第一篇：我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題及改革方向

我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老金制度存在的問(wèn)題及改革方向

摘要：目前,我國(guó)新型的社會(huì)保障體系雖已經(jīng)基本形成，并取得了明顯成效,但還處在遠(yuǎn)未成熟的改革過(guò)程當(dāng)中，存在諸多問(wèn)題，需在今后的改革中逐步發(fā)展和完善。進(jìn)入21世紀(jì),我國(guó)人口老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重,養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),城鎮(zhèn)養(yǎng)老基金缺口大,籌資難等問(wèn)題,已使現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度力不從心。本文總結(jié)了我國(guó)養(yǎng)老金制度的現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金制度存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行分析，并針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金制度存在的問(wèn)題提出完善我國(guó)養(yǎng)老金制度的改革對(duì)策。關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金制度、問(wèn)題、改革方向

1970年我國(guó)城鄉(xiāng)開(kāi)始普遍實(shí)行計(jì)劃生育，并且力度不斷加大，從這一時(shí)期開(kāi)始，我國(guó)的人口出生率有了明顯下降的趨勢(shì)。在1982年黨的十二大將計(jì)劃生育政策制定為基本國(guó)策后，有效地控制了人口基數(shù)，使人口出生率長(zhǎng)期處于低水平。自改革開(kāi)放后，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生及人民生活水平不斷提高，人們的預(yù)期壽命得到延長(zhǎng)。低出生率及老齡人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)加快了我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)的步伐。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局（NBSC）在2010年的人口普查結(jié)果中顯示，我國(guó)65歲以上的人口在2009年占人口總數(shù)的8.5%，而國(guó)際公認(rèn)的老齡社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)為年齡65歲人口占人口總數(shù)的8%～10%。據(jù)聯(lián)合國(guó)在2005年的保守估計(jì)，這一數(shù)據(jù)在2030年與2050年將分別達(dá)到16.3%和23.6%。這說(shuō)明我國(guó)已經(jīng)提前進(jìn)入了老齡化社會(huì)，并且在未來(lái)20年內(nèi)將陷入嚴(yán)重老齡化社會(huì)的局面。

一、我國(guó)養(yǎng)老金制度的現(xiàn)狀

在我國(guó)，由于20世紀(jì)50-60年代的人口高速增長(zhǎng)，以及70年代以后嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，不久將面臨人口老齡化的問(wèn)題。因此，我國(guó)的養(yǎng)老保障制度必須能夠承受2020-2030年左右人口老齡化的壓力，并具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

目前，我國(guó)基本養(yǎng)老金計(jì)劃采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的方式。其中社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，其基本特征是退休保障成本在代際間轉(zhuǎn)移，這個(gè)部分主要解決老年人最基本的生活來(lái)源問(wèn)題;個(gè)人賬戶(hù)部分實(shí)行長(zhǎng)期積累，是基金制，這個(gè)部分主要是老年人按照所盡的繳費(fèi)義務(wù)多少的不同收取不等的養(yǎng)老金。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃實(shí)行的是個(gè)人賬戶(hù)的方式，也就是基金制，它使實(shí)力雄厚企業(yè)的退休員工將有更多養(yǎng)老金收人，它是一條增強(qiáng)企業(yè)吸引力、樹(shù)立企業(yè)良好形象的有效措施。

由于我國(guó)養(yǎng)老金制度尚處于起步階段，其具體操作執(zhí)行時(shí)不可避免地會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的問(wèn)題，而這些問(wèn)題能否合理地解決對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保障制度的生存與改革都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

二、我國(guó)養(yǎng)老金制度存在的問(wèn)題

在未來(lái)的數(shù)十年里，當(dāng)前這種三位一體的養(yǎng)老金體制將作為一種基本結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用。這個(gè)體制內(nèi)的三種模式將互相補(bǔ)充和強(qiáng)化。但是也應(yīng)該看到在貫徹這個(gè) 制度中已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題。在戰(zhàn)略層次，主要的問(wèn)題包括系統(tǒng)的不完整、持續(xù)的赤字和個(gè)人帳戶(hù)問(wèn)題。1.系統(tǒng)的不完整

系統(tǒng)不完整至少表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是組織結(jié)構(gòu)的相互分割；二是覆蓋面的有限性。盡管中央政府的目標(biāo)是以省為單位建立統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度，但是在實(shí)際

中，除了個(gè)別省份外，大量地區(qū)的養(yǎng)老金制度仍然是以市為基礎(chǔ)，有些甚至仍然以企業(yè)為基礎(chǔ)。不僅如此，市級(jí)政府常常無(wú)法保證養(yǎng)老金繳付到位。過(guò)去數(shù)年里，盡管政府要求將強(qiáng)制性養(yǎng)老金擴(kuò)展到所有城鎮(zhèn)雇員，但是在國(guó)有企業(yè)以外的單位，無(wú)論是雇主還是雇員都很少繳付養(yǎng)老基金。2.財(cái)務(wù)赤字

在絕大多數(shù)地區(qū)，由于養(yǎng)老金支出超過(guò)了繳費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)個(gè)人積累帳戶(hù)資金，養(yǎng)老基金出現(xiàn)赤字運(yùn)轉(zhuǎn)。而且，如果現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)不變和預(yù)期的依賴(lài)系數(shù)(退休人員和現(xiàn)有雇員之間的比例)的提高，這種赤字將持續(xù)下去。3.個(gè)人帳戶(hù)問(wèn)題

從現(xiàn)收現(xiàn)付制度向基金積累制的轉(zhuǎn)變不可避免地會(huì)遇到初始階段的現(xiàn)金流成本問(wèn)題，因?yàn)樵谶@個(gè)階段必須同時(shí)支付現(xiàn)有已退休人員的養(yǎng)老金和為現(xiàn)有在職人員的個(gè)人帳戶(hù)繳付基金。已經(jīng)存在的養(yǎng)老金赤字使得各級(jí)政府無(wú)力應(yīng)對(duì)這種轉(zhuǎn) 變成本，常常挪用個(gè)人帳戶(hù)的資金去填補(bǔ)基本養(yǎng)老金的赤字。于是就是形成了所謂的“個(gè)人帳戶(hù)空轉(zhuǎn)”的局面。此外，中國(guó)還沒(méi)有一個(gè)成熟的證券市場(chǎng)，因此個(gè)人帳戶(hù)的基金只能用于回報(bào)低的銀行儲(chǔ)蓄和政府債券。

三、完善我國(guó)養(yǎng)老金制度的對(duì)策

1.建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障管理體制

統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)收入再分配和分散風(fēng)險(xiǎn)這兩個(gè)社會(huì)保障的重要功能的關(guān)鍵。為了充分發(fā)揮中國(guó)幅員遼闊和多樣性的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行全國(guó)范圍的統(tǒng)籌十分重要。為了實(shí) 行這一目標(biāo)，可以考慮采取如下措施：

（1）以立法的形式來(lái)制定統(tǒng)一的強(qiáng)制性養(yǎng)老金規(guī)則。應(yīng)該由中央政府在養(yǎng)老金繳費(fèi)和待遇方面制定全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)則。雖然應(yīng)該允許各地區(qū)在待遇標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，以適應(yīng)價(jià)格水平和生活水平的差別，但是這種差異不應(yīng)該妨礙養(yǎng)老金權(quán)利全國(guó)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)力的流動(dòng)。

（2）實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老金管理系統(tǒng)。建立一個(gè)全國(guó)性收取養(yǎng)老金繳費(fèi)和發(fā)放養(yǎng)老金待遇的管理系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的前提。這個(gè)系統(tǒng)的一個(gè)基本要素是跟蹤個(gè)人帳戶(hù)信息的全國(guó)性數(shù)據(jù)庫(kù)。只有這樣才能培育一個(gè)全國(guó)性的勞動(dòng)市場(chǎng)，并且 防止地方從全國(guó)統(tǒng)籌基金中任意地支付當(dāng)?shù)氐耐诵萁稹Ｈ珖?guó)性的養(yǎng)老金管理系統(tǒng)應(yīng)該作為中央政府的一部分，其費(fèi)用應(yīng)該列入中央預(yù)算。社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶(hù)都應(yīng)由這個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行管理。

（3）應(yīng)該由稅收部門(mén)收取養(yǎng)老金繳費(fèi)。確定養(yǎng)老金繳費(fèi)的收入的定義應(yīng)該與所得稅的稅基相同。可以根據(jù)這個(gè)定義來(lái)調(diào)整繳費(fèi)率以保證繳費(fèi)總額不變。2.改革個(gè)人帳戶(hù)

建立記帳式個(gè)人帳戶(hù)。記帳式個(gè)人帳戶(hù)養(yǎng)老金是國(guó)際上最近的一種創(chuàng)新。采用這種模式的國(guó)家力圖保持繳費(fèi)確定型養(yǎng)老金體制的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)采用非基金積累 的形式。它的做法是：每個(gè)人都逐年繳費(fèi)進(jìn)入記帳式個(gè)人帳戶(hù)，養(yǎng)老金管理部門(mén)每年在他們的帳戶(hù)里再注入按照法定名義利率計(jì)算的利息收入。這樣，每個(gè)人在退休時(shí)都能得到根據(jù)其個(gè)人帳戶(hù)帳面積累額精算而成的一定數(shù)目的養(yǎng)老金。

在中國(guó)當(dāng)前情況下，將個(gè)人帳戶(hù)建立在記帳式的基礎(chǔ)上具有十分明顯的優(yōu)勢(shì)。與完全積累式的繳費(fèi)確定型制度相似，記帳式個(gè)人帳戶(hù)制度也能實(shí)現(xiàn)在整個(gè)生命周期的不同階段均勻分配消費(fèi)的目的，保持了個(gè)人帳戶(hù)的作用。但是由于并 沒(méi)有真正意義上的資金積累，所以它并不要求當(dāng)前這一代人為更富有的下一代人作貢獻(xiàn)，這樣就避免了那種不合理的代際之間的收入再分配；由于它是由公共養(yǎng)

老金管理部門(mén)來(lái)運(yùn)作，所以不受私人部門(mén)財(cái)務(wù)能力和管理能力不足的制約；由于它的回報(bào)能夠回避資本市場(chǎng)上短期內(nèi)資產(chǎn)價(jià)值的起伏，受保人的風(fēng)險(xiǎn)比較小，這一點(diǎn)在銀行和金融市場(chǎng)體系仍處在發(fā)展階段的時(shí)候十分重要；最后，在現(xiàn)有制度下，如果要將個(gè)人“空帳戶(hù)”做實(shí)為完全基金積累形式，需要提高繳費(fèi)率或者增加中央財(cái)政補(bǔ)貼，而記帳式個(gè)人帳戶(hù)養(yǎng)老金制度則不需如此。通過(guò)調(diào)整對(duì)自愿養(yǎng)老金體系的鼓勵(lì)措施和監(jiān)管，可以促進(jìn)資本市場(chǎng)改善監(jiān)管。3.領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡

不論男女，領(lǐng)取全額社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的最低年齡應(yīng)該逐漸提高到65歲。對(duì)就業(yè)年限不足的人，養(yǎng)老金待遇應(yīng)該按比例扣減。例如，世界上許多國(guó)家規(guī)定必須 就業(yè)四十年才能領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金待遇應(yīng)該在精算的基礎(chǔ)上根據(jù)開(kāi)始領(lǐng)取待遇時(shí)的年齡進(jìn)行調(diào)整。

領(lǐng)取基本養(yǎng)老金待遇和個(gè)人帳戶(hù)養(yǎng)老金待遇的最低年齡應(yīng)該相同并且逐漸提高。

提供養(yǎng)老金實(shí)際上是降低工作期間的消費(fèi)從而使得退休后的消費(fèi)維持在一個(gè)合理水平。因此，工作年限、預(yù)期壽命和合理的養(yǎng)老金待遇水平之間有著直接的聯(lián)系。當(dāng)工作期間的收入水平一定時(shí)，如果人們想要得到合理水平的退休金待 遇，在退休年齡上就不得不受制約。但是在發(fā)展中國(guó)家，尤其是在人口預(yù)期壽命日漸延長(zhǎng)的發(fā)展中國(guó)家，提前退休實(shí)在是一種奢侈。在中國(guó)規(guī)定國(guó)有企業(yè)工人的退休年齡時(shí)，人們的預(yù)期壽命比現(xiàn)在短。同時(shí)，由于現(xiàn)在提前退休的情況越來(lái)越普遍，中國(guó)人的實(shí)際退休年齡要比法定年齡還要低。這就造成了中國(guó)的退休年齡比許多收入水平較高的國(guó)家還要低。退休時(shí)間的延長(zhǎng)加上一胎化計(jì)劃生育政策導(dǎo)致非勞動(dòng)力人口對(duì)勞動(dòng)力人口的負(fù)擔(dān)率急劇上升，由1980 年的1:13 到2002 年的1:3。預(yù)期到了2030 年會(huì)進(jìn)一步上升到1:2。所以，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的最低年齡必須提高。當(dāng)然，這種提高應(yīng)該逐步進(jìn)行，尤其是不能讓接近退休年齡的人感到變化劇烈。

4.隱性債務(wù)和劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)

1998 年以前退休的人員的養(yǎng)老金和現(xiàn)有工作人員在1998 年以前積累的養(yǎng)老金權(quán)利構(gòu)成中國(guó)的“繼承義務(wù)”。它通常也被稱(chēng)為“隱性債務(wù)”(“隱性債務(wù)” 還有多種其他定義)。這些義務(wù)的累積不僅是舊的養(yǎng)老金制度的產(chǎn)物，也是原有經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。像許多實(shí)行養(yǎng)老金制度改革的國(guó)家那樣，如果這種義務(wù)由改革后養(yǎng)老金體制以外的資產(chǎn)來(lái)償還，那就意味著將負(fù)擔(dān)（至少是部分負(fù)擔(dān)）從未來(lái)一代人轉(zhuǎn)移到了當(dāng)前的資產(chǎn)所有者。

中國(guó)政府在2001 年決定劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)、特別是上市公司和未上市的股份公司中的部分國(guó)有股來(lái)充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金1。但是至今為止，這種劃轉(zhuǎn)進(jìn)展緩慢，而且數(shù)額不大。

劃轉(zhuǎn)國(guó)有股充實(shí)社保基金具有兩個(gè)方面的潛在優(yōu)勢(shì)：能夠減少對(duì)政府財(cái)政補(bǔ)貼的要求(2003 年為540 億元)并改進(jìn)養(yǎng)老金系統(tǒng)的財(cái)務(wù)狀況；社保基金應(yīng)該長(zhǎng)期持有這些股份并且依靠的紅利來(lái)支付養(yǎng)老金，作為戰(zhàn)略持股人，通過(guò)公司監(jiān)理、投票權(quán)和在董事會(huì)擁有席位等途徑，來(lái)維護(hù)包括要求合理水平的紅利在內(nèi)的所有者的權(quán)利。在許多國(guó)家，養(yǎng)老基金作為長(zhǎng)期戰(zhàn)略持股人在監(jiān)督公司運(yùn)作和改善治理結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮了重要作用。正如當(dāng)初智利通過(guò)建立強(qiáng)制性個(gè)人帳戶(hù)來(lái)促進(jìn)股市管理制度的建立和完善一樣，中國(guó)的社保基金介入公司治理將推動(dòng)改進(jìn)立法和公司治理等改革進(jìn)程。在劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有股之后，由于國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)仍將繼續(xù)是國(guó)有企業(yè)的大股東，所以國(guó)資委和社保基金的作用可以從不同的角度互相補(bǔ)

充。

國(guó)際上通過(guò)政府部門(mén)投資各種資產(chǎn)組合的經(jīng)驗(yàn)清楚地表明，這些政府部門(mén)的全面和透明的會(huì)計(jì)制度與良好的投資質(zhì)量密不可分。因此，社保基金必須長(zhǎng)線(xiàn)持 股，具有清晰的責(zé)任和獨(dú)立的管理權(quán)限，定期公布經(jīng)過(guò)審計(jì)的詳細(xì)帳目。上述方5.覆蓋面

應(yīng)該首先擴(kuò)大強(qiáng)制性養(yǎng)老金計(jì)劃在城鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋面，并最終擴(kuò)大到包括所有的農(nóng)村人口。現(xiàn)有的規(guī)定已經(jīng)要求將基本養(yǎng)老金和個(gè)人帳戶(hù)養(yǎng)老金擴(kuò)大到包括 所有的城鎮(zhèn)雇員。這個(gè)目標(biāo)是完全正確的，但是實(shí)際執(zhí)行情況差強(qiáng)人意。應(yīng)該從大企業(yè)入手開(kāi)始執(zhí)行這個(gè)擴(kuò)大覆蓋面的規(guī)定。貫徹執(zhí)行這項(xiàng)政策對(duì)管理能力提出了額外要求。此外，突然附加上大量養(yǎng)老金繳費(fèi)可能對(duì)成長(zhǎng)期的企業(yè)有負(fù)面影響。因此，擴(kuò)大覆蓋面的工作應(yīng)該小心謹(jǐn)慎。同時(shí)，覆蓋面也能擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)，尤其是哪些相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

應(yīng)該擴(kuò)大和深化養(yǎng)老金制度的扶貧作用。例如，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)老年人最低收入保障制度（低保）。一種方式是對(duì)老年人實(shí)行比年輕人更優(yōu)的低保標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。另一種方式是設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)到了一定年齡的人，用稅收來(lái)統(tǒng)一支付養(yǎng)老金待遇，而不必考慮其收入水平。

應(yīng)該將加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的老年社會(huì)保障作為一項(xiàng)優(yōu)先工作。這項(xiàng)研究主要針對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老金，它至多只涉及三分之一的人口。對(duì)中國(guó)而言，當(dāng)務(wù)之急是為剩余的 三分之二的人口提供養(yǎng)老保障。過(guò)去一、二十年來(lái)，隨著大量農(nóng)村的年輕人向城鎮(zhèn)地區(qū)移民，農(nóng)村老年人的傳統(tǒng)保障形式被削弱。農(nóng)村的老齡化問(wèn)題相對(duì)中國(guó)整體來(lái)說(shuō)更嚴(yán)峻。除了在一些省份正在進(jìn)行的試點(diǎn)外，中國(guó)可能愿意研究其他國(guó)家解決大量貧困人口中的老年保障問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，尤其是有關(guān)公民養(yǎng)老金和的推廣提供經(jīng)驗(yàn)。統(tǒng)一的公民養(yǎng)老金和最低收入保障制度可能成為統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的開(kāi)始。最低收入保障的做法。在城鎮(zhèn)地區(qū)先行一步引入這些做法可以為下一步在農(nóng)村的推廣提供經(jīng)驗(yàn)。統(tǒng)一的公民養(yǎng)老金和最低收入保障制度可能成為統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的開(kāi)始。

參考文獻(xiàn)： 1.許兵：《我國(guó)政府在建立和完善社會(huì)保障制度方面的職能》，載《新東方》，2006年08期。2.姜偉：《建立健全我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的必要性》，載《 井岡山學(xué)院學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)》，2006年10期。3.丁忠明：《評(píng)〈美國(guó)社會(huì)保障基金投資管理與借鑒〉》，載《財(cái)貿(mào)研究》，2006年04期。4.韓俊江：《論中國(guó)社會(huì)保障法律體系的構(gòu)建》，載《吉林公安高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)》，2006年04期。5.黃輝：《淺議我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障與儒家文化的碰撞》，載《三峽大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》，2005年S1期。6.耿志民：《養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與資本市場(chǎng)》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2008年版。

第二篇：關(guān)于我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度問(wèn)題調(diào)查報(bào)告

關(guān)于我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度問(wèn)題調(diào)查報(bào)告

張潔

中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和完善，客觀上要求建立一套與之相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。隨著經(jīng)濟(jì)全球化及我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的加速進(jìn)行，我國(guó)社會(huì)保障制度面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因此，社會(huì)保障的壓力非常之大。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在諸多的問(wèn)題，要逐步減輕社會(huì)保障的壓力，我們必須進(jìn)一步改革和完善現(xiàn)行的保障制度。為此，本人對(duì)這方面情況作了為期幾月的一些社會(huì)調(diào)查，走訪(fǎng)了一些單位、部門(mén)，從大量事實(shí)中列舉出了一些較為代表性的問(wèn)題，并提出一些不成熟的參考改進(jìn)意見(jiàn)，僅供大家討論。

一、我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題

（一）制度運(yùn)行存在突出問(wèn)題

我國(guó)的社會(huì)保障制度改革是國(guó)有企業(yè)配套改革的產(chǎn)物，在減輕和均衡企業(yè)（尤其是國(guó)有企業(yè)）負(fù)擔(dān)方面的確發(fā)揮了積極作用，但也存在不少突出問(wèn)題。一是僅覆蓋部分人群，擴(kuò)面因存在“非公有制單位”的死角而進(jìn)展不大，大多數(shù)公民缺乏必要保障。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)公告，2001年城鎮(zhèn)就業(yè)者為23940萬(wàn)人，而年末養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)只有10630萬(wàn)人，僅占城鎮(zhèn)就業(yè)者的44.4%，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)就更少；非正規(guī)就業(yè)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工和農(nóng)民的社會(huì)保障目前幾乎是空白。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)呈下降趨勢(shì)，已參保人員流失情況（目前斷保者已占參保人數(shù)的12.5%）不容忽視。截止2002年6月末，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工人數(shù)10567萬(wàn)人，比2001年底有明顯減少，其中企業(yè)參保職工為9033萬(wàn)人，比2001年底減少165萬(wàn)人。全國(guó)實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)為9253萬(wàn)人，比2001年底減少344萬(wàn)人，其中企業(yè)繳費(fèi)人數(shù)為7949萬(wàn)人，比2001年底減少252萬(wàn)人。全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)人員為10095萬(wàn)人，比2001年底減少260萬(wàn)人。到2002年9月底，全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為10068萬(wàn)人。三是基金收支矛盾突出。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在社會(huì)保險(xiǎn)基金中所占比重最大，但目前這項(xiàng)基金收支形勢(shì)非常嚴(yán)峻。1997年基金收不抵支的省份全國(guó)為5個(gè)，1998年擴(kuò)大到21個(gè)，1999年又增至25個(gè)；2000年基金缺口為300億元，2002年缺口增加到400億元，已占年養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付總額的1／4.（二）制度設(shè)計(jì)存在明顯缺陷

一是我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度是針對(duì)有固定用人單位的正規(guī)就業(yè)形式設(shè)計(jì)的，在費(fèi)用征繳、待遇支付等基礎(chǔ)管理方面都是基于正規(guī)單位，且存在“三高”（基數(shù)高、費(fèi)率高、待遇高）的特征，正規(guī)單位都難以承受，那末，日漸增多的非正規(guī)就業(yè)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)民工乃至廣大農(nóng)民就更加難以承受。二是制度架構(gòu)過(guò)于單

一。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就業(yè)市場(chǎng)化，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，1

由此加速了原有社會(huì)階層的分化和整合，統(tǒng)一的制度固然有利于滿(mǎn)足公民的保障需要，但難以適應(yīng)各階層的不同保障需求和承受能力，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，而且按現(xiàn)行制度農(nóng)民、甚至是進(jìn)城農(nóng)民工恐怕永遠(yuǎn)都難以被覆蓋進(jìn)來(lái)。統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌加個(gè)人賬戶(hù)的制度架構(gòu)并不一定是我國(guó)社會(huì)保障制度的理想模式，從目前情況看運(yùn)行效果也不盡人意。如養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)并未做實(shí)，即使國(guó)家財(cái)政大量投入資金做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，也難以保值增值；醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)作用并不明顯，有些地區(qū)個(gè)人賬戶(hù)已名存實(shí)亡。其實(shí)，透過(guò)“年年抓擴(kuò)面、年年難擴(kuò)面”表象，就足以看出制度本身存在缺陷這一本質(zhì)。三是轉(zhuǎn)制成本過(guò)高。據(jù)勞動(dòng)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所測(cè)算，要實(shí)現(xiàn)籌資模式根本性轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)蓄性積累，如對(duì)建立賬戶(hù)以前的職工個(gè)人賬戶(hù)歷史債務(wù)按絕對(duì)額補(bǔ)償，補(bǔ)償總額高達(dá)2.88萬(wàn)億元，年均1030億元。而據(jù)原國(guó)務(wù)院體改辦測(cè)算，養(yǎng)老金隱性債務(wù)最高竟達(dá)10.8萬(wàn)億元。四是國(guó)有企業(yè)歷史債務(wù)的償債責(zé)任不明確，國(guó)家社會(huì)保障責(zé)任不明確，中央政府與地方政府的社會(huì)保障責(zé)任也未明確劃分。由于這些責(zé)任劃分不清，退休人員的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)完全轉(zhuǎn)嫁到在職職工身上，以至出現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)達(dá)到百分之二十幾甚至三十幾的比例，很多企業(yè)望而止步，這恐怕是擴(kuò)大覆蓋面步履艱難的重要原因之一。

（三）制度本身面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

一是面對(duì)人口老齡化的巨大壓力。我國(guó)在未實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的情況下已過(guò)早地進(jìn)入老齡社會(huì)，老齡化速度快，在不到10年的時(shí)間里就達(dá)到了西方國(guó)家三、四十年甚至半個(gè)世紀(jì)才達(dá)到的老齡化階段。而人口老齡化導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金收支矛盾突出，基金總量嚴(yán)重不足，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶(hù)空帳已達(dá)2000億元，還有上面提到的幾萬(wàn)億元的隱性債務(wù)（即國(guó)有企業(yè)歷史欠帳）。目前，我國(guó)歷歲以上的老年人已超過(guò)7%.據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比為3.7：1；而2001年底，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工10801.9萬(wàn)人，離退體人員為3380.6萬(wàn)人，撫養(yǎng)比已上升到3.2：1，即32個(gè)人繳費(fèi)，供養(yǎng)10名離退休人員。據(jù)預(yù)測(cè)，到 2035年，即使將15歲-59歲的所有人口（含農(nóng)民）都算做勞動(dòng)人口，屆時(shí)勞動(dòng)年齡人口與60歲以上的老年組比率將達(dá)到2.4：1，而2050年該比率將進(jìn)一步上升到2.06：1，也即每?jī)蓚€(gè)人要供養(yǎng)1位老人，這還是城鄉(xiāng)統(tǒng)算的情況，如果單算城鎮(zhèn)，結(jié)果肯定是不到兩個(gè)勞動(dòng)年齡人口就要供養(yǎng)1位老人。按照這樣的人口結(jié)構(gòu)，任何社會(huì)保障制度都將難以承受。二是面臨市場(chǎng)化、多元化、國(guó)際化就業(yè)格局的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)是在勞動(dòng)力長(zhǎng)期供大于求、且供求矛盾尖銳的情況下實(shí)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整的。面對(duì)加入WTO后經(jīng)濟(jì)全球化、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的大環(huán)境，我國(guó)的就業(yè)格局發(fā)生了顯著變化。①就業(yè)渠道市場(chǎng)化。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步發(fā)育完善，計(jì)劃用人體制被基本摒棄，就業(yè)市場(chǎng)化格局已不可逆轉(zhuǎn)，其結(jié)果就業(yè)雙向選擇，人員流動(dòng)加速，供求矛盾顯性化，失業(yè)已成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的“常態(tài)”。②就業(yè)方式多元化。一方面，伴隨著結(jié)構(gòu)調(diào)整，股份企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)及個(gè)體經(jīng)濟(jì)成了新增就業(yè)的主渠道，而國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位正規(guī)就業(yè)一統(tǒng)天下的就業(yè)局面已成歷史，國(guó)有企業(yè)從業(yè)人員占城鎮(zhèn)全部從業(yè)人員的比例由80年代的50%以上下降到1999年的30%.另一方面，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)及全球化導(dǎo)致的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，正規(guī)就業(yè)相對(duì)

萎縮，勞動(dòng)力市場(chǎng)中的部分弱勢(shì)群體，特別是下崗失業(yè)工人在激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中不得不進(jìn)入了非正規(guī)的靈活就業(yè)領(lǐng)域，且其總體規(guī)模已相當(dāng)可觀，可能達(dá)5000萬(wàn)人-1.2億人。③就業(yè)國(guó)際化趨勢(shì)已初露端倪。入世后，勞動(dòng)力的跨國(guó)流動(dòng)將更加容易和頻繁。我國(guó)高技術(shù)和高智力的腦力勞動(dòng)者供不應(yīng)求，而簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)者供大于求。國(guó)外人力資源的長(zhǎng)線(xiàn)與短線(xiàn)同中國(guó)要素市場(chǎng)存在一定的互補(bǔ)性，因此，人力資源的跨國(guó)配置程度將大大提高。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，大概有5%一10%的勞動(dòng)力會(huì)進(jìn)入國(guó)際勞動(dòng)市場(chǎng)。跨國(guó)公司和外資的進(jìn)入，也會(huì)帶動(dòng)外籍雇員在中國(guó)就業(yè)。

就業(yè)格局的深刻變化，給社會(huì)保障制度帶來(lái)了前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)：

就業(yè)市場(chǎng)化對(duì)社會(huì)保障提出了新課題：一是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)給人們帶來(lái)更大的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生了相當(dāng)部分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)弱勢(shì)群體，這使得社會(huì)保障將在更大程度上影響每一個(gè)家庭的生活質(zhì)量和每一個(gè)勞動(dòng)者的安全感，人們比以往任何時(shí)候都更需要社會(huì)保障，而且越是生活在社會(huì)底層的家庭，對(duì)社會(huì)保障的依賴(lài)程度越大，對(duì)社會(huì)保障的需要就越強(qiáng)烈；二是失業(yè)率提高使失業(yè)保險(xiǎn)基金面臨巨大壓力，據(jù)預(yù)測(cè)，在入世之后的未來(lái)5年間我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金支付總?cè)笨诩s為500億元左右。就業(yè)國(guó)際化產(chǎn)生的人力資源跨國(guó)流動(dòng)，需要解決出境就業(yè)人員社會(huì)保障以及保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)問(wèn)題。國(guó)際間社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)與待遇的互免與承諾，及妥善解決勞動(dòng)力跨國(guó)流動(dòng)中社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)問(wèn)題將正式提到政府工作日程。因就業(yè)多元化而大量出現(xiàn)的靈活就業(yè)人員對(duì)現(xiàn)行勞動(dòng)關(guān)系、工資分配、社會(huì)保障制度和觀念最具挑戰(zhàn)性，影響也最為深刻。這一特殊群體勞動(dòng)關(guān)系大都比較松散，基本末簽訂勞動(dòng)合同，根本形不成勞動(dòng)關(guān)系；在工資分配方面，靈活就業(yè)人員也基本不遵循正規(guī)單位的薪酬決定機(jī)制；尤其是靈活就業(yè)人員基本未參加社會(huì)保險(xiǎn)，引起下崗職工參保后又中斷社會(huì)保險(xiǎn)等一系列問(wèn)題，并將帶來(lái)難以預(yù)料的城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題，加劇社會(huì)保險(xiǎn)基金支付壓力；而目前我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)管理制度基本是按正規(guī)就業(yè)單位這種正規(guī)就業(yè)形式設(shè)計(jì)的，根本不適合非正規(guī)的靈活就業(yè)人員參保，存在費(fèi)率過(guò)高、管理不相適應(yīng)等諸多問(wèn)題，制度改革和創(chuàng)新已迫在眉睫。

二、進(jìn)一步改革和完善現(xiàn)行社會(huì)保障制度

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和鞏固，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在帶來(lái)更高效率的同時(shí)，也給人們帶來(lái)了更大的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生了相當(dāng)部分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)弱勢(shì)群體，人們將比以往任何時(shí)候都更需要社會(huì)保障。按照十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉藍(lán)圖，國(guó)家必須加快建立覆蓋全民的社會(huì)保障制度。鑒于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，這項(xiàng)制度的近期目標(biāo)只能是低水平、廣覆蓋、多層次，盡可能地體現(xiàn)社會(huì)公平，有利于促進(jìn)和擴(kuò)大就業(yè)。為此，必須對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障制度進(jìn)行大刀闊斧地改革。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要進(jìn)行根本變革

現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最本質(zhì)的問(wèn)題是為了支付部分老人才能享受的高退休待遇，不得不向用人單位征收20%以上的高額社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)，有的地方這些繳費(fèi)甚至高達(dá)38%.高額繳費(fèi)一方面不利于促進(jìn)和擴(kuò)大就業(yè)，重要的是迫使私營(yíng)企業(yè)職工、個(gè)體從業(yè)人員、非正規(guī)就業(yè)人員等更需要社會(huì)保障的人群望“保”卻步，被排除在制度之外。退休人員享受的退休費(fèi)本應(yīng)當(dāng)只是基本生活費(fèi)，而目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基本制度支付的高待遇對(duì)于相當(dāng)多的退休人員來(lái)說(shuō)，超出了其基本生活需要，甚至比很多在職人員工資收入都高；高待遇不僅超出了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和用人單位繳費(fèi)承受能力，而且也抑制了勞動(dòng)者工作熱情、刺激了人們的退休欲望，并進(jìn)而加劇了基金負(fù)擔(dān)和社會(huì)不公。如果不從根本上改革養(yǎng)老保險(xiǎn)基本制度，很難走出高待遇、高繳費(fèi)、擴(kuò)面難的怪圈，也就無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)公平、落實(shí)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。為此，必須改革國(guó)家基本保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌加個(gè)人賬戶(hù)的制度結(jié)構(gòu)，新制度輪廓如下：

1.制度結(jié)構(gòu)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基本制度實(shí)行統(tǒng)一的現(xiàn)收現(xiàn)付的國(guó)民養(yǎng)老金制度，覆蓋各類(lèi)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工、非正規(guī)就業(yè)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工，由國(guó)家法律強(qiáng)制實(shí)施。同時(shí)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、大型企業(yè)強(qiáng)制實(shí)行企業(yè)年金制度，并鼓勵(lì)其他單位自愿參加，以對(duì)國(guó)民養(yǎng)老金進(jìn)行補(bǔ)充。國(guó)家還鼓勵(lì)有條件的單位和個(gè)人參保自愿性的商業(yè)保險(xiǎn)，進(jìn)一步提高個(gè)人養(yǎng)老保障水平。2.待遇與繳費(fèi)。國(guó)民養(yǎng)老金只能保證退休人員基本生活需要，對(duì)所有參保人實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，具體數(shù)額是繳費(fèi)滿(mǎn)25年者可享受社會(huì)平均工資水平30%~40%替代率幅度的養(yǎng)老金。繳費(fèi)由個(gè)人、單位及政府三方分擔(dān)，總繳費(fèi)率22%左右，其中個(gè)人負(fù)擔(dān)8%，單位負(fù)擔(dān)10%（自雇人員則負(fù)擔(dān)18%），不足部分由財(cái)政負(fù)擔(dān)。企業(yè)年金制度由國(guó)家法律規(guī)定，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)完全由用人單位承擔(dān)。3.管理。國(guó)民養(yǎng)老金由政府管理。企業(yè)年金由經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。4.制訂周密措施，實(shí)現(xiàn)從舊制度向新制度的過(guò)渡。

需要指出的是，不管是否對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行改革，都要杜絕提前退休，并要選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)提高法定退休年齡。

目前，一些地區(qū)和企業(yè)為減輕職工下崗和失業(yè)的壓力，通過(guò)提前退休的方式解決老職工再就業(yè)難的矛盾。從就業(yè)與社會(huì)保障良性互動(dòng)的角度看，這種做法無(wú)異于飲鴆止渴，既不可行，也不可取。從表面上看，提前退休（包括企業(yè)內(nèi)部退休和協(xié)議退休）實(shí)際是把就業(yè)壓力轉(zhuǎn)移給了養(yǎng)老保險(xiǎn)，把近期問(wèn)題推向遠(yuǎn)期，沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題。如果進(jìn)一步深究，提前退休并不能緩解就業(yè)壓力。原因有三：一是普遍的提前退休，勢(shì)必把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)再轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)和在職職工，而養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)越重越不利于企業(yè)多雇傭人員，相反倒可能通過(guò)裁人壓縮人工成本，最終減少了就業(yè)崗位；二是提前退休的職工由于并沒(méi)有喪失勞動(dòng)能力，往往退而不“休”，并非都騰出就業(yè)崗位；三是提前退休者由失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)者轉(zhuǎn)而成為養(yǎng)老金的領(lǐng)取者，減少了社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入，增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出，進(jìn)一步加劇了社會(huì)保險(xiǎn)基金面臨的支付壓力。

（二）醫(yī)療保險(xiǎn)要適應(yīng)就業(yè)格局變化，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的救助

醫(yī)療保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障制度的重要組成部分。醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革事關(guān)企業(yè)、事業(yè)單位和億萬(wàn)勞動(dòng)者的切身利益以及國(guó)家穩(wěn)定的大局。現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)制度從保障方式、待遇水平、管理方式等方面也是按照正規(guī)就業(yè)單位設(shè)計(jì)的，難以適應(yīng)各類(lèi)人員多層次的保障需要，因而難以適應(yīng)就業(yè)多樣化的格局，尤其是不能適應(yīng)靈活就業(yè)人員的需要。另外，與就業(yè)格局變化相伴而生的城鎮(zhèn)大量貧困群體目前還只是部分享受了基本生活保障，醫(yī)療保障基本還是空白。

由于就業(yè)格局發(fā)生了重要變化，醫(yī)療保障必須適應(yīng)這一變化趨勢(shì)，并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。首先必須轉(zhuǎn)變觀念。要把靈活就業(yè)群體、貧困群體納入醫(yī)療保障范圍，轉(zhuǎn)變單純以正規(guī)就業(yè)人群作為社會(huì)保險(xiǎn)主要對(duì)象和社會(huì)保險(xiǎn)必須依托用人單位的傳統(tǒng)觀念。其次，要合理確定保障水平。靈活就業(yè)者繳費(fèi)能力弱，如比照正規(guī)單位搞高繳費(fèi)、高待遇，多數(shù)人都將被排斥在外，只有實(shí)行低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入、適度保障才既合理、又可行。第三，管理服務(wù)要跟上。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)置個(gè)人服務(wù)窗口，簡(jiǎn)化個(gè)人參保程序，使靈活就業(yè)者參保登記、繳費(fèi)、轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系更加省時(shí)、快捷。同時(shí)研究制定出境就業(yè)人員醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)政策。第四，完善制度設(shè)計(jì)，以滿(mǎn)足不同層次的保障需求。醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例和待遇水平應(yīng)能滿(mǎn)足各類(lèi)人群的不同需求層次。比如有些地區(qū)對(duì)收入水平低、退休人員比例高的企業(yè)參加醫(yī)療保險(xiǎn)有顧慮，怕基金承受不了。基本醫(yī)療保險(xiǎn)的基本功能就是均衡企業(yè)負(fù)擔(dān)，化解職工疾病風(fēng)險(xiǎn)，不應(yīng)、當(dāng)嫌貧愛(ài)富，企業(yè)凡是有參保意愿、有繳費(fèi)能力的都應(yīng)允許立即參保。而對(duì)長(zhǎng)期停產(chǎn)半停產(chǎn)沒(méi)有繳費(fèi)能力的企業(yè)，各級(jí)政府也應(yīng)盡可能解決職工的基本醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題。比如，對(duì)收入水平較低的勞動(dòng)者及管理能力較弱的地區(qū)，可先開(kāi)辦住院保險(xiǎn)，這樣繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以低一些；對(duì)生活困難、無(wú)能力參加醫(yī)療保險(xiǎn)的勞動(dòng)者及城市貧困群體，通過(guò)多渠道籌集資金盡快建立社會(huì)醫(yī)療救助制度解決。總之，醫(yī)療保險(xiǎn)必須完善制度、強(qiáng)化管理、健全服務(wù)，以滿(mǎn)足全面建設(shè)小康社會(huì)對(duì)健康和醫(yī)療的需求。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)強(qiáng)化就業(yè)保障功能

我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度是在社會(huì)救助制度很不健全的情況下發(fā)展起來(lái)的，存在諸多問(wèn)題：一是失業(yè)保險(xiǎn)給付期限過(guò)長(zhǎng)，國(guó)際上失業(yè)保險(xiǎn)給付期限一般都在26周-52周之間，一些國(guó)家如英國(guó)用“求職補(bǔ)助”取代了失業(yè)津貼，發(fā)放期限也由52周縮短為26周，而我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)最高給付期限長(zhǎng)達(dá)2年，對(duì)勞動(dòng)者給予的再就業(yè)壓力小，不利于調(diào)動(dòng)其自身的主觀能動(dòng)性，促進(jìn)自主就業(yè)。由于目前社會(huì)救助制度已較為完善，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，為縮短失業(yè)保險(xiǎn)給付期限創(chuàng)造了條件。二是待遇標(biāo)準(zhǔn)較低。由于勞動(dòng)者個(gè)人直接為失業(yè)保險(xiǎn)繳納了費(fèi)用，過(guò)低的待遇標(biāo)準(zhǔn)一方面對(duì)高收入階層有失公平，另一方面也不利于增強(qiáng)失業(yè)人員再就業(yè)的緊迫感。三是失業(yè)保險(xiǎn)作為就業(yè)保障的重要措施，其主要功能一方面是保障失業(yè)期間的基本生活，但更重要的是要發(fā)揮促進(jìn)再就業(yè)的職能，而目前這方面還、遠(yuǎn)不夠。四是與失業(yè)救濟(jì)和生活救濟(jì)功能重合。從本質(zhì)上看，失業(yè)保險(xiǎn)不同于社會(huì)救濟(jì)，因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)基金是勞動(dòng)者個(gè)人和雇傭方為防范失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)按規(guī)定繳

納的保險(xiǎn)費(fèi)。因而失業(yè)保險(xiǎn)同失業(yè)救濟(jì)有本質(zhì)的不同，前者是社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)本人付出的一種回報(bào)，是失業(yè)者理應(yīng)獲得的權(quán)利，而后者純粹是政府的扶貧濟(jì)困。資金來(lái)源也不同，前者是來(lái)源于雇主和勞動(dòng)者交納的保險(xiǎn)費(fèi)，后者則源于政府財(cái)政。因此，不能把失業(yè)保險(xiǎn)混同于失業(yè)救濟(jì)和生活救濟(jì)，造成概念和思想混亂。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金相當(dāng)一部分支出用于失業(yè)救濟(jì)，如1998年，有148.6.萬(wàn)企業(yè)困難職工得到了失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)放的一次性救濟(jì)。在有了較為完善的最低生活保障制度之后，失業(yè)救濟(jì)幾乎已沒(méi)有多少存在的必要，而低水平的失業(yè)保險(xiǎn)金在功能上也與最低生活保障有所重合，其政策目標(biāo)和效率都存在問(wèn)題。

另外，勞動(dòng)者在失業(yè)期間由于沒(méi)有能力繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，這意味著在國(guó)有企業(yè)改革中下崗分流和失業(yè)的職工不僅要承受失業(yè)下崗的壓力，而且其退休后的養(yǎng)老和醫(yī)療待遇還要進(jìn)一步受到影響。因此，不妨借鑒德國(guó)、英國(guó)等一些國(guó)家的做法，下崗失業(yè)人員在失業(yè)期間視同繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，這樣可以減輕失業(yè)下崗人員的被排斥和剝奪的程度，使下崗失業(yè)人員相對(duì)于在崗人員來(lái)說(shuō)更為公平一些，并有利于促使其在法定享受失業(yè)保險(xiǎn)期間盡快再就業(yè)。

鑒于失業(yè)保險(xiǎn)自身存在的問(wèn)題及失業(yè)人員就業(yè)保障工作的長(zhǎng)期性、艱巨性，有必要調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)政策取向和功能。實(shí)際上，失業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)調(diào)整為以促進(jìn)就業(yè)為基本目標(biāo)、以生活保障和再就業(yè)為基本功能并側(cè)重于就業(yè)保障功能的就業(yè)促進(jìn)制度，而不是主要側(cè)重于生活救助的生活保障制度。

失業(yè)保險(xiǎn)在政策取向上從以生活保障為主轉(zhuǎn)為以就業(yè)保障為主之后，重點(diǎn)是要為做好失業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)工作服務(wù)。整合失業(yè)保險(xiǎn)與最低生活保障功能，克服功能趨同現(xiàn)象，形成功能互補(bǔ)、錯(cuò)位，應(yīng)把失業(yè)保險(xiǎn)金定位為求職或培訓(xùn)期間的生活補(bǔ)貼；失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)著重做好培訓(xùn)和再就業(yè)工作，而不僅僅只是發(fā)錢(qián)。只有這樣，失業(yè)保險(xiǎn)制度才能夠健康發(fā)展。否則，在有了較為健全的社會(huì)救助——即最低生活保障制度之后，失業(yè)保險(xiǎn)很可能被人們認(rèn)為是可有可無(wú)的制度。

強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)就業(yè)保障功能的具體政策建議：一是待遇給付期限縮短到不超過(guò)六個(gè)月，在此期間養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)視同繳費(fèi)，增強(qiáng)失業(yè)人員再就業(yè)緊迫感；二是待遇給付標(biāo)準(zhǔn)與本人繳費(fèi)工資掛鉤，可考慮為繳費(fèi)工資的50%，最少不低于最低工資的70%-80%（達(dá)到現(xiàn)水平）；三是大部分失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)應(yīng)當(dāng)用于轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)方面的支出；四是由失業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)失業(yè)人員的再就業(yè)援助，就業(yè)援助的目標(biāo)是為每一位失業(yè)人員負(fù)責(zé)到底，直至就業(yè)和脫貧。

第三篇：目前我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度中存在的問(wèn)題及其改革方向

臺(tái)聲

·新視角 2005 ·7

政治 ·行政

目前我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度中 存在的問(wèn)題及其改革方向

□ 高連香

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 ·武漢

430072)

福利、保

摘 要

穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍和發(fā)揮公務(wù)員工作積極性的重要保證。我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度通過(guò)工資、險(xiǎn)和退休保障制度的體現(xiàn)。目前我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度存在著缺乏制度化、公務(wù)員的社會(huì)保障制度 ,是世界各國(guó)公務(wù)員制度的重要內(nèi)容 ,占有重要的地位 ,是吸引社會(huì)優(yōu)秀人才為政 府機(jī)構(gòu)工作、規(guī)范化 ,資金來(lái)源對(duì)國(guó)家財(cái)政依賴(lài)過(guò)

強(qiáng)等問(wèn)題。對(duì)于這一制度的現(xiàn)狀分析有助于明確公務(wù)員社會(huì)保障制度改革的方向和公務(wù)員社會(huì)保障制度的完善。

關(guān)鍵詞 社會(huì)保障 工資 福利 保險(xiǎn) 中圖分類(lèi)號(hào)

:C913

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 :A

文章編號(hào)

:1002-9788(2005)07-011-02

一、公務(wù)員社會(huì)保障制度的地位和作用

公務(wù)員社會(huì)保障制度 ,是指國(guó)家和社會(huì)依據(jù)憲法及其他 基本法律規(guī)定 ,對(duì)公務(wù)員生活、工作以及公務(wù)員在年老、疾病 或者喪失勞動(dòng)能力的情況下實(shí)施的物質(zhì)幫助的制度 ,其中包

括工資制度、福利制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度等內(nèi)容。

國(guó)家公務(wù)員社會(huì)保障制度是公務(wù)員基本權(quán)利的充分保 障 ,是公務(wù)員制度的內(nèi)在動(dòng)力和基本保障。明確適用的公務(wù) 員社會(huì)保障制度 ,不僅能夠滿(mǎn)足公務(wù)員的生活需要 ,也是維

護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益 ,解除他們的后顧之憂(yōu) ,提高國(guó)家行政 效能根本需要。

1.保障作用。公務(wù)員的社會(huì)保障制度是保

證公務(wù)員維持其個(gè)人及其家庭的生活需要的基本條件。從 事公務(wù)員這一職業(yè)的第一需求亦即謀生的需要。公務(wù)員在 工作過(guò)程中 ,消耗體力和腦力 ,只有得到了工資、福利和保險(xiǎn) 等方面的制度保障 ,公務(wù)員才能有繼續(xù)生存下去的物質(zhì)基礎(chǔ) 和保證 ,才能夠有動(dòng)力進(jìn)行再生產(chǎn) ,國(guó)家的行政工作也才能 夠得以繼續(xù)循環(huán)。

2.穩(wěn)定作用。國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定關(guān) 系到社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的穩(wěn)定 ,只有從根本上保障公務(wù)員系 統(tǒng)的穩(wěn)定 ,才能夠維護(hù)國(guó)家各項(xiàng)行政工作的順利進(jìn)行和國(guó)家 的持續(xù)的發(fā)展進(jìn)步。公務(wù)員隊(duì)伍的社會(huì)保障制度 ,是給予公

務(wù)員勞動(dòng)報(bào)酬和當(dāng)公務(wù)員的家庭中有困難 ,子女較多或是發(fā)

生意外時(shí)必要的福利保險(xiǎn)制度 ,能夠排除公務(wù)員的后顧之 憂(yōu) ,使其安心于本職工作 ,同時(shí)也避免了優(yōu)秀人才的流失。

3.激勵(lì)作用。公務(wù)員在工資、福利、保險(xiǎn)、退休制度上的差 別 ,是公務(wù)員之間在個(gè)人能力、職位和社會(huì)地位上的差別的 直接體現(xiàn) ,會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)公務(wù)員提高工作效率和工作質(zhì)量的效 果 ,是調(diào)動(dòng)公務(wù)員積極性的動(dòng)力和杠桿。4.廉政作用。公務(wù) 員的社會(huì)保障制度 ,為其生活提供了相對(duì)優(yōu)厚的物質(zhì)保障 , 使其不必去以權(quán)謀私 ,這是推動(dòng)公務(wù)員廉政建設(shè)的重要途

徑。國(guó)家公務(wù)員按照國(guó)家法律規(guī)定享受保險(xiǎn)和福利待遇 ,對(duì)

于公務(wù)員隊(duì)伍的勤政、廉政建設(shè) ,無(wú)疑具有一定的意義。5.調(diào)節(jié)作用。公務(wù)員社會(huì)保障制度是調(diào)節(jié)公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部因 地區(qū)自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)等因素所造成的公務(wù)員 待遇上的差異 ,鼓舞公務(wù)員在邊疆、艱苦地區(qū)工作 ,同時(shí)也是

調(diào)節(jié)公務(wù)員行業(yè)與社會(huì)其他行業(yè)之間的分配關(guān)系的重要手 段。正確的利用社會(huì)保障制度 ,就可以將優(yōu)秀人才吸引到公 務(wù)員隊(duì)伍中來(lái) ,協(xié)調(diào)公務(wù)員行業(yè)與社會(huì)其他行業(yè)之間的利益 分配關(guān)系。

二、目前我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀

(一)公務(wù)員社會(huì)保障制度體系的構(gòu)成要素

1.工資制度。公務(wù)員工資制度 ,是國(guó)家對(duì)公務(wù)員的勞動(dòng)

以貨幣形式支付的報(bào)酬制度。公務(wù)員工資制度是關(guān)于公務(wù) 員的工資形式、工資標(biāo)準(zhǔn)、工資原則和有關(guān)各項(xiàng)規(guī)定或辦法 的總稱(chēng)。

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》明確規(guī)定 ，“公務(wù)員實(shí)行國(guó)

家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度”。職級(jí)工資由職務(wù) 工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資四個(gè)部分組成 ,分別體

現(xiàn)工資的不同職能 ,其中職務(wù)工資和級(jí)別工資是工資構(gòu)成的

主體。一是職務(wù)工資。職務(wù)工資按公務(wù)員的職務(wù)高低、責(zé)任 輕重和工作難易程度確定 ,是職級(jí)工資中體現(xiàn)按勞分配的主

要內(nèi)容。公務(wù)員擔(dān)任的職務(wù)確定相應(yīng)的職務(wù)工資 ,并隨著職

務(wù)其任職年限的變化而變動(dòng)。二是級(jí)別工資。級(jí)別工資主 要體現(xiàn)公務(wù)員的資歷和能力。公務(wù)員的級(jí)別共分 15級(jí)。公

務(wù)員職務(wù)與級(jí)別之間有一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系 ,職務(wù)越高 ,對(duì)應(yīng)的 級(jí)別越少 ,職務(wù)越低 ,對(duì)應(yīng)的級(jí)別越多 ,而且上下職務(wù)對(duì)應(yīng)的

級(jí)別還有所交叉。但與職務(wù)工資不同的事 ,每個(gè)級(jí)別對(duì)應(yīng) 1 個(gè)級(jí)別工資標(biāo)準(zhǔn) ,15個(gè)級(jí)別共對(duì)應(yīng) 15個(gè)級(jí)別工資標(biāo)準(zhǔn)。三

是基礎(chǔ)工資。基礎(chǔ)工資按大體維持公務(wù)員本人的基本生活 費(fèi)用確定 ,各職務(wù)層次、各級(jí)別的公務(wù)員均質(zhì)性相同的基礎(chǔ)

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工資。基礎(chǔ)工資主要體現(xiàn)工資的保障職能 ,他與物價(jià)水平掛 鉤 ,當(dāng)居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)上漲時(shí) ,國(guó)家可以通過(guò)調(diào)整基

礎(chǔ)工資部分來(lái)保障公務(wù)員的生活水平不因物價(jià)的上漲而下 降。四是工齡工資。工齡工資體現(xiàn)了公務(wù)員的積累貢獻(xiàn) ,它

是按公務(wù)員的工作年限確定 ,隨著工作年限的增加逐年增 長(zhǎng) ,一直到離退休當(dāng)年為止。

2.福利制度。公務(wù)員的福利制度 ,是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在 正常工資以外 ,由國(guó)家或社會(huì)為公務(wù)員提供的 ,旨在解決公

務(wù)員專(zhuān)項(xiàng)工作和生活問(wèn)題 ,保證公務(wù)員一定生活水平和盡可

能提高其生活質(zhì)量而建立的的補(bǔ)償性制度。公務(wù)員的福利制度具體包括 :(1)休假 ,包括法定休假、溫費(fèi)、副食品補(bǔ)貼、體、建立鍛煉場(chǎng)所、提供鍛煉設(shè)備等。

帶薪休假、探親假、婚喪假、年休假、產(chǎn)育假、事假等。(2)降

管理機(jī)構(gòu)、工平、資金來(lái)源等問(wèn)題 內(nèi)容、,使公務(wù)員社保制度在法律的 作性福利補(bǔ)貼 ,是指對(duì)公務(wù)員工作需要給予的補(bǔ)貼 ,如書(shū)報(bào)指導(dǎo)下合理有序地進(jìn)行 ,避免管理工作的混亂與交叉 ,實(shí)現(xiàn)

費(fèi)、洗理費(fèi)、上下班交通費(fèi)等。撫養(yǎng)子女補(bǔ)貼、喪葬補(bǔ)貼、取暖費(fèi)、房租補(bǔ)貼等。(4)保健,包括定期檢查身(3)生活性經(jīng)濟(jì)福利補(bǔ)貼 ,包國(guó)家公務(wù)員社會(huì)保障制度的法律化、規(guī)范化。公務(wù)員社會(huì)保 括結(jié)婚補(bǔ)貼、生育補(bǔ)貼、障制度也只有真正成為一種法定制度 ,納入法制化軌道 ,才

3.保險(xiǎn)制度。公務(wù)員保險(xiǎn)制度 ,是指國(guó)家通過(guò)立法程序 建立的 ,對(duì)公務(wù)員及其家屬在疾病、傷殘、生育、失業(yè)、年老、死亡等暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力時(shí) ,防止其收入的中斷或喪

失而給予的物質(zhì)幫助制度。我國(guó)憲法規(guī)定 : “中華人民共和

國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下 ,由從國(guó)家

和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”具體包括醫(yī)療保險(xiǎn)、傷殘保

險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、死亡保險(xiǎn)和供養(yǎng)直系親 屬等保險(xiǎn)。

(二)目前我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度中存在的問(wèn)題

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和各項(xiàng)改革不斷向縱深推進(jìn) ,現(xiàn)

行的國(guó)家公務(wù)員社會(huì)保障制度出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題。

1.公務(wù)員社會(huì)保障制度缺乏法制化。目前我國(guó)的公務(wù) 員社會(huì)保障制度都是散見(jiàn)于憲法和其他法令法規(guī)之中 ,沒(méi)有

一部完善的法律規(guī)范和完整統(tǒng)一的法律體系。盡管《國(guó)家公 務(wù)員法》中設(shè)專(zhuān)章規(guī)定了公務(wù)員的工資保險(xiǎn)福利制度的基本 原則和大體框架 ,但是這些規(guī)定過(guò)于寬泛和模糊 ,不盡詳細(xì) , 制度的實(shí)施具有很大隨意性 ,無(wú)法起到很好的指導(dǎo)作用。2.管理體制不順 ,社會(huì)化程度低。管理體制不順暢 ,主

要表現(xiàn)在缺少綜合規(guī)劃、職能交叉等方面 ,如組織、人事、民

政、衛(wèi)生等部門(mén)的管理權(quán)限都或直接或間接地涉及公務(wù)員的 社會(huì)保障工作 ,其結(jié)果導(dǎo)致政策不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不

一、互相攀

比、推諉扯皮、成本上升等現(xiàn)象。社會(huì)保障制度的社會(huì)化程 度較低

“,機(jī)關(guān)辦社會(huì)”、“單位辦社會(huì)”的現(xiàn)象極為嚴(yán)重。在 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下 ,把一些本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的保障制度過(guò)多地 交給了國(guó)家政府機(jī)關(guān)來(lái)承辦 ,既增加了國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān) ,也

不利于國(guó)家公務(wù)員的精簡(jiǎn)和工作效率的提高。3.資金投入高 ,社會(huì)效益差。我國(guó)公務(wù)員現(xiàn)行的社會(huì)保 障制度的資金幾乎都來(lái)自國(guó)家財(cái)政 ,沒(méi)有建立公務(wù)員個(gè)人和

國(guó)家共同籌資的保障制度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì) ,1990年投入于 1978年投入相比 ,保險(xiǎn)福利費(fèi)成幾十倍地增長(zhǎng) ,而在這期間

人員編制只增加了 2--3倍。在高投入下 ,不但沒(méi)有取得 良好的社會(huì)效益 ,卻造成了國(guó)家財(cái)政緊張和工作人員抱怨等 方面矛盾。同時(shí) ,公務(wù)員社會(huì)保障制度中 ,福利設(shè)施得不到 充分有效的利用 ,且存在著嚴(yán)重的超支浪費(fèi)現(xiàn)象。

三、我國(guó)公務(wù)員社會(huì)保障制度的改革方向

第一、加快公務(wù)員社會(huì)保障制度的法制化

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下 ,必須將公務(wù)員的社會(huì)保障制度體系 納入法制化的軌道 ,建立法制化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的公務(wù)員社

會(huì)保障制度。要進(jìn)一步加快公務(wù)員社會(huì)保障制度及相關(guān)的 單項(xiàng)立法 ,為公務(wù)員工資保險(xiǎn)福利的制度化提供法律保障 , 為有關(guān)制度的細(xì)則和有關(guān)規(guī)定提供法律依據(jù)。建立完善的 國(guó)家公務(wù)員社會(huì)保障制度 ,以健全的法律為基礎(chǔ) ,明確規(guī)定

國(guó)家公務(wù)員社會(huì)保障的宗旨、性質(zhì)、籌資模式、保障水

能夠有法可依 ,進(jìn)而得到全面落實(shí)。

第二、加快公務(wù)員社會(huì)保障制度的社會(huì)化程度

公務(wù)員社會(huì)保障制度是社會(huì)保障系統(tǒng)的一部分 ,不能夠

脫離社會(huì)保障系統(tǒng)而孤立存在和進(jìn)行。因此 ,隨著改革的深

入和社會(huì)保障體制的完善 ,公務(wù)員社會(huì)保障制度要盡快納入 統(tǒng)一的全社會(huì)保障系統(tǒng) ,盡量適合社會(huì)保障制度的規(guī)定 ,與

之相協(xié)調(diào)一致 ,從而使公務(wù)員社會(huì)保障制度進(jìn)一步向社會(huì)化 發(fā)展。

同時(shí) ,要求公務(wù)員社會(huì)保障制度管理的社會(huì)化。要重視 和加強(qiáng)政府部門(mén)的調(diào)控和監(jiān)管 ,堅(jiān)持政府通過(guò)立法和宏觀調(diào)

控推動(dòng)公務(wù)員社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。政府只負(fù)責(zé)制定政策 和頒布法律法規(guī) ,并依法監(jiān)督保障制度的實(shí)施;具體操作與 管理的事務(wù) ,可由社會(huì)上相關(guān)部門(mén)、非贏利組織或各類(lèi)保險(xiǎn) 公司代理負(fù)責(zé)。

第三、合理公務(wù)員社會(huì)保障制度資金來(lái)源的多元化

要實(shí)行國(guó)家保障和公務(wù)員自我保障相結(jié)合的辦法 ,改革

由國(guó)家財(cái)政完全承擔(dān)的傳統(tǒng)做法。建立國(guó)家、單位和公務(wù)員 個(gè)人三方共同合理承擔(dān) ,社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的辦 法 ,既有利于國(guó)家節(jié)約財(cái)政支出 ,又有利于激發(fā)公務(wù)員工作 的積極性 ,珍視自身的保障制度。建立公務(wù)員保障基金儲(chǔ)蓄 制度 ,嚴(yán)格基金的管理 ,確保基金的保值增值 ,進(jìn)一步拓寬資 金的來(lái)源渠道 ,實(shí)現(xiàn)資金的有效積累 ,充分實(shí)現(xiàn)公務(wù)員社會(huì)

保障制度多元化的資金來(lái)源。

參考文獻(xiàn) :

[1]李文良著 ,公共部門(mén)與人力資源管理 [M] ,長(zhǎng)春 :吉林人民 出版社 ,2003年.[2]姜海如著 ,中外公務(wù)員制度比較 [M] ,北京 :商務(wù)印書(shū)館 , 2003年.[3]蘇紅著 ,發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員社會(huì)保障制度 [M] ,北京 :時(shí)事出版 社 ,2001年.[4]姚先國(guó)、柴效武編著 ,公共部門(mén)人力資源管理 [M] ,北京 :科

學(xué)出版社 ,2004年.[5]楊文忠 ,國(guó)家公務(wù)員社會(huì)保障制度中的幾個(gè)問(wèn)題 , 《人才瞭 望》

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第四篇：我國(guó)社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題及對(duì)策

南昌大學(xué)公共管理碩士（MPA）研究生作業(yè)

我國(guó)社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題及對(duì)策

摘要：我國(guó)的社會(huì)保障制度對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大的戰(zhàn)略意義，本文通過(guò)對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題的分析，提出我國(guó)社會(huì)保障制度的一些對(duì)策、建議。

關(guān)鍵詞: 社會(huì)保障 問(wèn)題 對(duì)策

通常來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障制度指依據(jù)一定的法律和規(guī)定，通過(guò)國(guó)民收入再分配對(duì)社會(huì)成員的基本生活權(quán)利予以保障的一種社會(huì)再分配機(jī)制。我國(guó)經(jīng)過(guò)20多年的改革和發(fā)展，已經(jīng)初步建立起了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度框架，但是，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度仍然存在很多問(wèn)題，研究我國(guó)社會(huì)保障制度及存在的問(wèn)題，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的社會(huì)保障制度具有十分重要的意義。

一、現(xiàn)有社會(huì)保障制度存在的缺陷

中國(guó)是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，而且社會(huì)保障制度起步較晚，社會(huì)保障制度改革所面臨的問(wèn)題，要比其他國(guó)家復(fù)雜得多:既有舊體制遺留下來(lái)的問(wèn)題，又有新體制遇到的新問(wèn)題，這些問(wèn)題往往交織在一起，其主要表現(xiàn)為:

1、社會(huì)保障立法工作滯后，立法空白多。我國(guó)直到目前為止尚無(wú)一部綜合性的社會(huì)保障法律。既沒(méi)有制定《社會(huì)保障基本法》，也沒(méi)有制定作為社會(huì)保障法當(dāng)中核心部分的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，至于社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置，就全國(guó)人大立法而言幾乎仍處于空白。現(xiàn)有的社會(huì)保障法規(guī)中，大多是在改革中出現(xiàn)問(wèn)題而應(yīng)急立法的產(chǎn)物。

2、社會(huì)保障資金缺口大。行的社會(huì)保障基金征繳力度不夠、剛性不強(qiáng)，使得資金缺口較大。由于現(xiàn)行的繳費(fèi)方式、制度多以部門(mén)、行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn)，缺乏應(yīng)有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏剛性的情況下，拖欠、不繳或少繳統(tǒng)籌金的現(xiàn)象比較普遍，這種不規(guī)范的征繳方式很難為社會(huì)保障提供及時(shí)足額的資金，以致社會(huì)保障資金到位率低，缺口較大，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)多年來(lái)一直空賬運(yùn)行，統(tǒng)籌賬戶(hù)連年赤字，收不抵支，存在巨額資金缺口。這種狀況嚴(yán)重影響了社會(huì)保障作用的發(fā)揮。隨著中國(guó)人口老齡化的加重，占社會(huì)保障重要組成的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口必將進(jìn)一步加大，所引發(fā)的問(wèn)題也急需解決。

3、資金存儲(chǔ)管理混亂。由于社會(huì)保障基金滾存數(shù)額較大，成了眾多金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)拉存款的對(duì)象，個(gè)別金融機(jī)構(gòu)甚至為了拉存款，為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供辦公場(chǎng)所、交通、通信工具及工作人員福利，把應(yīng)屬基金增值的利息變通為小集體的利益甚至個(gè)別人的利益，出現(xiàn)了私設(shè)小金庫(kù)、貪污私分等現(xiàn)象。

4、國(guó)家社會(huì)保障資金需求大，社會(huì)化程度低，企業(yè)壓力大。經(jīng)過(guò)幾年的改革，我國(guó)家不再統(tǒng)攬一切社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)的籌措，但國(guó)家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)仍然很重。國(guó)家負(fù)擔(dān)重除了因?yàn)橛蓢?guó)家財(cái)政支撐的項(xiàng)目如社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等繼續(xù)由國(guó)家負(fù)擔(dān)外，還因?yàn)閲?guó)家目前還負(fù)擔(dān)著一部分本應(yīng)由三方共同分擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。如目前行政事業(yè)單位離退休人員的離退休費(fèi)實(shí)際上是由國(guó)家財(cái)政在負(fù)擔(dān)；另就全國(guó)范圍而言，公費(fèi)醫(yī)療制度的基本框架也依然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化。

5、醫(yī)療保障資源分布不均，政府財(cái)政投入嚴(yán)重不足。作為醫(yī)療行業(yè)監(jiān)管者的衛(wèi)生行政部門(mén)同時(shí)又是公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主管者，無(wú)法根中立地行使其監(jiān)管職能、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，有意無(wú)意為對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療行業(yè)高設(shè)有形無(wú)形的行政壁壘，為公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)謀取了行政壟斷地位。而公費(fèi)醫(yī)療和醫(yī)療保險(xiǎn)的定點(diǎn)醫(yī)院幾乎全部是公立醫(yī)院，顯然再次為公立醫(yī)院創(chuàng)造了行政壟斷地位造成藥品市場(chǎng)的壟斷和價(jià)格統(tǒng)治。從分布范圍來(lái)看，我國(guó)醫(yī)療保障分布嚴(yán)重不均。主要分布在醫(yī)療服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城鎮(zhèn)地區(qū)和收入條件較好的中高收入人群，一方面占全國(guó)人口少數(shù)的中高收入者不僅不存在看病貴的問(wèn)題，以相對(duì)廉價(jià)的成本占用大量的醫(yī)療資源，造成了醫(yī)療資源對(duì)于低收入人群的相對(duì)短缺，他們的收入無(wú)法承擔(dān)高速增長(zhǎng)的醫(yī)療費(fèi)用和當(dāng)前普遍存在的過(guò)度醫(yī)療，但是他們難以享受社會(huì)醫(yī)療保障來(lái)和廉價(jià)的公共醫(yī)療衛(wèi)生資源。目前，政府每年撥款僅占醫(yī)院總收入的7%～8%，其余90%以上都要靠醫(yī)院自己組織醫(yī)療陪護(hù)服務(wù)得來(lái)。醫(yī)院為維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)并進(jìn)一步盈利，“以藥養(yǎng)醫(yī)”格局逐漸形成，進(jìn)而發(fā)展到醫(yī)院“以利為綱”的地步，群眾“看病難、看病貴”的現(xiàn)象也就在所難免了。

二、完善現(xiàn)有社會(huì)保障制度的措施

社會(huì)保障制度是社會(huì)穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”，關(guān)系到我國(guó)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。要把改革不斷推向前進(jìn)，必須相應(yīng)推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，探索建立一套適應(yīng)社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情的、符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的社會(huì)保障制度。

1、加快社會(huì)保障的立法進(jìn)程。社會(huì)保障制度是一個(gè)國(guó)家重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度，必須納入法治軌道，并依靠法制來(lái)保證實(shí)施。同時(shí)，有無(wú)完備的法律法規(guī)，也是一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度是否成熟的一個(gè)基本標(biāo)志，只有體制、機(jī)制、法制“三制”健全完善，才能保證社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展。為了加大社會(huì)保障制度改革的力度，加快社會(huì)保障制度改革的進(jìn)程，確保社會(huì)保障事業(yè)健康有序地發(fā)展，在我國(guó)早日建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的規(guī)范的社會(huì)保障體系，我們應(yīng)當(dāng)在積極進(jìn)行改革實(shí)踐的同時(shí)，加快社會(huì)保障的立法進(jìn)程。目前，由于社會(huì)保障法律法規(guī)立法層次低，在我國(guó)已經(jīng)制定出來(lái)的社會(huì)保障法規(guī)中，比較普遍地存在著缺乏法律責(zé)任的現(xiàn)象，無(wú)法發(fā)揮法律規(guī)范的強(qiáng)制功能，無(wú)法確保社會(huì)保障措施的有效實(shí)施。因此，國(guó)家必須加快制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》。

2、加大對(duì)社會(huì)保障的資金投入，增收節(jié)支。社會(huì)保險(xiǎn)的制度運(yùn)行有賴(lài)于資金的支撐，社會(huì)保險(xiǎn)遠(yuǎn)期基金支付壓力很大，若要緩沖壓力，填補(bǔ)缺口，必須逐步做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累的模式轉(zhuǎn)換，同時(shí)要加大對(duì)社會(huì)保障的資金投入，增收節(jié)支。一是各級(jí)財(cái)政預(yù)算用于社會(huì)保障的支出須列入公共財(cái)政支出，且必須提高比例，筆者認(rèn)為應(yīng)從國(guó)有資產(chǎn)收益、國(guó)有土地出讓收入等預(yù)算外收入中提取社會(huì)保障資金，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值。二是將日益增大的社會(huì)保障基金基金投入資本市場(chǎng)，把保值增值的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榱己玫耐顿Y回報(bào)。但要堅(jiān)持如下的原則:始終把社會(huì)保障基金的安全放在第一位；實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障積累基金和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的良性循環(huán)；嚴(yán)格監(jiān)管，確保完好。三是建議在全國(guó)推行廈門(mén)等地已實(shí)行多年的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由地稅部門(mén)統(tǒng)一征收的辦法，以強(qiáng)化征繳管理，做到應(yīng)收盡收。四是降低待遇，減少替代率。五是適當(dāng)推遲退休年齡。

3、完善社保基金的管理，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。要完善社保基金的管理，打擊騙保行為，首先建立信息聯(lián)網(wǎng)，是社會(huì)保險(xiǎn)管理方面非常重要的一個(gè)領(lǐng)域，也是一個(gè)基礎(chǔ)工作；廣泛運(yùn)用現(xiàn)代化化信息管理技術(shù)，健全養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)保信息監(jiān)控體系，利用信息系統(tǒng)進(jìn)行異常數(shù)據(jù)的監(jiān)控、分析，有針對(duì)性地進(jìn)行監(jiān)督檢查；同時(shí)采取宏觀與微觀、常規(guī)與突擊、全面與重點(diǎn)等方法，提高監(jiān)管水平和效率。其次，大力宣傳舉報(bào)制度，將養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)保政策執(zhí)行過(guò)程置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，營(yíng)造全社會(huì)打擊騙保氛圍。再次，加大處罰力度，發(fā)現(xiàn)一例，查處一例，決不手軟，讓“騙保碩鼠”無(wú)處藏身。社會(huì)保障是一項(xiàng)技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)的事業(yè)。需要大批熟悉政策、精通業(yè)務(wù)的高素質(zhì)管理人才(如精算師、基金管理人和基金投資人等)和一支既有理論和政策水平、又有實(shí)際操作能力的干部隊(duì)伍，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)這類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才和干部隊(duì)伍的教育與培養(yǎng)，保證新的社會(huì)保障體制的有效運(yùn)作，更好地行使社保機(jī)構(gòu)的管理職能。

4、新的醫(yī)療保障體制改革要走公益的道路，要加大政策和財(cái)政投入力度，完善當(dāng)前的醫(yī)療體制，擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋范圍，加快農(nóng)村新型合作醫(yī)陪的推廣力度。要解決新型 農(nóng)村合醫(yī)療僅僅要求農(nóng)民自愿和只保大病并不是治本之策。在向全民提供基本醫(yī)療保障的同時(shí)，還要保障醫(yī)療資源的高效利用。改革醫(yī)保付費(fèi)制度,消除“以藥養(yǎng)醫(yī)”機(jī)制,促進(jìn)公立醫(yī)院的良性發(fā)展，消除公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)壟斷地位對(duì)藥品零售環(huán)節(jié)的壟斷，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)行業(yè),賦予所有具有合法資質(zhì)的民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)保定點(diǎn)資格,盡快形成醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，降低全社會(huì)對(duì)公立醫(yī)院的依賴(lài)程度,徹底改變公立醫(yī)院壟斷藥品零售的市場(chǎng)格局

總之，建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度是事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)和諧穩(wěn)定的大局；因此，必須加快社會(huì)保障制度改革的步伐，使社會(huì)保障這項(xiàng)“關(guān)乎國(guó)運(yùn)、惠及子孫”的偉大事業(yè)真正健康有序、扎實(shí)有效地順利推進(jìn)。

MPA2010級(jí)研究生班作業(yè)

第五篇：我國(guó)社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1．中國(guó)社會(huì)保障制度的基本現(xiàn)狀自從黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)、原則和基本內(nèi)容作出明確規(guī)定以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展取得了較快發(fā)展，社會(huì)保障制度的基本框架已基本建立，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、管理體制等方面均取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

(1)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)采取現(xiàn)收現(xiàn)付制社會(huì)統(tǒng)籌辦法，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)全部由國(guó)家和企業(yè)承擔(dān)，個(gè)人不繳費(fèi)。1991年6月國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》的提出，改變養(yǎng)老保險(xiǎn)由國(guó)家和企業(yè)包下來(lái)的辦法，實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，即職工個(gè)人也要繳納一定的費(fèi)用。同時(shí)規(guī)定，企業(yè)和職工個(gè)人繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)轉(zhuǎn)入“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶(hù)”。1995年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，提出了企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)和原則，規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合。1997年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，要求各地現(xiàn)行的多種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。到1998年底，全國(guó)除個(gè)別地區(qū)外，都已按統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行。

(2)失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革和建立國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度。改革開(kāi)放以來(lái)，失業(yè)問(wèn)題一直是有爭(zhēng)論的問(wèn)題，為避免沖突，1986年國(guó)務(wù)院第一次制定《國(guó)有企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》時(shí)，采用了“待業(yè)保險(xiǎn)”的概念。1993年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》和《國(guó)有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》，初步建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。1999年1月國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度起到了規(guī)范作用。這標(biāo)志著中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革進(jìn)入了新的發(fā)展階段。針對(duì)國(guó)有企業(yè)下崗職工增多，許多職工生活發(fā)生困難的情況，1998年6月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，提出爭(zhēng)取用5年左右的時(shí)間，初步建立適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)保障體系和就業(yè)機(jī)制，做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作。2000年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部提出要實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)制度的過(guò)渡。目前失業(yè)保險(xiǎn)正處于不斷改革和完善之中。

(3)建立城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。針對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)勞保醫(yī)療、公費(fèi)醫(yī)療制度的弊端，自1994年以來(lái)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在鎮(zhèn)江和九江市進(jìn)行了醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，許多大城市也積極開(kāi)展醫(yī)療改革試點(diǎn)。在總結(jié)醫(yī)療改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于1998年11月召開(kāi)了全國(guó)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革工作會(huì)議，同年12月頒發(fā)了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，要求自1999年起全國(guó)城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工都要參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)行屬地管理；基本醫(yī)療費(fèi)由用人單位和職工雙方共同負(fù)擔(dān)；基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的原則。鑒于我國(guó)各地基金發(fā)展水平、財(cái)政和企業(yè)承受能力差別較大，《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》在對(duì)重要政策作出原則規(guī)定的基礎(chǔ)上，要求各地結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制訂實(shí)施方案，努力探索行之有效的改革辦法，逐步把醫(yī)療保險(xiǎn)改革推向深入。’·1998年以來(lái)，醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革不斷推進(jìn)，同時(shí)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品生產(chǎn)流通體制的改革也進(jìn)入到整個(gè)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的進(jìn)程中。

(4)改革完善社會(huì)救助，逐步建立城市居民最低生活保障制度。隨著改革的不斷深入，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的過(guò)程中，我國(guó)各地城市出現(xiàn)了由于失業(yè)、下崗而導(dǎo)致的新的貧困群體。面對(duì)這一社會(huì)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院于1997年9月頒發(fā)了《關(guān)于建立城市居民最低生活保障制度的通知》，并要求在1999年年底以前全國(guó)所有城市都要建立這一制度。目前，這一制度基本上已在各城市建立和實(shí)施，它對(duì)于幫助社會(huì)成員抵御生存危機(jī)、防止貧困、維

護(hù)社會(huì)安定，已產(chǎn)生積極的影響。在建立城市居民最低生活保障制度的同時(shí)，一些地區(qū)還進(jìn)行了建立農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)工作。最低生活保障制度的建立是對(duì)我國(guó)社會(huì)救助制度的改革和完善，目前已取得了很大進(jìn)展，但還存在需要進(jìn)一步探索和完善的問(wèn)題，如保障對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)如何確定、如何開(kāi)拓保障資金渠道以及如何使保障制度法制化和規(guī)范化，等等。

(5)社會(huì)保障管理體制的改革。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障工作，尤其是社會(huì)保險(xiǎn)工作由多部門(mén)管理，相互扯皮，辦事效率低下。由于管理體制不順，影響了社會(huì)保障制度改革的進(jìn)程和改革績(jī)效，也給實(shí)際工作造成許多矛盾和困難。1998年3月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了機(jī)構(gòu)改革方案，新組建了勞動(dòng)和社會(huì)保障部。勞動(dòng)和社會(huì)保障部的職責(zé)是全面制定、組織勞動(dòng)和社會(huì)保障工作，包括基本方針、政策及總體改革方案的擬訂，發(fā)展規(guī)劃和工作計(jì)劃的編制、組織和實(shí)施等。勞動(dòng)和社會(huì)保障部的建立和運(yùn)作，使社會(huì)保險(xiǎn)由勞動(dòng)部、人事部、全國(guó)總工會(huì)、民政部、衛(wèi)生部等分頭主管的局面得到改變，形成了社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理體制，為提高管理效率和管理水平創(chuàng)造了條件。

(6)社會(huì)保障的法律制度建設(shè)有了較大發(fā)展。1994年7月，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》頒布實(shí)施，對(duì)保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益、調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系、建立和維護(hù)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)制度和社會(huì)保障制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮了重要作用。為了規(guī)范商業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)，保護(hù)保險(xiǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督管理，促進(jìn)保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展，《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施。

在對(duì)特殊人群的社會(huì)保障方面，1995年6月頒布了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》。在社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的立法方面，20世紀(jì)90年代先后頒布了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)條例，2003年頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》。同時(shí)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)基金的專(zhuān)門(mén)立法也相應(yīng)頒布。有關(guān)社會(huì)保障法律法規(guī)的制定和實(shí)施，有效地促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。

2．中國(guó)社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)保障制度從保障方式到管理體制都進(jìn)行了徹底的變革，新的制度和保障體系已初步形成。不可否認(rèn)，在變革過(guò)程中，還存在著許多不足之處。從目前社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀來(lái)看，存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：

(1)保險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為目標(biāo)的基本社會(huì)保險(xiǎn)在客觀上要求全社會(huì)覆蓋，或者說(shuō)，全社會(huì)覆蓋是社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本要求和條件。但從目前來(lái)看，現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)離全社會(huì)覆蓋還有較大距離。截至2002年第3季度，我國(guó)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面分別占全體居民的18．3％、10．7％和13％，基本保障的覆蓋面還達(dá)不到1952年國(guó)際勞工組織制定的《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》中規(guī)’定的20％的覆蓋率，其主要原因是農(nóng)村缺乏基本的社會(huì)保障。

(2)近年來(lái)政府陸續(xù)制定了一些社會(huì)保險(xiǎn)制度和條例，起到了一定的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)制度保證和法律規(guī)范作用。但從社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)際運(yùn)行情況看，還存在不少問(wèn)題。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，新老職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方案有所不同。一些企業(yè)由于經(jīng)營(yíng)情況較差，無(wú)力承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，老職工的養(yǎng)老金來(lái)源得不到解決，因此，出現(xiàn)了企業(yè)挪用職工個(gè)人賬戶(hù)資金來(lái)支付老職工養(yǎng)老金，造成職工個(gè)人賬戶(hù)空賬的問(wèn)題。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，失業(yè)保險(xiǎn)并沒(méi)有覆蓋全體失業(yè)者和下崗者，失業(yè)保險(xiǎn)金支付水平較低，不能滿(mǎn)足失業(yè)者的基本需求。按規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)基金的來(lái)源應(yīng)是財(cái)政、社會(huì)、企業(yè)各占1／3，但從目前來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)資金的來(lái)源存在缺口，尤其‘是企業(yè)由于資金缺乏，無(wú)法支付失業(yè)保險(xiǎn)基金的1／3，因而也將得不到來(lái)自財(cái)政和社會(huì)的另外2／3的資金。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，各地雖在實(shí)行醫(yī)療保險(xiǎn)改革，但原體制所遺留下來(lái)的弊病仍然存在，如不合理的醫(yī)療行為導(dǎo)致醫(yī)療資源嚴(yán)重浪費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)用大幅度增長(zhǎng)、醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量效果不能令人滿(mǎn)意等。在基本社

會(huì)保險(xiǎn)制度建立的同時(shí)，補(bǔ)充層次的保險(xiǎn)制度發(fā)展滯后。如養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，實(shí)行企業(yè)年金的職工不到全部職工的5％，補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展緩慢。多層次的社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)還十分艱難。

(3)社會(huì)保障管理體制和法律體系尚有待建設(shè)。目前社會(huì)保障管理體制存在的主要問(wèn)題是中央與地方社會(huì)保障權(quán)責(zé)劃分不夠清晰，社會(huì)保障基金的監(jiān)督與管理機(jī)制不健全。在社會(huì)保障法律體系建設(shè)方面，社會(huì)保障法制建設(shè)滯后的問(wèn)題日益暴露。同時(shí)在法律條文制定方面，僅由國(guó)務(wù)院有關(guān)部委制定法規(guī)或由地方出臺(tái)改革方案，這與社會(huì)保障法應(yīng)有的地位不相稱(chēng)，有時(shí)還會(huì)產(chǎn)生部門(mén)規(guī)章之間不銜接、地方標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)大等問(wèn)題。

(4)社會(huì)福利和社會(huì)救助還有待完善。從資金短缺、服務(wù)設(shè)施老化等問(wèn)題，社區(qū)社會(huì)福利服務(wù)也正在建設(shè)中。如何提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行更多的關(guān)注，是社會(huì)福利制度建設(shè)的關(guān)鍵所在。從社會(huì)救助方面看，雖然國(guó)務(wù)院要求盡快建立城市居民最低生活保障制度，但目前仍有部分城市未建立起這項(xiàng)保障居民最基本生存需要的制度。不過(guò)，我們有充分的理由相信，在中國(guó)新的社會(huì)保障制度和改革的基本構(gòu)架下，我國(guó)社會(huì)保障制度能夠逐漸克服上述問(wèn)題，在完善和發(fā)展中實(shí)現(xiàn)保障社會(huì)成員的基本生活和提高社會(huì)成員生活質(zhì)量的目標(biāo)。

三、我國(guó)“十一五”計(jì)劃時(shí)期(2006--2010年)社會(huì)保障建設(shè)的主要目標(biāo)和任務(wù)完善社會(huì)保障制度是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的中心環(huán)節(jié)之一。黨的“十六大”明確提出了到2020年我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)是全面建設(shè)小康社會(huì)，十六屆三中全會(huì)把完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為中心任務(wù)。這兩次重要會(huì)議通過(guò)的文件都把健全和完善社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，這是我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)在觀念上的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。完善社會(huì)保障制度也是體現(xiàn)和落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”的重要實(shí)踐。

十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中明確指出了完善社會(huì)保障制度的主要目標(biāo)和任務(wù)：

①完善企業(yè)基本養(yǎng)老制度，將城鎮(zhèn)就業(yè)人員全部納入該體系，堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，同時(shí)將基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌到省級(jí)水平，部分條件成熟的統(tǒng)籌到全國(guó)水平；

②健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，將企業(yè)下崗人員基本生活保障并人失業(yè)保險(xiǎn)體系；

③在基本醫(yī)療保險(xiǎn)上完成“三同步改革”(即醫(yī)療保險(xiǎn)制度、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)和藥品生產(chǎn)流通體制的同步改革)，建立多層次、廣覆蓋的醫(yī)療保

我國(guó)社會(huì)保障制度面臨的問(wèn)題盡管改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1998年以來(lái)，我國(guó)政府采取了強(qiáng)有力的措施來(lái)保護(hù)弱勢(shì)群體的生活權(quán)益，并積極推進(jìn)新型社會(huì)保障制度的建設(shè)，但因各種因素的影響，仍然面臨許多問(wèn)題與困難。1．社會(huì)保障責(zé)任劃分模糊目前影響中國(guó)社會(huì)保障制度改革的最大問(wèn)題，是社會(huì)保障責(zé)任劃分不清晰。在現(xiàn)行框架下，社會(huì)保障的歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任混淆在一起，這種狀態(tài)既不利于有計(jì)劃、有步驟地化解歷史責(zé)任，1也使社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)責(zé)任難以準(zhǔn)確估量；政府責(zé)任邊界不清，既影響了政府對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)的決心，也妨礙了民間或社會(huì)乃至市場(chǎng)發(fā)揮相應(yīng)的作用；中央政府與地方政府缺乏必要的職責(zé)分工，社會(huì)保障財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離，這不僅加重了中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且造成了地方政府在社會(huì)保障改革中的消極被動(dòng)狀態(tài)。社會(huì)保障體系尚待完善傳統(tǒng)的社會(huì)保障體系已被完全打破，而能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展要求的新型社會(huì)保障體系尚未全面確立，中國(guó)的社會(huì)保障安全網(wǎng)事實(shí)上還有很多漏洞。在社會(huì)救助制度方面，還未能充分考慮到貧困人口的住房、疾病醫(yī)療、子女教育需求等，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍未真正建立制度化的貧困救助制度。在社會(huì)保險(xiǎn)制度方面，還有大量城市勞動(dòng)者未被基本養(yǎng)老保險(xiǎn)所覆蓋，因病致貧的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)；參加工傷保險(xiǎn)的勞動(dòng)者占非農(nóng)勞動(dòng)者總數(shù)的比例過(guò)低；現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以適應(yīng)非正規(guī)就業(yè)群體的需要而擴(kuò)大覆蓋面；因生育保險(xiǎn)制度的缺乏，婦女與男子的就業(yè)地位并不平等，進(jìn)而影響到育齡婦女的收入與生活。在福利制度方面，與人口老齡化相適應(yīng)的老年人護(hù)理體系還未提到福利制度的建設(shè)日程；殘疾人需要的康復(fù)服務(wù)非常欠缺。此外，面向農(nóng)村居民的社會(huì)保障比較薄弱，以農(nóng)民工為主體的大量流動(dòng)人口還未被納入有效的社會(huì)保障制度之中。3．社會(huì)保障制度的完善還面臨諸多困難首先，巨額的歷史債務(wù)需要消化。中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從單位保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)、從現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合模式，自然形成了巨額歷史債務(wù)，因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中老年職工并無(wú)任何養(yǎng)老基金積累，而現(xiàn)在的一代人在承擔(dān)上一代人養(yǎng)老金的同時(shí)還要為自己積累部分養(yǎng)老金。其次，地區(qū)發(fā)展不平衡阻礙統(tǒng)一的社會(huì)保障體系的形成。我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡狀況不是短期內(nèi)可以解決的，在這一背景下，很難迅速有效地確立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度并將這一制度推行到全國(guó)。再次，資金供應(yīng)體系尚未形成。在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳方面，由于立法欠缺和監(jiān)管不力，大多數(shù)非國(guó)有單位并未參與，部分國(guó)有企業(yè)拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象屢禁不絕，面對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)的資金需求，當(dāng)前的籌資措施顯得乏力。最后，一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)阻礙社會(huì)保障制度的完善。這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)主要包括：對(duì)社會(huì)保障的功能與作用認(rèn)識(shí)不清，僅僅將其作為一項(xiàng)配套措施而不是一項(xiàng)基本的社會(huì)制度來(lái)建設(shè)；在減輕政府責(zé)任的同時(shí)忽視了社會(huì)保障制度追求社會(huì)公平的本質(zhì)取向，存在著將社會(huì)保障視為經(jīng)濟(jì)政策或經(jīng)濟(jì)政策補(bǔ)充措施的傾向；對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)與保險(xiǎn)公司寄予了超越現(xiàn)實(shí)的期望；在推進(jìn)社會(huì)保障制度改革時(shí)仍然將社會(huì)保障視為城鎮(zhèn)居民的專(zhuān)利；在強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障水平過(guò)高帶來(lái)不良后果的同時(shí)，亦存在著對(duì)社會(huì)保障水平過(guò)低或不足帶來(lái)不良后果的忽視；對(duì)社會(huì)保障立法的必要性與緊迫性認(rèn)識(shí)不足。上述認(rèn)識(shí)誤區(qū)必定會(huì)影響政府的社會(huì)保障政策選擇，進(jìn)而影響社會(huì)保障制度改革的深化。4．政府面臨巨大的財(cái)政壓力當(dāng)前，無(wú)論城市還是農(nóng)村，都有一部分社會(huì)成員未能擺脫貧困，他們?cè)谛碌睦娣峙渲斜蝗鮿?shì)化。面對(duì)規(guī)模巨大且存在不同需求的社會(huì)弱勢(shì)群體，社會(huì)保障制度的建設(shè)需要有相應(yīng)的財(cái)力支撐，政府財(cái)政所面臨的壓力是顯而易見(jiàn)的。