第一篇：員額制改革中的法官遴選問題探析

員額制改革中的法官遴選問題探析

摘要黨的十八屆三中全會為司法改革的深化展開提供了基礎，法官遴選制度作為司法改革的一項重要內容，各地紛紛出臺相關的文件響應。在司法改革中員額制改革的背景下，厘清法官遴選的概念，進而剖析出我國現有的法官遴選制度在選任標準、選任機構、選任程序上都存在一定的問題，通過借鑒域外的法官遴選制度科學制定法官選任標準，成立專門的法官遴選機構，確立科學規范的法官遴選程序。

關鍵詞法官遴選選任標準遴選機構遴選程序

基金項目：江蘇省高等學校大學生創新創業訓練計劃項目。

作者簡介：黃蓉、馬玲，鹽城師范學院法政學院本科生。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.274

一、員額制改革下的法官遴選簡介

2013年中國共產黨第十八屆中央委員會上通過的《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》為打破行政區劃限制建立法官員額制度提供了制度變革的契機；2014年最高人民法院又發布了《人民法院第四個五年改革綱要》（“四五綱要”），對加快建立法官員額制度做了更加細致的部署；為了更好地實施“四五綱要”，最高人民法院在2015年又發布了《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》，進一步細化了法官員額制的改革方向與制度措施。員額制改革的核心內容之一即“深化法院的人事管理改革”，而這一核心內容的核心舉措之一即推動在省一級設立法官遴選委員會。2014年，上海正式成立第一個法官遴選委員會，走出嘗試員額制改革下法官遴選的第一步。

（一）法官遴選界定

對于法官遴選的含義，學界有不同的觀點。有人認為，法官遴選制度的含義為：通過規定各級法官的任用資格條件、任用主體及任用方式和程序，謹慎地選拔符合規定條件的人員擔任相應級別法官的制度。也有人認為，法官遴選制度即有關于法官選拔的一系列制度的統稱，他應當包括兩方面的內容，其一是如何成為一名法官的問題，對于法官遴選制度的含義，也就是從非法官而成為法官職業共同體的一份子；其二是在職法官的晉升問題，也就是從一名普通的、級別較低的法官逐漸成為一名大法官，實際上是法官序列的劃分。還有人認為，法官遴選制度是法官制度的重要組成部分，是指規定法官資格、選任法官機制的行為準則。

綜合考量，結合在員額制改革這一特定的背景，法官遴選制度可以分為兩個方面：一方面是，在現有的法官體制內，選拔優秀的法官成?樵倍鈧頗詰姆ü伲?只有入額的法官才是真正的法官，才能審理案件，其他人則成為司法輔助人員，改變以前的不管什么人只要考進法院當上審判員就能審理案件的局面；另一方面是，非法官通過一定的考核進入法院系統，成為準法官，為日后成為入額法官奠定基礎。法官遴選制度是針對法官這一特定的主體設立的一項制度，即具有主體的特定性。

（二）法官遴選的意義

法官作為代替國家行使司法權的特殊群體，其遴選制度是法官制度的重要內容。選擇什么樣的人擔任法官，通過什么樣的途徑以及程序來選任法官，是司法權行使的最重要的前提條件。通過建立嚴格完善的法官遴選制度，可以推動法官向精英化、職業化發展，從而樹立司法權威、提高司法公信力。

二、員額制改革下法官遴選存在的問題

員額制改革施行以來，入額法官的選任上一直存在著爭議。對資質的要求參差不齊，選任的程序籠統復雜，選任的標準不具有穩定性，選任的機構不具有獨立性，不夠權威??成為了員額制改革順利推行下去的阻礙。盡管這兩年，學界一直在呼吁，并且提出了許多創新性的理論、思路，但這些問題并沒有得到行之有效的解決。現階段，員額制改革下法官的遴選程序上存在如下問題：

（一）選任標準缺乏穩定性

我國法官選任標準存在高度的變動性。各地法官選任的政策幾乎年年翻新，不重樣。以某市中院2001-2013年間法官選任的標準為例，2001年該院要求候選人“科員滿一年”，而2006年要求“任滿副主任科員或者科員滿三年”，此后類似的規定又被刪除了。除了該地區以外，其他地區選任法官的標準也是如此，在年齡、經驗、任職科員年限等方面不斷變動要求。這些情況反應了地區在制定法官選任標準時，缺乏一定的調研和科學依據，導致了法官選任標準的多變性和地區差異。這種高度的變動性，容易讓參與競選的法官措手不及，也不利于引導他們在日常工作中對自己特定能力的培養和塑造。

（二）法官的選任缺乏專業的機構

長期以來，我國不存在專業的法官遴選機構，而是由人大擔負起選舉并任命法官的職能。具體來說，我國有四級法院，各級的法官都是由同院黨組提名，該級的人民代表大會選舉或者任命的。與世界許多國家相比，由于缺少了專門機構來審查和監督法官的遴選，導致了遴選過程中標準不一，程序不規范，由此選任的法官也缺乏公信力。

（三）遴選程序復雜費時

目前，在實踐當中，法官的選任程序太過于復雜，通常要經過這樣幾個步驟：首先是候選人提名，然后綜合考核候選人的各項能力，最后由黨組研究，上報審批公布。在不同的法院，相關環節可能被弱化省略，也可能被進一步細化。就是說，整個遴選過程包括了制定方案、標準，還要動員報名、審查、組織考試、找專業人士研究出題并閱卷、組織候選人演講、制定評分細則、初步公布通過筆試的候選人名單。然后由院領導考察座談，黨組打分測評，最后公布，并向人大匯報材料，這樣下來得有兩三個月時間了。

由于環節設置的太多，導致了遴選程序復雜費時，大部分的精力投入到新一批入額法官的選任之中，勢必導致法院的審判工作和其他工作不能夠順利的進行，且過于行政化的程序也導致了法院運轉成本的增加。

（四）法官選任過度強調“競爭化”

在法院內部遴選程序中，二三十個人要考五六個職位，競爭激烈可想而知。可是這樣的競爭是否就是有利無弊的，值得深思。我們國家大多數法院采取的是考試的方式來遴選出優秀法官，這樣一來，考試的內容是否科學合理，真正有利于擇選出優秀的法官就極為重要了。且不說考試的內容是否合理，一次考核是否就能評斷法官的全部水平屬值疑問。因為根據以往的經驗，考試的結果往往受很多因素的影響。有的候選人應試能力比較強，可以很快的掌握考點，答題不在話下。比方說有的年輕法官，他的法律素養好，專業知識強，學習新知識，洞察國家政治情況，時事新聞的能力也強，但是這不代表他就能真正地運用法律定紛止爭，不一定在審判經驗上就具有優勢。相反的，有的年長法官經驗比較多，化解矛盾的能力比較強，可是書面考試的能力相對于年輕人就力不從心了。而且也有一些優秀的法官存在發揮失常的可能性。所以僅憑借一次考試就作為衡量候選人能力的標準，是不夠科學的。

三、域外法官遴選制度考察

（一）英美法系國家法官遴選制度

英美國家的法官大多是從律師當中選任的，符合特定的條件的律師即可被選任為法官，比較注重司法實務經驗。

1.英國的法官選任制度

英國的法官遴選具有精英化的特點，這是由于英國對律師實行的是精英教育，而法官又只能產生于符合條件的出庭律師（治安法院除外，治安法院的法官產生于社區的非專業法律人士中），所以英國的法官普遍具有豐富的司法實務經驗和良好的職業素養。在英國，要想成為一名法官，首先要成為一名律師。而要想成為一名律師，首先你要獲得法學學士學位，其次提出申請到英國律師公會所屬的四大法學院之一學習一年，考試通過獲得該法學院授予的律師學位，最后再經過一年的見習后成為正式的律師。成為一名出庭律師才是成為法官的一個基礎。英國擔任地區法院的法官必須要有不少于7年的出庭律師經歷，擔任高等法院的法官必須要有10年以上的出庭律師資歷且年齡大于50歲，擔任上訴法院的法官須要有15年出庭律師經歷或者兩年高等法院法官資歷。此外，英國除了高等法院的法官，所有的在高等法院以下的法官的遴選都是由專門的遴選機構法官遴選委員會進行操作的，嚴格按照程序來進行。該委員會是依據2005年《憲制改革法》組建的，由15名不同背景的成員組成以保證其組成的代表性、多元性和獨立性，其職責包括按照功績制標準遴選法官候選人并注重考慮法官來源的多樣性。

2.美國的法官選任制度

美國的法官分為聯邦法院的法官和州法院的法官，在任職資格和遴選程序上適用不同的規則。在任職資格上，聯邦法院的法官需要具備三個條件：一是美國公民；二是在美國大學的法學院畢業并獲得JD學位；三是通過律師資格考試并從事律師工作若干年。州法院的法官任職資格相較于聯邦法院法官的任職資格就寬泛了許多。例如，有些州的法官是通過選舉產生的，既沒有法學院的教育背景也沒有律師從業經驗，在做法官之前他可能就是個農民。全美州法院系統中法官有27萬人，其中原來不是律師的有1.7-1.9萬人。在選任程序上，聯邦與各州也都不盡相同。聯邦法院系統的最高法院、巡回上訴法院、地區法院三級法院的法官，由總統提名，經參議院批準，總統任命。各州法院的選任程序不盡相同。有的州由黨派提名互相競爭，有的州由州議會選舉或者由州長任命。其中值得一提的是“密蘇里計劃”，目前至少有22個州實行的是密蘇里計劃。該計劃的主要做法是：由律師界推選出三名律師、州長任命的三名外行人士和首席法官組成的特別提名委員會向州長推薦三名人選，州長從中任命其中一名為法官。法官上任后一年內必須經過大選，接受選民投票以決定是否可以連任法官。

（二）大陸法系國家的法官選任制度

不同于是判例法國家的英國和美國，在成文法國家，法官的選任制度上十分重視統一的司法考試和職業培訓。

1.德國的法官選任制度

在德國，要想取得法官的任職資格，必須經過兩次統一的司法考試。想要就職的法官在法學本科的學習之后，參加第一次統一的司法考試，第一次考試通過后還要經過為期兩年的培訓，培訓后再參加第二次統一的司法考試合格者即可初步具備行使司法權的權力。在遴選程序上，德國由于是聯邦制國家，所以聯邦法官和州法官的遴選程序也是不同的：就州法官來說，其選拔和任命往往由各州的司法部負責，大多數的州法官是由州司法部部長任命的，但同時也有例外，一小部分州的法官由州司法部和法官遴選委員會聯合任命；而就聯邦法院的法官而言，要想成為聯邦法院的法官，首先要通過專門的機構“司法遴選委員會”的初選，然后經過司法部部長同意后再由總統進行批準和任命。

2.日本的法官選任制度

和德國一樣，日本也有統一的司法考試，你若是想成為一名法官，通過司法考試是第一步。日本的司法考試分為兩個階段，第一階段考查基礎，第二階段考查學生應用法律的能力。通過司法考試的學員成為司法研修生，司法研修生畢業后可以獲得候補法官的席位，當候補法官10年以上才有資格被遴選為法官。除了從候補法官里選任法官外，日本也借鑒了英美國家的一些做法，注重司法的獨立化和法官選任渠道的多元化，檢察官、律師、法學教授等法律共同體的成員在從業10年后也可以申請遴選法官。日本法官的遴選也分為兩類，一類是下級法院法官遴選，一類是最高法院法官遴選。在最高法院內部設置兩個機構，一個是下級法院法官提名咨?委員會，另一個是地區委員會。這里的下級法官提名咨詢委員會就相當于法官遴選委員會，其成員由最高法院從法官、檢察官、律師和學者當中選任。

3.法國的法官選任制度

法國在法官選任制度上非常注重社會實踐經驗。在法國，要想擔任法官，除了拿到法學學士的學位外，還要參加政府統一組織的考試，通過后還要進入國立法官學院接受兩年半的培訓。培訓內容除了講課之外，更多的是到不同的實務部門去實習，比如律所、企業、法院等去積累實務經驗，之后還要通過兩次考試合格后才有資格接受為期半年的分專業培訓。法國各級法院的法官都采用任命的方式產生。國家設最高司法委員會，主席由總統或者司法部長擔任，10名成員中5名是法官，1名是檢察官，還有4名是司法系統以外的代表。最高法院的法官由總統任命，其他法官由司法部長任命，行政法院除最高行政法院法官由司法部管轄和任命外，其他法官由政府任命。

從上述考察的兩大法系國家的法官遴選的制度來看，這些國家在法官遴選上強調，第一，重視法官的專業知識和法律上的職業經驗。這些國家無一例外都要求法官有法律教育的背景，德國、日本、法國還要求通過嚴格的考試才能有機會成為法官。在職業經驗上，英美注重司法實務經驗，很多法官都有律師的從業經歷；德國、日本、法國首先要求通過統一的考試，考試通過后還要求有一定的實習培訓經歷，這種實習培訓經歷其實可以說就是要求學生積累一些實務經驗。第二，專門的機構在法官遴選當中起著重要的作用。很多國家都有專門的法官遴選機構，他們的工作都是對法官的遴選做一個測評。

四、員額制改革下法官遴選制度的完善

（一）科學制定法官選任標準

法官的選任標準必須要清晰而且具體，才能引領候選人遵循著既定的方向努力，并且易于操作。具體的建議如下：

1.達到法定入職年限

強調年齡并不是將其作為目的，阻礙年輕人的發展，而是要通過年齡來界定法官的資歷，經驗水平。只有已然擁有一定的人生閱歷和具備相當社會經驗的人，才能讓法律和事實合理對接，進而客觀冷靜的應對各種類型的社會糾紛，并予以公正的裁判。

當事人帶著自己的訴求走上法院的審判席上。其訴諸法律，請求司法的救助，渴望的必然是一個不同于私力救濟無果的局面，而是公平、正義、合法、合理的判決。如果法官沒有給當事人一個滿意的交待，糾紛爭議依然存在，法院定紛止爭的工作也就無所實現，那么，社會的矛盾就會愈演愈烈，司法的公信力也會大打折扣。所以可以說法官作為國家司法形象的一個代表，與民眾的每一次接觸都是司法精神的傳遞，其審判結果能不能維護民眾的正當權益，能不能合法合理，決定了其能不能給國家法律法治帶來正面的宣傳作用。法官作為中立者在其中起著十分關鍵的作用。而做一個明察秋毫的法官并不容易。案件不似簡單的數學問題，只需要套公式就可以解決。很多時候法官往往會遇到情理與法律的沖突，法律與道德的矛盾。很難想象一個社會閱歷很低的年輕法官處理一個社會矛盾很復雜的案件，相反社會閱歷豐富的法官處理可能會得心應手。

正如黑格爾所說：“對于同一句格言，出資飽經風霜的老人之口和缺乏社會閱歷的青少年止口，其內涵是不同的。”所以，年齡作為一個首要的入職條件，是必不可少的。

2.從在職律師中選任法官

在職律師從業滿十年且連續五年獲得優秀律師稱號，在當地有較好的聲譽，可以向法官遴選委員會提交相應的材料申請成為法官。

執業律師豐富的司法實務經驗，對法律有著自己獨到的見解。獲得優秀律師的稱號更是對執業律師具有良好的職業素養的肯定。所以，從在職律師中選拔法官，是合理可行的。

3.從法學學者中選任法官

在高校從事法學教育滿十年，獲得副教授以上職稱，在學術上取得一定的研究成果，可以向法官遴選委員會提交相應材料申請成為法官。

在高校從事法學教育的學者一般在理論上有著較高的造詣，而司法實務中更多強調一種經驗。但是理論與實踐往往是相輔相成的。從法學學者中選任法官，不僅加強了實務經驗的理論深度，還可以使理論研究得到實踐的檢驗。

（二）成立法官遴選委員會

為了遴選出優秀的入額法官，應當成立遴選委員會。

1.構建一個多方參與法官遴選委員會

遴選委員會可以這樣來設置：遴選委員會的核心成員是具有豐富審判經驗的法官；同時，律師，檢察官，專家學者也應該列入考試官的范圍內，并且按照一定的比例配比，形成以優秀老審判員為核心，律師，檢察官，專家學者共同參加的遴選委員會體系。具體說來，他們都是法律從業者，在職業傾向上卻各有側重。法官直接接觸的是實務，即審判工作，其具有的定爭止紛，調停的經驗。法官本身作為評判者來說，他們能夠敏銳地察覺到本行業需要什么樣特質的人。對審判工作最具有發言權，在未來審判員的業務指導能力也更有針對性。而律師同樣是實務中的參與者。如果說法官了解接觸到的是不同的違法犯罪人員，那么律師不僅可以代表不同的被告人，也會遇見形形色色的法官。所以說，一名經驗豐富，執業優良的律師在遴選法官時也可以給出一定的建議。法學專家則具有深厚的法學專業功底，前二者可以檢驗候選人的業務水平，法學專家則可以測驗其專業素養。如此看來，法官、律師、法學專家這一考核主體的組合相得益彰。

2.保證遴選委員會的獨立性

為了最大限度地發揮法官遴選委員會的作用，必須要保證其獨立性。可以將遴選委員會的性質定義成一個第三方獨立的機構，隸屬于司法部，由司法部對全國所有的遴選委員會進行統一領導。但是，遴選委員會只是業務上受司法部的指導，其他方面全部要求獨立以求保證法官遴選的客觀性和公正性，減少行政化的干預。

（1）保證遴選委員會成員的獨立性。遴選委員會作為一個第三方的獨立的機構，可以組建成一個專家庫。這個專家庫囊括了各地的優秀法官，省律協評出的優秀律師，以及著名的大學教授。等到需要遴選法官時，在專家庫中隨機抽取一定比例的專家組成臨時的遴選小組，負責本次法官的遴選。避免遴選小組的固定化，也可在一定程度上保證法官遴選的公平公正。專家遴選之后在將符合要求的法官提交人大任命。改變以往由同級人大選舉的局面，人大代表來自社會各階層人士，缺乏一定的專業性。將法官遴選交由專業的法官遴選委員會，讓從事法律工作的優秀人員都對即將入額的審判人員的司法能力、專業素養、操守品行作出監督，指導，也可促進法官職業化的發展。

（2）保證遴選委員會財政的獨立性。遴選委員會作為一個獨立的機構，應當給予其獨立的財政撥款。只有財政獨立了，它才不受制于行政機關和其他的司法組織。具體來說，應該為其配備獨立的辦公場所，獨立的管理人員，賦予其獨立的法律地位，使其不再依附于某項權力，避免其受到所屬單位的干涉和影響。

（三）制定公開高效的遴選程序

遴選高素質法官，要通過科學，合理的遴選程序來完成。

1.采取考核加考試的考量策略

在當前階段，可以由組建的遴選委員會采取考試加考核的方式對候選人進行全面的考核。一方面，由專家組統一命題考試，考察候選法官的?Ｒ倒Φ祝渙硪環矯媯?用考核的形式來考察候選法官的綜合素質。考試可以測試出競選者對于專業知識的掌握程度，現場發揮的能力和靈活性。考核則可以把之前所述的道德品質，社會閱歷，審判的經驗??真正納入到綜合的考量范圍內。

2.采取筆試加面試的考查形式

一方面，要由遴選委員會對候選人長期的工作狀況，業績進行測評并量化。另一方面，由評選委員會運用筆試加面試的方式，對其資質，專業素養進行考核測評。讓遴選委員會能夠對候選人綜合實力的整體把握，為遴選工作增強可行性，說服力。

這樣做既可以避免暗箱操作，防止行政化干預，也減少了選任機制耗費的成本時間，更可以減少偶然現象的發生，避免一考定終生的現象。

注釋：

周高陽.中國法官遴選制度研究.哈爾濱商業大學.2016.5.趙恒.當前改革背景下構建規范的法官遴選機制研究.云南大學學報（法學版）.2016（1）.43，44.王琦.國外法官遴選制度的考察與借鑒――以美、英、德、法、日五國法官遴選制度為中心.法學論壇.2010（5）.128-129.李浩.員額制、司法責任制改革與司法的現代化.北京：法律出版社.2017.64，164.周道鸞.外國法院組織與法院制度.北京：人民法院出版社.2000.15.參考文獻：

[1]劉國華、周高陽.中國法官遴選制度探析.北方經貿.2016（5）.[2]趙海洋.淺析法官逐級遴選制――以法律職業道德為視角.法制博覽.2015（21）.[3]楊世能、潘達.淺析我國法官遴選制度.法制與社會.2016（3）.[4]李雷.司法改革背景下對人大選任法官作用的反思.黑龍江省政法管理干部學院學報.2016（2）.[5]解云龍.員額制改革背景下的法官遴選機制研究.揚州大學.2017.

第二篇：法官員額制探討

修正后的法官法第五十條規定：“最高人民法院根據審判工作需要，會同有關部門制定各級人民法字的法官在人員編制員額的辦法。”這一規定符合我國司法工作實際和國際慣例，為進一步深化人事制度改革，建立科學的法官管理制度提供了法律依據。

一、確定法官員額比例的意義

確定法官員額比例是在加強法官職業化建設的背景下提出來的。法官職業化建設是一項復雜的系統工程，涉及到法官職業準入制度、在職法官繼續教育制度、法官職業保障制度以及監督制約制度等各個方面。而首當其沖的是確定法官員額比例。確定法官員額比例不僅是法官職業化建設的應有內容，也是進行法官職業化建設的前提條件。

首先，法官的職業化意味著法官在職業上必須具有獨特的知識、技能、工作方法、行為方式以及思維模式，也意味著法官的資格有嚴格的標準，即并非人人都能當法官。法官職業化的命題實際上隱含著法官精英化的概念。一般而言，法官精英化有兩方面的含義：一是法官的素質要提高；二是法官的數量要精。長期以來，由于種種原因，我國法官的職業定位始終處于模糊狀態，法官的職業特性被忽略，使得一些不具備法律專門知識和職業道德的人進入到法官行列，導致目前法官隊伍是多質弱。因此，只有通過確定法官員額比例，將具有較高素質、真正符合法官條件的審判人員確定為法官，才能從根本上解決我國法官素質不高的問題。

其次，只有確定了法官員額比例，才能為法官的職業保障創造條件。法官的職業保障主要包括兩個方面，一是身份方面的保障，一個是經濟方面的保障。就身份保障而言，確定法官員額比例后，法官一經任用，除非正常工作調動外，非因法定事由，非經法定程序，不得被免職、降職、辭退或者處分；就經濟保障而言，法官作為社會糾紛的終局裁決者，是社會正義最后一道防線的守門人，理應具有較高的社會地位和獲得充分的物質保障，但由于經濟條件制約和法官職位模糊不清，在目前情況下，全面提高法官的物質待遇不太現實。通過確定法官員額比例，適當減少法官數量，提高法官素質，才能使社會提高對法官職業重要性和崇高感的認同，使逐步提高法官待遇成為可能，真正實行“以俸養廉”，從而吸引更多的優秀人才獻身審判事業。

再次，通過確定法官員額比例，可以明確法官職位，與建立法官助理制度、實行書記官單獨序列等改革措施相配套。長期以來，由于我國沒有對法官員額作出限制，導致法官職位泛濫，有很多人被任命為法官卻不從事審判工作，實際上是行法官之名而無法官之實，法官資格實際上成了法院內部平衡利益、安撫老弱的一種待遇。通過確定法官員額比例，明確法官職位，根據各地審判量，確定法官員額，對于符合法官條件的，可以任命為法官，不能勝任審判工作的，改做法官助理或者其他工作。

縱觀世界各國的司法制度，法官的員額都有一定的限制。社會主義法制國家的發展需要建立一套科學的法官制度，逐步實現法官隊伍的專業化、精英化。而適當精簡法官數量，著重提高法官素質，是實現這一目標的有效途徑。

二、我國現有法官比例狀況分析

要確定法官員額比例，首先應弄清我國現有法官比例狀況。現時的主流觀點認為：中國法官人數太多，因而素質不高且效率低下。有人做過一些比較：如在中國，8328人中便有1名法官，而英國11萬人口中只有1名全職法官，日本每萬人中也只有0.23名法官。從結果看，中國的法官按占人口比例計算是英國的十幾倍，是日本的5倍多。有人據此還做進一步的統計：中國法官人均年辦案數僅為21件?一說33件?，比美國聯邦法官的人均年辦案數少15倍。而對如此龐大的法官人群和如此低下的工作效率，不少人認為應當壓縮中國的法官人數。有人甚至認為中國法官人數有3萬人足矣。然而，中國法官人數究竟是怎樣一種狀況呢﹖中國實際有多少法官﹖應該有多少法官﹖許多人對此并沒有進行深入研究，一些統計數據和用以作為參照系的其他國家的數據也都還值得進一步推敲。下面就我國法官人數問題作進一步分析。

從法官的概念看，依據法官法規定，法官是指依法行使國家審判權的審判人員。根據這一規定，法官的概念有兩層含義；一是法官就其身份特征而言必須是審判人員，二是法官就其職責而言，還必須是依法行使國家審判權的審判人員。從立法對法官概念的界定來看，并不包括那些為解決某種職級待遇但并不行使審判權的人員。由于我國法院干部目前仍按行政干部序列管理，法官職級套用行政干部的職級，但法官的級別相對同級行政機關非領導崗位的公務員級別要高一些。因此，為解決法院內部一些非審判人員的級別待遇問題，幾乎每個法院都將一部分非審判崗位的工作人員任命為法官，而這些法官有的甚至完全沒有審理過案件?據最高院統計，目前全國法院共有在編干警30余萬人，其中法官21萬，而在這21萬審判人員中真正意義上的法官人數不足15萬人。

從法官崗位分布情況看，按照《人民法院組織法》和《法官法》的規定，我國法院的法官按其崗位不同大體上可以分為三類：第一類人員主要包括各級法院的院長、副院長、庭長、副庭長和審判委員會委員?多為院、庭長兼任?。這類人員大約占各級法院在審判崗位工作的法官人數的20％左右。這部分法官除了擔負部分審判職責外，主要承擔各級法院內部的審判管理和行政管理職責，如分案，審批案件等，這些人辦案極少甚至基本不辦案件。隨著近年來我國各級法院的審判改革，一些法院正在逐步取消院、庭長分案和審批案件的制度，但院、庭長還沒有完全從管理職能中解脫出來。有人曾對遼寧、廣東、上海、山東、山西、陜西、河南、湖北及海南省的九個省市十個中級法院的院、庭長從1998到2000年三年審理案件的情況做過調查，發現只有二個法院有準確的統計，其中一個法院的院庭長三年審結的案件占全院審結案件比例平均為4％；另一個法院的情況更糟，平均不足2％?而其余的法院對院庭長辦案人情況甚至無法統計。雖然上述二個法院的情況可能并不代表全國法院一般情況?實際情況是低等級法院的院、庭長親審案件比高等級法院的院、庭長多?，但院、庭長審理的案件比一般審判人員要少得多畢竟也是事實。第二類人員即執行員，按照《法官法》的規定，我國的執行員參照法官序列管理的。這與前面提到的英國、日本的情況完全不同。在英國，執行官是行政官員而非司法官；而日本的執行官雖由法院任命，但執行官和法官也并非同一序列管理，執行官人數是不包括在法官人數中的。而從我國法院的實際情況來看，各級法院的執行員必須由具有法官資格的審判員和助理審判員提任。但執行員所負責的工作主要是生效裁判的執行，與審判工作基本無關。從上述十個法院的情況來看，執行人員占審判人員?不包括在非審判崗位工作的審判人員數?的比例平均為19.8％。按這個比例折算，我國目前的15萬法官中至少有2.97萬人在從事執行工作，實際從事審判工作的法官只有12.03萬人。第三類人員才可以說是嚴格意義上的法官，這類人員主要包括分布在刑事、民事、行政審判庭以及立案庭、審判監督庭的審判員和助理審判員，他們的職責相對單純，即負責法院受理的各類案件的審判；這類人員只占法官總數的60％左右，約9萬余人?但他們卻承擔了幾乎絕大部分案件的審理工作。

從法官審理案件情況看，2002年公布的統計資料表明：我國各級法院2001年共審結各類刑事、民事和行政案件590萬余件，執結當事人依法申請執行的案件254萬余件。這兩項合計844萬余件。而全國各級法院的法官按15萬計算，人均年結案數為56.27件。這個數字還不包括各級法院每年受理的按審判監督程序審理的再審案件以及大量的減刑、假釋案件。加上這些，全國法院審判人員年人均結案數應當超過60件。如果再考慮占審判人員20％的院、庭長基本不承擔具體案件審理工作的情況，我國法院審判人員年人均辦案數將超過70件。

下面我們不妨再同有關國家的情況作一些比較。如1990年美國聯邦地方法院受理的案件總數為266，783件，其中民事案件217，879件、刑事案件48，904件。而當年美國聯邦地方的法官人數為575名，法官年人均受理案件數為464件。這個數字為中國法官年人均辦案數的7.7倍?以中國法官年人均受理案件數60件計算?。然而，由于中美間的訴訟程序上的巨大差異，使得這兩組數字之間并無直接的可比性。美國民事訴訟的庭前程序中的一些制度對于庭前解決糾紛起了很重要的作用。例如證據開示、動議申請等。實際上，在美國州法院或聯邦法院受理的案件中，90％以上的案件在庭前即被以撤回、駁回、不予受理或和解的方式了結，只有不超過10％的案件進入庭審。在刑事訴訟中，也有90％以上的案件是通過訴辯交易程序了結的。在刑事被告通過訴辯交易認罪的基礎上定罪的案件并不需要經過嚴格的庭審進行審理，真正需要開庭審理的刑事案件也不會超過10％。如果以實際審理的案件占受理案件總數的10％計算，美國聯邦地方法官1990年人均實際審理的案件只有46件。而中國法院在不包括執行人員和不考慮執行案件的情況下，2000年中國法官人均審理的一審案件數47件。由此來看，中國法官和美國法官的年人均實際審理的案件數是比較接近的。日本的情況相對特殊，日本作為大陸法系傳統的國家，其訴訟程序與英美大相徑庭，而與我國的情況比較接近，即法院受理的絕大部分案件都必須經過嚴格的訴訟程序。據統計，日本1999年的法官人數為2，949人，而1998年日本地方裁判所受理的一審民、刑案件共22.7萬件，年人均審理案件數為77件。這個數字高出我國法官年人均審理一審案件數的63％。如果考慮到我國占法官人數大約20％的院庭長極少審理案件這個因素，中日兩國法官個人審理案件的絕對數應該差距不大。況且，日本法官不堪重負的情況也實屬罕見。也正因為如此，案件審理期限過長，訴訟效率低下的問題一直困擾著日本法院，也引起了日本國民的強烈不滿。據日本最高裁判所統計，1998年，全日本地方裁判所審理的一審民事案件平均期限為9.3個月，刑事案件的平均期限為3.1個月。分別超過我國同類案件的法定審限3.3個月和1.6個月。自1999年7月日本開始的第三次司法改革試圖解決的問題之一也正是法官人數太少所導致的訴訟效率低下。

通過以上分析，我們得出：其一，中國的法官按其占人口比例計算，人數并不算多。中國法官人數與每一萬人口之比為1.1.如果不包括占法官人數近20％的執行人員，中國每萬人中才有0.88名法官。而根據1997年的統計數，美國為1.16，德國是2.56，法國是0.84.而英國如果加上治安法院龐大的治安法官隊伍?約2.5萬人?，按占人口比例計算，應該是2，000多人中就有一名法官；至于日本的情況，如果加上日本法院的執行官，調查官的人口，應該也超過每萬人中0.23個法官這個比例。況且，日本目前正在試圖改變這種法官人數太少狀況。其二，中國法官人均審理和執行案件量同世界主要發達國家相比較，雖不能算是飽和，但也并非人浮于事。同西方國家法官審理案件的情況相比，我國法院審理案件的效率還受其他多種因素的影響，如無休止的請示匯報和花費大量人力物力的調查取證等等，考慮到這因素，我國法官每年人均審理或執結60件案件也實在不能算是效率低下了。

三、合理確定我國法官員額比例

（一）合理確定法官員額比例應考慮的幾個因素

從某種意義上說，法官人數是法官整體素質的一種量化的、外在的表現形式。一般說來，法官人數太多，通常反映出法官的整體素質不高。有人曾做過這樣的推論：法官素質不高必然產生效率低下導致案件積壓，故而要么犧牲質量求數量，要么增加法官人數，即所謂“質不夠，量來湊”。從邏輯上說，這種推論不無道理。同時，由于人數過多而產生的人浮于事和不負責任也往往使得本來就不高的法官素質更加趨于惡化。當然，這也并不是說法官人數愈少整體素質就愈高。在法官人數少于一個合理的數量時，法官受理案件的量會超出正常的負荷，形成疲于應付，無暇顧及其他局面。這樣不僅案件質量不保，而且使得法官不可能有足夠的時間通過學習和研究來提高甚至維持自身的業務水準。因此，法官人數太少同樣也可能產生整體素質下降的后果。可見，法官人數和法官素質之間存在一個互動的關系。科學、合理地確定我國法官員額比例，必須根據我國現有法官狀況，綜合考慮下以下幾個方面的因素：1?法官崗位分布是確定法官員額首先應考慮的一個問題。前面已談到，目前我國法官的人數不是太多，而主要問題是法官崗位分布和職責劃分不合理。有人曾做過調查，目前我國法院具有審判職稱而在非審判崗位工作的人員約占法官總數的15％。再加上執行工作人員?我國法院執行人員必須要具有審判職稱?的數量，這個比例占到了30％。也就是說，目前真正在審判崗位上的法官實際只占法官總數的70％。而在國外一些主要發達國家，執行官是不包含在法官序列之內的。因此，確定法官員額，必須明確法官概念，嚴格限定法官崗位分布，即所謂法官，必須是分布在各審判業務庭并從事審判工作的人員，這是確定法官員額的一個前提條件。2?在我國，所有案件的審理幾乎是由職業法官來完成，人民陪審員制度并沒有很好地推行，有些地方已名存實亡。而在國外，是由職業法官與非職業法官來共同完成案件的審理。如英國一直保留非職業化的治安官制度。據統計，英國在2000年共有30400名兼職外行治安官或太平紳士，有96名全職有薪俸的治安官和146名兼職有薪俸的市區外治安官。治安官的數量大大多于職業法官的數量。在德國，由職業法官與非職業法官組成混合庭審理案件。在美國，有相當多的案件并非由職業法官而是由一般公民參與宣判。3?當前，我國法院受理的案件絕大部分必須經過嚴格的訴訟程序，訴訟法設置的簡易程序在實踐中并沒有得到很好的利用，庭前撤訴和不予受理的案件數量更是微乎其微，這與英美國家的訴訟程序大相徑庭。4?法院現有審判資源沒有得到合理配置，審判輔助系統?筆者曾主張將法院工作群體設置為六個序列，即法官序列、執行官序列、法官助理序列、書記官序列、公務員序列、法警序列。除法官序列、執行官序列外，其他四個序列輔助前兩個序列。?沒有建立。法院后勤行政工作人員過多，法官審理一個案件從庭前準備程序到裁判文書的送達等全過程仍要包攬一切，不利于提高審判效率。5?我國的司法體制還存在許多不盡如人意的地方，法官尤其是院、庭長不能全身心投入到審判工作中，常常忙于一些行政性事務，以及案件的請示、匯報和法官審理案件來自外界非正常因素的干擾等等，這些都在客觀上影響法官的辦案效率。6?由于受經濟因素的影響和審級制度的制約，各地法院和各級法院受理的案件并不均等，案件的難易程度也不平衡，這是確定法官員額也必須考慮的一個因素。7?我國正處于社會轉型時期，隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，各種新的民事、經濟矛盾和利益沖突大量出現，司法作為糾紛的最終救濟手段逐漸為社會所認同，人民法院受理的各類案件尤其是新類型案件大幅度上升，處理難度也增大。從全國法院受理案件的數量看，1978年審結50多萬件，到1998年就審結了539萬余件，是1978年的10倍。從案件的結構來看，1978年受理的刑事案件占32％，民事案件占68％；到1998年，受理案件的結構比例發生了很大變化：刑事案件只占10％，民事案件占61％，經濟糾紛案件占27％，行政案件占2％。改革開放20多年來，人民法院受理的案件不僅在數量上驟增，而且在種類上趨于多樣化、復雜化。近年來，各級法院受理的大量新類型案件如證券、期貨、融資、租賃、破產以及各種類型的涉外案件，無論在審理的難度還是案件的復雜程度上都遠遠超過改革開放前和改革開放初期所受理的案件。

（二）合理確定法官員額比例

合理確定我國法官員額比例，除了要綜合考慮以上因素外，還必須確定法官員額比例的標準。確定法官員額比例，歸納起來無外乎二個標準：一是法官與人口比例：二是審理案件數量。從法官占人口的比例看，筆者認為，每一萬人中確定一名法官比較合理，那么，按中國現有13億人口計算，約需13萬法官。實際上，根據案件數量確定法官員額似乎更合理。以近三年全國法院平均每年審理的案件數為例，近三年全國法院平均每年審結各類案件約為5930707件，據有關資料統計，全國法院審結的案件中約有70％在基層法院，因此每年全國基層法院審結案件數約為5930707*70％＝4151494件，按每個基層法院法官人均結案70件計算，那么，基層法院需法官員額約為6萬人；中級以上法院法官按年人均結案40件計算，則約需法官4萬人。兩項相加，需法官員額為10萬人。綜上，無論從法官占我國人口的比例，還是根據審理案件數量計算，我國需法官的數量都應在10萬人左右?并不是象有人所說“中國法官人數有3萬人足矣”?。這個數量實際是現有法官數量去掉非審判崗位上的法官和執行官的數量，即現有在審判崗位上從事審判工作的法官的數量。所以說，我國法院目前存在的問題并不是法官人數太多而主要是法官崗位分布和職責劃分的不合理。

第三篇：法官員額制改革試點實證探究

法官員額制改革試點實證探究

【摘要】我國法院法官員額制改革試點工作的基本完成，推進了法官隊伍職業化、精英化建設，促進了我國法官整體素質的提升和司法資源優化的配置，對我國司法建設有著重大而深遠的影響。本文從我國法院法官員額制改革試點完成前后的比較性實證研究入手，以法官遴選標準、工作質效、辦案責任的改革試點方向與變化為基礎，對員額制改革試點實踐過程中出現的法官助理制度缺陷、法官大量流失、法官職業保障機制跟進不足等問題進行實證探究及其原因分析，試圖探索從改革推行方式、法官助理制度、法官職業保障機制等方面提出法官員額制改革的完善策略。

【關鍵詞】法官員額制；改革試點；遴選標準；職責定位；職業保障

Abstract：The Our country the judge member in court sum system reform the basic completion of making experiments and pushed forward a judge the troops occupation turn, the elite turn construction and promoted our country the promoting of judge whole character and judicial resources is excellent to turn of allocation, to our country judicatory the construction has important but profound influence.This text the judge member in court sum system reform experimental unit to complete a front and back comparison substantial evidence research to commence from the our country, with the judge select standard, work quality effect, handle a case the reform experimental unit of responsibility direction and variety for foundation, reform experimental unit fulfillment to appear in the process to the member sum system of judge assistant system the blemish, judge in great quantities run off, the judge's occupation guarantee mechanism follow a not enough etc.problem to carry on a substantial evidence investigation and it reason analysis, try the quest promotes the assistant system of way, judge, judge from the reform occupation guarantee mechanism etc.put forward a judge the member sum system reform of perfect strategy.Key words: Judge the member sum system;Reform an experimental unit;Select standard;The job positions;The occupation guarantees

法官員額制度是各級法院根據其的案件工作量、地區人口、經濟發展水平等情況，將符合遴選標準條件的司法人員確定為員額法官，形成由法官、法官助理組成的新的審判運行機制，集中行使國家審判權的制度。而法官員額制改革是對法官數量進行一定限制，按 司法規律配置審判人力，把優秀法官充實到審判一線，實現法官隊伍“正規化、專業化、職業化”建設，促進了司法資源優化配置，助推司法公正。法官員額制試點改革開始于2014年6月，上海市、廣東省等是第一批試點改革的地區。2016年7月在全國司法體制改革推進會召開后，全國各地法院員額制改革開展如火如荼。到2017年2月中旬，法官員額制改革試點任務基本完成，全國各地法院均已完成員額法官選任工作，約占全國法院總數的86.7%，共遴選入額法官105433名。法官員額制改革試點促使法官遴選標準、法官職業保障、司法輔助人員配備等方面的改變，而這些變化對我國的法院工作、法官隊伍發展、司法建設有著重要而深遠的影響。

一、法官員額制改革試點完成前后變化比較與實證研究

法官員額制改革引起了社會的廣泛關注，最高法在2017年2月27日舉辦“人民法院司法改革進展情況新聞發布會”上表示，全國各地法院基本結束試點改革工作，全國各地法院總共產生了十萬五千四百多名入額法官，85%以上的司法人力資源配置到辦案一線。這項被稱為“觸動了法院每一個人的根本利益”的改革舉措取得階段性成效，帶來了巨大的變化，這變化對我國法官隊伍建設、司法建設的產生了重大的影響：

（一）從側重經驗到側重學歷，職業主體趨向年輕化

以往法官的遴選標準設置了政治素養、工作能力、職業道德等條件。此外，也要求法官有較長年限的審判工作經驗與工作履歷，但是對法官年齡和教育背景沒有什么強制性的限制條件。而在改革試點的不斷向縱深推進中，法官遴選標準發生了很大的大變化。不少法院開始對法官入額的年齡和學歷有一定條件的要求。據人民法院報的數據顯示：入額后湖北法院隊伍中，入額法官平均年齡下降3歲，本科及以上學歷人數提高了4.17%，碩士及以上學歷人數提高了6.6%。①上海4個先行試點法院首批遴選的531名入額法官，全部為本科以上學歷，碩博士學位275人，占51.8%，平均年齡43.9歲，平均司法工作經歷18年。②從法官員額制改革后的變化來看，全國各地一支支年輕、學歷高、政治素養高、業務能力強、經驗豐富的法官職業隊伍如雨后春筍般涌現。

法官員額制改革把有能力、專業水平高的人才充實到審判一線，使司法隊伍結構進一步優化，讓審判權回歸。法官遴選標準的改變，使入額法官的素質有了大幅度提升，推動了法官的審判工作更加專業化，促使了審判質量的提高，有利于守護司法公正和維護司法權威。

（二）法官審判工作質效大幅提升

近年來伴隨著我國經濟的高速發展，法律糾紛也與日俱增，導致了法院受理案件呈現“井噴式”的增長。而我國法院系統的法官質量良莠不齊、審判水平較低，造成各地法院 ①② 參見:徐光明,王珊珊.好鋼用在刀刃上—湖北法官員額制改革見聞[N].人民法院報,2015-12-7 上海首批入額法官平均干了18年司法工作，超5成具碩博學位[EB/OL].澎湃新聞，http://www.tmdps.cn/newsDetail_forward_1355785.2015-07-23 2 司法資源配置嚴重的不均衡；一些法院的審判力量沒有得到充分的利用，造成司法資源浪費。因為案件多法官少，我國很多法院的一線辦案人員都在超負荷運行狀態中，這對案件審理質量、司法效率造成了一些不利的影響。而本次改革后，試點法院約86.7%的司法人員充實到審判一線，大量的業務骨干充實辦案一線趨勢明顯，許多地方法院的審判力量得到充實，有效緩解了案多人少的壓力，法官工作積極性、責任心得到了顯著增強，特別是職業保障制度改革先行到位的地方，多辦案、辦好案的氛圍更加明顯。法官工作量大大的減輕，審判質效明顯大幅提高。

最高法的2017年工作報告顯示，上海、廣東、海南法官人均辦案數量同比分別增長21.9%、22.3%、34.8%。③2016年重慶市法院法定審限內結案率為99.74%、一審案件改判發回重審率為0.28%、生效裁判服判息訴率為98.36%，審判質效繼續居全國法院前列。④江陰市法院改革后，江陰市全院受理案件數和審執結案件數分別增長75.2%和53.1%，改革后一審服判息訴率保持在95%以上，一審判決案件改判發回重審率保持在0.5%以下。⑤

本次改革使得很多法院的審判力量得到很大的補充，比如法官助理的大量配置，分擔了法官的很多工作，在閱卷、訴訟保全、司法鑒定、案件起草等事務上法官的工作負擔都有所減輕。法官員額制改革使得很多法院的審理周期大幅縮短，法官審理案件的的質量和審判效率也大幅度提高，人們對法院的司法服務合意度得到極大的提升，從而提升了司法公信力和維護司法權威。

（三）法官辦案的權能增強，責任感大幅提升

長期以來，我國法官審理的案件要向領導及審委會請示匯報，法院內部要對案件進行審批，以權力主導的行政思維支配司法辦案，“審者不定，定者不審”，集體擔責，辦案責任不明，法官辦案責任追究極為混亂。而改革試點后，法官審理的案件、裁判文書等不再由院長、庭長、審委會的嚴密審核，而是由法官獨立簽發并負責，錯案追究促使法官增強審判案件的責任意識。從各地法院改革實踐來看，入額之后的法官其辦案責任確實比以往更重。江蘇高院制定《江蘇法院審判責任制改革實施細則》，落實法官對經辦案件終身負責。南京兩級法院2016年除重大、疑難、復雜案件需提交審委會討論決定外，99.67％的案件由主審法官和合議庭自行定案。⑥

本次改革帶來了壓力和激勵，增強了法官責任感和職業榮譽感，使員額法官感到權力和責任的加重，這充分體現了改革的成效。入額法官辦案責任的加重有利于防止冤假錯案的發生，強化人權司法保障，極大維護了社會公平正義和司法權威。

二、當前改革試點實踐中存在的問題及其原因分析

③④ 參見：周強.最高人民法院工作報告——2017年3月12日在第十二屆全國人民代表大會第五次會議 劉子陽.693家法院全面推開司法責任制改革2萬多名法官進入員額制 85%以上在辦案一線[N].法制日報,2016-07-17 ⑤⑥ 法官員額制試點發生哪些[N].法治周末,2017-02-22 婁銀生.江蘇法院推進員額制改革[N].新華日報，2017年02月05日改革之路前景無限光明，但成功的道路荊棘坎坷。盡管試點改革如火如荼，但改革實踐中也面臨著各種阻力和困難。最高法采取“疾風驟雨”的“休克式療法”讓這項改革舉措的推進顯得有一些著急，由此帶來的問題也是顯而易見的，以下就我國當前改革試點實踐中存在的問題及其原因進行分析與實證研究。

（一）法官助理產生方式與職責定位存在的缺陷及原因

設置法官助理是本次改革中的一個非常重要環節，其設立有助于為法官隊伍建設儲備力量，保證法官依法獨立、公正地履行職責，促使審判效率提高。但是當前我國法官助理存在的問題主要體現在其產生方式上粗糙、職責定位上不明確等方面。各地法院在改革推進中，不少法院將助理審判員、書記員、行政人員等直接任命為法官助理。最高法在《人民法院法官助理管理辦法(征求意見稿)》中雖然明確列舉了十二項法官助理的具體職責，但是這些職責定位模糊，并且在司法實踐運行中與書記員的職責有很多重合的地方。在此次改革浪潮中，很大一部分法官轉任為法官助理，司法實務中在安排其工作任務時，很難將其作為普通的法官助理進行對待。法官助理產生方式粗糙、職責定位模糊、職業前景不明對法官員額制改革的進展造成不良的影響。

而產生這些問題的主要原因是改革試點開始后，各地法院迅速地開展起了法官助理制度建設，實施法官助理制度，但是現行法沒有對法官助理作出規定，缺乏具體的法律規范和引導給法官助理發展方向、職責定位、管理工作帶來很大困擾。我國《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》中規定,法官助理是法官的審判輔助性工作的助手,書記員則是審判事務性工作的助手,但是此種劃分下存在的問題是審判輔助性工作和審判事務性工作的界限不明確,因為審判事務性工作本身就包涵輔助的內容。⑦司法改革指導意見對法官助理職責的規定大都是概括性的，司法實務中“事務性工作”的范疇非常龐大且界限模糊，這些造成了法官助理的尷尬局面。

（二）改革后法官“離職潮”的出現及原因

本次改革的目標是通過制度革新招來和留住優秀的法律人才，優化司法資源配置，把精英法官充實到審判一線上。但從各地法院的改革實踐來看，法律精英人才并未大量涌入法官隊伍，反而出現了大量的“離職潮”的現象。北京法院系統在這過去的5年里，已有500多人辭職遷出法院，流失的法官大多都是經驗豐富、能力強，而且法官的流失速度還在加劇。上海形勢也不容樂觀，僅2014年一年，該法院系統中就有105人離職，其中法官86名，包括17個審判長，43人擁有碩士以上學歷，63人是年富力強的“70后”，都是不折不扣的審判中堅力量。⑧

法官大量流失的主要原因是：我國法官職業待遇偏低；法官超負荷工作，身心健康堪憂；司法環境堪憂。隨著司法體制改革的相繼開展，不少地方的員額法官其工資待遇仍處于較低的水平，工資雖有所增長，但增長幅度較小，法官職業待遇沒有得到很好的保障，并沒有起到激勵法官的作用，由于受職數限制，法官的職務職級的晉升和工資待遇的提升 ⑦⑧ 劉斌.從法官“離職”現象看法官員額制改革的制度邏輯[J].法學，2015.(10):49-58 上海司改為留住青年法官開出“藥方”[N].中國青年報，2015年04月20日01版還是受到很大制約。在改革實踐中，比如海南明確表示入額法官待遇的提高未來5年是過渡期，表明入額法官責任加重但工資待遇仍未變化。奮斗在一線辦案的法官們壓力空前提升，風險也越來越大，其責任比公務員重，工作任務比公務員繁重，晉升比公務員慢，法官不堪重負便對這一職業便失去了興趣。法院聚集社會熱點，各種關系的干擾和輿論影響司法案件對法官的審判工作造成不良影響。法官職業越來越成為一種高壓力、高強度、高風險的職業，未免不是“累”“險”“窮”“苦”逼走了不少法官跳槽？

（三）改革后法官職業保障系統跟進不足及其原因

法官職業保障是法院依據法律規定全方位的保障法官職業權利和職業地位，保障法官的職業收入工資待遇、保護法官的人身安全及其他合法利益。而改革后法官職業保障系統并沒有得到有效跟進，法官職業保障、權益維護等方面有很多問題沒有有效解決，入額法官的工資待遇沒有得到有效的提升。法官的職業保障方面與法官職業化要求之間存在著較大差距，國家對法官的職業保障落實力度沒有能與法官工作壓力、責任風險壓力的增加相應提高。在案件多人員少的情況下，大幅縮減法官的數量，法官即使入額后，也沒有在享受的福利待遇方面體現出入額的職業保障優勢。

我國對法官職業保障的很多法律規范都過于原則性、倡導性，缺乏明確的法律強制性規定，這就是我國法官職業保障制度缺失的根本原因。在司法實踐中法官職業保障行使又會受到地方政府、法院自身發展等一定程度的影響，法官獨立公允、公平、公道行使審判權也被極大限制。由于我國政治體制的原因，各級法院的編制都是由地方黨委政府負責，地方黨委及其組織部門都會對地方的法官選任工作有一定的影響。地方政府根據當地社會經濟條件予于法官相應的職業工資待遇。我國《法官法》很早就對對法官的級別有了詳細的規定，但在司法實踐中法官級別一直以來被人們所忽視，人們更多關注的是行政級別，造成當前法官的工資待遇參用行政人員的工資序列，并且很多方面甚至是低于普通公務員。

三、完善法官員額制改革試點工作的具體建議

法官員額制改革是推進司法改革的基礎，推進司法體制改革是一項系統工程，從這次的改革實踐來看，還是存在一些不完善的地方。我們應通過各種有效途徑來解決和減少改革進程中的阻力與困難，法官員額制度的構建與推進應從以下幾個方面著手：

（一）平穩漸進推行員額制

法官員額制度改革的推進是一項系統的司法工程，目標是在縮減法官的數量，讓精英法官擺脫繁雜的非審事務。而當前試點改革推進有些急，改革經驗都沒有總結出來，許多問題還沒有對策，這種情況下改革試點推進不應“操之過急”，也不應采取“休克式療法”，因為“欲速則不達”,容易異化成“為改革而改革”。雖然最高法“疾風驟雨”的“休克式療法”改革讓龐大法官隊伍群大大的瘦身，但休克式、一刀切、一步到位的話，勢必引起不小的阻力與困難。在本次改革推進中，很多法官在短期內失去法官的“帽子”，又“淪落”到了“法官助理”的位置，從而失去了法官的司法審判權力，從舞臺上的“主角”淪為“配角”這難以避免他們消極怠工和抵觸情緒。所以，我們改革的步伐應該是平穩漸行，通過自然的過渡，逐步達到一定量的法官員額，減小對改革工作的影響。而在一定的過渡期內，每年給予一定量的員額，因人數少，對法官職業待遇大幅提升抵制程度大大降低。

(二)完善法官助理產生方式和職責定位 1.法官助理的產生方式多元化、結構合理化

法官助理是司法實踐審判實務中必不可少的一支重要力量,建立法官制度實現法官與助理合理分工是司法改革的必然趨勢。雖然在改革實踐中，不少法院招錄法官助理是通過從社會上公開招錄公務員擔任法官助理和從未入員額的法官中挑選出優秀的法律人才轉任為法官助理。但是我們還應注意法官助理結構合理化，畢竟新人缺乏充分的法律實踐經驗，對于未入員額的法官等司法人員也不能粗放的轉為法官助理。此外，我們還可以在職業律師群體中設置有別于公務員招錄的綠色渠道，這樣不僅可以引入律師進入法院系統，還可以彌補法律經驗不足的缺陷。

2.明確法官助理的職責定位

鑒于當前對法官助理的職責定位不明確,我們應統一認識并立法確定法官助理是法院為法官配備的審判輔助人員。法官助理是法官的專職助手、參謀,二者之間應是業務指導與互相監督的關系；明確法官助理與書記員之間的關系，二者明確分工，各司其職,平等協作，共同協助法官開展工作。法官助理的職責應當是輔助法官處理一些智力型工作, 包括：審查案卷材料、組織證據交換、訴訟保全、查找法律資料等；書記員的工作應是純事務性工作，如訴訟案件登記、送達、委托司法鑒定、調查取證等事項。

（三）建立健全法官職業保障制度

在實現法官隊伍職業化、精英化之后，我們應遵循司法規律設置，創立一套完整的職業保障機制，保障法官依法履行職責，吸引優秀法律人才投身法官職業。我們應從以下幾個方面加快對法官職業保障機制改革，全面落實法官福利待遇的提升，符合其職業精英化的建設要求。

1.法官職業保障去行政化，大幅提高法官工資待遇

法官職業保障去行政化，各地均不再適用公務員的職業待遇標準，嚴格落實《法官法》規定法官等級工資與晉升制。鑒于當前法官工資的狀況，通過立法的形式提高法官的職業地位、職業待遇。將法官工資單獨序列，大幅提升法官的工資福利；把法官的平均工資福利標準提到法學教授的待遇水平，超高于公務員的工資福利標準。

2.設立法官職業豁免權

我們應為法官設立職業豁免權，保障法官不受干涉并依法獨立行使職權，避免受到其他無關的責任追究，其中對法官審判責任追究應當嚴格的限制。而追究法官的違法審判責 任是追究法官故意違反相關的程序法和實體法的法律責任。另外，也要把法官違反法律職業倫理道德規范的行為納入到法官責任追究的體系中。

3.制定法官的科學評價機制，完善法官的績效評估體系

當前我國法官的晉升與法官的職業不相匹配，法官晉升渠道狹窄，法官等級評定行政化。在法官員額制試點改革的背景下，我國對法官的評價應必須尊重司法規律，嚴謹設置評價機制，合理利用評價結果。加快制定科學的評價機制，完善法官績效評估體系，在法官任職、等級晉升、業績評價等方面應全方位、公正客觀評價，把法官辦案數量、質效等作為依據。此外，我們還應把法官業績評價與員額退出機制、懲戒機制、激勵機制做到無縫連接。

司法改革不可能一蹴而就，這是一個長期的的巨大工程。法官員額制改革是實現法官規范化、專業化、精英化的重要保障，是法院提高辦案質效的良方，是提升司法公信力的重要途徑。我們要堅持既定的目標平穩推行法官員額制度，充分激發各級法院的改革動力與魄力，著力提升法官職業待遇水平，健全法官職業保障制度，完善法官員額制并扎實推進法官隊伍規范化、專業化、職業化建設，實現司法公正、司法為民的本質要求。

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第四篇：【觀察】試論法官員額制下的薪酬改革

【觀察】試論法官員額制下的薪酬改革

原創 2015-10-26 魏尚偉 作者岳陽云溪區法院 魏尚偉十八屆四中全會以“依法治國”為主題，描繪了法治國家的美好藍圖。在這一精神之下，司法改革便是萬眾矚目，該會議通過的決定，也對司法改革提出了一些建設性的意見和目標。緊接著，最高人民法院發布《人民法院第四個五年改革綱要(2014－2018年)》，法院系統將在8個重點領域推行45項具體改革措施，到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系。而法官員額制度備受關注。至此司法改革的路徑也越加明晰，在員額制下，建立一支高素質的法官隊伍成了社會的期待，法官隊伍的精英化為法治中國的建立有著重要的影響。然而，對于法官自身來講，在面對員額制的遴選的壓力時，法官的薪酬又會走向怎樣的境地。法官薪酬制改革是司法從業者所殷切期望的，也是司法改革者所要重視的問題。本文試圖通過對法官職業狀況的基本分析，提出法官薪酬改革的必要性、可行性建議，為員額制下的法官待遇提出些許思路。1法官薪酬制度概述

（一）我國法官薪酬制度的現狀2012年，在十八大會議上，全國人大代表袁志敏提出“建議律師費分50%給法官”的提案引起社會的熱議，但這一提案也揭示出當前我國的法官工資待遇普遍偏低，再次引發了對法官工資待遇的討論。從法官職業的性質上看，法官屬于公務員，而其薪資待遇則是與公務員相對應。根據目前我國《公務員法》第七十四條規定：“公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金。”公務員工資制度有三種職能：一是保障功能，即確保公務員的基本生活需要;二是吸引功能，吸引更多優秀的人才加入到公務員隊伍中來;三是激勵功能，好的工資制度可以激勵公務員更加積極地投身到工作中去，發揮更大的作用。而法官薪酬制度，也同樣具有這樣的職能。《法官法》第36條規定：法官的工資制度和工資標準，根據審判工作特點，由國家規定。《人民法院第三個五年改革綱要》也提出要改革和完善法官工資福利和任職保障制度。但《法官法》頒布十多年來，這一規定并沒有得到貫徹落實。重新厘定和構建法官薪酬制度，對司法改革的影響深遠。2014年，新一輪的司法改革率先在上海等6個省份開展試點工作，根據上海日前召開的全面推進司法體制改革試點工作會議公布，上海將穩步推進法官、檢察官薪酬制度改革，試點將法院、檢察院人員分類（分成審案人員、輔助審案人員和行政管理人員，即員額制），其中包括法官、檢察官在內的審案人員收入水平暫按高于普通公務員43%的比例安排。而深圳鹽田區人民法院在司改啟動后，法官可以增加1600元左右。這一次的司法改革雖然在薪資方面有一些進步，但是未來全國的法官薪酬的改革，還需要各方的努力。

（二）現行法官薪酬制度的不足

1、法官薪酬制度與行政公務員薪酬混同從世界各國的實踐來看，司法體制與行政體制是嚴格區分的，但從我們現行的法院人事、經費均是按行政體制進行管理。2006年《公務員法》將法官納入到公務員范疇，有人認為這實際上是將司法體制與行政體制混為一談。隨后的公務員工資改革并未將法官薪酬特殊對待，這就混淆了法官與一般公務員的差別，將法官列入公務員序列，無法建立起獨立的法官薪酬體系。

2、法官工資普遍偏低，人才流失嚴重因法官工資與普通公務員一樣，都實行工資與職務與行政級別掛鉤，而對于大部分法官，特別是基層法官來說，其職務與行政級別相對較低，因此注定了其工資待遇也是較低的。隨著經濟水平與物價水平的不斷高飛，加上公務員工資多年未漲，法官們的薪酬待遇越發顯得拮據。2014年兩會上，全國人大代表、北京市高院院長慕平透露，近5年，已有500多人離開法院，北京的“法官流失”現象十分嚴重，流失法官主要集中在基層法院，骨干比例增加，流失速度加劇。在法官出走的分析中，工作壓力大、待遇相對低、晉升空間小、職業榮譽感下降等是主因。如此“水土流失”的司法窘境，在全國眾多法院不同程度地普遍存在。雖然說法官的工資待遇與法官“離職潮”并不一定是其決定因素，但可惜肯定地說，法官工資待遇水平低是法官人才流失的一個重要因素。而現在有的律所公開叫板法院高薪招聘離職法官，更加襯托出法官待遇的窘境。

3、基層法官工作壓力大，與其薪酬不對等在我國實行的是按勞分配為主體，雖然法官作為一種特殊的公務員，不說要引入市場化機制，但是，在法官薪酬制度設計時必須合理考慮法官的現實情況與司法行業的特殊性。當前我國司法領域存在著“案多人少”的矛盾，特別是本著將矛盾化解在基層這樣一種現實情形下，基層法官所要解決的糾紛是不可想象的。他們面對浩如煙海的卷宗與形形色色的群眾，而他們卻每月領取著微薄的薪水，法官的職業尊榮感將如何會體現？司法原本就是為維護正義而存在的，而當法官們自己日以繼夜的工作，而給他們的待遇卻比不上公司一般的小職員后，他們的不公正待遇又該如何保障呢？在他們身上都體現不了公平正義，那如何奢求他們去為正義而獻身呢？

4、工資調整機制僵硬，沒有與經濟同步增長公務員工資遵循物價補償原則，國家根據物價指數的變動適時調整公務員工資。雖然該原則的初衷是好的，但在實際中并沒有很好的落實這一規定。物價是隨市場經濟不斷變化的，而工資卻要經法定程序調整，這一機制本身就具有滯后性。現有的工資標準是根據《國務院關于改革公務員工資制度的通知<國發2006（22號）>》制定的，而2015年公務員工資調整是根據《國務院辦公廳轉發人力資源和社會保障部財政部關于調整機關事業單位工作人員基本工資標準和增加機關事業單位離退休人員離退休費三個實施方案的通知》[國辦發2015 3號]，這兩個文件的出臺相隔9年，可見公務員工資調整機制的滯后與僵硬。

5、福利制度結構有待調整與完善公務員福利制度從表面上看是各行業最好的，但在實際中，各個單位又存在著差距，特別是對于司法行業中的法官們來說。法官代表國家行使國家審判權，是公平正義的象征。相對與一般的公務員來說，我們需要更好的福利制度來保證法官廉潔從而維護司法公正。高薪養廉不僅是正當的，而且是必要的。而從現有的制度來看，福利制度并沒有對法官這一特殊群眾產生有力保障，甚至地方比普通公務員的福利待遇還要差，這是不合理的。亟待完善法官的福利制度，使其結構更好合理。2法官薪酬制的域外法研究目前，我國的法官職業待遇體系參照的是行政公務員的標準，沒有建立與其職業特點相適應的獨立薪酬制度，這導致我國法官待遇偏低，直接影響了法官隊伍的穩定和審判質量的提高。近年來法官流失現象愈演愈烈，而為法官確定相對較高的薪酬標準以保持其職業尊榮感和吸引力，世界各國的普遍做法。因此，有必要考察、借鑒域外法官薪酬制度。2010年美國紐約州法典第567章規定成立司法薪酬特別委員會，負責制定法官合理的報酬制度，由該委員會負責檢查、評估并提出法官及法院工作人員福利待遇的建議。通過與行政官員的工資進行比較來制定合理的法官薪酬，并且該委員會每4年對法官的薪金進行審查，確保能夠定期適當評估法官薪金的合理性。在德國，公務員基本工按不同行業分為三大系列：行政單位公務員和軍人系列、高等院校教授和助教工資系列、法官和檢察官工資系列。法官分為10級，工資待遇要比公務員工資高。日本最高法院院長的工資與內閣總理、國會兩院議長相等，其他高等法院下至下級法院的法官，其工資待遇都與相應的行政長官相對應，都保持著相當的高薪。除了給法官較高的工資外，一些國家還給予法官優厚的其他待遇。如印度最高法院法官可免費使用公宅一處。泰國為法官提供低租住房或房租津貼。巴西法官每年享有60天休假，法官及其家屬享有醫療補助。墨西哥的大法官配有汽車，工資免交所得稅。3我國法官薪酬制度改革的必要性一基于法官職業的特殊性對于法官是否應當高薪，無論是對于普通公務員，還是對于公眾來說，都存在一定的爭議。而要解決法官憑什么高薪的問題，或許可以從“為何不能接受法官高薪”入手。筆者總結大概的觀點主要有：法官也是普通的公務人員，與其他黨政干部都是為人民服務的，何以薪金要特殊；司法公信力下降，法官腐敗時有發生，憑何高薪；給了法官高薪，能確保無錯案和零貪腐嗎？等等。這些質疑都有一定合理性，但辯證法告訴我們，任何事物都有兩面性。對于法官該不該高薪的問題同樣需要辯證地看。任何一項制度設計都有其利弊，關鍵的問題不在于設計一個完美無缺、唯一無損的制度，而是如何把制度的好處發揮到最大，把其缺點限制在最小。法官薪酬設計同樣如此。我們在對法官薪酬制度進行頂層設計時也需要這種利弊權衡。首先，對整個社會而言，公平正義的價值高于其他。國家通過法律來實現社會管理，而“法律是通過法官之手降臨人世”，法官的審判權更是社會公平正義的最后一道防線。承認法官職業區別于一般公務員的特殊性對于我國建立法治社會而言十分重要和緊迫。二各國法官高薪待遇經驗的可行性美國、日本乃至于我國的香港地區，對于法官的職業待遇都是相當重視，例如美國聯邦法官的工資與國會議員相當，日本最高法院法官與內閣部長相等。法官采用高薪制所帶來的效果也是有目共睹的，高薪養廉在他們這些國家和地區都得到了有效的驗證，因此，我們可以借鑒這一制度。三有利于促進司法事業良性發展十八屆四中全會以來高舉“依法治國”的偉大旗幟，使司法事業擺到了更加突出的位置。當前我國司法領域面臨著許多問題，無論是司法公信力下降，司法腐敗問題頻出，還是司法從業人員的人才流失。司法事業始終關乎著社會的發展，而法官作為一行業的重要群體，對這些問題的改善甚至于解決都起著關鍵性的作用。我們需要以法官職業為突破口，化解司法難題，而改革法官薪酬制度，或許是一味良藥。而這一制度對促進司法事業良性發展超著重要地作用。4法官薪酬制度的完善1提高法官基礎工資，將法官工資單獨序列提高法官的基礎工資，是本輪司法改革中司法從業人員所期待的。法官是一個專業性極強的職業，通過專業法學學習并參加國家司法考試和公務員考試，在層層選拔并經過歷練后才能真正成為一名法官，其職業門檻相對較高。西方法學家有云：一個行業的高收入,是對進入這個行業高代價的必要補償。而法官這一職業應更加如此。推進法官專業職務序列及工資制度改革，逐步提高基層法官職級待遇，實現人民法庭法官職務、職級和法官等級上的適當高配，以及工資福利政策向基層法院和人民法庭的適度傾斜。2完善工資調整機制僵硬的工資增長機制，使得法官的工資在物價飛升的今天難以面對現實的生活壓力。而改革工資調整機制勢在必行，筆者認為，在本輪司法改革中，在確定法官工資單獨序列的基礎上，實現工資正常的增長機制，逐步完善工資待遇與經濟發展水平相協調。3完善和調整福利制度結構在以往的公務員福利中，只是注重物質利益的補償，而欠缺精神方面的關懷。法官的長期的工作中，因其職業的特殊性，無論是身體還是心理，都會造成不同程度的影響。所以筆者認為，在法官福利制度的結構中，要增加精神和心理方面的內容，如，為法官定期進行心理診療，以及有針對性的開展有益身心的活動來使法官們得到有效放松和改善身體與心理狀況。4建立配套職業保障與監督機制建立有效的職業保障，事關司法事業，是司法改革中的重要內容。建立與法官職業配套的保障制度，是維系社會公平正義的重要手段。建立單獨的法官薪酬制度是法官職業保障的基本內容之一，而提高法官的工資待遇是其基本目標，不管“高薪養廉”的目的是否能完美的實現，但至少在一定程度上能降低司法腐敗的可能性，為法官們解決生活的后顧之憂，而使他們在實現公平的道路上義無反顧。同時也要建立健全監督機制，逐步形成不想腐、不能腐、不敢腐的理念與機制。首先要加強監督，實現人大、紀檢等多元化監督機制。其次，要落實法官辦案責任終身制，防止司法人員利用權力尋租的可能。要加強法官司法腐敗的懲處力度，對于一般的違規違紀，要取消法官的任職資格，對于嚴重違法的，要堅決追究刑事責任。同時加強職業風險保障，完善因公犧牲、意外傷害等撫恤救助制度。結語正如美國紐約州司法薪酬特別委員會凱瑟懷爾德委員說的，他們為公正的薪酬而進行的長期斗爭不僅僅是為了錢，更是為了獲得與其司法價值相一致的地位以及公民的尊重。目前我國的司法改革也逐漸拉開序幕，司法從業人員的待遇，更重要的是法官薪酬制度的改革也在考驗著改革者。在逐步向以審判為中心的司法潮流靠近中，法官薪酬制度是否有所突破，值得我們期待。

第五篇：基層法院法官員額制改革設想

基層法院法官員額制改革設想

譚加云

黨的十八屆四中全會提出要建設高素質法治專門隊伍，全面推進法院隊伍正規化、專業化、職業化建設，提高法官的職業素養和專業水平。法官員額制改革是實現這一目標的措施之一，《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》（以下簡稱《改革意見》）對此有明確部署，全國部分法院也進行了積極探索與實踐。筆者根據中央和最高人民法院的要求及部署，對基層法院法官員額制改革提出些許觀點，以期拋磚引玉。

設想：設置兩種類型的法官

《改革意見》認為應針對不同層級法院，設置不同的法官任職條件；結合法院審級職能，科學確定四級法院的法官員額。基于此，筆者認為基層法院設置兩種類型法官為宜。

（一）主審法官類型。特征如下：一是主要職責是審理疑難復雜案件，體現能力與行為的匹配性；二是屬于員額制度內的員額法官，體現選拔的精英性；三是按“讓審理者裁判，由裁判者負責”的要求配置其審判權責，體現裁判的獨立性；四是薪金待遇應高于法院其他工作人員，體現待遇的優厚性；五是配備一定數量的法官助理與書記員，組成審判團隊，讓其從繁雜的事務性工作中脫身，專注于疑難復雜案件的審判，體現職能的判斷性；六是一般適用普通程序處理案件，體現審判的審慎性。

（二）簡易法官類型。與主審法官不同：一是主要負責

大量簡單案件的審理工作；二是不屬于員額制度內的員額法官；三是所作出的裁判文書需要主審法官簽發；四是薪金待遇另行設定，但應低于主審法官；五是實行“一審一書式”審判資源配置模式；六是適用簡易程序或小額訴訟程序解決糾紛。

理由：問題決定法官類型需求

基層法院在改革中面臨兩大問題，一是如何又好又快地審理案件；二是如何順利推進法官改革，這也構成了基層法院需要兩種類型法官的理由。

（一）改革的目的性要求。司法改革最根本的目的是為了公正高效地審判案件，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，因此法官制度改革必須考慮案件特點，以使改革與案件處理達到最優配置。基層法院案件有數量多與難案少兩大特點。數量多與法官人數少相對應，依筆者所在的基層法院而言，法官年平均辦案數200余件。這意味著，一個法官每個有效工作日要辦結一件案件。難案主要指事實認定與法律適用難的案件。如果將案件難度值分為簡單、較難、很難三個等級的話，根據經驗，基層法院這三類案件的比值大致為6∶3∶1，也就是說有60%的案件屬于簡單等級，30%的案件屬于較難等級，只有10%的案件達到很難等級。

基于基層法院的案件特點，設置簡易法官處理大量的簡單案件成為有效路徑。一是在能力上，簡易法官處理此類案件較為勝任。依筆者的觀察，在法院工作3年左右的人員，如肯吃苦，即能完成案件辦理任務。二是在操作上，簡易法 2

官處理簡單案件符合繁簡分流的審判規律。簡單案件應當快審快結，在程序選擇上適用小額或簡易程序；在力量配置上“一審一書”，減少層級，快速辦案。反之，如讓主審法官審理這類案件；二則主審法官辦理簡單案件時，陷入大量簡單重復的工作當中，與主審法官設置的改革目的不符。

同時也要看到，基層法院也有少量疑難復雜案件，這類案件適合主審法官審理。因為主審法官的改革目的顯系為精英法官量身打造，能力上法律精通、經驗豐富，這種配置當然應主審疑難復雜案件，符合司法規律。

（二）有效推進改革的要求。此次法官制度改革的核心在于員額制，即法院人員分類管理，現有人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員。這已屬步入“深水區”的改革，涉及原有利益格局的打破，以及綜合配套措施的跟進。改革不僅要在正當性上得到認同，還要在可行性上得以實現。“三圈”決策模型認為，決策時要考慮價值目標、資源條件和相關利益方支持三大要素，優先選擇“三圈”重疊的決策方案。法官改革涉及法官利益，一定要得到法官群體的內心認同與支持，方能達到“三圈”重疊的優先選擇方案。

就基層法院而言，法官可以分為三個群體，一是院長、庭長（正職庭長），即領導法官；二是骨干審判員，一般稱中堅力量；三是助審員，多為青年法官。按《改革意見》和一些省份的改革實踐，骨干審判員為法官員額的當然主力，一般不用擔心入不了員額，而且會提高待遇，改革對其而言是增量改革，應當會支持法官改革。領導法官受改革影響最 3

大，他們會重回一線辦案。青年法官情緒波動最大，一則進員額的幾率很小，二則由法官變為審判輔助人員，“司法產品”的法官署名權也被剝奪。

在基層法院設置兩類法官可以解決領導法官與青年法官的困惑，爭取到改革的最大支持度。對領導法官而言，其多從審判一線摸爬滾打多年走上領導崗位，能力強、經驗足，進入員額當無問題，他們的擔心則是重回一線要和青年法官一樣每年辦200多件案子，體力精力上能否承受得住。設置主審法官，由領導法官擔任，專司疑難復雜案件，一則此類案件量少，領導法官可以集中精力辦難案，而不用陷入大量的簡單案件當中，既保證了案件質量，也解除了回歸一線辦理大量案件的擔憂。二則對青年法官來說，疑難復雜案件雖少，但確如重石壓身，其能力經驗與心理素質尚不能與案件審理相匹配，也會影響其他簡單案件的快速辦理。如有主審法官將疑難復雜案件分擔，如同將重石從青年法官身上移除，他們可以輕裝上陣，發揮優勢，迅速辦理大量的簡單案件。

對青年法官而言，設置簡易法官有三個好處：一是沒有改變其現有狀態，減少了改革消極因素。簡易法官仍可以適用小額或簡易程序開庭辦案，仍可以在裁判文書上署名，但其裁判文書需要簽發。二是給其以鍛煉能力的平臺，便于培養改革后備力量。基層法院簡單案件雖小，但也“五臟俱全”，程序事項、開庭、寫文書一樣不少，關鍵是在基層與廣大人民群眾打交道，可以增加社會閱歷，洞悉世間百態，熟悉人 4

情世故，這是一個職業法官必備的素養，乘此平臺，多加歷練，不僅解決了大量基層糾紛，而且也培養了青年法官的職業能力。三是空缺相當數量員額，增加了改革的積極因素。基層法院難案不多，決定著主審法官的數量不大，這樣就為員額空缺留下較大空間。這也意味著青年法官的機會和希望增多，這是改革的利好因素。

在國外的基層法院中，也有類似于簡易法官的設置。比如，英國治安法院的治安法官多數為非職業法官，負責處理輕罪案件和家庭事務案件，其對于案件的處理以解決問題為主，對于法官的專業背景要求較低。法國的初審法院也有非職業法官負責勞工糾紛與社會保障糾紛等簡單案件的審理工作，等等。

說明：兩種類型法官設置與改革要求

此輪司法改革較之以往更加注重頂層設計，基層法院設置兩類法官將會助推法官改革，但在具體設計上，有兩個問題需要說明，以符合中央與最高人民法院的改革要求。

（一）簡易法官與法院新的人員分類管理。根據改革要求，法院現有工作人員將分為三類：法官、審判輔助人員、司法行政人員。法官僅指員額內的法官，審判輔助人員包括法官助理、書記員、執行員。筆者認為，對于法官設置及其員額問題，不能搞上下一般粗，應當對法官類別作擴充解釋：法官包括員額制內的法官及基層法院的簡易法官。如果“一刀切”地認為法官只能為員額制內的法官，在基層法院不設置簡易法官，或者設置簡易法官將其放入審判輔助人員類 5

別，既違背了實事求是的原則，亦會為基層法院法官制度改革帶來問題。

（二）簡易法官與審判權運行機制改革。在司法實踐中，大量的簡單案件多為事實基本清楚、法律關系較為清晰的糾紛，法官不應再做人民調解員的工作，因為司法的規律要求不同層級的法官存有不同的審理方式及糾紛解決模式。

關于主審法官簽發裁判文書的目的和價值，正如本文觀點，設置簡易法官這個平臺尚有培養法官的功能要求。據筆者觀察，一則多數青年法官對獨立辦案信心不足，讓經驗豐富的法官對其生產出的“司法產品”把關，以增強信心；二則老法官也是本著提高青年法官能力的目的而為，而且，亦可以在文書簽發制度上加以改進，增強文書簽發的指導性與公開性。