也出現了很多問題。本文對我國的排污收費制度進行分析，指出了現行制度的不足，并提出了排污收費制度改革與完善的建議與措施。

關鍵字：排污收費 理論基礎 問題 改革

排污收費制度是環境法律制度的重要組成部分，該制度對于控制污染、實現環境與經濟的協調發展具有重要的意義。但是，隨著近年來我國經濟體制改革的深入、市場日趨完善，這項制度在立法上已經落后，在實施過程中暴露出眾多的不足之處。對于此，大部分人認為排污收費制度已經不適合我國當前市場經濟的需求，應當全面的改為排污稅收制度。然而，根據我國的現實情況，目前排污收費制度在我國繼續實施還是很有必要的，因為我國實行排污稅的時機還尚未成熟，況且排污稅收體系的建立需要一個較長的時間，注定將是一個循序漸進的過程。因此，改革排污收費制度并繼續保證該制度在我國實施的同時，對個別收費項目進行排污收稅的試驗，是適應我國國情并且不乏前瞻性的正確做法。一．排污收費制度的含義

排污收費制度，也被稱為征收排污費制度，是指國家環境保護行政主管部門對向環境排放污染物或者超過國家或地方排放標準排放污染物的排污者，按照所排放的污染物的種類、數量和濃度，征收一定的費用的一套管理制度。它是運用經濟手段有效地促進污染治理和新技術的發展，使污染者承擔一定污染防治費用的法律制度，是“污染者負擔”原則的具體體現。

二．排污收費制度的理論基礎

（一）環境資源價值理論

環境是人類生存的基本條件，也是社會發展的物質資源。當今世界，隨著人口的增長和社會生產力的發展，對環境資源的獲取越來越大，因而，環境資源的有限性表現得日益突出。雖然環境資源具有稀缺性，但在人們環境意識不高的情況下，對環境資源的開發和利用是毫無節制的。超出環境承受能力地開發和利用環境資源就會形成環境污染和生態破壞，受到環境的懲罰。環境資源是歸國家所有的公共物品。因此，它不能嚴格地劃分所有權或使用權，只能為在這個環境生存的群體所共有。基于環境資源的稀缺性，這種公共物品應實行有償使用。

（二）外部不經濟性

在生態環境保護活動中，外部性是指某一經濟活動主體對他人和環境造成了影響而又未將這些影響計入市場交易的成本或價格之中。例如，空氣是公共物品，工廠向其排放污染物而排污并未構成生產成本，被污染的個人和企業卻蒙受了損失，這樣就形成了生產企業私人成本與社會成本的差異。由于這種差異沒有反映在生產企業的成本上，便構成了私人經濟活動產生的外部成本，即外部不經濟性，它是排污者忽視環境保護即不愿意在環境保護方面投資的內在原因。將外部性概念引入環境領域，是為了尋找促使其外部成本內在化的有效方式，以解決日益嚴重的環境問題。

（三）污染損害的補償理論

環境惡化實際上是環境資源的過度利用，其原因是環境資源的使用費未進入生產成本核算。私利的個體行為不會去保護這種公共物品，而是任意濫用。因為沒有任何使用者會主動限制自己使用這些免費的環境資源或改善資源狀態。盡管收費不能真正反映補償環境資源的價值，但這種補償作用可使環境資源使用者改變排污行為，有效利用資源。政府可以通過調節環境資源的補償費用，讓生產者在選擇自己利益的時候，將環境資源的費用考慮進去，使環境問題的外部不經濟性問題內部化。三．排污收費制度存在的問題

由于目前我國所處的發展時期、基本國情和科學技術水平等各方面的限制因素,我國的排污收費制度目前仍存在著諸多問題。

1.征收標準仍然偏低，征收阻力大。現行標準普遍低于正常的污染處理費，因而產生了用交排污費購買“污染權”或“破壞權”，企業重生產輕污染治理的不正常現象。這主要是我國經濟的發展相對仍處于主體地位，制定的排污費用標準要相應地考慮企業的承受能力，同時又要顧全經濟發展，這就給環境保護工作留下了隱患。

2.征收標準缺乏靈活性。統一排污收費標準的目的是為了在整體上維護我國的環境狀況，出發點是好的。由于我國東、西部之間，沿海與內地之間的社會經濟發展不平衡，一味地堅持一個標準或者規定地方只能制定更嚴格的收費標準，可能會導致有的不發達或欠發達地區收費難；發達的地區收費相對又低，起不到應有的效果。制定出符合東西部實際發展情況的收費標準是正確的選擇。3.征收項目不全。雖然2003年出臺的排污費征收管理辦法已經增加了污染因子數，但是仍有一些常見的污染物沒有被納入征費的范圍內。比如，汽車尾氣污染、家庭生活污水、放射性污染物等等。

4.征收程序復雜，征收成本高。現行排污費征收條例規定，排污費征收程序是每個月或每季都要分別向排污者送達核定的污染物排放種類、數量通知書和繳費通知單。大的城市須收取上萬家單位的排污費，如果全部按程序發送通知書，需要大量的人力、物力，而且多數通知書要通過郵政部門掛號、特快送達，即使部分小單位每季度的排污費只有十幾元也要開銷同樣的郵費，大大增加了收費成本開支。四．排污收費制度的改革建議

（一）改革的目標

1.改善環境質量

改善環境質量是首要和根本的目標，因為排污收費政策的實施最直接和最根本的動機就是改善環境質量。環境質量是否改善及改善的程度，是評價排污收費制度是否完善的基本指標。

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2.促進稅制改革

環境稅首要的功能是調節功能，即從經濟手段的角度為在短期內有效遏制污染物排放的數量，促進資源和能源的節約使用，改變經濟增長方式和消費模式提供經濟動力。而引入環境稅一定會影響到現在的稅收體制，為稅制改革起到示范和促進的作用。

3.提高政府效率

我們進行排污收費制度改革的目標是為了降低環境治理的成本，提高效率。而效率是通過收益與成本的對比來衡量的，成本中政府的管理成本以及企業和個人的奉行成本是兩個重要的方面。隨著市場經濟體制的不斷完善，政府效率的提高與政策工具的選擇息息相關。政府只需要制定出適合本國國情的制度，在制度實施中讓市場機制自動發揮作用，來達到政府預先設定的目標。較之以往大量使用行政管制手段、政府面面俱到的做法，這本身就體現了政府管理水平和效率的提高。

（二）改革的建議

現實證明經濟發展水平與環境問題的出現有很大的相關性，某種程度上存在著一定的矛盾和沖突。環境保護是經濟、社會和諧可持續發展的重要組成部分，在環境要求不斷提高，環境保護壓力逐年加大的情況下，應當從環境保護角度來審視我們的政策措施，不斷完善和改進，使之逐步適應發展需要，做到與時俱進。

1.創新改革排污收費理論。創新改革排污收費理論應明確排污收費是政府管理手段的延伸，征收排污費主要目標是促進排污單位加強經營管理和技術革新，節約和綜合利用資源，積極治理污染，減少污染物排放。必須科學把握其經濟調整職能和監管職能的協調統一。2.完善環境管理制度。首先實行排放污染物總量申請收費制度。該項制度的改革，其核心就是排污單位通過排放污染物總量申請，同時繳納相應費用，取得環境容量或資源的使用權，也就是根據本地區環境容量、污染控制目標核定本地區或區域污染物排放總量，向社會、排污單位發布公告。排污單位根據自己的需求，在規定時間內，向當地環保行政部門提出申請。環保部門根據各排污單位申請的污染物排放總量，進行審查、核定、分配、批準、發證，同時收取核定許可排放總量的開戶費和排污費，不足部分及增減變更可以通過市場運作進行污染物排放總量交易。其次，由被動征收轉變為主動納費。由于排污單位在申請排污總量或環境容量使用權時即繳納排污費，否則排污者將得不到環境容量使用權，無法投入運行，污染物也就不得進入環境，這使排污費從被動征收轉變為排污者主動繳納。環保部門只要設立一個排污收費服務窗口，只需幾個人，通過坐地辦公即可解決大量收費問題，將大量的人力、物力從繁雜的征收事務中解脫出來，有效地解決了行政執法成本高的問題。

（三）科學制定和規范標準。收費標準不是不變的常數，應該與社會、經濟、生態環境、科學技術水平相適應，不斷摸索科學決策，建立適應市場機制適應治理成本的排污費征收標準。通過對各類主要污染物的治理進行成本調查，確定排污收費的費率，并兼顧地區差異，根據環境容量和管理效果及企業的承受能力逐步實施到位，實現排污收費從靜態收費向動態收費的轉變。

（四）建立排污核算、效能評查體系。要以減排量為約束性目標，實行污染總量控制、限額排放和配額交易，引入排放績效指標，實現對環境容量資源的有效配置。在采取基本收費的同時，實行附加收費。對于超標排放和超總量排污實行附加費政策；對新增或超總量申請實行附加費政策；對重點保護區域、流域實行附加費政策；對未完成總量削減任務或控制地區實行附加費政策等。通過效能評查和收費的雙軌制來規范排污工作。

（五）加強排污費征收使用管理。一方面要擴大排污費實際征收面，在繼續重視廢水、廢氣排污費征收的同時，加強對固體廢物及危險廢物排污費、噪聲超標排污費的征收；另一方面要健全排污費征收稽查制度，堅決杜絕重復收費，堵塞在排污申報、核定、收繳過程中的征收漏洞，確保排污費及時足額征收；同時要規范和嚴格執行“收支兩條線管理”制度，確保排污費專款專用。

（六）加強預算監督管理。由于排污總量申請收費制度實現了源頭管理，排污單位在申請時考慮到發展需要，不愿意少申請，盡可能自覺主動地如實申報，同時由于對總量申請的擔心，會主動地向環保管理部門提出或提供說明或賬目審查，并能有計劃地納入到年度生產經營成本核算，做到事前按計劃設置，自動、公平發揮作用，轉變了事后按情節決定收費額造成的無序混亂現象，也從制度上徹底地、有效地轉變事后收取排污費是罰款的錯誤理解，環保管理部門也便于總量管理的統計和預測，排污單位和管理部門對排污總量都能說得準、說得清，道得明。同時，也能做到公平、公正、透明，便于公眾監督、行政監督、法律監督，形成有效地監督體系，把這項工作落到實處。五．結語

排污收費制度實施30年來，對于提高全民環境意識，籌集污染治理資金，促進企業污染治理、技術進步，加強環境保護隊伍的自身建設，強化環境執法，推動環境保護工作的全面展開都發揮了十分重要的作用。因此收費制度不能輕易舍棄，作為環境污染控制與發展、保護之間關系調整的關鍵要素，是至關重要的一個方面，只要我們不斷完善和改革，就能把各種問題兼收并蓄，統而化之。

第二篇：談談我國征收排污費制度

談談我國征收排污費制度

摘要：缺陷：

1、排污費的性質不明。

2、收費標準低于污染治理成本導致企業寧愿繳納排污費也不愿治理污染。

3、收費的計算方法不合理。同一排污口排放兩種以上有害物質的，只按照其中收費高的一種污染物計征排污費，而不是按照多種污染物質累計收費。

4、收費的使用不合理。改革方向：

1、法律應當明確規定排污費所具有的補償環境損害、使污染者承擔一定經濟責任的性質。

2、提高收費標準，使收費標準略高于污染治理成本。

3、實行多項污染物累計收費。

4、對排污費全面實行有償使用。

關鍵詞： 排污收費制度 排污費 環境保護工作 環境容量 排放污染物 環境問題 排污單位 污染物排放總量 地方政府 排污總量

排污收費制度是我國環境保護的一項重要的經濟手段，也是我國環境保護5大類主要政策手段之一。該項制度從1978年底開始到現行的《排污費征收使用管理條例》，經歷了制度設想、法律確定、收費試點、辦法建立、標準改革、條例制度實施等20多年的探索和實踐，在我國的環境保護工作中發揮了巨大的作用。但是隨著社會經濟的快速發展，環境形勢的日益嚴峻，尤其在“十一五”全面建設小康社會和加強環境保護、改善環境狀況的關鍵時期，提出“十一五”末主要污染物排放總量減少10％和實現環境保護工作的“三個轉變”，使環境保護工作又面臨著歷史性的挑戰和機遇，如何按照要求，綜合運用法律、經濟、技術、手段和必要的行政辦法解決環境問題，完成環境保護目標，變得尤為重要。現行的排污收費制度仍有很多不適應形勢要求、亟待改革和完善的地方。

我國現行排污收費制度存在的缺陷

排污收費制度的法律依據不足《中華人民共和國環境保護法》第二十八條規定：排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，依照國家規定繳納超標準排污費，并負責治理。《中華人民共和國水污染防治法》第十五條規定：企業事業單位向水體排放污染物的，按照國家規定繳納排污費，超過國家或者地方規定的污染物排放標準的，按照國家規定繳納超標準排污費。在法律規定中，明確表達了超標排放征收超標排污費的概念，這顯然已不再符合我國當前環境保護方針、政策的需要，也同我國新時期、新形勢、新任務的環境管理要求不相適應，針對目前嚴峻的環境問題，已不能再允許有超標排放行為，與環境影響評價制度、“三同時”制度等相抵觸。實際上，排污就收費是針對一切排污者，對超標排放應禁止或超標即處罰，實行限期治理、限期整改或關停措施。因此，現行的針對排污收費制度的法律依據尚顯不足，有待規范和完善。

現行收費體制處于失控狀態排污收費的目的就是要通過經濟杠桿作用促進排污者控制污染行為，以達到一定的環境目標。所代表的思想是“為損害環境而承擔費用”是一種責任，是為遏制環境損害提供一種經濟刺激手段，其作用就是積累資金投入污染治理或刺激經濟力量投入污染控制，促進排污者加速對污染控制技術的開發利用。從現行的收費體制來看，并沒有達到預期效果，主要是由于以行政管理為主的收費方式存在缺陷造成的。一方面，追求利潤是市場主體的本性，企業時刻準備把內部的環境成本外部化，企業的自主經營權也不愿自我歸罪，而收費測算數據的基礎就是申報核定，主要依靠企業自報，而這些數據的可靠性、準確性、可用性很差，且由于對收費的擔心，在核定過程中無法，也不可能做到讓企業主動提供真實賬目給環保部門審查；污染源監測也受到技術、手段、采樣的瞬時性等制約，無法提供與實際排放相符的準確數據。因此，環保部門很難做到數據的準確性、科學性。另一方面，由于收費標準對新老排污者沒有差別，企業環境行為不企望治理，而企望于環境容量，當一個地方環境容量不適應其發展需求時，則隨意轉入環境容量較大或相對優越的區域或地區，形成污染轉嫁或轉移。其次，排污收費強制性手段差，地方政府也把它視為財政收入的一部分，形成地方行政干預。因此，現有的收費體制表現為無效性、無為性，沒有發揮應有的作用，長期處于失控狀態。

收費的被動性和煩瑣性

現行排污收費的核算是以排污者的生產需求以及所排放的污染物種類、數量、濃度為終端，而不是以流域或區域環境容量和環境質量控制要求為終端。在收費層面上，理論上只要排污者履行排污收費義務，排污總量可以隨意拓展，在環境管理上只能考慮排污者是否達標排放，而不能充分發揮排污收費的經濟杠桿作用來遏制區域排污總量的增加，被排污者牽著鼻子走，先污染后收費，事后管理，形成環境污染總量控制的被動局面，難以解決環境污染總量面臨的嚴峻形勢和巨大壓力。

在收費實施過程中，也具有煩瑣、工作強度大的弊端。針對每一次的征收行為，必須要通過現場監察、監測、申報、核定，再依照國家標準逐一測算，每一環節都有很大的工作量，內容專業性也很強，收費通知在下達到企業時，很多企業對測算內容看不懂，環保部門在解釋說明過程中，企業似懂非懂，或干脆就不明白，大多數企業最終只是僅論收費數額、企業的承受能力被動接受，排污收費的真正理念并未達到，只是命令式而非控制式，企業往往產生抵觸情緒或視排污收費為額外負擔。其次，由于排污收費數額對每個排污者來說都是事后下達，在執行過程中也有多變的動態性，排污者事前不知道自己應承擔繳費義務的具體數據，不能事前納入生產成本核算，也不能納入財務計劃安排，在市場競爭中增加了風險，也得不到利益上的獎勵等，甚至由于協商收費的原因，收費額度每年在向國家標準逐步縮小差距，使得收費額度在逐年提升。這樣，既顯現被動性，也挫傷了排污者治污的積極性，收費制度沒有真正起到經濟動力的作用。

收費政策的不經濟性

首先，在收費體系中不反映環境的經濟價值，一是環境未確定為公共財產，沒有規定所有權，人人都可以無償使用；二是未體現環境的稀缺性，人人都可以無節制使用，甚至侵奪使用；三是環境沒有價格，使用中不增加生產成本，沒有反映在具體價格體系中。

其次，在排污費具體征收過程中，花費大量的人力、物力、財力，在整個環境管理過程中所占比例較重。例如與征收直接相關的污染源監測數據必須準確、可靠，就要一方面考慮技術的可行；另一方面在技術可行的情況下付出高昂的費用，包括人員、車輛、設備的購置、運行、維護等，在排污收費過程中必須要作出選擇，而在實際操作過程中，大多只能放棄，而采用協商收費，達成協議。

不利于規范行政行為和實施有效監督 對排污費的收、管、用實行稽查監督是法規規定，也是這項工作中必不可少的重要環節，其中對收費的規范有序、足額全面、公平公正、措施落實等具體的操作過程進行全過程、全方位監管、考核是關鍵。但是，在具體的稽查過程中，一方面由于一個地區排污單位可達幾千家，數據幾萬個，在年申報、月核定中，還含有大量的環境指標，特別是各單位的產品、工藝、治理情況各有不同，排放污染物的差別很大，金融、財政系統的現金、票據的對賬等，所要的信息量非常龐大，難以得到具體征收或確定排放污染物量的準確可靠信息，僅憑軟件資料查對，無法進行全面了解；另一方面，由于指標、依據、監測、核算等內容復雜，雖有公示，排污者不可能、也不愿去熟悉、了解或考慮，對合法性、公正性無從介入，難以公開、透明，公開監督方面也無法得到認知、認同和支持；三是地方政府在財政理念上，在排污費的管理、使用上，有很多地方尚未能脫離行政干預的困境，仍認為地方財政可以作為分攤費用，原應從財政承擔的費用，仍盡可能會從排污費中列支，環保部門也以此作為經濟命脈。因此，排污費的使用、管理工作難以從自身得到監督。

排污收費制度的改革建議

目前，我國經濟處于高速發展時期，環境問題引起的生態、社會、政治問題交織已日益顯現，在歷史發展的新階段，要實現“十一五”目標，任務非常艱巨。因此，必須首先要從政策、法規、體制上進行改革和完善，適應發展要求，排污收費制度是至關重要的一方面，必須改變舊有的收費模式，才能突破環境問題在經濟發展中的瓶頸。

實行排放污染物總量申請收費制度

該項制度的改革，其核心就是排污單位通過排放污染物總量申請，同時繳納相應費用，取得環境容量或資源的使用權，也就是根據本地區環境容量、污染控制目標核定本地區或區域污染物排放總量，向社會、排污單位發布公告。排污單位根據自己的需求，在規定時間內，向當地環保行政部門提出申請。環保部門根據各排污單位申請的污染物排放總量，進行審查、核定、分配、批準、發證，同時收取核定許可排放總量的開戶費和排污費，不足部分及增減變更可以通過市場運作進行污染物排放總量交易。

核算終端由事后轉變為前置 目前的排污收費是以排污單位在污染物排放后，按照其排放量來計算，先污染后控制，先排放后收費，體現出事后管理或“秋后算賬”，先上船后買票，環境污染壓力已造成事實，這與事前預防和總量控制相違背或形成沖突，使收費制度變為無效和失控狀態，仍為先污染后治理的管理模式，已與目前的現實狀況不相適應。因此，環境容量資源作為國有或公共財產，排污單位在未使用前應申請環境總量的使用權，同時繳納使用費或排污費，將收費的核算終端前置，并不得突破總量，否則將采取行政措施，如限產、限排、停產（業）整改等，或同時實行嚴格的經濟處罰措施。這樣才能充分發揮經濟杠桿作用，從源頭上抓起，切實起到有效的預防和控制作用。

由被動征收轉變為主動納費 由于排污單位在申請排污總量或環境容量使用權時即繳納排污費，否則排污者將得不到環境容量使用權，無法投入運行，污染物也就不得進入環境，這使排污費從被動征收轉變為排污者主動繳納。環保部門只要設立一個排污收費服務窗口，只需幾個人，通過坐地辦公即可解決大量收費問題，將大量的人力、物力從繁雜的征收事務中解脫出來，把重點投入到環境監督管理中去。

有效解決執法成本高的問題 現有的收費政策在執行過程中需要支出高昂的行政管理費用，包括：行政人員、監測技術、設備儀器、執法裝備、管理運行維護費用、程序運行等等，加重了管理機構的經濟負擔和工作強度，是執法成本高的重要方面。而在實行總量申請收費工程中，這些數據可以直接從排污單位申請中取得，審核時可以參照環評或物科衡算數據，而無需投入大量的征收管理費用，減少檢查頻次，對總量排放管理轉為平時抽樣督查，可以大幅減少執法成本。

通過經濟動力作用形成有效的環境總量準入機制 為提高區域、流域環境質量，各地針對環境質量現狀都在相應提高準入門檻，而環境總量準入機制尚未納入排污收費調節體系，應著重點強化，特別是環境容量小，承載相對脆弱地區。而總量申請收費制度則可成為一個行之有效的經濟措施，補充有限的行使命令措施和嚴厲的關停措施之間的空白。在此收費制度下，由于經濟措施容易被接受，一方面可以最大限度地消除行政管理和強制措施之間的摩擦。另一方面，促使排污單位在經濟手段的調節下，在研究發展決策、生產、經營活動、各種技術設備的研發、防治資金投入時趨向更有效、更公平的污染控制體系轉變，自覺主動地提高產業結構調整力度，強化環境基礎設施建設，優先考慮清潔生產工藝和實行多方位的污染控制措施，轉變理念，從被動命令轉變為內在要求，增強經濟措施的動力、活力和效力。

突破總量核查難點，便于形成監督體系 由于排污總量申請收費制度實現了源頭管理，排污單位在申請時考慮到發展需要，不愿意少申請，盡可能自覺主動地如實申報，同時由于對總量申請的擔心，會主動地向環保管理部門提出或提供說明或賬目審查，并能有計劃地納入到生產經營成本核算，做到事前按計劃設置，自動、公平發揮作用，轉變了事后按情節決定收費額造成的無序混亂現象，也從制度上徹底地、有效地轉變事后收取排污費是罰款的錯誤理解，環保管理部門也便于總量管理的統計和預測，排污單位和管理部門對排污總量都能說得準、說得清，道得明。同時，也能做到公平、公正、透明，便于公眾監督、行政監督、法律監督，形成有效地監督體系，把這項工作落到實處。

建立動態的附加費體制

排污總量申請收費制度是以排污單位排放污染物達標為基礎，但是在市場經濟條件下，追求最大利潤是市場主體的本性，時刻準備把內部的環境成本外部化是這個本性的表現。在實際執行過程中時刻存在復雜而多變的動態性質，要考慮經濟措施和管理功能的合理性、合法性和可操作性，并且符合當前政治經濟、社會現狀需要，要多方位著眼，研究其可操作性和預期效果。為此，建議在實施禁止和處罰措施的同時實行基本收費、附加收費雙軌制。實行附加費的范圍主要為：一是強化對污染轉移的控制，對新建項目實行附加費政策，打破因地區總量控制要求不同，而收費標準一樣，不優先考慮污染防治，而向環境容量較大，經濟相對落后地區轉移，擴大污染源的點和面和地方政府“饑不擇食”引進項目，不愿以損失工業發展和工作就業為代價換取環境效益的錯誤觀念和行為；二是對超標排放和超總量排污實行附加費政策；三是對《污水綜合排放標準》中的第一類污染實行附加費政策；四是對新增或超總量申請實行附加費政策；五是對重點保護區域、流域實行附加費政策；六是對未完成總量削減任務或控制地區實行附加費政策等。

現實和現狀研究表明，經濟發展水平與環境問題的出現有很大的相關性，某種程度上存在著一定的矛盾和沖突。環境保護是經濟、社會和諧可持續發展的重要組成部分，在環境要求不斷提高，環境保護壓力逐年加大的情況下，應當從環境保護角度來審視我們的政策措施，不斷完善和改進，使之逐步適應發展需要，做到與時俱進。排污收費制度反映了自然、經濟、社會三方面錯綜復雜的相互關系，作為環境污染控制與發展、保護之間關系調整的關鍵要素，是至關重要的一個方面，只要我們不因小不適而廢大利，不斷完善和改進，就能把各種問題兼收并蓄，統而化之。

第三篇：闡述我國國有企業的產權制度缺陷以及改革的思路和措施

一、產權制度的相關理論

（一）產權制度的定義 所謂產權制度，是指既定產權關系和產權規則結合而成的且能對產權關系實現有效的組合、調節和保護的制度安排。產權制度的最主要功能在于降低交易費用，提高資源配置效率。

產權是一個古老的概念，也是一個發展的概念。現代企業產權制度就是人類社會經濟長期發展的結果。從私有財產的出現到市場經濟的確立這幾千年的歷史中，產權一直被視為僅僅是一個法律上的概念，指的是財產的實物所有權和債權，它側重于對財產歸屬的靜態確認和對財產實體的靜態占有，基本上是一個靜態化的范疇。而在市場經濟高度發達的時期，這一法律意義上的產權概念已經日益深化，其含義比原來寬泛得多，它更側重于從經濟學的角度來理解和把握，側重于對財產實體的動態經營和財產價值的動態實現，它不再是單一的所有權利，而是以所有權為核心的一組權力，包括占有權、使用權、收益權、支配權等。

而現代產權制度是權責利高度統一的制度，其基本特征是歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢。產權主體歸屬明確和產權收益歸屬明確是現代產權制度的基礎；權責明確、保護嚴格是現代產權制度基本要求；流轉順暢、財產權利和利益對稱是現代產權制度健全的重要標志。

（二）國有企業產權的特征

傳統公有制下的產權結構從根本上說是與市場經濟不相容的。它表現在：一是所有制形式單一，難以形成市場經濟所需不同產權主體；二是國有企業產權主體虛置，參與市場競爭的壓力和動力明顯不足；三是國有企業偏離市場經濟所要求的利潤最大化目標。

從產權角度分析，當前國有企業產權有以下五個特征：第一，“資本雇傭勞動”而非“勞動雇傭資本”。第二，事實產權與法律產權不一致。第三，產權成本與收益不對稱。第四，人力產權喪失。第五，國有產權的“廉價性”。在這五個特征中，最重要的就是“資本雇傭勞動”和人力產權的喪失。“資本雇傭勞動”決定了國家作為大股東的地位，但國家作為大股東并非必然導致低效率，這一點在西方國家不乏例證。一個主要的原因是承認了人力資本所有者對企業產權的享有。但是，由于我國從法律上完全否定了人力產權，這是國有企業低效率的本質所在。

二、國有企業產權制度的發展變化

在傳統計劃經濟體制下,國有企業是政府附屬物,“國家所有,國家經營”,國家對企業包供包銷,統負盈虧,統一安排職工就業,個人分配實行大 1

鍋飯、平均主義。國有企業的各項權利掌握在國家手中,產權制度是一種封閉的、單一所有權制。針對這種現狀,1979年開始的企業改革首先是“放權讓利”,企業開始有了一定的自主權,比如財產使用權。但由于這一階段的改革是在不觸動企業財產關系的前提下進行的行政性分權、讓利,產權制度并無實質性變化。到1986、1987年,企業開始實行所有權與經營權分離的承包制。這種“兩權分離”的承包制在初期由于分配與企業的經濟利益直接掛鉤,所以起到了一定的積極作用。但因承包制是在承認現有產權制度前提下的一種“兩權分離”,雖然使產權的各項權利有了某些分離,但依此形成的企業財產經營權沒有按照商品經濟原則、通過市場交易來實現,因而這種財產經營權實際上仍是一種行政性分權,傳統產權關系并未改變。從1991年第二輪承包看,短期行為問題已比較明顯地暴露出來。在這一時期,發展企業集團也被當作一條搞活國有大中型企業、增強企業活力的重要途徑提出來,但由于在不觸動產權關系、堅持“三不變”(所有制不變、財政上繳渠道不變、隸屬關系不變)的前提下組建企業集團,也只能是松散型的或是行政捏合式的聯合體,企業集體功能和優勢仍未發揮出來。

1992年出臺的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》中“轉換經營機制”成為企業改革熱點。它明確了企業必須轉換經營機制,政府必須轉變職能,實行政企分開;明確了“企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利。”該條例實施后,企業自主權逐漸落實,但同樣未承認企業法人財產權,企業只能是相對獨立的商品生產者和經營者,仍不可能實現自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束。這一時期的產權制度與現代企業產權制度仍然相差甚遠。

從1993年中共十四屆三中全會第一次提出了國有企業產權改革問題以來，國有企業沿著“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”的思路進行了一系列的改革，2003年3月成立了國有資產監督管理委員會，同年10月中共十六屆三中全會提出了我國企業產權制度建設的具體內容和目標，強調“產權是所有制的核心和主要內容，包括物權、債權、股權和知識產權等種類財產權，建立歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，有利于維護公有財產權，鞏固公有制的主體地位；有利于保護私有財產權，促進非公有制經濟的發展；有利于各類資本的流動和重組，推動混合所有制經濟的發展；有利于增強企業和公眾創業創新的動力，形成良好的信用基礎和市場秩序。”至2008年8月，半數以上的國有重點企業進行了股份制改革，一批國有企業改制后在境內外上市，國有中小企業改革改制面超過90％，中央企業下屬子企業大部分實施了公司制股份制改革。一些中央企業和地方國有企業進行了完善公司法人治理結構的探索。

國有企業產權改革取得了重大的成果。

三、國有企業的產權制度缺陷

（一）產權歸屬不清

現代產權制度的一個特征是產權歸屬明晰，本質上就是要使產權主體人格化，明確產權的權利主體和責任主體，承認產權的排他性。產權的排他性是產權交易的前提，特定的產權主體是唯一的和壟斷的，特定的產權是有邊界的和可計量的，否則就不能把特定產權從其他產權中分離開來用于交易。沒有了產權交易，市場經濟就失去了配置稀缺資源的功能；沒有了權利歸屬，稀缺資源就無法得到有效的利用；沒有了清晰的利益歸屬，經濟增長也就失去了持續的動力激勵。就我國實際來看，就是要依照法律、法規合情合理地認真清產核資，理清產權屬性。各類財產權歸屬清楚，是建立現代產權制度的基礎環節。一直以來，國有企業實行單一的生產資料公有制，即生產資料歸全體勞動者共同所有。而國家則代表全體人民來使用和支配生產資料及剩余產品。通常叫 “取之于民，用之于民”。這在理論上講似乎并沒有什么矛盾，但在現實中，這種理論上的說辭很難讓人感同身受。因為僅在名義上人人所有，具體的公有組織中任何個人（自然人）均無權實施可量化的財產占有、享受、支配和交換。生產資料和勞動者個人之間不存在以往私人占有那種直接量化、可支配的對應關系，公有產權事實上處于一種非個人化的 “虛置”狀態，個人和國家之間并不存在制度上溝通的 “橋梁”。顯而易見，正是這種不能分割，不可量化，只能以整體面目出現的單一公有產權模式，從其產生之初就包含著一個致命的產權歸屬虛置而導致的動力衰退問題。除了實實在在的源生性的財產與物質利益上的歸屬關系之外，還有什么樣的制度性因素能比它更具有持久性和驅動力？國內外大量事實表明，單一公有產權模式必須限定在極小范圍內，可以通過非物質性因素（法律強制或信仰鼓勵）來補充動力。

（二）產權主體虛設

國有企業資產名義上為全民所用,體現為政府代表全民進行國有資產的管理,而政府則由眾多部門組成,這些部門都能憑借國有資產所有者代表的身份,對國有資產進行管理和干預,而對由此造成的損失則無法問責,也無人負責,國家和企業之間的責權利難以對稱,有權利的沒責任,有責任的沒權利。

（三）權利與責任、收益與風險不明

在產權非個人化的傳統公有制經濟環境中，不僅普遍存在的偷懶現象導致了高昂的制度運行成本問題，而且，更為嚴重的是，各式各樣、官職不一的監督生產、防止偷懶的人，由于利益相同，投入難以量化等緣故，反而更有條件發生偷懶的現象，更容易出現層層包庇、官官相護的監督失靈問題。進而由此還帶來了更加復雜化的制度運行難題，即監督別人的人由誰、靠什么來監督。這就是在傳

統公有制經濟組織普遍出現的制度運行成本（機構、人員、辦公場所、經費等）越來越高昂，但制度運行的效率卻出現了不可逆轉的效應遞減趨勢。

同時，在完全沒有個人產權風險責任的傳統公有系統里，生產經營和收入分配的決策權高度集中，基層和個人很少有參與決策、發表言論的機會，由此帶來一個技術上的難題無法克服，即科學決策所必需的信息充分和信息對稱問題如何解決？這個問題解決不了或解決不好，它所帶來的主觀主義、機會主義和道德風險如何避免？這在現實中就是我們隨便可以看到的在公有制經濟組織中普遍存在的決策信息壟斷、暗箱操作、決策程序不公開以及報喜不報憂、好大喜功等現象。

權利與責任、收益與風險方面存在的不平衡問題，是傳統的單一公有產權制度結構中普遍存在的一個制度難題。這種問題在非公有制經濟組織中并不存在，私有產權在權責益險方面先天就具備高度的對應性，這就是資本、財產的所有權說了算——誰擁有、誰決定，誰負責、誰收益。權利、責任，風險、收益十分對稱。這種由于所有制結構（公共占有）帶來的權責益險問題，只能通過所有制結構的調整來解決。目前國有企業改革的深化，首要的問題，要通過國有資產管理體制改革和建立現代產權制度，把維護出資者權益和維護法人財產權益有機結合起來，從而在國有資產管理機構的督促和國有企業自身努力的互動中，實現國有資產的保值增值和國有企業可持續發展的目的。

四、國有企業產權制度改革思路及措施

產權制度改革是國有企業改革的關鍵環節。國有企業產權制度改革就是把國有資產的所有權與經營權分開，推動國有資產的產權以資本運作的形式，實現產權的流動和重組。加快國有企業產權制度改革有著重要的現實意義產權制度改革，是增強企業活力，推動企業真正成為市場競爭主體的重要途徑，是建立和完善社會主義市場經濟體制的基礎性工作；產權的流動性重組，形成投資主體多元化，是建立合理的法人治理機構，實現國有資產保值增值的重要保障；產權的高效配置，是增強國有企業核心競爭力的必然選擇，是從整體上搞活國有經濟，確保國有經濟在國民經濟中主導地位的重要改革措施。為此，加快國有企業的產權制度改革已成為深化國有企業改革的一項核心性的緊迫任務。

(一)深化改革，促進國有企業產權多元化

通過股權多元化使得個人和諸如保險基金和投資基金等機構也成為國有企業的部分所有者，這些個人和機構追求最高經濟效益的動機有利于所有者職能到位，形成規范的公司法人治理結構；有多元股東的制衡，易于實現政企分開，使企業的目標集中追求經濟效益。實踐證明，股份制是國有企業走出困境，進行制度創新的出路；股份制是現階段公有制與市場經濟有效結合的最佳方式。通過對國有企業的股份制改造，可以建立起產權清晰、權責明確、政企分開和管理科學的現代企業制度。國有企業通過股份制可以吸引和組織更多的社會資本，放大國有資本的功能，提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力。

（二）建立科學合理規范的公司法人治理機構

國家所有者通過對國有資產授權經營機構的嚴格監管，使他們成為持股企業“真老板”，而且要權能到位。董事會應由國有資產授權經營機構選派的股東代表、個人和機構的股東代表、職工代表和利害相關者代表如銀行代表等組成。適當增加外部董事的比例，有利于企業的監督和企業經營績效的提高。董事會成員與經理層不能高度重合，一般情況下董事長和經理應當分設。國有獨資和國有控股公司的黨委成員可以按法定程序進入董事會和監事會，充分發揮董事會對重大問題統一決策和有效監督的作用。與此同時，建立和規范可以追究董事責任的董事會議事規則和決策程序，防止董事瀆職，保證所有者權能到位。公司的權力機構、決策機構和執行機構應權責分明，嚴格按《公司法》和公司章程運行。

（三）產權制度改革應堅持市場配置為主的原則

國有企業的產權制度改革，實質意義上是國有資本的重新配置，在市場經濟日臻完善的新形勢下，對國有資本的“進與退”和“有所為、有所不為”，政府在定政策，企業在定方案中應該充分考慮市場規律、市場機制和市場取向。國有資本在一個企業是否“全部轉讓”或“部分轉讓”，關鍵要尊重市場的供求規律和競爭規律。市場競爭中處于劣勢的行業和企業，不“退”不足以解決國企深層次矛盾的企業要抓緊推進資本退出的產權制度改革。反之，對市場中的強勢企業，無論其是否是競爭性行業，則要通過產權制度改革吸引外部法人參股或股票上市等形式發展混合所有制經濟，也可通過資產置換、投資入股等方式，進一步擴大國有資本的影響力、控制力和帶動力。可見，從實際出發，“具體地解決具體問題”應作為國有企業產權制度改革的基本指導思想。既要防止“按兵不動”，又要防止行政干預的“一刀切”、“大撤軍”式的出售和轉讓。

總之,國有產權改革是中國經濟發展的內驅力,是所有者主體的要求和占據國有經濟成分最大的所有者(政府)發展的內驅力和直接推動力。道格拉斯?諾斯在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中認為,“制度是一個社會的游戲規則,更規范地說,它們是決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”。因而,產權制度改革就是創新劃分、界定、實施、保護和調節產權的規則,使確認和處理各個產權主體的責、權、利關系的規則成為現代企業制度的核心。所以說,國有產權從私有到國有再到民有的變革是展現中國產權革命的一條漸進之路,這場深刻持久的變革,必將給國有經濟帶來全新的未來。

參考文獻

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理,2004,(6).[5]彭光良,羅曉云.從產權理論看我國國有企業改革 [J].技術經濟, 2003,(9).[6]胡峰.關于我國國有企業產權制度改革路徑的思考[J].山東經濟,2003,(2).[7]粟國敏,張曉文.國有企業產權制度創新與競爭力[J].工業技術經

濟,2005,(3).

第四篇：我國現階段金融體制的缺陷及改革方向探索

我國現階段金融體制的缺陷及改革方向探索

【摘要】金融體制改革是深化經濟體制改革的重要內容。改革開放以來，我國金融體制改革取得了巨大成就．同時也還存在很多問題。隨著經濟全球化和世界金融一體化的日益加深，我國金融體制改革的主要思路就在于加快國有銀行商業化進程、完善農村金融服務體系、優化資本市場結構、加快推進利匯率改革和積極防范金融風險。

【關鍵詞】金融體制；體制缺陷；改革；金融監管

金融是經濟穩定發展的關鍵因素，金融體制改革是深化經濟體制改革的重要內容。改革開放后．隨著我國經濟體制的轉軌。金融體制也從高度集中統一的計劃金融體制逐步過渡到與社會主義市場經濟相適應的現代金融體制。這對于我國社會主義市場經濟體系的建立，充分發揮金融的資源配臵功能，完善我國宏觀調控體系，促進國民經濟又好又快發展起著舉足輕重的作用。

但是，隨著市場經濟的發展，我國的金融體制出現了一些問題，對我國金融體制的進一步發展以及推進經濟的進步起到了阻礙的作用，主要表現在金融監管和金融法制方面的不足，完善金融法制，建立健全法制體系對于我國金融體制的創新以及經濟的快速長足發展有重要的作用。

由于歷史的和體制上的原因，我國金融體制的改革較之于其它經濟領域的改革更為艱難，銀行業的主力軍——國有銀行尚未實施真正意義上的轉軌，各種經濟、金融關系尚未理順，因此我國的金融體制發展舉步維艱。

(一)金融監管的低效率

造成金融監管效率差的原因固然有其復雜性、多重性，如新舊金融體制轉軌引起的體制上的不協調、國家宏觀經濟政策起伏過大等，但關鍵還在于我國現行金融監管體系存在著缺陷，主要體現在：

1、監管目標不明確

我國金融監管部門對金融機構監管的范圍相對寬泛，從進入審批，到經營業務監管，再到退出管理，都在其監管范圍之內。既管銀行的資本充足率、撥備率和保險機構的償付能力、保險資金進入股市投資的上限等指標，又管金融機構高管的任職資格，甚至管貸款的額度以及貸款的具體用途。金融監管部門的職能過泛，對金融機構的干預過多過細，可能加大監管的成本，增加“尋租”的可能性；可能導致監管不當或監管不到位；還可能限制金融機構對市場的合理需求作出及時的反應，從而降低金融資源的配臵效率。

2．監管獨立性得不到保證

金融機構從進入、經營到退出都受監管部門控制，金融機構高管的任命權也掌握在政府手中，金融機構必須聽命于政府。以銀行為例，政府一聲令下，要求支持經濟發展，銀行特別是國有控股銀行紛紛增加信貸投放；政府要求防范金融風險，銀行特別是國有控股銀行又紛紛收縮信貸。這樣就很容易出現“一放就脹、一控就死”的問題。在金融市場結構不合理的情況下，金融監管常常寬嚴皆誤。

為了加強和改善金融監管，維持金融的穩定發展，我國必須繼續推進金融體制改革，而金融體制的改革，必須堅持市場化的取向。

3、監管主體的法定職責構造存在諸多不足

金融監管部門作為監管者首先應對存款人、投保人和上市公司的中小投資者負責。但是，作為行政審批人或核準人，金融監管部門又要對金融機構和上市公司的行為負責，有時還要充當國有金融資本代表者的角色。這三種角色可能發生沖突。當存款人、投保人的利益受損時，金融監管部門需要問責于金融機構，但他們本身可能負有審批不當的責任，同時他們還可能要對國有金融資產負責。在這種情況下，理性的行為是拖延風險的暴露，但這并不能使問題獲得解決，反而可能使風險累積和深化。

(二)商業銀行體系的不完善

商業銀行是適應社會化大生產和市場經濟發展需要而形成的一種金融組織，是金融體系的主體。一國金融體系的整體水平，在很大程度上取決于商業銀行，尤其是大商業銀行的經營管理水平。改革開放以來，我國金融體制的改革雖然已取得一定的成績，但商業銀行體系仍不完善，主要體現在：

1、國家專業銀行向商業銀行的轉變尚未完成，幾大國有銀行還未能真正成為《商業銀行法》所確定的自主經營、自負盈虧、自我約束和自我發展的企業法人。

2、在金融改制過程中新建的商業銀行，也存在著重規模擴張、輕資產質量、重發展速度、輕經營效益，重硬件建設、輕優質服務，重“搭架子”、輕組織機構規范化等問題，其運行機制離真正的商業銀行還有較大的差距。商業銀行體系的不完善，不僅加大了銀行經營風險。而且由于金融風險可能來自于非經濟因素而使得銀行監管無法發揮真正的作用。

(三)銀行資本的構成不合理

資本市場是長期資金市場，是指證券融資和經營一年以上的資金借貸和證券交易的場所。由于市場體系不成熟，我國資本市場走過了一段曲折的發展道路。隨著股權分臵改革基本完成，資本市場逐漸步入規范、健康發展的軌道。

(四)金融監管方式不完善

隨著經濟全球化、金融一體化及信息技術的廣泛運用，金融監管方式也發生了巨大的變化。但由于我國金融體制改革滯后于金融實踐的發展，致使金融監管體系還不完善、效率低下，阻礙了金融業的健康穩定發展。主要問題有：一是監管內容和范圍狹窄。二是監管方式和手段單一。目前我國金融監管的方式較為單一，主要是外部監管，自我約束、自我管理機制還不完善，行業自律組織較少，社會監督渠道不暢通。

我國應該選擇什么樣的金融體制，是近年學術界和實務界非常關心的一個話題。根據我國金融體系的特征和金融體制選擇的內生基礎，提出了我國金融體制的選擇標準，即“以確保金融體系安令為基礎，以實現金融安全與效率統一為目標”，適當控制“混業控股”的開放步伐，審慎對待負債型及隱性負債型金融機構與風險投資型金融機構之間的混業控股行為，適度限制銀行與其他非銀行機構之間的混業控股行為，繼續以“分業經營、分業監管”作為我國金融業改革和發展的體制選擇。

1993年金融體制改革后，關于分業體制和混業體制的討論頗多。

特別是近年來，以混業體制作為我國金融體制選擇的呼聲較大，并多以西方國家近年來金融體制的變化為證據。如前文所述，基于一困金融實踐的經驗總結和概括可以用于該困的理論發展和實踐指導，但對于其他國家的指導意義有限。我國的金融體制不能用移植的辦法解決，不能照搬照抄任何一個國家的模式，只能在一般政治和經濟理論下。基于我國的金融環境產生。

與此同時，還沒有足夠的證據證明混業控股所帶來的效率足以抵消因代理人道德風險導致的成本增加，以及交叉管理的成本。從國內當前有限的文獻資料來看，由于對混業控股效率研究在樣本選擇、時間選擇等方面均存在很大問題，研究樣本分類混亂，因而無法基于一般性前提和樣本分類得出較為合理的研

究結論。初可佳、洪銳濱(2008)對全球38個國家和地區的812家商業銀行在樣本期間1995—2005年的研究結論是：金融機構間混業經營并不必然帶來績效的提高，貿然推進混業經營可能會降低效率，而且增

加市場風險。我國應該選擇什么樣的金融體制?面對金融業發展與監管水平局限下的金融安全問題，以及我國政治經濟體制與社會發展的要求，在無法驗證混業控股是否能夠為我國金融業帶來正效率的情況下，為確保銀行業、信托業、保險業和證券業等四業金融機構的安全，我國應在未來相當長的時期內，適當控制“混業控股”的開放步伐，審慎對待負債型及隱性負債型金融機構與風險投資型金融機構之間的混業控股行為，適度限制銀行與其他非銀行機構之間的混業控

股行為，繼續以“分業經營、分業監管”作為我國金融業改革和發展的體制選擇。

參考文獻

【1】戴叢．金融監管的理論基礎和金融當局的監管措施[J]．國際金融研究，1995(11)

【2】林志遠．我國金融監管的十大基本理論問題[J]．上海金融，1995(9)

【3】漆多俊．經濟法論叢(第八卷)【M】．中國方正出版社，2003．

第五篇：試析我國人民陪審員制度的改革方向

試析我國人民陪審員制度的改革方向

作者： 吳磊發布時間： 2011-02-23 10:38:44

人民陪審制度淵源于民主革命時期，發展于社會主義革命時期，成熟于改革開放和現代化建設時期。實踐證明，人民陪審員參加人民法院的審判工作，對人民群眾參加國家管理，保證審判權全面、正確地反映人民的意愿，客觀、公正地行使審判權，確保司法公正，防止司法腐敗起到了積極的作用。但由于歷史、現實以及其他的原因，人民陪審員制度尚存在一些問題，使其未能充分發揮積極作用，實施效果并不盡如人意。因此，為了突破現實困境，更好地推進我國社會主義民主法制建設進程，更好地推動我國的司法改革，必須采取措施，改革和創新我國的人民陪審員制度。

一、更新支撐人民陪審員制度的司法觀念

一切革命都以思想的革命為前提。陪審制在中國存在，能否發生作用，首先取決于公眾的態度。如果陪審員參與審判不受法院的重視，也不受法官的重視，甚至也不受陪審員自己的重視，則結果只能流于形式。因此，人民陪審員制度的改革，首先要進行理論宣傳，實現觀念更新為陪審制度的完善做好思想上的準備。與歐美國家不同，中國古代社會沒有產生過任何形式的民主政治，沒有陪審制產生的機會，陪審制的概念和觀念也無從談起。資產階級革命時期雖提過建立陪審制的主張，制定了有關陪審制的法規，但從未被付諸實施。新中國成立以來，我們建立的人民陪審員制度又不夠成功，公眾對陪審制度既無了解，更無熱情，即使是參與陪審審判的法官和陪審員也多未能真正了解陪審制的理念和精神。這既延續了公眾對陪審制的陌生，又是導致陪審制不成功的一個原因。陪審制作為實現政治民主、司法公正的一個重要制度，作為非職業法官以人民代表的身份參與訴訟活動的制度，不是外力強加的，而是關系到人民利益的制度，應成為人民

手中的武器。它的生存發展的前提就是人民的了解、信任和積極支持。沒有社會的關注和人民的熱情，即使包含著無比美好的法律理想，也只能是徒有虛名。為此，需要向社會呼吁，向人們宣傳，進行陪審制度的理論宣傳和啟蒙，增強人們承受壓力，克服困難的勇氣，在人民的支持下，名副其實的人民陪審制才能建立起來。

二、完善人民陪審員制度的產生機制

人民陪審員的產生過程應體現出一定的程序性和嚴肅性，并能優化陪審員的結構，使陪審員在整體上具有廣泛性和代表性，能代表人民的利益。

第一，完善人民陪審員的任職資格條件。《關于完善人民陪審員制度的決定》

第4條規定:“擔任人民陪審員，一般應當具有大學專科以上文化程度”。這是為人民陪審員設立的學歷資格門檻，但其存在一定的不合理之處，對人民陪審員設定大專以上學歷的限制，將剝奪許多公民擔任陪審員的權利，可能有利于審判，但有悖于陪審制度的本質。人民陪審制度的本質是國家通過讓未經法律訓練的普通民眾參加審判，使其憑借自身樸素的善惡感、是非觀對案件作出判斷，擴大司法民主，監督審判機關的審判活動，使法律適用更加合情、合理、合法，最大限度接近人民。貝卡利亞曾經指出:“優秀的法律應當為主要法官配置一些隨機產生的而不是選舉產生的陪審官，因為，在這種情況下，根據感情作出的判斷，較之根據見解作出的判斷的學識要更可靠一些??如果說尋找證據需要精明干練，作出的結論必須明白準確的話，那么，在根據結論作出判斷時，只要求樸實的良知。而一個總是期望發現罪犯的同時又落入學識所形成的人為案臼的法官，他的知識卻比較容易導致謬誤。而關于人民陪審員的條件，各國立法例表現出一般應符合參審制度的功能需要并符合簡便可行的原則。所以陪審員的條件設置應有利于民眾廣泛參與，不宜限制過嚴，但可以在年齡、公民權、有無犯罪記錄、又無

法律職業經歷、閱讀、表達和理解能力、身體狀況、心理狀態等要素加以限制。所以，筆者認為，只要具備道德良知、社會經驗和一般公眾的價值觀就可以擔當陪審員，而法律知識和相當的文化程度并不是選任陪審員的條件。具體而言，筆者認為，年齡在23至65周歲、具有高中以上文化程度、享有政治權利、有完全行為能力、沒受過刑事處罰、沒有因法定事由被取消陪審資格的中國公民都可擔任人民陪審員。

第二，規范人民陪審員的選任程序。在《關于完善人民陪審員制度的決定》實施之前，我國的人民陪審員的具體程序比較混亂，選舉、推薦、聘用都可以。聘用方法雖然比較受法院歡迎，但是其無法具有普通公眾代表性，有違民主精神。選舉和推薦方式用的就比較少。《關于完善人民陪審員制度的決定》專門規定了人民陪審員的選任程序，確定人民陪審員的選任由基層法院會同同級司法行政機關共同舉行，初步確定人選后報人大任命。所以，人民陪審員的選任要經過報名、審查、提請人大任命、人大任命幾個步驟。這是一個比較繁瑣的步驟，所以導致實踐中，人民陪審員一經任命，就會比較固定，很多種情況下，變相地成為了法院工作人員。所以，筆者認為，可以取消對選任人民陪審員的推薦、申請、審查和任命這些不合理的程序。按照基層法院所在行政區劃，將該行政區劃內凡符合條件的公民統統納入選任范圍，形成一個陪審池。取消任期制，實行一案一選。采用隨機抽選機制，人民陪審員從陪審池中隨機抽選。挑選人民陪審員時當事人或其律師應在場監督，自己棄權的除外。當事人有權了解被選中的人民陪審員的基本情況，有權申請人民陪審員回避。

三、確定人民陪審員的職責，明確權利和義務

當前人民陪審員享有與職業法官同等的權利，太過原則，也不利于人民陪審員和職業法官各盡其長，我們應當按照陪審團制度的要求和特點，對審判員和陪

審員的權利和義務作詳盡、具體的規定，明確審判員和陪審員在審理案件時的分工。

第一，要確定人民陪審員審理案件的范圍。當前對陪審制度適用的案件范圍的規定比較籠統，不利于陪審制度的運用，應當進行細化。應當依據案情的復雜程度、價值判斷等確定案件范圍，筆者認為可以確定以下類型案件為人民陪審員可以陪審的案件:

1、查明事實存在困難的案件，尤其是對事實存在與否，當事人有根本分歧，而法院又不能直接依據證據規則作出認定的案件;

2、需要作出重大價值判斷與取舍才能裁判的案件，如需要作出具有社會導向的道德或政策判斷;

3、法律規定存在空白而裁判會形成規則導向的案件;

4、法院認為應當使用陪審制的案件。

第二，明確人民陪審員的權利。我國法律法規僅僅規定了人民陪審員與法官享有同等權利太多簡略化、原則化，不利于其地位的明確、作用的發揮。畢竟法官的大量庭前、庭后活動都是陪審員無法參加的。而且陪審員作為非職業法官其權利、義務與職業法官理應有一定區別。所以，有必要將人民陪審員的權利明確化。建議作如下規定:

1、有權參與庭審，賦予人民陪審員完全的審判權，包括閱卷、參加庭審、參與案件評議、協助制作裁判文書等各項權利;

2、陪審員在合議庭有與審判員平等的表決權。如果陪審員同合議庭其他組成人員意見分歧的，應當將意見寫入筆錄，要求合議庭提請院長決定是否提交審判委員會討論;

3、監督權，在案件審理中發現職業法官有違法審判或其他不正當行為，有可能影響案件公正審理的，有權向法院紀檢部門提交有關意見;

4、陪審員為榮譽職，國家不付報酬，其在單位享受的工資、獎金、及其他待遇不變，但對其出庭活動給予一定的補貼。

第三，明確人民陪審員的義務和責任承擔。從設計陪審制度的初衷來看，采用陪審制可以在普通公民與法官之間形成一種制衡，以防范司法專斷。但是，從目前我國司法體制看，人民陪審制度的文化底蘊更多的是對陪審及法官的不信任。賦予陪審員權利的同時，其就有了權力。權力必然帶來利益，所以，在法律上要對人民陪審員的權利加以一定的約束，并形成有效的監督制約機制。而現行的對人民陪審員義務的規定如同對權力的規定一樣，過于原則，缺乏可操作性。筆者認為可從以下幾個方面對人民陪審員的責任加以規定:

1、陪審員必須依法執行職務，在審判活動中遵守法庭紀律，認真履行職責，服從審判長的指揮;

2、應自覺遵守執行回避的規定，實行錯案責任追究，以增強其參與審判的責任感，保證審判質量;

3、對人民陪審員的違紀行為，法院報任命人民陪審員的機構處理，或警告批評或免除其人民陪審員榮譽，情節嚴重，構成犯罪的，追求其刑事責任。

四、建立人民陪審員參審效果考評體系

人民陪審員制度到底能夠發揮什么作用，到底能夠發揮多大的作用，并不取決于制度在理論上設計的多么完善，人們對之所抱的期望有多么殷切美好，根本的還是取決于人民陪審員參與審判所帶來的實際效果如何。所以，有必要建立人民陪審員的考核、監督制度:

1、明確人民陪審員應當向其選任機構定期報告工作情況，應對人民負責;

2、法院應當建立陪審員的業績檔案，由法院、選任機構定期功過旁聽庭審、測評的方式，從解決糾紛的效果、防止機械司法的效果和防止司法腐敗的效果方面出發，考核調解率、撤訴率、上訴率、申訴率等幾個指標，考核結果記入業績檔案。通過考核，可以提高人民陪審員的積極性，對一些取得優秀陪審工作業績的人民陪審員可以給予一定的鼓勵，并且將該情況通知該人民陪審員所在單位;對于考核不合格的，可以免除其陪審員的職務。只有這樣，才能明確對人民陪審員的工作約束，做到既獎“勤”又罰“懶”。

英國近代著名法官丹寧勛爵說過，陪審制是“自由的明燈，憲法的車輪”，因此，重新建構人民陪審制度，是推進我國司法改革、實現司法民主，維護司法公正、追求憲政文明的必然要求。在以后的司法進程中，我們應該堅持并完善陪審制，為其找到合適的生存空間，使其成為實現審判工作民主化、公正化的最佳形式之一，從而在司法審判中發揮其獨特的作用。

（作者單位：江蘇省徐州市銅山區人民法院）