第一篇：人民監(jiān)督員讓檢察權(quán)運行更加規(guī)范制度

人民監(jiān)督員制度：讓檢察權(quán)運行更加規(guī)范

郭洪平

七年試點成效不凡

人民監(jiān)督員制度，是最高人民檢察院按照黨的十六大關(guān)于推進司法體制和工作機制改革的要求，于2003年報經(jīng)中央同意并報告全國人大常委會后試行的一項重要司法改革。這項制度的主要功能是，通過選任的公民有序參與的方式，重點強化對查辦職務(wù)犯罪等工作的監(jiān)督，在切實提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量的同時，有效促進檢察隊伍建設(shè)。

2003年8月，高檢院部署在遼寧、內(nèi)蒙古、天津等10個省、自治區(qū)、直轄市檢察機關(guān)首先啟動試點工作。2004年10月之后，在先期試點取得成效的基礎(chǔ)上，試點工作逐步擴大。截至2010年9月，全國共有3137個檢察院開展了人民監(jiān)督員試點工作，占各級檢察院總數(shù)的86.5%。各級試點檢察院先后選任人民監(jiān)督員3萬多人次，其中，工人、農(nóng)民、軍人、企業(yè)職員和少數(shù)民族公民、婦女等各占一定比例，具有充分的廣泛性、代表性和民主性。試點期間，人民監(jiān)督員共監(jiān)督檢察機關(guān)擬撤銷案件、擬不起訴和犯罪嫌疑人不服逮捕等“三類案件”32304件。其中不同意檢察機關(guān)擬處理意見的1635件，檢察機關(guān)采納1054件。對檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結(jié)的，應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等“五種情形”提出監(jiān)督意見1000余件，均已經(jīng)辦結(jié)并向人民監(jiān)督員反饋。黨的十七大提出深化司法體制改革的要求后，最高人民檢察院根據(jù)中央司法體制改革的統(tǒng)一部署安排，會同有關(guān)機關(guān)就深化人民監(jiān)督員制度改革問題進行廣泛深入的調(diào)研論證，對試點工作進行了全面系統(tǒng)的認真總結(jié)，針對存在問題提出了改革和完善措施，形成改革的具體實施意見向中央政法委進行了匯報。2010年10月，根據(jù)中央要求，高檢院決定在全國檢察機關(guān)全面實行人民監(jiān)督員制度。

高檢院辦公廳有關(guān)負責(zé)同志說，人民監(jiān)督員制度七年的實踐探索，積累了豐富經(jīng)驗，受到了人民群眾廣泛贊譽，得到了各級黨委、人大、政府、政協(xié)和社會各界的充分肯定，成效著實不凡:

第一，有效地防止了檢察機關(guān)在查辦職務(wù)犯罪案件中可能出現(xiàn)的差錯。實踐證明，由來自社會各界的人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機關(guān)查辦的職務(wù)犯罪案件，及時對案件的處理提出監(jiān)督意見，能夠促使檢察機關(guān)增強辦案的責(zé)任心，有效防止和及時糾正在逮捕、撤案、不起訴等環(huán)節(jié)上可能發(fā)生的問題。僅舉一例:某市檢察院審查起訴的冀某涉嫌貪污案，公訴部門認為認定冀某貪污的證據(jù)不足，不符合起訴條件，擬作不起訴處理。人民監(jiān)督員監(jiān)督后認為，犯罪嫌疑人冀某利用職權(quán)分得贓款16萬多元，雖案發(fā)后已退還，但其貪污行為已完成，現(xiàn)有證據(jù)基本可以認定其構(gòu)成貪污罪。故表決不同意擬不起訴意見，建議提起公訴。該市檢察院檢察委員會經(jīng)研究，決定采納人民監(jiān)督員的意見，對犯罪嫌疑人冀某提起公訴。經(jīng)法院一審判決，冀某犯貪污罪，判處有期徒刑五年。

第二，體現(xiàn)了訴訟民主，促進了人權(quán)保障。人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件一般是檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件工作中群眾反映問題較多的環(huán)節(jié)，將這些環(huán)節(jié)交由人民監(jiān)督員進行監(jiān)督，體現(xiàn)了專門工作與群眾路線相結(jié)合的原則和訴訟民主的要求，不僅從法律效果與社會效果的結(jié)合上促進了司法公正，而且贏得了廣大人民群眾對反腐敗工作的理解和支持，有效地促進了在司法活動中的人權(quán)保障。

第三，促進了規(guī)范執(zhí)法，提高了查辦職務(wù)犯罪案件的質(zhì)量。實行人民監(jiān)督員制度，不僅增強了辦案的透明度，也促使檢察人員轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，更加注重依法辦案和文明辦案。據(jù)統(tǒng)計，2003年至2009年，全國檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件起訴率由80.8%上升到91.6%;不訴率和撤案率分別由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%，檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的整體水平明顯提高。

第四，促進了檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，維護了法律的統(tǒng)一正確實施。實行人民監(jiān)督員制度，可以有效地排除辦案中的干擾和阻力，增強檢察干警依法辦案的能力和自覺性，促進檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)。

第五，防止和減少了辦案中違法違紀問題的發(fā)生。實行人民監(jiān)督員制度，促使辦案人員進一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法作風(fēng)、規(guī)范執(zhí)法行為，辦案中的違法違紀現(xiàn)象逐年減少。

尤其值得一提的是，試點期間，人民監(jiān)督員工作得到黨中央和各級黨委、人大、政府、政協(xié)的關(guān)心和支持，得到了社會各界的理解和贊同。

2004年以來，《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)<中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見>的通知》、2006年《中共中央關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》和2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》等有關(guān)重要文件中，都對進一步深化人民監(jiān)督員制度提出明確要求，指出要促進人民監(jiān)督員制度法制化。

2004年至2010年的全國“兩會”在審議最高人民檢察院工作報告時，人大代表和政協(xié)委員對人民監(jiān)督員制度高度關(guān)注和給予充分肯定，共提出關(guān)于人民監(jiān)督員制度立法的議案20項、提案4項和建議8項，要求將人民監(jiān)督員制度納入國家法律規(guī)范。

人民監(jiān)督員制度相繼被寫入《2004年中國人權(quán)事業(yè)的進展》、2005年《中國的民主政治建設(shè)》、《2006年中國的國防白皮書》和2008年《中國的法治建設(shè)》、《國家人權(quán)行動計劃(2009－2010年)》、2010年《中國反腐敗和廉政建設(shè)》等六個白皮書。

絕大多數(shù)省(區(qū)、市)黨政機關(guān)的主要負責(zé)同志都對試點工作作出批示，要求按照中央指示和最高人民檢察院部署搞好試點工作。山東、四川、天津、云南等20多個省(區(qū)、市)的人大常委會聽取了檢察機關(guān)試點工作情況的匯報，對試點工作取得的成效給予充分肯定。

全面推行意義重大

2010年9月，中央政法委第15次全體會議暨司法體制改革第7次專題匯報會，專門聽取了高檢院關(guān)于深化人民監(jiān)督員制度改革有關(guān)情況的匯報，同意檢察機關(guān)從2010年10月起全面推行人民監(jiān)督員制度。

10月28日，最高人民檢察院召開電視電話會議，對檢察機關(guān)進行全面推行人民監(jiān)督員制度進行了周密部署。以此為標(biāo)志，人民監(jiān)督員工作進入全面發(fā)展的新階段。

最高人民檢察院辦公廳人民監(jiān)督員工作辦公室負責(zé)同志接受記者采訪時表示，人民監(jiān)督員制度從試點到全面推行，對于發(fā)展和完善中國特色社會主義檢察制度，保證檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)，更加扎實有效地做好新形勢下的各項檢察工作意義重大。

首先，這是檢察機關(guān)貫徹落實中央決策部署，深化檢察體制和工作機制改革的重大任務(wù)。黨中央對加強司法民主建設(shè)、完善司法監(jiān)督制度高度重視，先后兩次把人民監(jiān)督員制度納入中央司法體制和工作機制改革的總體部署，多次對人民監(jiān)督員工作提出明確要求。這為進一步完善人民監(jiān)督員制度明確了任務(wù)，指明了方向。

其次，這是檢察機關(guān)完善自身監(jiān)督制約機制，保障檢察權(quán)依法獨立公正行使的必然要求。黨中央反復(fù)強調(diào)，要從人民群眾最關(guān)心、反映最強烈的問題入手，不斷強化對司法權(quán)的監(jiān)督制約，確保司法權(quán)的正確行使。檢察機關(guān)堅持把強化自身監(jiān)督放在與強化法律監(jiān)督同等重要的位置，建立健全包括人民監(jiān)督員制度在內(nèi)的一系列機制，不斷強化對查辦職務(wù)犯罪等各項工作的內(nèi)外部監(jiān)督制約，取得了明顯成效。全面推行人民監(jiān)督員制度，不僅把人民監(jiān)督員制度的實行范圍擴大到全國各級檢察機關(guān)，而且在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善了監(jiān)督程序，強化了監(jiān)督措施，對于更好地發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的效能、促進檢察機關(guān)嚴格公正文明廉潔執(zhí)法，必將起到重要的推動作用。

第三，這是檢察機關(guān)深入推進三項重點工作，更好維護社會和諧穩(wěn)定的一項重要舉措。通過人民監(jiān)督員的監(jiān)督，既有利于及時發(fā)現(xiàn)和糾正檢察工作特別是查辦職務(wù)犯罪工作中存在的突出問題，促進檢察機關(guān)自身公正廉潔執(zhí)法，又能夠有效推動檢察機關(guān)和檢察人員進一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，規(guī)范執(zhí)法行為，改進執(zhí)法方式，提高辦案質(zhì)量，從而更好地發(fā)揮執(zhí)法辦案在推進三項重點工作中的基礎(chǔ)作用。

傾力做好下篇文章

如果說開展試點取得經(jīng)驗是人民監(jiān)督員制度的上篇文章，那么，全面推行以及之后的健康運行并最終步入法制化軌道，則是人民監(jiān)督員制度的下篇文章。

最高人民檢察院給各級檢察機關(guān)明確了工作任務(wù):要按照中央要求和最高人民檢察院部署，迅速行動起來，確保全面推行人民監(jiān)督員制度按時啟動、有序推進。一是，進一步改進人民監(jiān)督員的選任方式，在以上級檢察機關(guān)選任、聯(lián)絡(luò)服務(wù)為主的同時，各省級檢察院可以選擇一兩個條件較為成熟的地市，組成人民監(jiān)督員選任委員會進行選任、管理試點;二是，進一步調(diào)整案件監(jiān)督范圍，將原“五種情形”納入剛性監(jiān)督程序的范圍，同時把查辦職務(wù)犯罪工作中具有終局性的其他環(huán)節(jié)也納入監(jiān)督范圍;三是，進一步規(guī)范監(jiān)督程序，結(jié)合人民監(jiān)督員選任方式和監(jiān)督范圍的變化，改進案件監(jiān)督的組織方式，統(tǒng)一監(jiān)督程序，完善人民監(jiān)督員評議表決程序，切實做好監(jiān)督程序與訴訟程序、辦案程序的銜接工作;四是，進一步發(fā)揮人民監(jiān)督員的監(jiān)督作用，健全人民監(jiān)督員的意見、建議辦理機制，積極拓展接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的渠道，完善人民監(jiān)督員聯(lián)絡(luò)服務(wù)機制。

有關(guān)負責(zé)人告訴記者，為確保全面推行人民監(jiān)督員制度工作規(guī)范運行，最高人民檢察院在總結(jié)試點經(jīng)驗、全面梳理整合原有規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，研究制定了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》并下發(fā)執(zhí)行。同時，繼續(xù)利用大眾傳媒廣泛宣傳推行這一制度的重大意義，不斷擴大人民監(jiān)督員制度的影響;認真開展理論研究和立法論證工作，積極推進人民監(jiān)督員制度的法制化進程。

■背景鏈接

專家評價:

陳光中(中國政法大學(xué)終身教授):最高人民檢察院推出的人民監(jiān)督員制度是一項引人矚目的制度創(chuàng)新。說它“創(chuàng)新”，是因為這項制度不同于法院審判的陪審制，外國沒有過，中國也從未有過，是由我們根據(jù)中國國情探索創(chuàng)建的。此項制度試點后，得到了普遍的社會認同，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的生機，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)考慮人民監(jiān)督員制度的立法化了。

周光權(quán)(全國人大法律委員會委員、清華大學(xué)法學(xué)院教授):人民監(jiān)督員制度在強化查辦職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督機制、擴大訴訟民主、促進檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)等方面發(fā)揮了巨大作用，具有其他監(jiān)督制度難以替代的獨特功效。目前，各地黨委、人大對該制度的推行給予充分肯定，廣大人民群眾、人民監(jiān)督員包括檢察機關(guān)要求將這一制度規(guī)范化、法制化的呼聲越來越高。

樊崇義(中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師):人民監(jiān)督員制度是人民群眾有效參與國家管理、參與國家事務(wù)的一種方式，也是檢察機關(guān)聽取人民群眾意見、接受群眾監(jiān)督的一種渠道、一種途徑。

王利明(十屆全國人大代表、中國人民大學(xué)黨委副書記、副校長):人民監(jiān)督員制度的實行，增強了檢察機關(guān)執(zhí)法的透明度，使社會各界都能夠?qū)z察工作進行了解，從而有效實現(xiàn)了社會對執(zhí)法部門的監(jiān)督。

第二篇：人民監(jiān)督員制度

人民監(jiān)督員制度

人民監(jiān)督員制度，是由代表公眾的人民監(jiān)督員按照一定程序，對檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件進行民主監(jiān)督的制度。實行人民監(jiān)督員制度的目的是為了強化查辦職務(wù)犯罪工作的社會監(jiān)督，確保職務(wù)犯罪偵查、起訴等檢察權(quán)的正確行使，促進依法辦案，維護司法公正。其主要內(nèi)容有：

一、監(jiān)督主體及履行監(jiān)督職責(zé)的要求

監(jiān)督主體是按規(guī)定選任的具有廣泛代表性的人民監(jiān)督員。人民監(jiān)督員的人選由機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和基層組織民主推薦、征得本人同意并經(jīng)考察后確認。

人民監(jiān)督員參加案件監(jiān)督，一是應(yīng)當(dāng)保守秘密，不得泄露評議表決情況；二是人民監(jiān)督員評議案件應(yīng)當(dāng)客觀公正，不得對其他人民監(jiān)督員施加不正當(dāng)影響，不得私自會見案件當(dāng)事人及其委托的人；三是參加案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員遇有與本案有其他關(guān)系可能影響公正履行案件監(jiān)督職責(zé)的情形，應(yīng)當(dāng)回避。

二、監(jiān)督范圍

人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的情形（簡稱“三類案件”）實施監(jiān)督。人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件有應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結(jié)的，應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依

法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情形之一的（簡稱“五種情形”），有權(quán)提出糾正意見人民監(jiān)督員還可以應(yīng)邀參加人民檢察院直接受理偵查案件的其他執(zhí)法檢查活動,發(fā)現(xiàn)有違法違紀情況的,可以提出建議和意見。

三、監(jiān)督程序

人民監(jiān)督員監(jiān)督案件，首先采用排序或抽簽的方式確定三名以上、總?cè)藬?shù)為單數(shù)的人民監(jiān)督員參加案件監(jiān)督工作，并推舉其中一人主持監(jiān)督。（1)由案件承辦人向人民監(jiān)督員全面、客觀地介紹案情并出示主要證據(jù)；(2)由案件承辦人向人民監(jiān)督員說明與案件相關(guān)的法律適用情況；(3)人民監(jiān)督員可以向案件承辦人提出問題，必要時經(jīng)檢察長批準(zhǔn)可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述、聽取本案律師的意見，有條件的可以運用視聽技術(shù)收看或收聽；(4)人民監(jiān)督員根據(jù)案件情況，獨立進行評議、表決。表決采用無記名投票方式，按少數(shù)服從多數(shù)的原則形成表決意見，表決結(jié)果和意見由承辦案件部門附卷存檔。

四、監(jiān)督的效力

人民監(jiān)督員經(jīng)表決形成的監(jiān)督意見，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)認真聽取。如果檢察長不同意人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，應(yīng)當(dāng)提請檢察委員會討論決定。檢察長或者檢察委員會應(yīng)當(dāng)認真研究人民監(jiān)督員的參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求上一級檢察機關(guān)復(fù)核，上級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時復(fù)核，并向人民監(jiān)督員反饋復(fù)核的結(jié)果。

五、監(jiān)督保障

人民檢察院應(yīng)當(dāng)保障人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)，嚴格遵照規(guī)定接受監(jiān)督，不得擴大或者縮小監(jiān)督范圍；不得誘導(dǎo)、控制、規(guī)避人民監(jiān)督員的監(jiān)督；不得干擾人民監(jiān)督員對案件的評議和表決；不得泄露人民監(jiān)督員的評議、表決情況。對打擊報復(fù)或者阻礙人民監(jiān)督員履行職責(zé)的,應(yīng)當(dāng)依法依紀處理，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第三篇：人民監(jiān)督員制度

人民監(jiān)督員制度

為了加強外部監(jiān)督，切實防止和糾正檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作中執(zhí)法不公的問題，根據(jù)憲法和法律關(guān)于一切國家機關(guān)必須傾聽人民的意見、接受人民的監(jiān)督的規(guī)定，最高人民檢察院經(jīng)報告全國人大常委會并經(jīng)中央同意，從２００３年９月起開展人民監(jiān)督員制度試點工作。

最高人民檢察院2003年10月15日《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》第二章第六條規(guī)定：“人民監(jiān)督員由機關(guān)、團體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發(fā)證書?！?/p>

對檢察機關(guān)擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務(wù)犯罪案件以及檢察機關(guān)或檢察人員在辦案中發(fā)生的“五種情形”（應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案；超期羈押；違法搜查、扣押、凍結(jié)；應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定；檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等）進行監(jiān)督，提出監(jiān)督意見。

第四篇：淺談人民監(jiān)督員制度

第三屆金融檢察論壇征文

淺議人民監(jiān)督員制度

【內(nèi)容提要】人民監(jiān)督員制度是指檢察機關(guān)通過一定的形式和手段從社會選任具有代表性的人士，按照既定的程序和規(guī)則，對檢察機關(guān)的執(zhí)法活動進行監(jiān)督的制度。該制度是最高人民檢察院為貫徹司法改革而推行的一項重大改革措施。它充分體現(xiàn)了權(quán)利制約權(quán)力、主權(quán)在民、民眾參與司法和司法民主的理念。在實踐中, 人民監(jiān)督員制度顯示出了強大的生命力, 但還存在著一些缺陷, 必須采取有效措施去完善它。

【關(guān)鍵詞】人民監(jiān)督員制度 價值 意義

【正文】人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)從2003 年底部署開展的一項改革試點，是在檢察系統(tǒng)采取“自上而下、先行試點、穩(wěn)步推進、全面試行”的循環(huán)漸進模式中發(fā)展起來的，所蘊含的司法的民主性和公平正義的思想，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會民主法治的理念，是檢察系統(tǒng)防止檢察權(quán)濫用，“強化法律監(jiān)督、維護公平正義”的一次有益探索，在實踐中發(fā)揮了積極作用，顯示出其強大的生命力和存在的價值。然而，人民監(jiān)督員制度畢竟是一個新的理論課題和實踐摸索，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式可循，隨著這項制度推進一些問題也逐漸顯露出來，需要我們在實踐中不斷改革與完善，確保人民監(jiān)督員工作的科學(xué)發(fā)展。

一、人民監(jiān)督制度的含義

①

①參見石世安：《人民監(jiān)督員制度設(shè)置的法理基礎(chǔ)及現(xiàn)實需要》[ J ]，《檢察實踐》2004 年第4 期，第12 頁 第三屆金融檢察論壇征文

（一）人民監(jiān)督員制度概念

人民監(jiān)督制度是人民檢察院為了探索建立一種新的外部監(jiān)督機制，通過規(guī)范程序?qū)⑥k理職務(wù)犯罪案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有效的置于人民群眾監(jiān)督之下，力求通過民眾參與，從制度上保證檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使，防止檢察權(quán)的濫用所形成的一種制度。從權(quán)力屬性來看，它不屬于國家權(quán)力屬性，而是介于人大監(jiān)督和群眾監(jiān)督之間的一種新的監(jiān)督形式，是公民權(quán)利保護和權(quán)利救濟的重要方法和途徑。

在2003年，最高人民檢察院針對檢察機關(guān)直接受理偵查的職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督問題，制定出臺了《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），在隨后的幾年里，高檢院先后制定了《人民監(jiān)督員表決意見書》《關(guān)于人民監(jiān)督員試點工作若干具體問題的意見》、《關(guān)于人民監(jiān)督員試點工作若干具體問題的意見

（二）》以及《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施規(guī)則（試行）》等一系列文件，確立了檢察機關(guān)人民監(jiān)督員制度，在一定程度上解決了對檢察機關(guān)自偵案件偵查和起訴活動的外部監(jiān)督問題。

（二）相關(guān)司法規(guī)定

《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》第三章第十七條明確了人民監(jiān)督員的職責(zé)范圍：

人民監(jiān)督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件的下列情形實施監(jiān)督： 第三屆金融檢察論壇征文

（1）應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；

（2）超期羈押或者檢察機關(guān)延長羈押期限決定不正確的；

（3）違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的；

（4）擬撤銷案件的；

（5）擬不起訴的；

（6）應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)模?/p>

（7）檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的。

在第十八、十九、二十條規(guī)定人民監(jiān)督員應(yīng)邀參加人民檢察院組織的有關(guān)執(zhí)法檢查活動，發(fā)現(xiàn)有違法違紀情況的，可以提出意見和建議；人民監(jiān)督員可以對其他檢察工作、檢察隊伍建設(shè)等提出意見和建議；履行監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵守國家法律、法規(guī)和有關(guān)紀律規(guī)定，不得妨礙案件公正處理。

（三）與人民陪審員制度的區(qū)別

同樣作為一種監(jiān)督機制，與人民陪審員制度相比較，人民監(jiān)督員制度具有以下基本特征：

1．人民監(jiān)督員制度與一切陪審制度的首要區(qū)別就在于其中心詞是“監(jiān)督”，在這一檢察民主制度下，人民監(jiān)督員既不是象美國的大陪審團那樣與檢察官分享檢察權(quán)，也不是象我國人民陪審員與法官共享審判權(quán)那樣與檢察官共享檢察權(quán)，而是行使對檢察權(quán)或檢察工作的監(jiān)督權(quán)，其制度目的是通過引入人民民主監(jiān)督機制，進一步健全和強化檢察體制內(nèi)的監(jiān)督制約機制，以增強檢察權(quán)行使的透明度和正當(dāng)?shù)谌龑媒鹑跈z察論壇征文

性，保障檢察權(quán)行使的合法性和公正性，保障檢察機關(guān)在職務(wù)犯罪偵查、起訴活動中，排除可能來自各個方面的法外干涉，依法獨立行使檢察權(quán)。

2．人民監(jiān)督員與檢察機關(guān)之間并無任何隸屬關(guān)系，人民監(jiān)督員在履行監(jiān)督職責(zé)時具有不聽命于檢察機關(guān)或檢察官的獨立性。在具體的案件監(jiān)督程序中，人民監(jiān)督員是一個獨立的審查委員會，以類似聽證的方式了解被監(jiān)督案件的案情，并獨立自主地形成自己對案件的判斷，最后按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成評議決議。

3．從人民監(jiān)督員的職權(quán)性質(zhì)來看，人民監(jiān)督員的檢察監(jiān)督權(quán)與檢察機關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)（抗訴權(quán)）具有類似的程序性特點，如檢察機關(guān)對直接偵查案件擬作撤銷案件或不起訴處分，就必須啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，主動接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督，經(jīng)人民監(jiān)督員評議，對被監(jiān)督案件一經(jīng)作出否定性決議，檢察機關(guān)必須對被監(jiān)督案件進行復(fù)議，這一點具有程序效力上的剛性，但人民監(jiān)督員對被監(jiān)督案件并不享有最終的裁決權(quán)，其評議決議對檢察機關(guān)并無強制執(zhí)行效力。

二、人民監(jiān)督員制度的價值

自2003 年10 月，人民監(jiān)督員試點工作開展以來，人民監(jiān)督員的作用開始顯現(xiàn)，收到良好的效果。一是通過實行人民監(jiān)督員制度，在檢察機關(guān)直接受理案件的幾個環(huán)節(jié)建立起外部監(jiān)督機制，有效地保障了檢察權(quán)的正確行使，并且在由外部對內(nèi)部的監(jiān)督過程中，增強了執(zhí)法的公信度。二是由于人民監(jiān)督員來自社會各界，具有廣泛的代表性和社會影響力，在監(jiān)督過程中，可以排除對檢察機關(guān)執(zhí)法活動的外部第三屆金融檢察論壇征文

干擾，有利于檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)。三是實行人民監(jiān)督員制度，體現(xiàn)了司法民主的要求，推動了中國特色社會主義檢察制度的完善和發(fā)展。

（一）人民監(jiān)督員制度符合憲法和法律精神

人民主權(quán)是我國人民民主憲政制度的一個基本原則，公民監(jiān)督權(quán)利是人民主權(quán)原則的重要內(nèi)容和保障。我國《憲法》第27 條、第41 條，《刑事訴訟法》第6 條和《人民檢察院組織法》第7 條規(guī)定，一切國家機關(guān)和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利；司法機關(guān)進行刑事訴訟，必須依靠群眾；人民檢察院在工作中必須貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督。要求檢察機關(guān)通過規(guī)范的程序?qū)z察機關(guān)的執(zhí)法活動置于人民群眾監(jiān)督之下，在保證檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)，不改變法定的刑事訴訟程序的前提下，增設(shè)一個傾聽人民群眾意見、接受人民群眾監(jiān)督的程序性規(guī)制環(huán)節(jié)，不僅使憲法和法律關(guān)于檢察權(quán)接受人民監(jiān)督的規(guī)定具體化和制度化，而且是權(quán)力機關(guān)監(jiān)督與社會監(jiān)督相銜接的一種制度創(chuàng)新。

雖然憲法和法律都沒有規(guī)定人民監(jiān)督員制度，但是它并不違反憲法和法律，相反，它具有充足的理論依據(jù)、堅實的法理基礎(chǔ)和廣闊的發(fā)展空間，符合憲法和法律精神。

（二）符合權(quán)力制衡理論②

我國檢察制度本身的設(shè)置，從司法權(quán)配置的角度分析，已體現(xiàn)了 ②參見徐漢明：《論人民監(jiān)督員制度設(shè)置的合理性》[ J ]，《人民檢察》2004 年第4 期，第39 頁。第三屆金融檢察論壇征文

權(quán)力制衡的特點，即既受人大監(jiān)督，也受公安機關(guān)和審判機關(guān)的制約。而對于檢察機關(guān)直接受理偵查的案件，即職務(wù)犯罪案件來說，檢察機關(guān)集立案權(quán)、偵查權(quán)、批捕權(quán)、起訴權(quán)于一身，在上述諸環(huán)節(jié)中無任何外部制衡權(quán)力因素存在。如何使內(nèi)部監(jiān)督與外部規(guī)制協(xié)調(diào)一致，尤其是對處于權(quán)能比較優(yōu)勢地位的檢察長、檢察委員會行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的決策、指揮及自由裁量權(quán)，如何進行有效規(guī)制，是權(quán)力制衡理論與實踐的難題。而試行的人民監(jiān)督員制度的程序設(shè)計，對檢察長、檢察委員會的終局自由裁量權(quán)進行了有序規(guī)制。即當(dāng)人民監(jiān)督員票決否定了檢察業(yè)務(wù)部門的意見，檢察長又不同意人民監(jiān)督員票決意見的，檢察長必須提交檢察委員會討論，也就是說檢察長的終局性自由裁量權(quán)受到外部程序性權(quán)力的規(guī)制；當(dāng)大多數(shù)人民監(jiān)督員不同意檢察委員會的意見，有權(quán)提請上一級人民檢察院復(fù)核，也就是說人民監(jiān)督員通過行使復(fù)核請求權(quán)，其對檢察委員會的終局自由裁量權(quán)從程序性權(quán)力方面進行了規(guī)制，并且成為上級檢察院審查復(fù)核權(quán)啟動運行的開始。雖然人民監(jiān)督員的否決權(quán)與提請復(fù)核權(quán)僅僅是程序性監(jiān)督權(quán)力，不帶有終局自由裁量的實體性權(quán)力性質(zhì)，但正是這兩項外部程序性權(quán)力的運行，對于處于層級管理權(quán)能比較優(yōu)勢地位的檢察長、檢察委員會的終局自由裁量權(quán)進行了有序有效的規(guī)制，從而回答了“監(jiān)督者如何接受監(jiān)督”的司法難題，尋找到了職務(wù)犯罪偵查權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督與外部制約、以程序公正促進和保障實體公正的最佳形式?？梢姡瑱?quán)力制衡理論符合監(jiān)督的基本原理，具有法理基礎(chǔ)，而外部監(jiān)督的超然性可以彌補自偵案的封閉性缺陷，縮小自由裁量權(quán)的空間。人民監(jiān)督員制第三屆金融檢察論壇征文

度旨在加大群眾參與國家管理的力度，增加司法透明度，順應(yīng)了公眾參與司法的國際潮流，體現(xiàn)了公開、公正的現(xiàn)代法治理念。

人民監(jiān)督員制度可以創(chuàng)造一個公平的法治環(huán)境。分工是國家權(quán)力發(fā)展的必然結(jié)果，而制約又是分權(quán)的結(jié)果。權(quán)力分工一旦形成，由于權(quán)力主體各方的利益、承擔(dān)的職責(zé)或責(zé)任不同，自然而然地在相互間產(chǎn)生了限制和約束關(guān)系。公訴權(quán)是國家權(quán)力經(jīng)過分解后的產(chǎn)物，無論是作為國家權(quán)力這個大系統(tǒng)里的微量元素，還是作為控訴權(quán)的一大組成部分，都必然受到其他方面權(quán)力的制約。這是權(quán)力得以現(xiàn)實存在的基本方式。具體地說，公訴權(quán)作為檢察權(quán)的一部分，要受到立法權(quán)的限制，即公訴權(quán)的存在和運作必須由法律作出規(guī)定。在追訴犯罪的過程中，履行控訴職能的公訴權(quán)要受到辯護權(quán)的制約，并共同接受審判權(quán)的監(jiān)督。由于一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，所以，給公訴權(quán)設(shè)置對立面，對公訴權(quán)進行有力制約，也是防止產(chǎn)生權(quán)力專斷，保障公訴權(quán)良性運作的要求。

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，擔(dān)負著對訴訟活動從立案到刑罰執(zhí)行及各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督職責(zé)，特殊定位和職能決定了自身必須首先做到規(guī)范公正執(zhí)法。但其執(zhí)法活動并非無可挑剔，尤其是職務(wù)犯罪偵查活動中的違規(guī)搜查、扣押、凍結(jié)甚至刑訊逼供等侵犯當(dāng)事人權(quán)益的問題仍在少數(shù)地方時有發(fā)生，甚至在個別地方出現(xiàn)了嚴重的問題。而實行人民監(jiān)督員制度，能使檢察機關(guān)時刻處于“被監(jiān)督”的狀態(tài)和感覺中，使檢察權(quán)的行使受到制約，不但能夠促進檢察機關(guān)和檢察人員公正執(zhí)法、文明辦案，尊重和保障人權(quán)，樹立程序觀念、法治觀念，改第三屆金融檢察論壇征文

進執(zhí)法方式和作風(fēng)，從根本上杜絕少數(shù)人存在的“胡為”和“枉為”作風(fēng)。

（三）體現(xiàn)了司法民主性要求

人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)了司法民主的理念。人民民主國家的一切權(quán)力，都來源于人民，屬于人民，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。因而人民理所應(yīng)當(dāng)?shù)赜袡?quán)參與和監(jiān)督國家權(quán)力包括司法權(quán)在內(nèi)的行使。人民監(jiān)督員來自民間，具有一定的社會代表性和公信力，他們介入檢察工作，正是人民群眾參與和監(jiān)督司法權(quán)行使的一種方式。③

對于一個法治社會而言，公正民主的司法環(huán)境不可或缺，其形成既需要內(nèi)部的自我約束，又需要來自外部的權(quán)力監(jiān)督。司法權(quán)是一種國家權(quán)力即公權(quán)力，是國家的一種職能的表現(xiàn)，司法權(quán)在民主法治國 家是公正的解決公民之間的各種糾紛以及公民與政府之間的糾紛的有效手段，司法活動以法定的公正的程序為依據(jù)，實現(xiàn)裁判的公正，并可以避免野蠻的暴力復(fù)仇，以及由此形成的暴力沖突的惡性循環(huán)，避免個人在解決沖突中所可能遭受的生命的損害和精神以及心理創(chuàng)傷。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)的規(guī)定: 人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)依法公平公正履行職責(zé)，促進人民檢察院正確行使檢察權(quán)。檢察權(quán)作為司法權(quán)的一種，對檢察權(quán)加以約束監(jiān)督，對其進行制約，也是防止產(chǎn)生權(quán)力專斷，保障檢察權(quán)良性行使的要求;同時，司法權(quán)又是國家權(quán)力的重要組成部分，中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，因此，人民監(jiān)督員制度是人民參與司 ③參見陳光中：《應(yīng)考慮人民監(jiān)督員制度立法》[ N ]，《法制日報》2007-03-13。第三屆金融檢察論壇征文

法的方式，是主權(quán)在民精神的充分體現(xiàn)。根據(jù)《規(guī)定》的要求: 對人民監(jiān)督員的意見，檢察長同意的，有關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行;檢察長不同意的，應(yīng)當(dāng)提請檢察委員會討論決定。檢察委員會的決定與人民監(jiān)督員的意見不一致時，應(yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員作出說明。參加監(jiān)督評議的多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的，可以要求上一級檢察院復(fù)核。

三、人民監(jiān)督員制度的完善

（一）關(guān)于人民監(jiān)督員的選任和管理

從人民監(jiān)督員制度的具體操作來看, 多數(shù)試點省份首批人民監(jiān)督員的產(chǎn)生是由各機關(guān)、團體、企事業(yè)單位推薦, 征得本人同意, 報人大常委會批準(zhǔn)或備案認可后, 由檢察長頒發(fā)證書。這樣的程序不免有“自己情人監(jiān)督自己”的嫌疑，在人民監(jiān)督員的選任過程中首先是由檢察機關(guān)確定在哪些部門、單位產(chǎn)生一名監(jiān)督員, 然后由該單位和部門通知本人報送個人材料, 經(jīng)初步審查后即可確定。如此, 人民監(jiān)督員在產(chǎn)生上就有一個先天缺陷, 即人民監(jiān)督員是由檢察機關(guān)聘任的“指定”的色彩較濃,?！氨O(jiān)督的品格貴在獨立, 監(jiān)督的獨立性是實現(xiàn)監(jiān)督基本職能的必要條件”④。要想保證人民監(jiān)督員制度的有效性、長期性和權(quán)威性, 必須從源頭上, 即人民監(jiān)督員的選任上保證其獨立性。人民監(jiān)督員只有獨立于檢察系統(tǒng)才能真正做到體外監(jiān)督, 不與人民監(jiān)督員制度設(shè)立的初衷相悖。而且, 從目前的實際操作看, 人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作所需經(jīng)費都是由各級檢察院在其業(yè)務(wù)經(jīng)費中列 ④夏黎陽, 唐宇馳.試論人民監(jiān)督員制度的完善[J].人民檢察, 2006,(1): 42 第三屆金融檢察論壇征文

支, 這極易使群眾產(chǎn)生“花錢讓人監(jiān)督”的錯覺。

筆者建議人民監(jiān)督員的選人應(yīng)當(dāng)獨立于檢察機關(guān)，關(guān)于人民監(jiān)督員制度的選任和管理，學(xué)界乃至部分實務(wù)人員一直主張改變現(xiàn)有的體制內(nèi)操作，轉(zhuǎn)向體制外建構(gòu)，但具體由檢察機關(guān)之外的哪個主體主持，則存在地方人大常委會、司法行政機關(guān)、政協(xié)或司法改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)（政法委）主導(dǎo)等不同意見，還有學(xué)者主張直接借鑒人民陪審員的產(chǎn)生機制。⑤這樣才能夠杜絕“熟人化”及“自己聘請人來監(jiān)督自己”，只有做到這樣，才能夠使人民監(jiān)督員制度能夠順利發(fā)展，發(fā)揮該制度應(yīng)該有的作用。

（二）關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍

從現(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度來看，人民監(jiān)督員主要監(jiān)督職務(wù)犯罪嫌疑人不服逮捕而檢察機關(guān)擬維持逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴的“三類案件”及檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或不應(yīng)當(dāng)立案而立案、超期羈押、違法搜查、應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不予確認或不執(zhí)行刑事賠償決定、檢察人員在辦案中的違法違紀行為等“五種情形”。人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍限于檢察院自偵的職務(wù)犯罪。由于實踐中，部分檢察院把關(guān)嚴，進入監(jiān)督程序的案件非常少，造成人民監(jiān)督員“無事可做”的現(xiàn)象。人民檢察院應(yīng)當(dāng)定期向人民監(jiān)督員通報查辦職務(wù)犯罪案件工作情況, 邀請他們參加檢察機關(guān)的執(zhí)法檢查活動。人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)“五種情形”問題的, 經(jīng)檢察長同意, 可以到檢察機關(guān)查閱相關(guān)訴訟文書, 旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人, 會見犯罪嫌疑人。人民監(jiān)督 ⑤左衛(wèi)民、吳衛(wèi)軍.人民監(jiān)督員：理念與制度的深化和發(fā)展［J］.人民檢察，2005（2）.第三屆金融檢察論壇征文

員對人民檢察院的處理有異議的, 可以要求人民檢察院復(fù)議, 也可以要求提請上一級人民檢察院復(fù)查。

（三）人民監(jiān)督員制度與檢察院獨立行使檢察權(quán)的關(guān)系

人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的行使與檢察院獨立行使檢察權(quán)的平衡問題，一直有較大的爭議，有人認為，人民監(jiān)督員獨立行使權(quán)力會干擾到檢察院行使獨立檢查權(quán)。有人確認為人民監(jiān)督員的權(quán)力越多越好。

對于上述兩種意見，首先筆者認為人民監(jiān)督員的權(quán)利是一種程序性的權(quán)利，并不會妨礙檢察院的權(quán)力行使。實踐中，人民監(jiān)督員如果同意檢察機關(guān)擬(原)處理意見, 案件便進入正常的處理程序;如果不同意, 就會引起檢察委員會討論決議程序。檢察委員會做出決定后,如果人民監(jiān)督員同意檢察委員會的決議, 達成共識, 則案件監(jiān)督結(jié)束;如果人民監(jiān)督員仍不同意檢察委員會決定的, 則經(jīng)人民監(jiān)督員提出, 由上一級檢察院重新審查, 依法做出復(fù)核決定。人民監(jiān)督員制度并沒涉及到權(quán)力的擴張和讓渡問題。決定權(quán)最終還是掌握在檢察機關(guān)手中。人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)是啟動檢察機關(guān)內(nèi)部工作程序的權(quán)利, 只是一種提醒權(quán)、建議權(quán), 而不是直接參與或者替代檢察機關(guān)的執(zhí)法活動。

但是，并不是說人民監(jiān)督員的權(quán)利越多越好，必須要將權(quán)力限制在合理的范圍內(nèi)。應(yīng)該明確規(guī)定人民監(jiān)督員的權(quán)利, 何者可為, 何者不可為,應(yīng)該有個剛性的規(guī)定。既要作到監(jiān)督實效性最大化, 又要防防止影響檢察權(quán)的獨立性和完整性,阻止監(jiān)督權(quán)向檢察權(quán)延伸。而目前賦予人民監(jiān)督員權(quán)利的規(guī)定是比較適宜的。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持監(jiān)督效第三屆金融檢察論壇征文

力的程序剛性與實體柔性。⑥

（四）推進人民監(jiān)督員制度的法律化進程

目前，對于人民監(jiān)督員制度，僅僅停留在最高檢的內(nèi)部規(guī)定上，并未有一部法律明確規(guī)定了人民監(jiān)督員制度。其效力低于法律，而通過幾年的試點，證明了人民監(jiān)督員制度的效果是積極的、合法的。“一項制度在初創(chuàng)階段超越已有法律體系進行嘗試往往會為急速變革的社會所允許, 這不難理解。然而無期限地‘沒有法律依據(jù)’, 對于制度實踐而言則是不可想象的事情, 因為它必然會破壞社會對規(guī)則的信心和對法律的期待?！雹邔⑷嗣癖O(jiān)督員制度寫進立法也是迫在眉睫的。

筆者認為：首先要將人民監(jiān)督員制度寫進憲法。因為該項制度是一項能夠讓普通大眾參與司法，既有利于人權(quán)保障, 又有利于司法民主。完全符合憲法的基本原則，通過提高到憲法高度完全符合民眾參與司法的國際潮流和法律所追求的價值目標(biāo)；其次，在修改檢察院組織法與檢查官法中的相關(guān)條文，加入“接受人民監(jiān)督員監(jiān)督”，在刑事訴訟法中也可以增加規(guī)定“人民檢察院直接立案、偵查的案件, 犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、擬作撤銷案件決定的或者擬作不起訴決定的, 由人民監(jiān)督員進行監(jiān)督?！弊詈蟠龡l件成熟之后，可以為人民監(jiān)督員制度專門立法，建立《人民監(jiān)督員法》具體規(guī)定人民監(jiān)督員的產(chǎn)生、監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍等相關(guān)問題。

⑥⑦ 參見程立永，《淺析人民監(jiān)督員制度的完善》【A】安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報 20071月16卷第一期（51）

王志勝, 方黃軍.論檢察權(quán)運作中的社會參與———以“ 人民監(jiān)督員制度” 為視角

第五篇：人民監(jiān)督員制度的運行現(xiàn)狀和完善建議

淺議人民監(jiān)督員制度的運行現(xiàn)狀和完善建議

人民監(jiān)督員制度使得檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作得到了外部監(jiān)督，促進了檢察干警嚴格、公正、文明執(zhí)法，提高了檢察機關(guān)自偵案件質(zhì)量。但是，由于人民監(jiān)督員制度是一項正在探索的新制度，屬于“新生事物”，凡“新生事物”都有一個從不完備到完備的過程，所以難免存在這樣那樣的問題。筆者在為人民監(jiān)督員制度取得喜人效果而欣慰的同時，認真思考了社會輿論中關(guān)于對人民監(jiān)督員制度的一些典型看法，感到以下幾方面是人民監(jiān)督員制度本身及實行中的“軟肋”，亟待改進和加強。

一、人民監(jiān)督員的選任應(yīng)當(dāng)和檢察機關(guān)分離

《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）第八條規(guī)定：“人民監(jiān)督員由機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和基層組織民主推薦，征得本人同意，考察后確認。”對考察和確任的主體，《規(guī)定》雖然沒有進一步明確，但很明顯是各級檢察機關(guān)，因為《規(guī)定》是最高人民檢察院出臺的，而其他機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位和基層組織只有配合選任的義務(wù)，這樣就產(chǎn)生了人民監(jiān)督員（以下簡稱監(jiān)督員）由檢察機關(guān)自己選任的結(jié)果?；?，檢察機關(guān)“自己選任監(jiān)督自己”的監(jiān)督員，就難免使民眾對這一制度的公信力產(chǎn)生合理懷疑。目前，一些檢察機關(guān)已經(jīng)意識到了這個弊端，正在探索自行遴選后由人大常委會確認的方式。筆者認為，應(yīng)該將選任工作移交人大常委會。因為人大常委會是立法機關(guān)，又是法律監(jiān)督機關(guān)，是代表人民、表達民意的機構(gòu)，他有義務(wù)、有責(zé)任幫助檢察機關(guān)尋求對查辦職務(wù)犯罪案件進行外部監(jiān)督的途徑，在監(jiān)督員制度上升并寫入基本法之前，可以由最高人民檢

察院商請全國人大常委會，由地方各級人大常委會暫且承擔(dān)這項工作，增強民眾對人民監(jiān)督員制度的信任感，提高監(jiān)督結(jié)果的公信力。

二、應(yīng)努力避免人民監(jiān)督員身份的雙重性

從筆者獲取的監(jiān)督員成份構(gòu)成看，在第一屆監(jiān)督員當(dāng)中，黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、其他組織領(lǐng)導(dǎo)占有相當(dāng)大比例，在第二屆監(jiān)督員當(dāng)中，上述人員仍占有較大比例，上述人員被選任為監(jiān)督員，有可能產(chǎn)生以下弊端：

（一）淡化了人民監(jiān)督員制度的民主性內(nèi)涵。檢察機關(guān)探索實行人民監(jiān)督員制度，意在自覺接受社會監(jiān)督。社會監(jiān)督的主體是“人民”，這里的“人民”應(yīng)該從狹義上理解，即不在國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)、人民團體中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的群體。當(dāng)然，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的少數(shù)社會群體的監(jiān)督相對于檢察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督來說，也是社會監(jiān)督，且該群體一般有著政策水平、表達能力、社會影響力等方面的優(yōu)勢，但監(jiān)督員制度是順應(yīng)民眾了解并介入司法過程，防止司法權(quán)濫用、怠用、誤用的要求而創(chuàng)設(shè)的制度，其“人民性”不僅在形式，更在實在的內(nèi)涵，如果擔(dān)任各種領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員在監(jiān)督員隊伍中占居絕大多數(shù)，就剝奪了民眾參與社會監(jiān)督的權(quán)力，降低了人民群眾對這一制度的信任感。

（二）弱化了人民監(jiān)督員履行職責(zé)的剛性。監(jiān)督員的職責(zé)是對檢察機關(guān)所辦職務(wù)犯罪案件中“三類案件”和“五種情形”實行監(jiān)督，而職務(wù)犯罪的犯罪主體正是國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員和國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務(wù)的人員以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，應(yīng)該說，這部分人員中的絕大多數(shù)是好的，并且經(jīng)過了遴選和考察，但是，這類人員及其所在單位是否深隱或滋生著某種職務(wù)犯罪，還不敢絕對地下否定性結(jié)論，如果這類人員中

隱潛著職務(wù)犯罪，他敢不敢和檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件中的不正當(dāng)行為較真？如果這類人員將“關(guān)系學(xué)”中的“潛規(guī)則”引入到履行監(jiān)督職責(zé)中，以犧牲原則為代價，與檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件中的不正當(dāng)行為“媾和”，就難免影響監(jiān)督的實效。

（三）在時間和精力上造成沖突。具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的監(jiān)督員，在原單位都承擔(dān)著繁重的管理事務(wù)，且有不少必要的社交活動，未擔(dān)任監(jiān)督員就已經(jīng)是“日理萬機”，被選任為監(jiān)督員之后，要學(xué)習(xí)必要的檢察業(yè)務(wù)知識，進行“三類案件”監(jiān)督時，要審查相關(guān)的材料，必要時還得旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述、聽取本案律師意見，如果對“五種情形”實施監(jiān)督，必要時還得走訪當(dāng)事人。進行這些工作，是要花費一定時間和精力的。如果監(jiān)督員在履行監(jiān)督職責(zé)時，遇到需要履行其第一職務(wù)的職責(zé)，且事關(guān)其單位重要利益時，就難以保證其全身心地投入到監(jiān)督工作中去。

結(jié)合以上情況，回頭再看《規(guī)定》和最高人民檢察院《關(guān)于適用〈最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑?guī)定》第五條內(nèi)容是監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)具備的一般條件；第六條是擔(dān)任監(jiān)督員的禁止性規(guī)定；第七條是不宜擔(dān)任監(jiān)督員的原則性規(guī)定?！兑庖姟返谝粭l是對不宜擔(dān)任人民監(jiān)督員的具體解釋。上述內(nèi)容均沒有對單位負責(zé)人在監(jiān)督員中所占的比例作出具體規(guī)定，導(dǎo)致了檢察機關(guān)選任監(jiān)督員時過多地選用了單位負責(zé)人。筆者認為，鑒于單位負責(zé)人在個人素質(zhì)上的某些優(yōu)勢，或從監(jiān)督員成份的廣泛性、代表性考慮，把這部分人完全排除在外也不妥當(dāng)。但為避免本文所指出的以上弊端，應(yīng)對這部分人所占的最大比例給予明確規(guī)定。

三、應(yīng)使人民監(jiān)督員的監(jiān)督能力和監(jiān)督職責(zé)相適應(yīng)

檢察機關(guān)查辦的職務(wù)犯罪案件由于犯罪主體的特殊性、定罪定性的疑難性等因素，歷來是犯罪領(lǐng)域中的一塊“硬地”，身處監(jiān)督地位的監(jiān)督員相對來說是法律工作特別是檢察工作的外行，“外行”監(jiān)督“內(nèi)行”，他們能否承擔(dān)起監(jiān)督責(zé)任？

筆者認為，要求監(jiān)督員個個都是法律專家，是不現(xiàn)實的，但是要使人民監(jiān)督員制度真正發(fā)揮其應(yīng)有功效，并保持生機和活力，必須處理好以下幾方面關(guān)系：

（一）既要客觀面對監(jiān)督員隊伍的素質(zhì)狀況，又要努力提高監(jiān)督員隊伍的法律知識水平。檢察機關(guān)實行監(jiān)督員制度，動機在于通過監(jiān)督員介入司法活動，為查辦職務(wù)犯罪案件中正確使用檢察權(quán)多一層外在壓力和內(nèi)部具體措施。無論是對“三類案件”實行監(jiān)督還是對“五種情形”實行監(jiān)督，無不關(guān)系到實體法、程序法及司法邏輯的正確理解和準(zhǔn)確適用，這就需要監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)具有與其履行職責(zé)相適應(yīng)的法律知識，否則，這項制度就是徒有形式而不產(chǎn)生實效。但是，目前高水平的法律專業(yè)人才還不能滿足社會各方面的需要，這就決定了一方面對監(jiān)督員隊伍的法律專業(yè)水平不能苛求，另一方面還不能忽視監(jiān)督員必要的法律素質(zhì)，要盡快提高監(jiān)督員的法律專業(yè)水平。具體辦法如，從已退休的、有較高法律專業(yè)水平、身體條件好、執(zhí)法理念端正、有責(zé)任心的檢察官、法官中選任一定名額作為業(yè)務(wù)骨干，把德才兼?zhèn)涞娜嗣癖O(jiān)督員留任一屆，同時人民監(jiān)督員管理機構(gòu)要加強對監(jiān)督員的檢察業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們的法律素質(zhì)能夠適合監(jiān)督工作的要求。

（二）既要尊重監(jiān)督員的獨立監(jiān)督權(quán)，又要給予必要的提示和引導(dǎo)?！兑?guī)定》第三條指出：“人民監(jiān)督員享有獨立發(fā)表意見和表決

的權(quán)力”。對于該條規(guī)定的精神，各地檢察機關(guān)都給予了充分的注意。有些地方檢察機關(guān)還特別強調(diào)，在監(jiān)督評議過程中，檢察人員不得對監(jiān)督員進行“引導(dǎo)”。筆者認為對本條規(guī)定要全面理解，一方面監(jiān)督員之間要互相尊重各人的監(jiān)督權(quán)，不得干預(yù)他人的意見；另一方面檢察機關(guān)要保障監(jiān)督員的獨立監(jiān)督權(quán)，不得施加不正當(dāng)?shù)挠绊?。如果檢察機關(guān)進行干預(yù)，就打擊了監(jiān)督員的工作積極性，甚至從根本上取消了監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)。但是，監(jiān)督員的法律專業(yè)水平目前尚未達到該制度創(chuàng)設(shè)目的之水平，如果遇到疑難復(fù)雜的案件或其他情形，監(jiān)督員不能正確把握處理方向和結(jié)果時，放任監(jiān)督員發(fā)表錯誤的意見，必定影響監(jiān)督的效果和效率。筆者認為，如果從實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度價值目標(biāo)的愿望出發(fā)，由監(jiān)督員管理機構(gòu)人員以提示、啟發(fā)的方式，幫助監(jiān)督員從犯罪構(gòu)成四個要件、執(zhí)法的法律效果與社會效果關(guān)系、上級關(guān)于案件質(zhì)量的要求等主要方面給予一點引導(dǎo)、提示，是可取的。如果從維護部門不正當(dāng)利益、掩蓋辦案中的錯謬、滿足案件承辦人的虛榮心等錯誤動機出發(fā)去“引導(dǎo)”則絕不可取。

（三）既要堅持檢察機關(guān)辦案制度，又要保證監(jiān)督員履行職責(zé)獲取更多有效信息。筆者認為，深入、全面了解案件和其他情形是保證監(jiān)督員表決意見準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)。當(dāng)前監(jiān)督員了解案件和其他情形的途徑主要有如下三個方面：

1、參加人民檢察院的執(zhí)法檢察活動；

2、案件承辦人介紹案情并出示證據(jù)，說明與案件相關(guān)的法律適用情況，監(jiān)督員向案件承辦人提出問題；

3、旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述和本案律師的意見。筆者認為，通過以上途徑，監(jiān)督員對監(jiān)督對象的了解、認識難以達到全面、深入的程度，特別是對“三類案件”的監(jiān)督，監(jiān)督員通過案件承辦人介紹情況，獲取的信息是“間接性”的，同時又受案件承辦人有意、無意不全面、不如實介紹的限制，很難全面、深入了解案情。為解決這一問題，各地檢察機關(guān)進行了多種形式的探索，但都未敢“越雷池一步”——賦予監(jiān)督員閱卷權(quán)。筆者認為，案卷濃縮了案件和其他情形的幾乎全部信息，最能反映案件及其他情形中有無不當(dāng)?shù)那闆r，讓監(jiān)督員通過閱卷方式了解情況是實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的重要手段，也是檢察機關(guān)對監(jiān)督員品行、水平的肯定和信任，真切地反映了檢察機關(guān)接受監(jiān)督的誠意，且《規(guī)定》第十六條也明確規(guī)定了監(jiān)督員對所監(jiān)督案件嚴格保密的義務(wù)，所以筆者希望在監(jiān)督員制度的完善過程中考慮賦予監(jiān)督員以“閱卷權(quán)”。但是，由于存在案件在辦理過程中受時間限制、監(jiān)督員法律水平的差異、對偵查活動保密的要求等因素，讓所有參加本案監(jiān)督的監(jiān)督員都去閱卷也不妥當(dāng)，可以考慮在監(jiān)督員管理機構(gòu)的指導(dǎo)下，在參加監(jiān)督評議的監(jiān)督員中選出法律專業(yè)水平較高的一人閱卷，以此彌補獲取信息手段方面的不足，還是可行的。