第一篇：解決農民工工資拖欠問題的對策與思考

解決農民工工資拖欠問題的對策與思考

時下拖欠農民工工資已成為社會的一大詬病，各級政府為解決農民工被欠薪問題，采取多種措施來制止欠薪問題，諸如對《勞動法》出臺針對性的配套法規、實施農民工工資保證金制度、加強勞動監察執法力度等，盡管如此，關于農民工討薪的新聞仍然屢見不鮮，這固然與民工“先干活、再要錢”有關。但對漠視法律和責任感的開發商，難道執法部門就聽之任之絲毫沒有辦法？對這樣黑心老板為何不強制執行？國家有保障農民工的法律，政府有監管開發商履行義務的執法人員，為何，在這樣的情況下，農民工討薪事件仍在持續、加溫上演！

筆者認為：一是我國就業難問題不可能在短時間內解決，勞動力供過于求將是一個長期的現象，用工單位和個人就可以在勞動力市場中居于強勢地位，為了實現利潤最大化，壓低勞動者的工資甚至欠薪就有了客觀基礎。二是由于法律法規不健全，長效穩定的付薪保障機制缺乏，導致對欠薪問題預防、約束不力，難以從制度、監管上規制欠薪行為。三是由于勞動爭議解決程序及相關配套制度設置不合理，成本過高，致使大多數被欠薪的農民工不得不放棄權利訴求，采用過激方式來討薪。

討薪難，來自于政府部門的不作為。目前政府的工程款給付制度存在嚴重缺陷，我國目前的不少工程項目，尤其是政府工程，一般采取先建后補，也就是你先把路、樓等工程修好了，然后錢才給施工方。施工方先墊付制度是屬于目前的財政撥款制度問題，雖然大家屢屢呼吁，但卻一直難改。這個制度不改，農民工欠薪估計永遠解決不了。還有些項目年初開始但卻在年末財政撥款才能到，財政部門是有責任的。

據我們所知，近年來，根據中央有關精神，各地已經重視農民工討薪問題并采取了一些事前設立關口預防、事后建立追討補償等機制。勞動保障部門和法院等也對欠薪企業加大了追討和懲罰力度。但遺憾的是，這些工作在一些時候往往流于形式，農民工的工資被拖欠、被拒付的現象仍舊極其普遍。

應該講，如今的農民工今非昔比，在連續多年遭遇討薪難之后，農民工已增強了維權意識。當前解決農民工工資拖欠問題，一定要從機制和法制上著手，既要有行政機關采取行政手段的討薪模式，又要有勞動仲裁委員會及司法機關采取勞動仲裁和法律訴訟手段的討薪模式，也就是說要從以下十方面著手：

一、投拆渠道要暢通，完善舉報投訴工作機制。投訴舉報是農民工討薪的主要手段，為了讓更多的農民工拿起法律武器，維護合法權益，勞動監察部門和工會要暢通投訴渠道，積極為民工的投訴打開方便之門，做到有訴必接，有案必查、有查必果。同時要加強對用人單位工資支付情況的監督檢查，建立民工工資支付監控制度。

二、進一步發揮新聞輿論監督作用，強化法律法規宣傳。要充分發揮新聞媒體的輿論監督作用，對重視勞動用工和農民工工資支付管理的用人單位及時進行宣傳報道，反之，對單位或個人給予曝光。同時，深入用人單位面向勞資雙方宣傳勞動保障法律法規，通過廣泛宣傳，不斷提高農民工自我維權意識，增強用人單位守法經營、依法用工的觀念，努力實現事前預防和控制的目的。

三、部門形成聯動機制，架設解決農民工欠薪問題“綠色通道”。農民工工資拖欠問題涉及面較廣，問題比較復雜，需要各有關部門通力合作，密切配合，齊抓共管，形成合力。各級財政和審計部門要加強對政府投資項目建設資金的管理和監督，嚴格超概算審查，對未經批準超概算的，一律不予安排資金；各級公安部門要積極配合建設行政主管部門、勞動保障部門，對惡意拖欠農民工工資和欺詐、非法侵占農民工工資的，及時立案偵查；對攜帶農民工工資款逃逸的，要加大追討、打擊力度；對組織、煽動聚眾上訪，影響社會穩定的，要依法嚴肅處理；各級工商部門在對房地產開發企業、建筑企業評授“誠信企業”稱號、評定誠信等級和受理企業設立分支機構申請時，要征求建設行政主管部門、房管部門、勞動保障行政部門的意見，對存在拖欠工程款和農民工工資不良行為記錄的，不得授予“誠信企業”稱號和評升誠信等級，已授予或評升的，取消稱號或降低信用等級，不予批準其設立分支機構，并與有關部門密切配合，防止其采用易地注冊新企業等方式逃避還款責任。各級司法部門要確定法律援助機構，為施工企業和農民工提供法律援助，指導公證機關做好拖欠工程款還款協議，賦予強制執行效力公證。

四、建立施工企業支付農民工工資的約束和保障機制，從根本上解決農民工工資拖欠問題。目前由于受國家調控影響，房地產企業拖欠農民工工資現象屢屢發生，為有力防止企業主欠薪，施工企業在領取施工許可證前，按照工程合同價款的一定比例向工程所在地人力資源和社會保障部門交納職工工資保障金，工資保障金在工程合同價款中列支，專款專用；人力資源和社會保障部門及時將工資保障金存入指定銀行，專戶存儲，專款專用。房地產企業在無法按時足額支付農民工工資，建設行政主管部門和勞動保障行政部門有權從工資保障金中劃支，用于墊付拖欠的農民工工資。未經建設行政主管部門和勞動保障行政部門確認建筑施工企業無拖欠農民工工資行為的，任何部門和單位不得動用工資保障金，監察部門要做好督查工作，關鍵是建立起良好的聯動協調機制。

五、建立欠薪應急周轉金制度，用于救濟農民工臨時生活問題。其主要由政府財政出一部分資金，組成欠薪保障應急基金，專門用于應付突發性、群體性的欠薪糾紛。目前，像浙江省嘉興、溫州等地已經建立這一制度。其主要針對農民工這一特殊群體抗市場風險能力比較弱，在行政救濟和司法救濟存在時間成本和程序復雜難以讓農民工接受的情況下，有效地保證農民工群體臨時性的生活救濟。

六、建立企業信用檔案制度，敦促企業守法遵法。對存在拖欠農民工資問題的房地產和建筑業企業，主管部門記入企業信用檔案，通過媒體向社會公布，對清欠不力，沒有及時完成清欠任務的房地產和建筑業企業，將向社會公布進行曝光，敦促企業主誠信守信，自覺遵守國家法律法規。

七、規范企業用工行為，強化勞務合同的權威性。勞動保障部門要督促用工單位在聘用農民工時與農民工簽訂統一的書面勞務合同，并把勞務合同的執行情況作為評價用人單位資質、誠信度的重要依據。要制定相關法規，督促企業用工時必須與農民工簽訂勞動合同書，企業必須按勞動合同要求每月支付農民工工資。如果工程款不能如期到位，也必須每月向農民工預支部分工資，數額不得低于最低工資標準，并且至少每一季度結清農民工三個月的工資。

八、建立欠薪企業排查機制，加強清欠工作力度。加強勞動保障日常巡查和工資支付專項檢查，督促企業依法及時足額支付職工工資。加大對勞動密集型企業、發生過拖欠的企業和勞動派遣企業工資支付情況的排查力度，對曾發生過拖欠工資行為和存在工資支付隱患的企業實施動態監控。對發現的拖欠工資行為，限期整改，妥善解決。

九、建立健全快速協調處理機制。各地勞動爭議仲裁委員會要開辟維權“綠色通道”，切實把勞動爭議消除在萌芽狀態。對小額、簡單以及人數較多的案件，盡可能通過調解方式平穩解決。對申請仲裁的拖欠工資爭議，及時受理，及時裁決，及時申請人民法院優先執行。

十、建立解決拖欠農民工工資問題聯席會議制度。由勞動保障部門牽頭，聯席會議成員單位由建設、水利、交通、財政、工會、公安、司法等單位組成，各單位根據職責職能，各司其責，互相配合，定期召開聯席會議，通報工作開展情況。（作者單位：寧國市人力資源和社會保障局）

第二篇：解決拖欠農民工工資問題的法律思考

解決拖欠農民工工資問題的法律思

考

解決拖欠農民工工資問題的法律思考2007-02-10 16:49:08

××年底至××年初，全國集中進行了對建設領域拖欠農民工工資問題的解決，取得了初步也是很大的成效，體現了國家和政府對農民工的關心與呵護。但是，目前清理的拖欠農民工工資，主要集中于××年當年發生的欠款，以千億元計的陳年拖欠尚待解決。而且這一次是上上下下、方方面面一齊推動，主要采取的是行政的手段，并不是長久之策。因此，探尋治理拖欠農民工工資的法治化之路，建立杜絕欠薪現象發生的長效機制，非常必要。

一、拖欠農民工工資問題法治層面 的原因

（一）建設單位存在的違法行為

⒈普遍存在前期投資不足現象。根據規定，建設資金落實后才能申領建設許可證，而建設單位前期投資不足是一個普遍現象。在一些工程的發包和施工過程中，建設單位對施工單位提出了墊資施工和讓利的要求，且不履行合同約定，長期拖欠工程款。某些地方政府官員為了突出政績，搞所謂的形象工程，動輒投資幾百萬、上千萬，本級財政無力支付，就利用政府信譽拖欠開發商工程款，這樣以來，農民工成了最終受害者。

⒉惡意拖欠。由于缺乏必要的社會信用約束和失信懲戒機制，建設單位的信用意識不強。建筑市場“拖欠有理、拖欠有利”的風氣盛行，一些業主把拖欠工程款作為變相籌措資金的渠道，不講信用、不守合同，甚至惡意拖欠。

（二）施工單位存在的違法行為

⒈惡性競爭導致墊資施工。建筑市

場長期處于供過于求的狀況，導致過度競爭甚至惡性競爭。建筑市場招投標時，不少建筑企業明知有“陷阱”也要千方百計贏得競標，因為對于建筑企業來說，只有承攬到工程，才有生存的希望。而一旦權力介入工程全過程，資質等級差甚至無資質等級的建筑商便能通過借證競標等方式獲得工程項目建設權，這更加劇了建筑市場的競爭。惡性競爭導致的一個直接后果就是墊資施工現象的普遍存在。如果不墊資讓利，企業就很難承攬到工程。

⒉層層轉包。按照《建筑法》，承包下工程后只允許一級分包，不允許多級分包。因為每分包一次，工程款就要被分減一次，這直接影響到建筑工程的質量問題。不少施工單位中標后，不是自己直接搞建設，而是層層轉包，最后的包工頭能得到的價款連支付材料費都不夠，農民工工資更無從談起。

⒊惡意拖欠。在建筑市場盛行的“拖欠有理、拖欠有利”風氣下，施工單

位同樣不講信用、不守合同，對農民工也搞惡意拖欠。有的建筑公司承建工程項目實收了絕大部分工程款，卻以小額的工程款拖欠為由拖欠農民工工資，引發農民工集體上訪。

⒋不遵守《勞動法》。施工企業不遵守《勞動法》的問題比較嚴重。主要體現在兩個方面：一是在落實勞動合同制度方面，施工企業大多不與農民工簽訂勞動合同，即使簽訂了勞動合同也是利用自己的優勢在條款上逃避和減輕責任；二是不按月支付工資，只是允諾年底一次性結清，平時只發給農民工基本的生活費，極易產生年底的拖欠問題。

（三）行政執法部門執法力度不夠，執法手段不足，處理程序過長

⒈行政執法部門執法力度不夠。這使拖欠農民工工資的企業、欠薪逃匿的經營者得不到處罰，使得欠薪現象更為普遍和嚴重。有的地方規定，企業拖欠工資，工人可以要求拖欠總額～倍的經濟補償，勞動保障監察部門可以處以千

至萬元罰款。但是各地從沒有工人得到過補償，也從沒有企業受到過處罰。欠薪者不受法律制裁，給不良經營者提供了隨意拖欠、損人肥己的機會，從而使欠薪現象愈演愈烈。

⒉行政執法部門執法手段不足，使執法效果大打折扣。勞動保障監察人員經常因無權查封企業財物、更無權扣人而眼看著準備逃匿者拉走設備、財物，而公安部門對欠薪者也不能扣人扣物，因為拖欠工資不屬于可以拘留的行為。有的逃匿者被農民工抓回來送為公安部門，公安部門也沒辦法處理，只好放人。

⒊行政處理程序的時間過長。勞動部門接到欠薪投訴舉報后，先向企業勸說、協商。協商不成的，在立案后個月內發出限期整改責令書，責令企業天內支付工資。到期如果企業不執行，再作出行政處理決定書。按規定，行政處理決定有個月的復議期，到期企業既不申請復議又不執行的，農民工再向法院申請強制執行。××年各地對農民工欠薪案

件從快從優處理，把執法部門調查取證的時限縮短了一半，但“整改期”和“復議期”是法定的，不能隨意減少。所以，僅僅一個行政處理程序，至少要四個月才能完成，農民工們根本拖不起。

（四）解決欠薪糾紛的仲裁和訴訟程序不適宜

通過法律途徑追薪本該是我們這個向法治邁進的社會里人們首選的辦法。但解決勞動爭議的仲裁和訴訟之路卻使農民工們望而卻步。首先是仲裁。勞動爭議發生之后，農民工應當在天內向勞動爭議仲裁委員會提出書面申請，超過天的，仲裁庭不予受理。但由于農民工大多是在施工企業允諾的年底付薪不能兌現、尋求行政干預無效之后，才走仲裁之路的，且不說時效問題往往過了期限，就是仲裁的方式是否為農民工們所選擇都是問題，在行政干預都無效的情況下，憑著樸素的心理，農民工們還能相信仲裁嗎？何況連工資都沒有的時候，拿什么來交仲裁費？而若進入訴

訟程序，按規定要先經仲裁，否則法院不受理。況且訴訟成本昂貴，農民工打不起官司，因而鮮見追討欠薪的案子走上法庭。可見，訴訟和仲裁都不是農民工可以選擇和愿意選擇的討薪途徑。

二、法治對策

治理拖欠農民工工資問題是一項大工程，需要全社會共同努力。針對上述法治層面的原因，筆者提出如下幾點對策：

（一）落實建設資金到位制度，杜絕墊資工程

墊資工程從一開始就埋下了拖欠工程款和農民工工資的隱患。要從源頭上堵住拖欠工資現象，必須杜絕墊資工程。《建筑法》第條規定，申請領取施工許可證，應當具備個條件，其中之一就是“建設資金落實”。要嚴格項目管理程序，對建設資金不到位的工程項目，不予頒發施工許可證。但目前墊資施工的現象普遍存在，建設單位利用自己的優勢往往對施工單位提出墊資施工的要

求，施工單位為了攬到工程也甘愿如此，這都違反了《建筑法》的有關規定。但問題是，墊資施工行為在《建筑法》中沒有直接的規定，《建筑法》第條只是籠統地規定，發包單位及其工作人員在建筑工程發包中不得收受賄賂、回扣或者索取其他好處，承包單位及其工作人員承攬工程時不得向發包單位及其工作人員行賄、提供回扣或者給予其他好處，使得禁止和處罰缺乏直接的依據。在對《建筑法》的修改不能立即進行的情況下，可考慮以法規、規章或司法解釋的形式對建設單位和施工單位予以規制和處罰，使墊資施工的行為得到遏止。

（二）落實《勞動法》規定的“月薪制”，避免年終討薪大行動

《勞動法》第條明確規定：“工資應當以貨幣形式按月支付給勞動者本人。”這里的勞動者沒有任何身份和地域的差別，也就是說，對農民工同樣必須按月足額支付工資。而欠薪現象的發生與沒有對農民工實行“月薪制”有一定的

關系。如果能采取堅決有效的措施，確保農民工按月足額領工資，年終討薪大行動將不復再有。要做到這一點，有必要建立工資保證金制度，比如，可從工程項目中劃撥一部分資金進入專門賬戶，成為農民工的預備工資，農民工按約定到銀行領取，這樣就減小了包工頭等拖欠或者攜款出逃的可能。還可運用市場機制預防新增欠款，按照國際通行做法，逐步在所有工程項目推行業主支付擔保和承包商履約擔保制度，一旦業主或承包商不按合同約定履行支付工程款義務，將由為業主或者承包商提供擔保的保證人代為履約或賠償，以確保工程款能得到支付，避免發生拖欠工人工資的現象。

（三）落實勞動合同制度，規制用人單位

《勞動法》第條規定：“建立勞動關系應當訂立勞動合同。”有相當一部分農民工與用人單位之間沒有簽訂合同。由于目前的勞動力市場是買方市場，農

民工找工作較難，但如果把合同問題歸咎于農民工法律意識淡薄，恐怕是極不公平的。雖然進城務工的農民工們不愿因一紙合同而舍棄眼前的掙錢機會，但根本原因在于企業不愿與農民工簽定勞動合同而受其約束。為了保護勞動者的合法利益，法律有必要規定強制企業與之建立勞動關系的農民工簽定勞動合同，對拒絕簽定勞動合同的用人單位要予以應有的處罰。要加強對農民工勞動合同的管理，在檢查勞動合同制度的執行情況時，對于合同中的不合理不合法條款應當予以糾正，而且在處理勞動糾紛時這些不合理不合法的條款也不能作為依據。

（四）《刑法》上增設“拖欠工資罪”

對拖欠農民工工資行為的打擊力度不夠，與法律缺少相應的規定有著一定的關系。《勞動法》對惡意拖欠工資的單位僅規定了“責令支付勞動者的工資報酬、經濟補償，并可以責令支付賠償金”，卻沒有對嚴重的欠薪行為可以給予

刑事制裁的措施。不少用人單位正是利用了這個法律漏洞肆意欠薪，因此通過修改法律條款，按照拖欠的時間、數額、涉及的農民工的數量、拖欠造成的后果對欠薪者加大處罰很有必要。在香港，依照相關法規，雇主不按時支付工資給雇員，可被檢控，一經定罪，最高可被罰款萬港元及監禁一年。內地有必要在相關法律中更多地采用一些刑法要素，達到震懾此類違法行為的目的。建議在《刑法》中增設“拖欠工資罪”，對拖欠工資嚴重者予以刑事懲罰。

（五）解決糾紛應當適用簡易程序，為農民工建立一條“維權綠色通道”

從理論上講，拿不到工錢，可以去勞動仲裁機構申請仲裁，可以去法院起訴。可是諸多的代理費、仲裁費、訴訟費，漫長的審理時限、期間在城里的生活花費等等，還有“裁決容易執行難”的尷尬，使多少本來想依靠法律維權的人退避三舍！農民工不愿去仲裁打官司，合法權益受到侵害時不找仲裁司法部

門，是因為農民工們沒有時間沒有錢去仲裁打官司。農民工索要工錢的時間性很強，他們一般是在家里夏收和春節時開始索要工錢，由于回家時間緊，因而耗時耗力、程序煩瑣的“法律途徑”對他們來講并不現實。為快速處理農民工欠薪案件，有關仲裁司法部門應為農民工建立一條“維權綠色通道”，快立案、緩費用、速審理、快執行。

第三篇：對于解決拖欠農民工工資問題對策研究

關于解決拖欠農民工工資問題對策研究

“近幾年，在縣委、縣政府的高度重視，形成以勞動保障行政部門為主，相關部門緊密配合的良好機制下，隨著勞動保障監察機構對解決拖欠農民工工資工作力度的加大，群發性、突發性、大規模的拖欠工資行為在一定程度得到了扼止，解決拖欠農民工工資工作取得了一定成效，有力的維護了廣大農民工的合法權益，保障了社會穩定。但是，拖欠農民工工資問題并未根本消除，投訴、舉報建設領域施工企業拖欠農民工工資問題時有發生。為此，本文結合 XX近幾年實際，通過對“欠薪”現象存在根源的剖析和思考，探索解決拖欠農民工工資問題的根本途徑和長效機制，標本兼治，綜合治理，切實維護農民工合法權益。

一、拖欠農民工工資問題的基本情況

從 2009 年看，據不完全統計，XX 縣建筑行業參加施工較穩定的農民工 2800 多人(不含向家壩施工區)，約占用工總數的 60%以上。農民工已成為 XX 城市建設和經濟發展的一支新型勞動大軍，成為 XX 縣產業工人的重要組成部分。由于目前農民工勞動保障方面的法律、法規和相應制度措施的不完善及一些施工企業對農民工的管理責任不到位，導致侵害農民工合法權益的事件不斷發生，尤其是拖欠農民工工資的問題還較為突出，已成為當前影響社會和諧與穩定不可忽視的重大社會問題。近三年，我縣接待受理投訴、舉報建設

領域施工企業拖欠農民工工資事件案件，2007 年 77 起，涉及農民工 1465 人，追還拖欠農民工工資總額 178.63 萬元，2008 年 61 起，涉及農民工 747 人，追還拖欠農民工工資總額 148.9 萬元；2009 年 31 起，涉及農民工 1030 人，追還拖欠農民工工資總額 325.48 萬元。今年截至 6 月底 8 起，涉及農民工 173 人，追還拖欠農民工工資總額 22.86 萬元。此類案件的發生，給一些農民工造成了經濟上的損失和精神上的傷害，從而導致有的農民工產生過激行為，影響了正常的社會秩序，損害了社會的公平和正義。

二、近年來解決拖欠農民工工資工作的主要成果及作法

近年來，XX 縣委、縣政府對解決拖欠農民工工資問題高度重視，各項政策措施相繼出臺，各職能部門通力協作，勞動保障監察工作扎實有力，在解決拖欠農民工工資工作上，2007 年至今共接待投訴、舉報拖欠農民工工資案件 187 起，涉及農民工 3415 人，追還拖欠農民工工資總額 675.87 萬元。其作法：一是按照黨中央、國務院和省、市委、省、市政府的要求，建立了解決建設領域拖欠農民工工資工作聯席會議制度，強化了解決建設領域拖欠農民工工資工作領導體制，為解決拖欠農民工工資問題奠定了堅實的基礎。二是加大解決拖欠農民工工資問題的工作力度。我縣在搞好投訴舉報的同時，順藤摸瓜，主動出擊，縣勞動保障行政部門認真履行

牽頭部門的職責，將解決拖欠農民工工資問題作為勞動保障重點工作。深入建筑工地，督促建筑企業做好農民工工資支付工作，禁止將工資發給無用工資質的個人、組織及

“包工頭”，確保工資發放到農民工本人手中。對農民工投訴舉報，及時立案處理，并積極引導農民工合法維權，督促用人單位自覺守法，確保農民工權益不受侵害。在開展好專項檢查活動的基礎上，進一步加強對存在拖欠行為的用人單位和大量使用農民工的重點單位定期或不定期進行跟蹤檢查和日常巡視監察，有效預防和遏制拖欠工資行為的發生。三是設立投訴舉報綠色**。投訴舉報是農民工討薪的主要手段，為了讓更多的農民工拿起法律武器，維護合法權益，我縣開通了投訴舉報綠色**，設立舉報信箱，并且通過新聞媒體向社會公布了投訴舉報電話，縣委書記、縣長實行每月大接訪信訪接待日，做到了有訴必接，有案必查、有查必果。投訴舉報綠色**設立，收到一定效果。四是建立了解決拖欠農民工工資的長效機制。XX 縣 2007 年制定出臺了《XX 縣建設領域農民工工資保障金實施辦法（暫行）》、在此基礎上，2009 年又制定出臺了《XX 縣建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》，加強對建筑企業的監管，今年又專門制定了《XX縣人事和勞動社會保障局關于處置勞動保障群體性突發事件應急預案》，建立完善勞動保障突發事件應急處理預警機制，有效預防和減少勞動群體性突發事件的發生。保障金制

度和預警機制的建立，農民工工資支付管理辦法出臺，在解決建設領域農民工工資問題，維護建設領域農民工合法權益過程中，發揮了重要作用。五是積極開展解決拖欠農民工工資問題的普法宣傳，XX 縣勞動保障行政部門及時調整工作思路，將工作重點放在事前教育和有效預防上，采取多種形式，廣泛深入地宣傳勞動保障法律法規。充分發揮電視、網絡，報刊等新聞媒體的主導作用，借助輿論工具大造聲勢。在網站、窗口出公布維權電話，在工地設立維權告知牌等，便于農民工投訴、舉報，維護農民工自身的合法權益。集中時間開展街頭宣傳，集中為返鄉農民工講解維權知識；到農民工相對集中的建筑工地和廠礦開展勞動保障法律法規宣傳和政策咨詢活動，提高農民工自我維權意識，幫助用工單位正確理解和運用勞動保障法律法規，對自身存在的問題主動加以整改，收到了良好效果。

三、當前拖欠農民工工資工作存在的主要問題

拖欠農民工工資問題，既有社會大環境的因素，也有企業自身經營管理的問題，涉及到社會系統管理的方方面面。我縣在解決拖欠農民工工資工作上雖取得了一定成效，拖欠農民工工資案件比例在逐年下降，但是拖欠克扣工資行為仍時有發生，在一些企業中問題尚未根本解決，尤其在建筑行業表現更為突出。當前，在解決拖欠的制度和機制上還

不十分健全。如，對企業拖欠工資的情況缺乏有效的監控和管理，在保障建筑企業嚴格按照《勞動法》、《工資支付暫行規定》和《最低工資規定》等有關規定支付農民工工資還缺乏有效的手段和措施;在對拖欠農民工工資違法行為的打擊力度上還不足以起到震懾作用

,企業違法行為尚未得到有效的遏制;勞動保障部門在打整體戰上還有待于進一步的整合和強化,調整勞動關系工作面臨著嚴峻的挑戰。其產生拖欠的原因和解決拖欠問題面臨的困難:

（一）產生農民工工資拖欠的主要原因

1、工人與建筑企業、包工頭的關系是形成工資拖欠的根本原因。目前建筑工程施工的方式普遍是由建筑企業把工程（或勞務作業）發包給包工頭，由包工頭組織工人進場施工。工人由包工頭招用、管理，工資支付也由包工頭具體支配。建筑企業未與工人簽訂勞動合同、也未為工人辦理勞動用工手續、社會保險、未參與對工人的培訓、考勤、考核等管理。工人平時只能領取飯菜票或借支生活費，全部工資須等包工頭與企業結算，并得到承包款后才能領到。由于工人的工資未按時足額發放而又與包工頭的工程款直接掛鉤，一旦建筑企業拖欠工程款、工程無法按時完工并驗收結算、建筑企業與包工頭發生工程款糾紛、包工頭將承包款挪用或因管理不善而卷款逃跑，工人的工資就不可避免地被拖欠。因

此，現有建筑工程施工中的承包人用工形式和工人工資支付方式是造成工人工資被拖欠的根本原因。

2、三角債問題是造成拖欠的的死結。欠民工的是班組長，欠班組長的是包工頭，欠包工頭的是項目經理，欠項目經理的才是建筑商。而欠建筑商的又是誰呢？是業主。這樣的“三角債”現狀，讓處于拖欠鏈條上的幾個環節，依靠自身力量都無法解決。

一旦建設資金不能及時撥付到施工單位，企業的資金鏈受到影響，就會出現因拖欠工程款產生工資的拖欠。

3、施工企業墊資施工造成民工工資拖欠。建筑市場供求關系嚴重失衡，“僧多粥少”的現狀導致建筑企業之間過度競爭甚至惡性競爭，處于建設方為了降低成本、轉嫁風險，競相要求施工企業墊資施工，甚至資金充裕的一些建設方也要求施工企業墊資施工，長期以來墊資施工已成了承建工程中的普遍現象。施工企業墊資的壓力隨著層層轉包分攤，最后無力轉到欠民工，造成民工工資的拖欠。

4、建筑企業工程層層轉包、分包造成的拖欠。由于轉包、分包等施工方式的普遍存在，包工頭似乎已經是建筑業的一種無法擺脫的頑癥，建筑領域的資金供給鏈無形的越拉越長，一般情況下需經過建設方--總承包人--轉包人--分包人--包工頭—班組長，才能流向民工。民工處于資金供給鏈的最后一環，這種建筑行業特有的用工模式，一旦其中任何

一方出現問題都會殃及民工，民工往往成為前面各環節主體轉移風險、轉嫁債務和爭奪利益的犧牲品，是最脆弱、最具依附性的一環。因此，拖欠農民工工資就成為不變的事實。

5、建筑企業用工管理不規范，勞動關系不明確，易造成拖欠。當前，建筑企業農民工勞動合同的實際簽訂率并不令人滿意。一是建筑企業用工形式不利于勞動合同的簽訂；二是農民工對簽訂勞動合同的積極性不高；

多數是經親友、同鄉、熟人介紹的，對建筑企業或者包工頭依附性強，與建筑企業或者包工頭之間基本不會簽訂用工合同；一般情況下在雇主未與其進行結算出具憑據前，對雇主的欠薪行為只能忍而讓之。一旦與雇主關系不和，向雇主討要工資時，民工一無用工合同、二無欠薪依據，給清欠工作帶來諸多不便。三是建筑施工企業拒與農民工簽訂勞動合同，覺得增加了用工成本，也感到麻煩；而是要求農民工與項目部、包工頭簽勞務承包協議，包工頭與農民工之間又往往是一種“口頭協議”。一旦拖欠工資現象發生，往往空口無憑。三種因素導致合同簽訂率低，勞動關系不明確，容易造成工資的拖欠。形成拖欠后，從法律關系上來講，很難確定雙方是否存在勞動關系，特別是一些惡意拖欠的包工頭，無理的阻撓和干預，更加加大了我們調查取證的難度，從而加大了清欠工作的難度。有些拖欠案件我們明知存在拖欠但苦于沒有有效的證據支持，往往得不到及時有效的處

理。

6、勞動力過剩，農民工成為弱勢群體。大量農民工進城務工，使得一些施工企業在分包工程和招用農民工時有充分的選擇余地，如此的供求關系和面對巨大的就業壓力，則造成勞動協議雙方的不平等，從而為企業欠薪埋下了禍根，使得農民工合法權益受到損害。一是一些農民工找工作，認為只要有活干，不考慮施工方是否具備資質，是否簽訂勞動合同，是否能按時支付工資和參加工傷保險等；二是農民工

要想在企業里干活呆下去，就得聽老板的話，老板欠農民工兩個月工資，也不敢吭一聲，若要敢吭一聲，老板立馬找個接口就把農民工開了。無奈的農民工在施工方拖欠工資時又沒有據理力爭、討價還價的勇氣，致使應得到的工資一拖再拖，數額越拖越大。給政府勞動保障部門解決拖欠工資的問題增加了難度。三是農民工在巨大的就業壓力下，自身維權意識差，很少用付諸法律的方式尋求保護。四是農民工素質普遍偏低，法治意識不強，用人單位為降低用工成本，更愿意招用農民工，卻不與農民工簽勞動合同，降低勞動保護條件。

7、對開發商和外來建筑施工企業、包工頭缺乏有力制約和監督處罰機制，最易造成拖欠。一是對開發商無繳存工資保障金制度制約。開發商開發投資房產，大部分是銀行貸

款進行開發，一旦受市場因素影響，資金出現短缺，便不能及時撥付乘建施工單位工程款，導致乘建施工單位無力及時支付農民工工資，則出現拖欠農民工工資的行為。二是外來建筑施工企業在 XX 承包建設工程，對建筑企業工資保障金繳存意識不強，造成的拖欠。即使繳存了工資保障金，3%的比例遠不夠制約外來建筑施工企業冒險違法拖欠。還有不少外來建筑施工企業只考慮到自己是過客建筑商，認識上追求利益最大化，根本不注重企業形象和誠信，守法意識也不強，對勞動者工資能拖則拖、能欠的則欠，磨到工程完工驗收后，拍屁股一走了之。即使農民工投訴、了之不了，在勞動保障部門查處時，也是把拖欠的工資支付了事，企業和“老板”沒有任何損失。而我們行政執法部門監督處罰，現行的政策或措施力度不夠，企業違法成本低于所獲利益，致使一些施工企業和“老板”敢于冒險違法。

8、建筑施工管理不規范。包工頭與農民工之間就工程質量、工程進度、工期以及材料的使用、工程款的結算等方面往往只有口頭約定，沒有簽定明確具體的施工合同。一旦雙方發生矛盾和糾紛，直接影響到工程款的結算和工資的支付，在追討的過程中，往往雙方各執一辭，互不認賬，勞動保障部門對雙方誰的說法都無法采信，往往只能采取調解的辦法來進行處理，增加了處理的難度，吃虧的往往是農民工。再則一些勞務分包商、包工頭與建設施工單位在材料的使

用、工程款的最后結算上發生矛盾和糾紛，也打著農民工工資拖欠理由到勞動保障部門反映，讓勞動保障部門不明情況而耗去大量的人力、物力、精力介入協調解決。他們這種打著農民工工資拖欠理由來解決工程合同（經濟合同）糾紛的行為，也給社會造成負面影響。

9、一些施工企業和“老板”在利益的驅動下，惡意克扣和拖欠工資。他們總是尋找種種理由，把責任推到農民工身上。

（二）解決拖欠農民工工資問題面臨的困難

1、政策及法律不健全。一是現行法律法規不完善，立法對欠薪行為沒有形成一套強有力的制裁措施和制度。對于一些惡意拖欠克扣農民工工資的項目承包人缺少強制手段，無法采取有效措施。

目前有關處理欠薪的法律依據主要有《勞動法》和《勞動保障監察條例》、《工資支付暫行條例》，但在認定上只有“無故拖欠”行為才被視為違法行為。二是行業違規操作，法律、法規不完善，執法部門監督不力，保障措施不到位，嚴重影響農民工工資的清欠工作。三是隨著形勢的發展，建設領域繳存農民工工資保障金制度在實施中也遇到新的問題和矛盾，農民工工資保障金 3%的繳存比例對一些冒險違法施工企業和“老板”（特別是對外來建筑施工企業），遠不夠制約（一般工程中人工工資最低也在 30%左右）。繳存農民工

工資保障金制度上沒有對開發商或業主方、勞務分包企業有明確的制約機制，讓開發商或業主方、勞務分包企業對拖欠農民工工資的問題缺乏責任意識和足夠重視，在工程款的撥付或資金的落實到位上不及時或態度不積極，特別是開發商。

2、經濟承包關系和勞動關系混為一談。投訴舉報或清欠工作中經常碰到承包人或小包工頭在工程完工后，因工作量、結算工資數額以及以施工質量、工期等經濟承包關系問題上出現糾紛或扯皮，工程款不到位或結算不了，而帶著農民工借口工資拖欠理由向相關部門施壓解決或借口克扣工資甚至攜款逃匿的情況，也有層層轉包致使拖欠工資難以認定的情況。這些把經濟承包關系和勞動關系混為一談的問題給解決拖欠農民工工資工作帶來一定難度，也造成農民工工資解決的困難。這些問題確實令人深思、難以釋懷。

3、建筑行業“泡沫化”的現象比較嚴重。人人以為只要涉及建筑行業就能賺錢，就能賺大錢，特別是一些小包工頭，對自身的資金能力，技術力量，管理水平等估計不足，盲目的承接工程，一旦虧本以后，就無力承擔農民工的工資。

4、盲目貪大投資。少數開發項目，開放建設單位盲目貪大投資規模，在明知自己不具備這樣的能力的情況下，盲目上馬，急于施工，使得資金鏈不能形成良性循環，開發建設單位沒有足夠的資金滿足施工企業工程進度的需要，施工

企業也沒有墊付資金的能力，往往形成大量的工程款不能按時撥付到位，施工企業也就無力支付農民工的工資。體制問題和制度建設的相對滯后，造成農民工工資解決的困難。在市場經濟體制下，由于行業管理規則，導致民工工資拖欠難以解決。從源頭上解決拖欠農民工工資問題的制度措施又相對滯后，在解決拖欠農民工工資問題時需要眾多相關部門協調，按權限行事，造成農民工工資解決的困難。因此，也出現行政不力的局面。

四、積極探索解決拖欠農民工工資問題對策

解決拖欠農民工工資問題的關鍵是積極探索建立政策保障、機制健全，職責明確、監管有力，管理有序、措施有效的長效機制。

(一)進一步提高認識，切實把農民工欠薪保障制度問題作為一項長期的戰略任務來落實。

近年來，縣委縣政府高度重視職工的工資權益，縣政府相繼制訂出臺了保障金制度和農民工工資支付管理辦法。縣勞動保障部門也進一步加大了工作力度，建立了預警機制。這些制度在維護勞動者合法權益，維護改革、發展、穩定的大局，發揮了重要作用。但是我們必須清醒地看到，我縣在解決拖欠農民工工資問題上的任務仍然十分艱巨。全縣在制度治理農民工欠薪和解決拖欠農民工工資方面問題，單靠救火式的應急處置是不行的。各級政府各有關部門必須按

照制度治理的要求，著眼于從源頭上解決問題，必須建立治理企業欠薪的長效機制。認識上的統一，必然會帶來行動上的同步，在治理我縣拖欠農民工工資建立欠薪保障制度問題上應當樹立以下觀念：第一，它是實踐“三個代表”重要思想，維護廣大農民工合法權益的必然要求，對做好我縣農民進城務工就業工作具有重要意義。第二，它的建立和實施程度在一定意義上影響我縣城市化、現代化進程的步伐，大量的農村勞動力流入城市，從農民變為市民，其勞動報酬權益獲得救濟得到保障是首要條件。第三，開展制度治理欠薪工作，是深入貫徹我縣建設“平安 XX”制度戰略的要求。也是持續改善我縣經濟發展環境的需要。第四，開展制度治理欠薪工作，是堅持以人為本的要求。只有每個勞動者的工資權得到制度的切實保護，才能為人的全面發展提供基本保證，也才能體現人的社會價值和尊嚴，社會才能更加和諧，人民的生活才能更加安康。第五、開展制度治理欠薪工作，是一項長期重要戰略任務。應采取各種措施，運用各種手段，協調各方力量，加大制度治理工作力度，建立

措施有效的長效機制，切實維護和鞏固勞動關系的和諧穩定，努力為我縣進一步加快發展營造公平公正的良好法制環境。

(二)著眼治本，進一步健全完善企業農民工工資支付保障制度和建立企業農民工工資支付監管制度。

1、為了從源頭上治理和預防拖欠、克扣農民工工資行為，保障農民工合法權益，維護社會穩定。建議進一步健全完善我縣建設領域繳存農民工工資保障金制度，更好的、有力的進一步發揮建設領域繳存農民工工資保障金制度的重要作用。一是繳存保障金比例可實行 3%到 10%一個范圍浮動比例繳存，對一些冒險違法施工企業和“老板”（特別是對外來建筑施工企業），開發商、勞務分包企業，以及不誠信施工企業可實行最高比例繳存。二是對工程投資總額較大、工期較長的工程，可在繳存農民工工資保障金制度上明確分或分進度繳存，這便于有規定可操作。三是對不屬于建設局職能范圍辦理開工許可證制約之外的水利、交通、電信、電力等盲區行業建設工程繳存農民工工資保障金，也應當建立前置把關制約機制。四是因勞動保障行政部門在職能上沒有開工許可或停工整改

可利用的強制措施監管手段對建設工程項目進行制約或查處職能，建議收取保障金的職能劃歸建設各行業主管部門負責，勞動保障、紀委監察、財政幾家每年可定期或不定期對建設各行業主管部門執行繳存農民工工資保障金制度情況進行監督檢查。

2、嚴格執行新建工程繳存工資保障金制度是解決拖欠農民工工資問題積極有效的措施和辦法。堅持“誰主管，誰負責”的原則，進一步加強對建筑市場的監管，嚴格規范新

建項目的審批手續，對不繳存工資保障金的建設單位、總承包施工企業、勞務分包企業，建設行業行政主管部門不發放施工許可證，對已開工的要責令停工，并追究相關部門和責任人的責任，屬違法、違紀的嚴厲查處。從而將建設領域農民工工資保障金制度全面落實到位。

3、可在本縣企業中試行設立工資預留賬戶制度 。為了更有效預防和處置工資拖欠事件，加大企業欠薪應急保障制度力度。可在本縣轄區內建設領域企業中試行設立項目工程總造價一定比例的工資預留賬戶制度，企業預留部分資金專項用于發生欠薪時支付勞動者工資的應急保障。在企業中設立工資預留賬戶，更有利于拖欠工資問題的解決。

4，建立企業農民工工資支付監管制度。為更有效預防和解決建設領域拖欠農民工工資問題，從監管制度上來加大規范建設領域企業農民工工資支付行為管理力度，結合我縣實際、建議在《

XX 縣建設領域農民工工資支付管理辦法（試行）》的基礎上制定出臺相配套的監管辦法。更具體明確用工責任主體與自然人關系、企業工資支付管理各責任方、企業工資支付內部管理行為規范要求、企業工資支付不良行為記錄制度及使用限制、違反工資支付管理規定查處責任落實等方面的綜合監管制度措施。

（三）加強領導、明確責任、互相配合、協同解決，

抓好落實和從行業管理角度出發，制定切實可行的有關制度，加大監管力度。

1、加強領導、明確責任、互相配合、協同解決，抓好落實。解決拖欠農民工工資問題，維護農民工勞動報酬權益工作是一個系統工程，其中涉及的各部門、各方面、各項工作，都是有機聯系，相互制約的，都是農民工勞動報酬權益保障整個鏈條上的環節，和諧地相互配合，有利于發揮最大的功效。一是進一步建立健全解決建設領域拖欠農民工工資工作聯席會議制度，強化解決建設領域拖欠農民工工資工作領導體制，切實加強領導。二是實行綜合治理、各司其職，分工協作原則。要著眼整體、注重系統，形成多部門共同參與的維護農民工勞動權益的內向型聯動機制，實質性地定期與不定期的開展以維護農民工勞動報酬權益為主要內容的企業勞動用工專項整治。三是根據政府行政問責四項制度要求，建立治理農民工欠薪問題的責任追究制度。政府或紀委監察部門可與建設單位負責人簽訂《某某工程

解決拖欠農民工工資問題目標考核責任書》，明確責任落實，同時把解決拖欠農民工工資問題與考核領導干部政績掛鉤，拖欠農民工工資問題解決不好引發重大社會穩定問題的，依法追究相關人員的責任。四是針對有些行業欠薪鏈條過長，違法分包轉包現象嚴重的現狀，建立建設領域總包單位與分包單位之間的工資支付連帶責任制度。五是勞動保障

部門和相關部門要進一步的加大對我縣已出臺的保障金制度和農民工工資支付管理暫行辦法的宣傳力度，加強對建筑施工單位執行農民工工資支付管理制度的監控和日常巡查工作。加強勞動保障行政部門對農民工欠薪問題的執法能力，尤其快速處理能力。建議賦予勞動保障行政部門申請人民法院對欠薪的用人單位的財產實行暫行扣押或者財產保全的權力，克服欠薪者逃逸后不能及時保障農民工的勞動報酬權益的程序性缺陷，也能避免欠薪者轉移財產。加強同人民法院的配合，建立欠薪突發事件的快速受理、快速查處、快速處理、快速執行的綠色**，切實提高對欠薪突發事件的快速處理能力。

2、從行業管理角度出發，制定切實可行的有關制度，加大監管力度。一是建設行政部門負責規范建筑市場秩序，加強市場監管，積極配合勞動保障監察部門的工作。建立防范拖欠農民工工資問題發生的制約機制，建立并依法實施勞動用工和工資支付監管制度。施工企業原有拖欠農民工工資問題未解決的一律嚴禁參與新建工程的招投標。對拖欠農民工工資的施工企業承建的工程，拖欠農民工工資問題未解決前可以責令停工整改或一律不予辦理驗收備案手續。建立

《建筑企業動態管理辦法》，嚴格執行建筑企業市場準入和清除制度，在一定時期、一定范圍內禁止有拖欠民工工資的企業進入建筑領域，禁止其參加投標、承包項目等，從

源頭上遏制拖欠農民工工資問題的發生。建立《建筑工程人工費保證金制度》，即在工程開工前，建設單位、施工單位可按照不低于人工費總價的 50%辦理人工費擔保。施工中一旦發生人工費拖欠，經核實后，可直接從責任方的擔保費中支付。三是建設業主單位是第一監管單位，應對施工單位農民工工資支付管理，以及發放情況進行全程監控，可與建設施工單位簽訂目標責任書，強化責任落實和責任意識。在每次撥付工程款時，應查對施工單位直接發放或直接監管發放的工資表，確認施工單位沒有拖欠工資，才能按合同約定撥付工程款。四是在一手抓企業工資支付保障制度監管的同時，另一手抓建筑業企業勞動保障誠信制度建設。因為后者對發生欠薪的建筑業企業的社會懲戒力度更大，影響更廣。

（四）建立規范有序的建設領域勞務市場。截至目前，我縣無一家建設領域較為規范的勞務公司。很多建筑施工企業建設工程都是使用無資質（或自然人包工頭）的勞務隊伍參與工程施工，勞務上多數是口頭承包協議，缺乏法律依據。勞動關系的不明確，易造成用工或勞資糾紛。因此，在我縣成立建設領域較為規范的勞務公司勢在必行，行業歸口建設行政主管部門管理。同時，加大對建筑施工企業承接工程后的用工監管，嚴禁使用無資質的勞務隊伍參與工程施工，嚴禁“轉包”、“掛靠”等非法經營活動，禁止無用工資格的個人、組織及“包工頭”的非法用工行為。

（五）深入開展普法宣傳，加強政策法規宣傳教育。造成拖欠農民工工資的原因是多方面的，最終受害的是農民工這部分弱勢群體。深入開展普法宣傳，增強建設方、施工方懂法、守法意識和提高勞動者合法權益自我保護意識，發展和諧穩定的勞動關系意義重大。

1、深入開展普法宣傳教育，強化工程建設方執行行業法律法規的意識。建設行政主管部門狠抓行業有關法律、法規知識的宣傳、教育和培訓，強化工程建設各方，特別是建設方、施工方遵守《建筑法》、《招投標法》、《合同法》、《勞動法》等國家有關法律法規的意識。每年，除分期分批對施工企業的法人、項目經理、技術人員、施工人員進行專業技術培訓和繼續教育外，還應對他們進行一次系統的行業法律、法規培訓，使其懂法、守法，教育各方信守合同。

2、深入貫徹實施《勞動合同法》和《勞動合同法實施條例》，提高勞動合同的簽訂率。《勞動合同法》和《勞動合同法實施條例》的實施，對于規范用人單位的用工行為，保護勞動者的合法權益，發展和諧穩定的勞動關系意義重大。勞動保障行政部門一是在建設領域用人單位和農民工中廣泛宣傳《勞動合同法》和《勞動合同法實施條例》，使用人單位、農民工領會法的精神，掌握法的內容，增強法律意識，促進法的實施。針對農民工的實際情況，探索制定《建筑企業簡易勞動合同》，進一步規范和加強建設領域農民工勞動

合同管理。二是加大執法監察力度。加大對建設領域用人單位招用農民工簽訂勞動合同情況的監督檢查工作；向社會公布舉報、投訴電話，及時有效處理舉報、投訴案件。以使用農民工相對集中的建筑企業為重點，加大監察執法力度，開展簽訂勞動合同的專項執法檢查，督促用人單位與農民工依法簽訂勞動合同，確保《勞動合同法實施條例》的貫徹實施深入推進。

第四篇：淺談解決建筑領域拖欠農民工工資問題的對策

強化制度建設 嚴格責任落實

——淺談解決建筑領域拖欠農民工工資問題的對策

導語：“農民工”最初指進入鄉鎮企業的農民,后來主要指數以億計的從農村外出就業、進城務工的人員。我國農村經濟長期發展緩慢的一個重要原因是,城鄉二元經濟結構中,滯留于農業的農民太多,在城鎮從事工商業的人員太少,巨大的農村剩余勞動力未得到充分利用和發揮。農民進城務工是促進農村和城市雙贏發展,縮小城鄉差距的積極現象。但是,隨之而來的是由于有關法律、法規不夠完善,行業違規操作,不按程序辦事,監管不力,農民工自身法律意識不強等原因,農民工權益被侵害的問題日趨增多,而且以欠薪問題最為突出。

每到年終歲末,農民工在追討工資無望的情況下,除以傷害自己身體、自殺等方式相威脅外,甚至采用非法手段解決問題,如聚眾堵塞交通,毀壞道路設施,爬吊車跳樓，盜竊、搶劫,故意傷害或綁架包工頭等,類似的群體性事件和刑事案件每年都有發生。在一定程度上,拖欠農民工工資已經成為一個影響社會治安和誘發犯罪的嚴重問題。拖欠農民工工資長期以來形成的規律是,舊的拖欠未理清,新的拖欠又形成。這樣循環往復,問題一直未得到徹底解決。

一、造成建筑領域拖欠農民工工資問題的主要因素分析

（一）勞動合同簽訂率低

勞動合同是勞動者與用人單位確立勞動關系，明確雙方權利和義務的協議，是勞動者保障自身權益、雙方處理爭議的重要依據。《中華人民共和國勞動法》第16條明確規定用人單位應當與勞動者訂立勞動合同。但是在建筑行業勞動合同簽訂率卻極低。主要原因有以下三個方面：一方面是建筑業用工具有階段性、臨時性和很強的流動性，這給企業直接與務工人員簽訂勞動合同帶來困難。另一方面是大部分企業認為，簽訂勞動合同對農民工的隨意性流動不能加以制約，還要為農民工繳納各項社會保險費，增加用人單位的管理成本，農民工本人也不愿繳納各項社會保險費。第三方面是農民工自身文化素質偏低，維權意識不強，認為沒有必要簽訂勞動合同，或認為簽訂合同后限制了尋找更好工作的自由。因此，雙方對簽訂勞動合同都缺乏積極性。農民工由于沒有勞動合同的保障，出現拖欠工資情況時很難維護自已的權益。

（二）包工頭大量存在，坑害農民工合法權益 在從事建筑工程的農民工中，90%以上是跟隨包工頭干活的，雖然包工頭在一定程度上拓寬了農民工就業的渠道、降低其尋找工作的成本，但包工頭的存在無疑是導致勞動力市場混亂的重要原因，嚴重的危害了農民工的合法權益。

1．包工頭承擔風險的能力較差。包工頭是沒有承包資質的個人，沒有多少抗風險能力,一旦發生傷亡事故或工程虧損，往往是血本無歸，根本支付不了農民工的工資。有些時候，包工頭連法院的判決也無力執行。2．部分包工頭將農民工工資據為已有，甚至攜款逃跑。由于包工頭與建筑單位存在直接的分包關系，所以工程結束后，用人單位往往將包含農民工工資的工程款直接支付給包工頭個人，部分包工頭拿到錢后，出于非法占有目的，不向農民工支付工資，有個別包工頭甚至攜款逃跑，找不到蹤影。3．包工頭的存在使農民工維權途徑變得更加曲折。農民工本來是應該與用人單位直接簽訂勞動合同的，但是由于包工頭的存在，往往是農民工直接跟隨包工頭干活，而只有包工頭與用人單位有分包協議，也就是說農民工沒有和用人單位建立直接的聯系，也就不可能與用人單位簽訂勞動合同，發生勞動爭議后，一旦包工頭逃跑或者不愿作證，農民工很難證明其與用人單位存在勞動關系。用人單位也拒絕向農民工支付工資。農民工不得不花費大量的時間去收集證據來證明他們與用人單位之間的勞動關系。

由于我國勞動力市場處于發育初期，市場管理也并不健全，包工頭有著較大的發展空間，包工頭的存在是對農民工權益的極大威脅。從實際情況看，目前大多數建筑施工企業對施工隊伍采用“以包代管”的管理模式，建筑施工企業將勞務分解、承包給若干個不具備勞動用工主體資格專業包工頭，由包工頭招募家鄉的親朋好友和老鄉進行施工，有的包工頭甚至又將承接的勞務又分包給他人，形成了層層轉包現象，導致用工管理十分混亂。由于無組織的零散用工無法實行有效管理，企業或項目部對于招用工具體情況基本上不了解，又未對農民工進行用工考勤，雙方的勞動關系難以確認，致使少數包工頭有機可乘，結算時往往存在相互扯皮，造成拖欠或糾紛，同時也為惡意討薪創造了條件，給工資追討工作帶來很大困難。

（三）建筑施工企業的不規范運做給拖欠農民工工資埋下隱患

施工企業的不規范運作主要表現在：

1、絕大部分都是個人承包，施工企業只管收管理費，其他一概不過問。

2、項目經理隨便掛靠，有相當一部分項目經理是開發商找來的，然后掛靠到施工企業，而施工企業根本控制不了，出現問題后，開發商和施工企業又互相推諉，無人承擔責任。

3、由于是個人承包，沒有工資表、沒有財務帳的情況非常普遍。

4、工程承包人分包工程時只有口頭約定，沒有書面合同的情況也非常多。

（四）工資支付制度不完善，支付方式不合法 雖然國家明令要求企業將工資直接發放給農民工本人，嚴禁發放給包工頭或其他不具備用工主體資格的組織和個人。但從現實情況看，大部分施工企業通過包工頭支付工資，而不是直接將工資款直接發放到民工手里，這樣導致用工管理、工資支付和權益保護等各項監管措施難以有效落實。有的包工頭領取工資款后，先用勞務費墊付材料費，剩余部分才發給農民工；有的包工頭拿到勞務費后故意克扣，甚至一走了之，造成農民工工資拖欠。

二、解決拖欠農民工工資問題的對策和探討 為全面治理拖欠農民工工資問題，國務院辦公廳下發《關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》2016年1號文件，筆者認為要解決好農民工工資問題，要毫不猶豫的執行中央有關精神，重點做好以下幾個方面工作：

（一）規范建筑市場

要解決建筑領域中拖欠農民工工資問題，首先就要從根本上規范建筑行業，加強建筑施工企業的管理，禁止隨意掛靠，嚴格禁止借用項目經理資質，施工不設賬，沒有工資表，不簽勞動合同，不簽分包合同的，應取消施工資格。

（二）全面規范企業工資支付行為

1、明確工資支付各方主體責任。全面落實企業對招用農民工的工資支付責任，督促各類企業嚴格依法將工資按月足額支付給農民工本人，嚴禁將工資發放給不具備用工主體資格的組織和個人。在工程建設領域，施工總承包企業（包括直接承包建設單位發包工程的專業承包企業，下同）對所承包工程項目的農民工工資支付負總責，分包企業（包括承包施工總承包企業發包工程的專業企業，下同）對所招用農民工的工資支付負直接責任，不得以工程款未到位等為由克扣或拖欠農民工工資，不得將合同應收工程款等經營風險轉嫁給農民工。

2、嚴格規范勞動用工管理。督促各類企業依法與招用的農民工簽訂勞動合同并嚴格履行，建立職工名冊并辦理勞動用工備案。在工程建設領域，堅持施工企業與農民工先簽訂勞動合同后進場施工，全面實行農民工實名制管理制度，建立勞動計酬手冊，記錄施工現場作業農民工的身份信息、勞動考勤、工資結算等信息，逐步實現信息化實名制管理。施工總承包企業要加強對分包企業勞動用工和工資發放的監督管理，在工程項目部配備勞資專管員，建立施工人員進出場登記制度和考勤計量、工資支付等管理臺賬，實時掌握施工現場用工及其工資支付情況，不得以包代管。施工總承包企業和分包企業應將經農民工本人簽字確認的工資支付書面記錄保存兩年以上備查。

3、推行銀行代發工資制度。推動各類企業委托銀行代發農民工工資。在工程建設領域，鼓勵實行分包企業農民工工資委托施工總承包企業直接代發的辦法。分包企業負責為招用的農民工申辦銀行個人工資賬戶并辦理實名制工資支付銀行卡，按月考核農民工工作量并編制工資支付表，經農民工本人簽字確認后，交施工總承包企業委托銀行通過其設立的農民工工資（勞務費）專用賬戶直接將工資劃入農民工個人工資賬戶。

（三）、健全工資支付監控和保障制度

1、完善企業工資支付監控機制。構建企業工資支付監控網絡，依托基層勞動保障監察網格化、網絡化管理平臺的工作人員和基層工會組織設立的勞動法律監督員，對轄區內企業工資支付情況實行日常監管，對發生過拖欠工資的企業實行重點監控并要求其定期申報。企業確因生產經營困難等原因需要延期支付農民工工資的，應及時向當地人力資源社會保障部門、工會組織報告。建立和完善欠薪預警系統，根據工商、稅務、銀行、水電供應等單位反映的企業生產經營狀況相關指標變化情況，定期對重點行業企業進行綜合分析研判，發現欠薪隱患要及時預警并做好防范工作。

2、完善工資保證金制度。在建筑市政、交通、水利等工程建設領域全面實行工資保證金制度，逐步將實施范圍擴大到其他易發生拖欠工資的行業。建立工資保證金差異化繳存辦法，對一定時期內未發生工資拖欠的企業實行減免措施、發生工資拖欠的企業適當提高繳存比例。嚴格規范工資保證金動用和退還辦法。探索推行業主擔保、銀行保函等第三方擔保制度，積極引入商業保險機制，保障農民工工資支付。

3、建立健全農民工工資（勞務費）專用賬戶管理制度。在工程建設領域，實行人工費用與其他工程款分賬管理制度，推動農民工工資與工程材料款等相分離。施工總承包企業應分解工程價款中的人工費用，在工程項目所在地銀行開設農民工工資（勞務費）專用賬戶，專項用于支付農民工工資。建設單位應按照工程承包合同約定的比例或施工總承包企業提供的人工費用數額，將應付工程款中的人工費單獨撥付到施工總承包企業開設的農民工工資（勞務費）專用賬戶。農民工工資（勞務費）專用賬戶應向人力資源社會保障部門和交通、水利等工程建設項目主管部門備案，并委托開戶銀行負責日常監管，確保專款專用。開戶銀行發現賬戶資金不足、被挪用等情況，應及時向人力資源社會保障部門和交通、水利等工程建設項目主管部門報告。

4、落實清償欠薪責任。招用農民工的企業承擔直接清償拖欠農民工工資的主體責任。在工程建設領域，建設單位或施工總承包企業未按合同約定及時劃撥工程款，致使分包企業拖欠農民工工資的，由建設單位或施工總承包企業以未結清的工程款為限先行墊付農民工工資。建設單位或施工總承包企業將工程違法發包、轉包或違法分包致使拖欠農民工工資的，由建設單位或施工總承包企業依法承擔清償責任。

（四）推進企業工資支付誠信體系建設

1、完善企業守法誠信管理制度。將勞動用工、工資支付情況作為企業誠信評價的重要依據，實行分類分級動態監管。建立拖欠工資企業“黑名單”制度，定期向社會公開有關信息。人力資源社會保障部門要建立企業拖欠工資等違法信息的歸集、交換和更新機制，將查處的企業拖欠工資情況納入人民銀行企業征信系統、工商部門企業信用信息公示系統、住房城鄉建設等行業主管部門誠信信息平臺或政府公共信用信息服務平臺。推進相關信用信息系統互聯互通，實現對企業信用信息互認共享。

2、建立健全企業失信聯合懲戒機制。加強對企業失信行為的部門協同監管和聯合懲戒，對拖欠工資的失信企業，由有關部門在政府資金支持、政府采購、招投標、生產許可、履約擔保、資質審核、融資貸款、市場準入、評優評先等方面依法依規予以限制，使失信企業在全國范圍內“一處違法、處處受限”，提高企業失信違法成本。

（五）依法處置拖欠工資案件

1、嚴厲查處拖欠工資行為。加強工資支付監察執法，擴大日常巡視檢查和書面材料審查覆蓋范圍，推進勞動保障監察舉報投訴案件省級聯動處理機制建設，加大拖欠農民工工資舉報投訴受理和案件查處力度。完善多部門聯合治理機制，深入開展農民工工資支付情況專項檢查。健全地區執法協作制度，加強跨區域案件執法協作。完善勞動保障監察行政執法與刑事司法銜接機制，健全勞動保障監察機構、公安機關、檢察機關、審判機關間信息共享、案情通報、案件移送等制度，推動完善人民檢察院立案監督和人民法院及時財產保全等制度。對惡意欠薪涉嫌犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任，切實發揮刑法對打擊拒不支付勞動報酬犯罪行為的威懾作用。

2、及時處理欠薪爭議案件。充分發揮基層勞動爭議調解等組織的作用，引導農民工就地就近解決工資爭議。勞動人事爭議仲裁機構對農民工因拖欠工資申請仲裁的爭議案件優先受理、優先開庭、及時裁決、快速結案。對集體欠薪爭議或涉及金額較大的欠薪爭議案件要掛牌督辦。加強裁審銜接與工作協調，提高欠薪爭議案件裁決效率。暢通申請渠道，依法及時為農民工討薪提供法律服務和法律援助。

3、完善欠薪突發事件應急處置機制。健全應急預案，及時妥善處置因拖欠農民工工資引發的突發性、群體性事件。完善欠薪應急周轉金制度，探索建立欠薪保障金制度，對企業一時難以解決拖欠工資或企業主欠薪逃匿的，及時動用應急周轉金、欠薪保障金或通過其他渠道籌措資金，先行墊付部分工資或基本生活費，幫助解決被拖欠工資農民工的臨時生活困難。對采取非法手段討薪或以拖欠工資為名討要工程款，構成違反治安管理行為的，要依法予以治安處罰；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任。

（六）改進建設領域工程款支付管理和用工方式

1、加強建設資金監管。在工程建設領域推行工程款支付擔保制度，采用經濟手段約束建設單位履約行為，預防工程款拖欠。加強對政府投資工程項目的管理，對建設資金來源不落實的政府投資工程項目不予批準。政府投資項目一律不得以施工企業帶資承包的方式進行建設，并嚴禁將帶資承包有關內容寫入工程承包合同及補充條款。

2、規范工程款支付和結算行為。全面推行施工過程結算，建設單位應按合同約定的計量周期或工程進度結算并支付工程款。工程竣工驗收后，對建設單位未完成竣工結算或未按合同支付工程款且未明確剩余工程款支付計劃的，探索建立建設項目抵押償付制度，有效解決拖欠工程款問題。對長期拖欠工程款結算或拖欠工程款的建設單位，有關部門不得批準其新項目開工建設。

3、改革工程建設領域用工方式。加快培育建筑產業工人隊伍，推進農民工組織化進程。鼓勵施工企業將一部分技能水平高的農民工招用為自有工人，不斷擴大自有工人隊伍。引導具備條件的勞務作業班組向專業企業發展。

4、實行施工現場維權信息公示制度。施工總承包企業負責在施工現場醒目位置設立維權信息告示牌，明示業主單位、施工總承包企業及所在項目部、分包企業、行業監管部門等基本信息；明示勞動用工相關法律法規、當地最低工資標準、工資支付日期等信息；明示屬地行業監管部門投訴舉報電話和勞動爭議調解仲裁、勞動保障監察投訴舉報電話等信息，實現所有施工場地全覆蓋。

建筑領域拖欠農民工工資問題不僅是一個行業管理的熱點、社會輿論的焦點，更是行業發展的難點問題，解決好了將促進建筑行業的蓬勃發展，加大建筑業對GDP的貢獻，解決不好影響的不僅僅是一個行業的發展，更對社會穩定、發展有著深遠的影響。建筑業應將解決拖欠農民工工資問題，作為執政為民，心系群眾，情注民工，為農民工辦實事、辦好事、辦成事的一項實際行動，堅持做到隨時上訪，隨時接待，隨時舉報，隨時處理，不煩、不拖、不躲。在治理拖欠農民工工資同時研究制定有關政策措，加強職能部門協作力度，形成合力，尋求解決問題的長效機制，徹底解決拖欠農民工這一老大難問題。

第五篇：解決農民工工資拖欠問題的法律思考

解決農民工工資拖欠問題的法律思考-工程糾紛律師 [摘 要] 農民工工資，尤其是建筑行業農民工工資屢屢遭到拖欠，成為影響社會穩定的不和諧因素，本文將分析拖欠農民工工資的多方面原因，并從法律的角度對其進行分析，理順多方主體的法律關系，最終試圖找到解決農民工工資拖欠的治本之道。

農民工是生活在城市里的一個特殊群體，他們來自農村，置身于城市的最底層，大多數從事建筑、商業、服務等，勞動強度大、收入報酬低的工作，盡管他們所得不多，但正是這不多的“所得”卻一直在困擾著他們----農民工工資拖欠現象非常普遍。

隨著改革開放的深入，GDP迅速增長，城市里一座座大樓平地而起，而高增長背后的農民工工資問題也浮出水面。從總理“討薪”到依法“清薪”,全國上下，各級政府都在積極行動，直接干預，制定條例，追討欠薪，于是上演了一幕幕上訪、告狀、找省長、找總理的鬧劇，官越找越大，法越立越嚴，而帳也越欠越多，越拖越久，問題始終未得到根本解決。本文將深入剖析農民工討薪難的深層法律原因，探索解決問題的可行途徑。

一、現狀觀察——民工討薪難成社會問題

農民工討薪難已經成為一個很普遍的社會問題，在建筑領域尤其明顯。建設領域拖欠工程款和拖欠農民工工資的問題，不僅嚴重影響建筑市場健康發展和社會經濟秩序，而且成為直接造成社會不穩定的因素之一，已經成為社會關注的大事。據統計，截至2006年6月全國累計拖欠工程款和拖欠農民工工資大概有3670多億元，主要發生在建筑施工企業和餐飲服務等企業，其中建筑施工企業占拖欠農民工工資案件的70%。

農民工在城市里辛辛苦苦工作一年，工資卻很難準時如數拿到，每次要賬都基本上是無功而返，平時里去要，包工頭答應到年終解決，可真到了過年的時候，工地早已停工，人去樓空，只留下和自己一樣的討薪人。2006年河北籍234名農民工在寧夏打工一年時間，一分錢報酬未得，欠薪137萬多元。無奈之下，他們來到石嘴山法律援助工作站求助，工作站簡化審批手續，當即指派兩名律師為他們提供法律援助。有的老板在上級和形勢的壓力下，給了部分工資，但給全的很少。剩下的工資只能等到來年年底了，來年的工資還會繼續拖欠，這就形成了惡性循環，問題越攢越多，無法根除。

調查顯示，農民工工資領取方式主要有兩種：一種方式是按月領取，占統計總額的60．37％；另一種方式是按年領取，為28．02％。在被調查者中，基本能按時領取工資的達到47．78％，有時延期和經常延期的比例達到35．68％和15．68％1。這些現象成為我們社會進步過程中極不和諧的因素。

二、原因分析——諸多因素錯綜復雜

如此嚴重的欠薪問題已經成為社會和諧發展的潛在毒瘤，隨時可能威脅到社會的穩定和發展。拖欠農民工工資固然有農民工自身法律意識淡薄、討薪方式不當等原因，但建筑領域自身運作不規范、機制不健全以及政策法律上對農民工保護力度不夠才是導致承包商或包工頭任意拖欠農民工工資且屢禁不止的根本原因。

（一）農民工自身主觀原因

1、法律意識淡薄。

由于受到的文化教育程度低，導致農民工在打工路上處于劣勢。在農民剛剛進城受雇之前，不懂得相關的法律，使得他們在與老板達成協議時，除了在工資上的要求之外，對其他的并不關心對自己作為一名勞動者應當享受的各種待遇卻涉及很少，很大程度上，他們把自己還當成農民，而不是工人，所以他們感覺與城里的工人是不同的，對于協議也只是聽從雇主的安排。在受雇過程中，就更不懂得用法律維護自己的利益，當發生意外事故時，也只是與雇主私了，認為自己命苦。更令人擔憂的是，事后不懂得采用法律手段來依法討薪，依舊采用農村的方法，上門去討債，有的甚至走上極端，自殺或報復，導致發生悲劇。

2、不簽訂勞動合同。

從農村走入城市，由農民變為農民工，農民工自身并沒有意識到自身的變化，很多人沒有簽訂勞動合同或相關協議的觀念或習慣。他們相當一部分人感覺自己和在家種地區別不大，不能和城里的工人攀比。而且很多人都是跟家鄉的包工頭一起出來，大家都認識，許多人感覺沒必要簽合同。很多農民工都是經過熟人介紹進城務工的，潛在意識里認為老板有錢讓自己來掙，要求簽訂勞動合同是不相信老板，只想順順利利的多掙些錢。抱著這種心理，才使得勞動合同的簽訂難以落實。然而在事后他們向老板討薪時自己手里除了一紙欠條，再也拿不出其他的法律依據，有的甚至連欠條也沒有，對老板沒有任何硬性制約，仍老板恣意拖欠工資時才意識到勞動合同的重要性。

調查當中，與用人單位簽訂用工合同的農民工僅占53．70％，沒有簽訂的占了30．62％，有15．68％的農民工居然不知道什么是勞動合同。在被調查者中，認為用工合同非常重要和比較重要的農民工占20．86％和40．67％，認為沒有用的占13．95％2。

3、討薪“亂投醫”。

目前由于民工缺乏相關的法律知識，使得他們在欠薪解決時總是找不到正確的方法途徑。以至于到欠薪時，受當前風氣影響，都告官，覺得官越大越好解決問題，從熊德明大姐向溫家寶總理訴說欠薪成為名人以來，各地迅速出現了許多像熊德明一樣的人，都靠告官來解決欠薪。而且許多政府機關和領導干部，也積極的來解決，利用行政命令強制性的解決個案，這樣來在全國引起了很大反響。可是個案畢竟是個案，不是問題解決的根本途徑，這種行政解決方式從一定意義上反而延緩了農民工工資管理法治化的進程。

（二）建筑市場和服務行業客觀原因

首先，追本溯源，包含勞動者工資在內的工程款拖欠問題最為嚴重，解決起來也比較困難，在拖欠農民工工資從源頭上埋下伏筆。特別是一些基層政府部門，國營單位，國企等，本身各種款項在還未到位時就急忙開工建設，而工期又較長，各方都要拖欠，而各種承包商和農民工都認為這樣的單位有保障，卻不關注工程款能否到位、到位后流向何處。

其次，由于建筑市場管理不規范，建設單位層層轉包，環節增多，矛盾復雜化。很多情況下大樓蓋起來了，也投入運營了，可蓋樓時的款項還未撥下來，其結果是民工找包工頭，包工頭找承包商，承包商找發包商，形成了一個互相依賴的鏈條，農民工處于鏈條的最低層，又無法確定義務主體，其中任何一方出現了問題，受損失的都是農民工。

最后，個別用工單位或包工頭道德素質差，他們為了自身利益的最大化，故意、惡意拖欠或克扣務工人員工資。一些包工頭為了確保下一年的工程能順利開工，就在工薪上打主意，比如和務工人員達成一些虛假的協議，而結果是工程結束，包工頭卷錢開車，遠走高飛，務工人員吃虧受騙。民工找不到人，訴訟到法院又感覺數目不是太大，結果會得不償失，就自認倒霉了。

（三）公共權力對農民工保護不力。

1、相關法律不健全。

我國長期實行的城鄉二元結構使農民工在身份上受到歧視，農民工難以享受到與城鎮職工一樣的權利及保護，對欠薪行為沒有形成一套強有力的制裁措施和制度。目前有關處理欠薪的法律依據主要有《勞動法》和《工資支付暫行條例》，但在認定上只有“無故拖欠”行為才被視為違法行為，在處罰上也多是由勞動保障行政部門責令改正，補發拖欠的工資，企業欠薪的“成本”很低，法律上對拖欠者的軟弱無疑放縱了更多的違法行為。

2、政策保護不夠。

一些地方政府對欠薪問題沒有足夠的認識，存在一些偏差和顧慮，認為欠薪是企業行為，政府不應承擔責任；也有的擔心政府治理企業欠薪會影響投資環境，對拖欠工資的行為漠然視之。

（1）一些地方政府本身的行為和態度直接導致了欠薪和討薪難。一方面，一些地方政府在短期內匆匆上馬一些明顯缺乏可行性、缺乏科學決策程序的政績工程、“半拉子”工程，隨后卻因為資金以及其他原因突然停工，如此以來，必然導致一定的工資拖欠和不給的現象和行為；另一方面，一些地方政府為確保外來勞工的數量，為確保企業在本地的投資，往往容易傾向于刻意隱瞞和弱化當地企業與勞工的糾紛。而正是這種態度，使得當地農民工的工資經常被拖欠而且總是缺乏必要的政府支持。

（2）現行法律法規對此類違法違規現象的懲處力度不夠，依法對農民工進行保護的可操作性較差。實際上，現在很多企業和個人一方面是在利用打工者怕索錢不當反被炒魷魚的心理，大肆拖欠打工者的血汗錢，一方面則是由于有關部門的處罰力度根本不能傷到自己的要害。不少企業和個人甚至逐漸發現，拖欠工錢比擴大再生產創收更快。而這種行為和后果的嚴重不對稱必然使得拖欠行為不斷發生甚至日益蔓延。

（3）勞動監察缺乏必要的勞動執法手段，由于勞動執法人員的嚴重不足和素質低下，加上執法手段單一，且處罰力度不夠，導致不能有效地制止用人單位的欠薪違法行為，使這項制度難以發揮應有作用。

3、處理問題的機制缺乏。

首先，勞動爭議處理制度存在缺陷。按照勞動爭議“先裁后審”的處理程序，一般拖欠工資案件經過仲裁和法院審理也需一年左右的時間；仲裁申請時效短，起算點不明確，勞動者常常因輕信雇主的承諾超過仲裁申請時效，從而喪失通過仲裁和訴訟獲得工資的權利。

其次，缺乏組織代表來保護民工的權益。具有城市戶籍的職工都可以加入工會，由工會維護自己的合法權益。但農民工由于身份不同一直被視為非正式職工，往往被阻隔在工會之外。由于得不到工會的維護，農民工的利益和訴求就無法表達。要想有效解決農民工工資被拖欠以及討薪難的問題，顯然需要各方面有的放矢，齊抓共管。一方面，各級政府必須進一步高度重視，不僅要加緊落實科學的發展觀和正確的政績觀，改進現有的干部政績評價標準和干部任用選拔方式，以杜絕政府大量的政績工程所造成的民工工資拖欠現象，而且要出臺相應的制度，支持和鼓勵民工建立起自己的企業和行業組織，以有利于民工自我組織起來維護自己的權利，改變目前民工在對付雇主惡意拖欠方面的弱勢地位；同時，相關職能部門必須進一步加大對拖欠行為的依法監督、打擊力度；另一方面，需要加大對農民工的法律援助力度，需要繼續對相關的法律法規進行有利于農民工討薪的完善和修改，以從根本上建立起系統、長效的預防和懲處機制。

三、追根溯源——深層原因在于法律關系混亂

從以上農民工欠薪原因來看，錯綜復雜；而解決欠薪問題，需要各方面的努力。雖然《勞動保障監察條例》規定，從2004年12月1日施行逾期不支付勞動者工資報酬的用人單位最高支付一倍賠償金；但這僅僅是一部行政法規，帶有很強的行政性質。在山東省省委副書記韓寓群怒斥黑礦主《論解決拖欠農民工工資問題》一文可以看出，確定農民工的法律地位為農民工提供法律保護是當務之急，當我們為整個社會關注清薪叫好時，更應該清醒地認識到：只有法律才能真正保護農民工的切身利益。

（一）法律主體定位。

農民工在城市的地位沒有確定，權益沒有保障，他們游離于工會之外，他們的工資游離于法律之外。我們的發展建設將受到影響，構結和諧社會的目標將難以實現。因此，筆者建議：農民工的地位應當合法化，權益應當得到法律的、保護。給予農民工真正的法律地位，而不單單是行政的控制和社會的關注。同樣，在解決農民工工資拖欠問題上，也需要我們從法律的角度來考慮。

農民工在討薪問題上屢屢受到不公正待遇，在很大程度上是因為他們的法律地位沒有得到充分的尊重。在建筑領域，農民工工資涉及到發包方、承包方和包工頭等多個主體，加上農民工自身，法律意識淡漠，不能用法律手段保護自己的合法權益，使自己的利益履履受到侵害。因而在當今社會里，唯有農民工的地位最低、組織程度低，沒有充分的說話權，在這環環相扣的關系中處于弱勢地位，甚至農民工自己都沒有意識到自己是作為一方法律主體出現在建筑領域的。因農民工在建筑領域中的尷尬地位，至使他們的基本權利受到了漠視。然而發包方、承包方、包工頭之間出現了爭議就不同了，他們可以通過平等的方式進行談判解決，或者訴諸法律，因他們之間有一種平等法律關系。可是無論在哪一個環節出現問題，最終的結果都是轉嫁到農民工身上，受害者還是農民工。

（二）法律關系梳理。

在這個復雜的鏈條中，存在著多個法律關系，主要包括：

1、發包方與承包方。他們之間是一種建筑工程合同關系，根據建筑工程合同的性質，承包方是可以將工程的一部分分包給第三人來完成的，包工頭只是法律關系的客體。但是根據合同相對性的原理，發包方跟包工頭是沒有任何法律關系的，即使農民工成為最終的受害者，他們也不能成為這個法律關系的主體。因此，要杜絕發包方拖欠工程款的問題，（1）、建委在建設工程審批上必須嚴格把關，只有工程款到位才能允許開工。（2）給農民工建立相應的工資法律保障體系。

2、承包方與包工頭。他們之間也應該是一種建筑工程合同關系，這點類似于發包方與承包方的關系，只是包工頭作為施工方對總承包人負責，并且與總承包人一起對發包人負連帶責任。這樣，包工頭與發包方的法律關系也就明確了。

3、最難鑒別的是農民工與這幾方法律主體的關系。可以明確的是農民工與發包方是沒有直接的權利義務關系的，但是遇到發包方拖欠工程款的時候農民工可以求助于建委來解決。問題在于農民工受雇于誰？如果是受雇于包工頭，就非常容易造成工程款拖欠，包工頭拿不到工程款，或拿到工程款后溜之大吉，農民工就無法得到勞動報酬，這就形成了農民工工資被拖欠的鏈條；如果是受雇于承包商，包工頭只是扮演一個組織者的角色，就可以縮短這個易斷的鏈條，減少農民工工資被拖欠的可能性，而且農民工工資與承包方直接掛鉤后，一旦被拖欠他們的工資尋求救助也就更容易，首先是義務主體明確，他們可以直接將承包方告上法庭，省得互相推諉，而且承包商一般是具備一定資質的主體，不容易溜之大吉。因此，農民工與承包方直接建立雇傭關系更科學一些，這也是國家政策法規所倡導的。

現實中正是他們之間的法律關系模糊不清，或是農民工根本意識不到他們之間的相互關系，才造成了農民工在解決欠薪時總是找不到正確的方法途徑，討薪“亂投醫”，承包方、發包方、包工頭之間也是無視法律關系的存在，互相推諉扯皮，推卸責任。從根本上來講，唯有明確這幾方主體之間的法律關系，確定他們之間的法定權利和義務，農民工工資屢遭拖欠的問題才有望得到根本解決。

四、創新執法手段和根治措施

通過以上分析我們可以看到，農民工工資拖欠屢禁不止最根本的原因就在于農民工的法律地位沒有得到確定，法律沒有給予農民工足夠的保護。而要從源頭上解決農民工工資拖欠問題，也必須從健全法律法規入手，建立保護農民工工資的長效機制。只有這樣，才有可能從根本上解決農民工討薪難的問題。

（一）摸清底數。各市區、縣“領導小組”要充分發揮街道、（鄉）鎮政府的監管作用，查清所在區域內的建筑工程項目、施工企業及用工情況，簽訂、履行勞動合同及工資支付情況。

（二）建立情況報送制度。要求各街道、（鄉）鎮勞動保障部門將各建筑施工企業填報的上月《建筑施工企業勞動用工及工資支付情況登記表》報送各區、縣勞動保障局，各區、縣勞動保障局于每月10 日前將《建筑施工企業勞動用工及工資支付情況登記匯總表》報市勞動保障局“領導小組”辦公室。

（三）實行用工實名制。按照《中華人民共和國勞動法》的要求，各區、縣勞動保障部門應配合區、縣建委，要求建筑施工企業必須建立施工管理、作業人員勞務檔案，記錄人員身份證號、職業資格證書號、勞動合同編號以及業績和信用等情況。

（四）規范企業行為。按照《中華人民共和國勞動法》的有關要求，規范建筑企業的勞動用工和工資支付行為。要求在本區域內施工的建筑施工企業必須與農民工簽訂勞動合同，工資應通過銀行按月發放給農民工本人，嚴禁將農民工的工資發放給“包工頭”或其他組織及個人。

（五）政府把關，將欠款者清理出局。嚴格限制新上建設項目。凡不能按期完成政府項目清欠的地區，一律不批準新上政府項目；凡不能按期完成專業工程清欠任務的部門或地區，一律停止該部門或地區新上專業工程的立項；對存在拖欠工程款的業主或投資人申請新上建設項目的，發展改革部門不批準立項，國土資源部門不辦理用地手續或不予供應建設用地，規劃部門不辦理規劃手續，建設部門不辦理施工許可手續。對已經批準的建設項目，要嚴格審查資金來源和籌措方式，凡建設資金不落實的，一律不許開工。

（六）建立信用檔案。各級建設部門要在年內基本建立本地區建設單位、施工企業的信用檔案，對不能按期完成清欠任務和新發生拖欠的建設單位和施工企業，一律記入信用檔案，向社會予以公布，并全面實施市場禁入。

（七）銀行可視情況對新上項目停止發放新的貸款。對沒有拖欠記錄的建設單位、施工企業，可推薦給各銀行，在授信等方面予以支持。銀行要提高自主審貸能力，根據金融法規、信貸原則、產業政策的要求和項目投資的風險狀況，加強對社會投資項目的授信審查。

（八）在房地產開發項目中推行工程擔保制度，工程建設合同造價在1000萬元以上的房地產開發項目，全部實行業主工程款支付擔保、投標擔保、承包商履約擔保和承包商付款擔保。

五建立健全監督機制加大檢查力度

各區、縣勞動保障部門應開展不同形式、不同對象、不同層次的全方位宣傳工作，將自治區和市縣勞動用工和工資支付的相關政策宣傳到每一戶建筑施工企業，引導農民工在權益受到侵害時采取合法的途徑解決問題。對建筑施工企業在勞動用工和工資支付方面的違法行為要通過新聞媒體予以曝光。并要求施工總承包企業、專業承包企業要加強對勞務分包企業與勞動者簽訂勞動合同的監督。施工總承包企業、專業承包企業允許未與勞務分包企業簽訂勞動合同的勞動者在施工現場從事施工活動的，提請市、區縣建委按照《中華人民共和國勞動法》關于使用零散民工的規定予以處罰。由于建設單位、施工總承包企業、專業承包企業（以下統稱為發包單位）或者勞務分包企業，發包、分包或者轉包給不具備用工主體資格的組織或者個人的違法行為而引發拖欠工資等勞動爭議，視為發包單位或者勞務分包企業用工，由其按照《勞動法》的規定承擔對勞動者的義務。要求建筑施工企業應當與建設項目所在地的街道、（鄉）鎮政府簽訂責任書。按照有關規定，保證做到依法簽訂勞動合同，不使用零散民工，加強對農民工的法制教育，通過銀行按月發放工資并做到安全生產。施工現場的用工管理實行業主責任制，施工總承包企業負責制和項目經理負責制。如果出現問題，將按照有關規定，本著“誰用工、誰負責”的原則，對有關單位進行處罰。各區、縣勞動保障部門應會同各區縣建委對建筑施工企業開、復工實行登記制度。建筑施工企業應當于開、復工前，向所在街道、（鄉）鎮勞動保障部門報送《建筑施工企業開復工登記表》，對拒絕或虛假報送的單位，提請政府統計部門按照《統計法》的有關規定予以處罰。對不按規定制作工資表，拒絕接受、干擾、阻撓、抗拒區縣、街道或（鄉）鎮勞動保障部門檢查的建筑施工企業，勞動保障部門視其情節輕重，依據《勞動法》的規定對其處以1000元 以上1萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。對并建議由資質評定部門降低其資質等級。同時，對不簽訂勞動合同的企業，除依法進行處理外，建設部門對工程項目不予辦理竣工驗收備案手續。農民工工資的發放，一律由施工單位按訂立勞動合同統一造冊，統一監督，統一發放，不得由項目經理（包工頭）自行發放。

此外，要建立好三個制度。一是建立監督舉報制度。市區、縣建設（房產）局、勞動局和鄉政府設立舉報電話，并將舉報電話在報紙和電視上公布，及時舉報拖欠情況。對投訴舉報要專人負責，特別是對一些在質量、經濟、合同上存在糾紛和拖欠時間長的工程款與農民工工資問題要落實機構和人員予以處理解決。二是建立清欠工作目標和責任追究制度。按照治自區政府的要求，將清欠工作納入市縣和各級有關部門目標管理，對清欠工作完成好的，在目標考核時酌情加分，完成不好的酌情減分，造成重大失誤社會影響強烈的，要追究主要負責人及相關責任人的責任。三是建立清欠工作情況報告制度和通報制度。各市縣清欠辦和建設局，每半月要將上一個月解決拖欠工作的情況工作態度、報表，向市清欠辦報告，必要時實行每周一報，市縣清欠辦及時匯總后向治自區清欠辦報告，并向全市縣通報。

在此基礎上，各市區、縣要設立咨詢投訴服務中心。各區、縣勞動保障部門應設立有專人負責的咨詢投訴服務中心，公布舉報電話，并將咨詢投訴服務中心的地址、電話、服務內容和工作時間以公告的形式傳達到建筑施工企業和職工。同時，建立綜合部門之間的聯動協調機制。各區、縣勞動保障部門應與各區縣建委、工會及公安等有關部門密切配合，制定相應的分工協作方案，并建立定期的聯系制度和信息互通制度，及時溝通情況，研究解決工作中存在的問題。再是加大監督檢查和處罰力度。各區、縣勞動保障部門除開展定期的專項檢查外，應加大日常巡視和重點檢查的工作力度。對建筑施工企業違反《中華人民共和國勞動法》、及有關法規等規定的違法行為加大處罰力度。對建設單位已支付工程款而仍拒不支付農民工工資的建筑施工企業可提請市或區、縣建委將其清出建筑市場。并建立信用管理。各區、縣勞動保障部門對建筑施工企業在勞動用工和工資支付方面的違法行為，除依法處罰外，還應將單位名稱、法定代表人姓名及違法行為的處理結果在勞動保障部門的信息系統中予以通報。

最后是加強勞動爭議仲裁工作。各區、縣勞動爭議仲裁機構對建筑施工企業因拖欠農民工工資引發的勞動爭議，要積極引導農民工通過仲裁渠道解決，對農民工提出仲裁申請的，要及時立案，公開審理，盡快結案，依法維護農民工的合法權益。各級法院和各城市仲裁機構，要集中受理拖欠工程款和農民工工資案件，并按照快立案、快判決、快執行的原則，盡快辦理。在執行過程中，各級政府及有關部門要積極配合和支持。生效法律文書確定由政府或有關部門承擔相關責任的，政府及有關部門要自動履行。各級法律援助機構要依法受理拖欠工程款和農民工工資的案件，及時指派，及時代理，指導當事人通過合法渠道依法維護自身權益，為被拖欠企業和農民工提供優質法律援助。