第一篇：中共溫州市委 溫州市人民政府關于加快城鄉統籌綜合改革的若干意見

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溫委?2011?1號

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中共溫州市委

溫州市人民政府 關于加快城鄉統籌綜合改革的若干意

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中共溫州市委

溫州市人民政府 關于加快城鄉統籌綜合改革的若干意見

各縣（市、區）委、人民政府，市直屬各單位：

為了深入貫徹落實黨的十七屆三中、五中全會精神和省委“兩創”總戰略，加快推進我市城市化和城鄉一體化進程，按照農業部?關于加強新形勢下農村改革試驗區工作的意見?對開展“建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度”農村改革試驗的要求，現就我市加快城鄉統籌綜合改革提出以下意見。

一、深刻認識城鄉統籌綜合改革的重大意義

當前，我國經濟社會總體上已經進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。黨的十七屆三中全會通過了?關于推進農村改革發展若干重大問題的決定?，對新形勢下農村改革發展作出了重大部署。加快城鄉統籌綜合改革是新一輪農村改革發展的重大課題，溫州是我國第一批農村改革試驗區，過去曾經探索了不少農村改革發展的成功經驗，今后要在加快城鄉統籌綜合改革中闖出新的路子。

從我市情況看，在推進現代化過程中，當前最突出的問題是城市化和城鄉一體化進程滯后，特別是城鄉二元結構帶來的深層次矛盾問題尤為突出。由于農村土地、資產、戶籍等制度和經濟社會管理體制的制約，各類要素不能在城鄉之間自由流動，既嚴

農村社區基層組織建設等重要方面，建立起城鄉相對接和一體化的體制機制，并在改革試驗中逐步加以完善，基本改變城鄉經濟社會二元結構，明顯縮小城鄉差距，形成城鄉一體化發展新格局，使溫州成為體制機制更活、發展后勁更足、帶動能力更強的城鄉統籌改革先行區，為建成全面小康社會和率先基本實現現代化奠定堅實基礎。

到2015年，我市 “1650”大中小城市網絡型組團式都市區發展新格局基本形成，城市化率達到68%以上，超過長三角地區和全省平均水平；農房改造集聚建設取得重大進展，農房集聚改造率達到30%；農村要素市場化水平、農村產權制度改革在全省和全國處于領先地位；城鄉統一的新型戶籍管理制度基本確立，城鄉一體全覆蓋的社會保障體系基本建成，教育、醫療衛生、文化等公共服務均等化達到全省平均水平以上。

（三）基本原則

1、“三分三改”，聯動推進。城鄉統籌綜合改革，最根本的是破除城鄉二元結構，最核心的是要素無障礙流動和市場化配臵，主要內容是實行“三分三改”。“三分”，是指政經分開、資地分開、戶產分開。政經分開就是把村“兩委”組織與村級集體經濟組織分開，把農村居民社會成員身份和經濟成員身份分開，保障村級組織堅強有力正常運轉和社員正當合法權益；資地分開，就是把非土地資產與土地資產分開，為分類處臵創造條件，使各類資產能夠正常自由流動，實現優化配臵；戶產分開，就是把戶口

關鍵領域取得突破性進展，推進我市城鄉統籌綜合改革向縱深發展。

4、政府主導，和諧推進。城鄉統籌綜合改革牽一發而動全身，在推進過程中，既要發揮市場“無形之手”對資源配臵的基礎性作用，更要發揮政府“有形之手”對城鄉統籌發展的主導作用。特別在制定規劃、出臺政策、資金投入、配套建設等方面，各縣（市、區）和鎮要發揮主體作用，做到積極有為，為各項改革推進提供動力支持和制度保障。城鄉統籌綜合改革涉及重大利益的調整和分配，必須堅持以民主促民生，充分尊重群眾意愿，依法依規依政策辦事，把工作著力點放在發展農村經濟、改善農村環境、完善社會保障、增加農民收入、提高生活品質上，讓全市人民共享改革發展成果，促進農村社會和諧穩定。

三、推進城鄉統籌綜合改革的主要內容

（一）以農房改造集聚建設為切入點，推進中心鎮和新農村建設

1、實施鄉鎮行政區劃調整。按照溫州大都市區的總體規劃，將我市的城鄉結構調整為以大都市核心區（三區、洞頭、甌江口、甌江北岸及上塘）為主中心，以樂清、瑞安、平陽、蒼南、文成、泰順六個縣城為副中心，以50個左右具有區位優勢、產業依托和自身特色的中心鎮為重要節點的“1650”大中小城市網絡型組團式都市區發展新格局。在大都市主中心、副中心地區，依據原有的發展基礎、功能組合、發展趨勢等條件，打破原有的鄉鎮（街

鎮（功能區）要確定一個試點新社區，開展農房改造集聚建設，取得成功經驗后面上推開。

4、以擴權強鎮為重點深化鄉鎮管理體制改革。按照事權、責權一致，人權、財權配套的原則，以“權力下放、超收分成、規費全留、干部高配”為主要內容，推進擴權強鎮改革。對中心鎮和功能區，要擴大經濟社會管理權限，實施許可和執法重心下移，強化便民服務功能，加大財政、用地、項目支持力度，理順縣和鎮（功能區、街道）管理體制，提升中心鎮及功能區發展和管理水平。

5、建立健全農村新社區管理服務體制。理順農村新社區 “黨、政、經”組織關系，明確黨員、村民、社員各自權利和義務。科學設臵社區組織架構，積極構建社區公共服務體系。鼓勵集中居住區內的多個行政村或相鄰的行政村建立聯合黨組織。村委會可以與農村新社區管理委員會并存，并逐步過渡到社區居委會，管理新社區行政社會事務。

（二）優化農村土地使用制度，建立城鄉土地節約集約利用和優化配置機制

1、完善農村土地承包經營權流轉制度。健全農村土地承包經營權的用益物權制度，創新農用地流轉方式，提倡流轉收益多樣化。建立健全縣（市、區）、鎮（鄉、街道）、村三級流轉服務組織網絡，完善農村土地承包糾紛調處機制，深化流轉農戶社會保障配套改革，加大土地流轉獎勵扶持力度，引導農用地向農

的經營管理。

（三）改革完善農村集體資產產權和農業經營服務制度，增強農業和農村經濟活力

1、對農村非土地集體資產產權進行改制。堅持因地制宜、分類指導，在行政區劃調整后的綜合改革試點鎮、農房改造集聚建設比較緊迫和其他有條件的地方，對村集體經濟組織的非土地資產可率先進行股份化改造，資產量化到戶到人，建立股份經濟合作社，股權可以繼承、轉讓和贈與。

2、完善農業經營制度。加快建設糧食生產功能區和現代農業園區，大力培育提升農業龍頭企業、家庭農場、專業大戶、專業合作社等現代農業經營主體，健全農業社會化服務體系，引導社會資本進入農業產業化經營領域，著力提高農業生產經營專業化、組織化、集約化水平。

3、創新農村金融服務。加快組建農村資金互助社，擴大小額貸款公司、村鎮銀行試點，拓寬農村融資渠道。鼓勵和引導涉農企業和單位，參股農村各類新型金融組織。鼓勵和支持銀行業金融機構創新涉農貸款方式，完善農房抵押等各類抵押擔保制度，加快農村信用體系建設，提高金融支農服務水平。

（四）推進戶籍管理制度改革，實現城鄉居民合理有序流動

1、建立城鄉統一的新型戶籍管理制度。取消各類戶口性質劃分，建立以居住地登記為核心，以實有人口、實有住所管理為目標，以信息化為支撐的城鄉統一的戶籍管理制度，逐步縮小城

位職工，不分城鄉、不分戶籍依法納入失業保險范圍；建立與土地承包經營權脫鉤的平等的失業保險制度，逐步實現失業保險制度全覆蓋。

4、深化教育、醫療衛生體制改革。鞏固和完善“以縣為主”的義務教育管理體制和義務教育經費保障體制，增加對農村特別是中心鎮教育投入，加快優質教育資源向農村配臵，推進農村基礎教育發展，促進城鄉基礎教育均衡協調發展。以縣級醫院為龍頭，社區衛生服務中心（中心鎮衛生院）為樞紐和社區衛生服務站（村衛生室）為基礎，加快健全農村三級醫療衛生服務網絡，保障人人享有基本醫療衛生服務。

5、推進市民卡工程建設。按照“資源共享、一卡多用”的要求，以社會保障卡為基礎，把各類社會保險和公共服務、就業與勞動關系管理等公共服務管理資源進行整合，融合其他服務功能，打造功能多樣、服務便民的市民卡，成為政府為民服務的重要平臺。

四、加強對城鄉統籌綜合改革的組織領導

加快城鄉統籌綜合改革，事關全局、事關長遠，意義重大、任重道遠，必須切實加強領導，統籌協調，合力推進。

1、加強領導，構建工作體系。建立由市委、市政府主要領導牽頭，各分管領導具體負責的專門領導機構，負責統攬加快城鄉統籌綜合改革工作。建立相應的專門工作機構（設在市農辦），具體承擔政策制定、指導協調、督促檢查等工作。各縣（市、區）

鄉統籌綜合改革的自覺性、主動性和操作能力。加強政策宣傳和思想引導，強化廣大農民的主體意識，引導他們自覺、自愿、積極參與改革。

中共溫州市委 溫州市人民政府 2011年1月1日

50個左右具有區位優勢、產業依托和自身特色的中心鎮為重要節點的“1650”城市發展新格局。經過調整，鄉鎮人口原則上應達到3萬以上。形成一批對我市經濟社會發展有重大推動作用的都市型功能區和一批區位特色鮮明、社會事業進步、生態環境優良、功能設施完善的區域性中心鎮，并最終發展成為小城市，有效推動我市城鄉一體化和新型城市化進程。

（三）基本原則

1、因地制宜，科學規劃。緊密結合新一輪城市總體規劃和城鎮體系規劃，充分考慮當地歷史形成的群眾生活習俗、產業流向、地理位臵，以及交通通訊、行政成本、公共服務覆蓋等綜合因素，區分不同情況，加強分類指導。在深入調研、科學論證的基礎上，合理確定鄉鎮行政區劃調整的方案。對山區、海島、少數民族聚居區域不搞“一刀切”。

2、優化配臵，促進發展。把促進要素資源整合、提升城鎮生產力水平、完善公共服務配套功能、增強人口集聚能力、提升城市化水平作為行政區劃調整的首要因素，把行政區劃調整工作與發展產業集群、建設都市功能區、培育中心鎮結合起來，優化資源配臵，拓展發展空間。

3、理順關系，轉變職能。在鄉鎮行政區劃調整的同時，要結合農村綜合改革，積極穩妥地做好鄉鎮機構改革工作和基層站所布局調整工作，進一步理順縣（市、區）、鄉鎮（街道）兩級管理體制，精簡機構、降低成本、優化服務、提升效能。

和新農村建設結合起來，大力完善道路交通、公共服務等基礎設施。推進中心鎮人口集中、產業集聚、功能集成、要素集約，使中心鎮在推進經濟發展、環境改善和人民群眾生活質量提高和引領帶動周邊農村地區發展中發揮重要作用。調整后，為方便群眾辦事，可在原鄉鎮駐地設立便民服務中心或過渡性辦事處，過渡期為3年。民族鄉鎮要在尊重民族兄弟意愿和上級民宗部門意見的基礎上審慎調整，不搞“一刀切”。

（四）理順大都市主中心行政管理體制。按照理順城市管理體制、提升城市管理水平的要求，在大都市核心區的中心（市本級三區）范圍內，實施“兩級政府、三級管理、四級網絡”的體制，即市、區兩級政府，市、區、街道三級管理，市、區、街道、社區四級網絡。市本級三區除個別鎮外，原則上鄉鎮都要改為街道建制。鄉鎮改為街道后，要按照職能要求，對街道辦事處采取相對應的績效考核制度。

三、實施步驟

（一）調研準備階段（2010年12月－2011年2月）。以縣（市、區）為單位，深入調研，集思廣益，科學合理地制訂鄉鎮行政區劃調整方案。

（二）方案報批階段（2011年3月－4月）。各縣（市、區）政府向市政府上報鄉鎮行政區劃調整整體方案，整體方案經市政府審查后上報省政府審批。

（三）方案實施階段（2011年4月－6月）。各縣（市、區）

規定，按章辦事，嚴明政治紀律、組織紀律、財經紀律、工作紀律和廉政紀律，做到“人心不散、秩序不亂、工作不斷、資產不失”，確保調整工作平穩有序地進行。

（四）強化思想工作。要做深做細干部群眾的思想政治工作，講清鄉鎮行政區劃調整對促進城市化、加快城鄉統籌和推動溫州可持續發展的重要意義。教育各級干部增強政治意識和大局意識，自覺服從組織安排。講清道理，化解矛盾，取得廣大干部群眾的理解和支持，全力保障調整過程中的社會穩定。

村社區規劃編制；

2、2012年前全面完成省里下達的農房改造任務；

3、2012年前，全市11個試點鎮要全面完成試點任務，為面上鋪開奠定基礎；

4、每年至少啟動建設100個新社區，到2015年農房集聚改造率要達到30%。

三、基本要求

（一）統籌協調，因地制宜。要以縣（市、區）作為責任主體，鎮（功能區、街道）作為實施主體和實施單位，統籌農房改造集聚建設的規劃、政策和安臵標準，按照中心鎮和新社區建設的要求，因地制宜地推進農房改造建設，提倡統一集中改造，建設公寓式、聯立式住宅，控制獨立式住宅，積極引導農戶到中心鎮、新社區居住。

（二）科學規劃，試點先行。各縣（市、區）要按照“一鎮一規劃、一鎮一政策、一鎮一平臺、一鎮一試點”的要求，把握規劃的前瞻性，正確處理整體與局部、遠期與近期的關系，做到科學規劃和系統安排。2011年每個縣（市、區）要啟動1－2個試點鎮（功能區、街道），組織實施1－2個集中安臵公寓項目（城中村改造拆遷項目除外），積極探索符合當地實際的農房改造集聚建設有效實現形式。

（三）農民自愿，依法審批。農民是農房改造集聚建設的直接參與者和最大收益者，要充分發揮農民主體地位，發揚民主、集中民意，實事求是、量力而行，不搞強迫命令，不搞“一刀切”。要依法審批，嚴格執行城鄉規劃、土地管理、耕地保護、環境保

共服務設施布局。新一輪市域村鎮布局規劃和“1＋X”的規劃編制必須在2011年下半年完成。

（二）加快中心鎮、新社區建設步伐。中心鎮是“1650”大中小城市網絡型組團式都市區發展新格局中的重要功能組團，新社區是中心鎮的組成部分，是借鑒城市社區建設和管理理念進行規劃建設的新型農村居民集中居住區。各縣（市、區）要積極抓好中心鎮和新社區建設，按照城市的標準建設中心鎮，使其成為鎮域人口的主要集聚區，力爭容納鎮域50%以上的人口。

按照城鄉一體化發展的理念建設新社區，統籌安排和配套建設市政設施，全面推廣物業管理，集中處理生活污水；按照“滿足需求和節約資源”的原則，配套建設社區服務中心（用房面積不低于省定標準），努力構建衛生整潔、秩序良好、綠化達標、管理規范的小區居住環境，使中心鎮和新社區建設成為促進農村住房改造集聚的重要依托。

（三）推進舊村改造、危房改造和移民工程建設。2010－2012年，市轄三區啟動建設80個規劃建成區內的城中村，中心城區72平方公里范圍內的48個城中村應全部啟動改造建設。各縣（市）也應結合實際，制定切實可行的舊村改造實施方案和拆遷安臵政策，通過舊村改造建設新社區。

加大農村困難群眾住房救助和危舊房改造力度，有步驟地幫助解決困難群眾住房問題，對農村無房戶、缺房戶、地質災害戶、五保戶、低保戶等，由政府或村級組織在新社區建設廉租房、安

根據各鎮規劃和政策，也可以讓農戶到鄉鎮（街道）統一規劃的新社區，實行跨行政村直至跨鎮異地自建或統建。

2、為推進產業發展，各鎮也可出臺政策，鼓勵農民用宅基地權益臵換產業用房。對選擇臵換產業功能區標準廠房的農戶，由所在縣（市、區）或鄉鎮（街道）統一規劃建設標準廠房，按照農民安臵住宅面積的一定倍率給予臵換（具體倍率按相應價值量，據具體項目而定）。標準廠房原則上實行集體統一招租，確保農戶收益。

3、對放棄宅基地（包括住宅）進入城鎮購買商品房的農戶，政府對原宅基地（包括住房）直接給予相應的貨幣補貼后予以復墾，不再另外安排搬遷安臵房用地（具體補貼標準由各縣?市、區?按照實際測算自行制定）。

4、積極探索宅基地權證化政策，開辟農村宅基地臵換新途徑。按照“管住管好農保地、保有保護耕地、放開放活建設用地”的思路，積極創新土地管理方式，在確保建設用地總量平衡的前提下，探索定量不定位的管理方式，實現農村宅基地權證化。

（五）加強農房改造融資工作。各縣（市、區）要進一步整合現有資源，積極搭建融資平臺，組建縣（市、區）新農村建設投資有限公司（以下簡稱農投公司），作為政府直屬國資營運公司，統籌各縣（市、區）農村住房改造集聚建設融資工作。農投公司可利用國有資產、資源和貨幣資金注冊成立，并根據需要逐步注入資金，不斷提高融資能力。各中心鎮建立新農村建設投資

7的基礎上，多余套房經補交土地出讓金后允許上市交易。

（七）加大對農房改造集聚建設的扶持力度

1、用地支持。各地要確保年度新增建設用地指標不少于10%用于住房改造集聚建設、農村住房保障和農村基礎設施建設。要及時做好省下達用于欠發達地區異地搬遷和地質災害避險遷建專項指標安排使用報批工作。在新一輪土地利用總體規劃修編中，各鄉鎮要統籌安排農村居民點布局、宅基地整理復墾和危舊房改造，并做好與村鎮規劃的銜接。

2、資金支持。各級政府及有關部門在安排涉農資金項目時，要優先考慮農村住房改造集聚建設的需要。整合原有的涉農專項資金重點用于全市農房改造建設和規劃編制（具體辦法由市農房辦和市財政局研究制定）。市財政部門要繼續安排專項資金對各區農村困難群眾住房實施救助，重點支持困難家庭危房改造。各縣（市、區）要進一步完善農村困難家庭危房改造救助專項資金管理辦法，加大對農房改造集聚建設和規劃編制資金投入力度，并將農房改造集聚建設和規劃編制資金列入年度財政預算。

3、信貸支持。各金融機構要按照當地政府的總體要求和農村基層組織或群眾的實際需求，鼓勵和支持創新涉農貸款方式，完善以農房等農村資產、用益物權的抵押擔保機制，積極開展聯保貸款等形式的農村小額信貸服務，建立推動完善農村住房改造集聚建設的金融服務體系。要適當放寬農民改建住房的貸款期限，實行優惠利率，簡化貸款手續，及時到位信貸資金，確保滿

房集中辦理、聯合審批制度，簡化住房集中改造項目審批程序，開設綠色通道，開展一條龍服務，提高工作效率。

（四）進一步強化督查。市城鄉住房工作協調委員會辦公室要會同市委、市政府督查部門，適時組織開展農村住房改造集聚建設工作專項督查，重點對有關部門制定實施各項配套政策情況和各地農村住房改造集聚建設進展情況進行跟蹤落實，確保農房改造集聚建設的各項工作任務和相關政策措施落到實處。

中心鎮并最終成為小城市，形成“1650”大中小城市網絡型組團式都市區發展新格局。

二、改革重點

中心鎮發展和改革的重點，就是要在完成鄉鎮行政區劃調整和確定中心鎮培育計劃后，實施以“權力下放，超收分成，規費全留，干部高配”為主要內容的擴權強鎮。

（一）實行“權力下放”，擴大中心鎮管理權限

1、擴大經濟社會管理權限。堅持“依法放權、高效便民、分類指導、權責一致”的原則，對省、市兩級政府下放的經濟社會管理權限進一步延伸下放，通過授權、委托和交辦等方式，賦予中心鎮相應的經濟類項目核準、備案和市政設施、市容交通、社會治安、就業社保、戶籍管理等方面的經濟社會管理權。

2、實施許可和執法重心下移。按照“能放則放”的要求，將非行政許可事項由縣級部門直接交辦給中心鎮行使，將行政許可事項委托給中心鎮直接行使。按照“條塊結合，以塊為主”的原則，開展城市管理相對集中行政處罰改革試點。建立綜合執法大隊，對城管、交通、衛生、文化等行政執法權進行整合，整合歸并行政執法管理權限，形成綜合行政執法新體制。

3、強化便民服務功能。加快便民服務中心平臺建設，構建縣、鎮、社區三級便民服務網絡，提升中心鎮社會管理水平和服務能力。建立社區綜合管理制度，強化社會管理、公共服務、維穩維權等方面的職能。

33、創新縣級部門與其派出（駐）中心鎮機構的管理體制。建立“事權接受上級主管部門指導，財政以中心鎮屬地管理為主，干部任免書面征求中心鎮黨委意見、賦予中心鎮黨委人事動議權”的雙重管理制度。

三、載體方法

（一）制定一個規劃。以做大做強“1”（中心鎮建成區）、做精做優“X”（建成區以外的新社區或村居）為要求，2011年每個中心鎮制定“1+X”村鎮建設規劃，優化規劃布局。

（二）建立一個平臺。每個中心鎮建立新農村建設投資有限公司，承擔中心鎮基礎設施的投資主體、農房建設的開發主體、宅基地的臵換主體、農戶土地承包經營權的受讓主體等市場主體功能。各縣（市、區）應以撤擴并后的中心鎮所擁有的存量資產，通過收回改性（改變土地性質）、評估升值、注資注冊以及財政投入等方式，做大做強中心鎮公司平臺，并通過建立縣級擔保體制機制，為中心鎮公司提供融資支持，擴大中心鎮的投融資和建設發展能力。

（三）制定一套政策。在縣級出臺實施意見以后，根據鎮與鎮之間的區位、產業基礎、集聚吸引力等差異，每一個中心鎮制定包括農用地流轉、建設用地流轉和農房改造、村集體資產產權制度改革、人口集聚等一套具體操作辦法，實行“一鎮一策”。

（四）組織一個試點。每個縣（市、區）由縣（市、區）主要領導負責，在一個中心鎮組織試點；每個中心鎮由中心鎮主要

促進各項改革措施落實到位。強化督促檢查，建立工作例會制度，及時出臺政策措施，解決中心鎮培育工作中碰到的實際問題和困難。

（二）強化實績考評。完善中心鎮發展實績評價指標體系，在年度中心鎮發展改革實績評價中，實施等級分類，突出產業、人口、土地的集聚度指標和人均水平，對建設工作成效顯著的中心鎮，由市委、市政府予以通報表彰和獎勵。

（三）努力營造氛圍。開展形式多樣的宣傳，努力營造全市上下思創新、謀改革，加快中心鎮建設的濃厚氛圍，及時發現總結基層群眾的創新經驗，鼓勵創新思維，大膽改革試驗，保護和調動各方面改革的積極性。

變土地農業用途，不得減少農用地數量、損害農用地質量。

（二）堅持依法、自愿、有償原則。承包農戶自主、自愿決定流轉方式，任何單位和個人不得強迫農民流轉；維護農民土地承包權益，流轉收益歸承包農戶所有，流轉行為必須符合法律法規有關規定。

（三）堅持政府引導、市場主導原則。加強宣傳引導，加大政策扶持，完善配套措施，規范管理服務；充分發揮市場在土地資源配臵中的基礎性作用，完善市場經濟條件下農村基本經營制度。

三、工作措施

（一）創新農村土地流轉機制

1、建立土地合作社。以行政村為基礎，建立土地合作社，引導整村、整組土地流轉，以拓展流轉規模提升流轉效益，增加農民流轉收入。農戶集聚進入中心鎮、新社區或農村集體資產產權改革后，土地合作社可視情況與村民委員會脫鉤，作為村集體土地所有者的代表，負責管理原轄村農用地。也可依托中心鎮跨村組建土地合作總社，集中各村土地合作社土地資源，加大農業基礎設施投入，進一步提升農業規模經營效益和流轉收益。

2、推進承包土地轉讓。在土地承包戶自愿基礎上，經雙方平等協商，土地合作社或其他農業經營主體（含農戶）可受讓農戶的土地承包經營權，并簽訂長期轉讓合同。受讓方不得改變土地用途，仍按照農業用地性質經營、管理土地。在單一村土地合95、鼓勵承包土地區位臵換。對在成片流轉土地中或農民進入城鎮后，因各種原因不愿意流轉承包土地的，可由土地合作社按照平等協商原則，通過調整、互換和經濟補償等辦法，對農戶的承包地進行異地臵換；也可以通過不改變原有地塊的承包權屬，僅調整實際耕種區位的辦法進行調整。

（二）優化農村土地流轉服務

1、健全縣（市、區）、鎮（鄉、街道）、村三級流轉服務組織網絡。建立健全以縣（市、區）土地流轉管理服務中心、鎮（鄉、街道）土地流轉服務站和村土地流轉信息點為重點、土地流轉社會中介組織為補充的農村承包土地流轉管理服務網絡；縣（市、區）、鎮（鄉、街道）土地流轉服務組織應當建立與社保、戶籍、城建等其它主管部門相銜接的工作協調機制，承擔城鄉一體化改革后有地、無地居民的確認工作，確保戶籍改革后的原農村居民按規定應享受相應政策，確保城鄉一體化改革平穩過渡。

2、強化農村土地流轉服務組織建設。以鎮（鄉、街道）土地流轉服務站為重點，推進“有牌子、有專人、有經費、有場所、有設施、有任務、有業績”等“七有”建設，中心鎮土地流轉服務站都要達到示范標準，成為土地流轉信息發布、區位臵換、主體引入、協商洽談、交易服務、規范管理的綜合平臺。

3、建立農村土地流轉信息系統（平臺）。建立村流轉信息點收集，鎮（鄉、街道）流轉服務站確認、登記、匯總，縣（市、區）流轉管理服務中心發布的農村土地流轉信息系統，運用現代

農業規模經營主體扶持項目和資金。

2、促進流轉農戶轉業轉崗。加強對土地長期流轉農戶的就業技能培訓，積極幫扶創業就業，促進流轉農戶轉業轉崗。對用人單位安排長期流轉土地承包經營權農村勞動力就業，并與其簽訂3年以上期限的勞動合同，且繳納社會保險費的，經勞動保障部門審核，可按實際招用人數給予用人單位實際繳納社會保險費用50%的社會保險補貼，所需資金從同級促進再就業資金中列支。

3、加大農業規模經營主體信貸支持力度。充分發揮農村合作金融機構服務“三農”的主力軍作用，進一步加大對各類農業規模經營主體的信貸支持力度。要簡化貸款手續，創新貸款擔保方式，擴大農村有效擔保物范圍，實行優惠貸款利率。政府投資設立的農業擔保公司要安排一定額度資金專門用于對各類農業規模經營主體特別是新農村建設公司和土地合作總社的信貸擔保，切實解決規模經營信貸擔保難問題（具體辦法另行制定）。

4、強化土地流轉獎勵扶持。各地要繼續完善有關土地流轉指導性政策，加大資金獎勵扶持力度，對績效明顯、管理規范、服務周到的縣（市、區）土地流轉管理服務中心、鄉鎮（街道）土地流轉服務示范站、中心鎮新農村建設公司、土地合作總社和土地合作社以及達到一定規模的集中連片流轉并用于糧食生產的給予獎勵。

附5 關于推進農村集體資產產權制度改革的實施意見

（試行）

為破除城鄉二元結構，加快推進城鄉一體化，根據市委、市政府關于加快城鄉統籌綜合改革的總體部署，現就推進農村集體資產產權制度改革提出如下實施意見。

一、充分認識“三分開”在農村集體資產產權制度改革中的重大意義

（一）實行農村基層組織社會行政職能與發展經濟職能分開，是加快城鄉統籌綜合改革的客觀要求。隨著社會主義市場經濟的深入發展和農村現代化進程的加快,農村基層管理體制中長期存在的村委會以社區自治組織代行農村集體經濟組織職能的現象，造成權利職能錯位、法人身份失位、內部治理空位的弊端，制約著農村經濟社會發展。推行農村集體資產產權制度改革，實行政經分開，建立健全村經濟合作社，理順農村基層組織運行機制，加快推進城鄉一體化建設。

（二）實行農村集體資產與土地資源分開，是加快城鄉統籌綜合改革的現實途徑。隨著工業化、城鎮化進程的加快，迫切要求城鄉建設發展的各項要素自由流動、科學配臵，進一步推動農村生產力的發展。推行農村集體資產產權制度改革，實行資地分開，對農村集體資產進行股份制改革，將非地資產量化到戶，組

民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權，尊重農民群眾的選擇，不搞“一刀切”。二是堅持“三個不變”、依法依規原則。嚴格區分土地資源和經營性資產，農村產權制度改革限于經營性資產，耕地、林地等土地資源不得作為改革內容，依法依規遵從土地集體所有和農戶承包經營等權屬不變、非經審批土地用途不變、耕地數量和質量不變等“三個不變”的原則。三是堅持因地制宜、分類指導原則。根據鄉鎮試點和農房改造進展情況，因地制宜確定改革試點村，實行“一村一策”、分類指導，平穩有序推進農村集體資產產權制度改革工作。

三、全面健全村經濟合作社組織建設

（一）推進村經濟合作社規范健康發展。全市村級組織換屆結束后，按照?浙江省村經濟合作社組織條例?的要求，完善村經濟合作社章程，組織開展“有治理組織、有規章制度、有議事場所、有合法證書、有印章牌匾、有資源管理、有資產增值、有經濟發展、有理財民主、有社務檔案”等“十有”建設，積極指導村經濟合作社完善治理結構，強化村經濟合作社集體資產與財務管理的主體地位，扎實推進村經濟合作社規范健康發展。

（二）加強村經濟合作社資金、資產、資源管理。要建立健全村經濟合作社集體資產資源的登記清查制度、民主管理制度、公開招標制度、合同管理制度和責任追究制度。縣、鄉（鎮、街道）兩級依托農村經營管理部門建立農村集體“三資”管理辦公室，拓展鄉鎮（街道）村級財務代理中心職能，改造提升為鄉鎮

力、基分等為基本要素，區分社員類別，確定合理的計算比例界定各戶股權，設臵股份數量。原則上不設集體股，量化資產股權直接設臵到戶，戶內可以明確到人，實行“生不增、死不減”。在改革方式上，可以將集體經營性資產與變現后貨幣資產全部按股量化到戶；可以先不清產核資，直接確定社員在集體資產中所占的股份；也可以根據經營性資產的狀況，由社員依量化的股份現金配股，以增強經營后勁。考慮到改革過程中存在著不可預計因素，可量化資產不得同時全部量化或配臵完，可提取一定比例的村集體凈資產作為改制風險金，用于補償解決各類非量化人員問題。改制風險金如有剩余，按原定量化方案全部量化；也可以不提取改制風險金，直接以量化資產補償解決各類問題。

（四）設立新“社”，建章立制。集體資產折股量化到戶的股權、股份明細確定后，召開股東大會，制定章程，選舉產生董事會、監事會，申請設立股份經濟合作社。也可以根據農村歷史沿革和村情民意，劃分集體土地資源外的經營性資產組建多個股份經濟合作社。上述產權制度改革每一步驟都必須張榜公布，經社員（代表）大會充分討論三分之二多數通過，報鄉鎮（街道）核準，送縣級人民政府備案。上述任一程序未經通過，不得進入下一步驟。經審查產權制度改革全部程序依法依規后，縣級人民政府批準組建股份經濟合作社，向股東出具股權證書，確認選舉結果。股份經濟合作社作為新型農村集體經濟組織，各級農村經營管理部門要加強指導，依法開展審計監督，規范運作運行。

第二篇：中共咸陽市委咸陽市人民政府關于加快統籌城鄉發展的意見

中共咸陽市委咸陽市人民政府關于加快統籌城鄉發展的意見

（2010年6月28日）

為了深入貫徹黨的十七大、十七屆三中全會和中共中央國務院《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》精神，結合我市實際，現就加快統籌城鄉發展工作提出以下意見：

一、指導思想和奮斗目標

1、指導思想。以科學發展觀為指導，以增加農民收入為核心，以體制機制創新為動力，以規劃為引領，以產業發展為支撐，以農村土地承包經營權流轉為關鍵，以在縣城和重點鎮建設經濟適用房小區為抓手，促進公共財政向農村傾斜、基礎設施向農村覆蓋、公共服務向農村延伸、城市文明向農村輻射，加快構建“以城帶鄉、以工促農、城鄉聯動、協調發展”的城鄉一體化格局。

2、工作思路。實施農業四大主導產業提升、百萬畝雜果經濟林建設、百萬農村勞動力轉移就業“三大工程”，切實增加農民收入；推進項目向園區、土地向規模經營、農民向城鎮和社區“三個集中”，優化區域經濟社會布局；加快農村基礎設施、社會事業、社會保障、農村消費、農民素質“五個提升”；深化政府公共財政體制、農村土地管理制度、農村金融制度、城鄉戶籍制度、農村行政管理體制“五項改革”，縮小城鄉發展差距。

3、奮斗目標。到2015年，全市統籌城鄉發展的體制機制基本建立，“三個集中”取得實質性突破，城鎮化率達到50%，城鄉居民收入比縮小到3∶1，經濟社會實現又好又快發展。到2020年，統籌城鄉發展的體制機制基本完善，城鎮化率達到60%以上，城鄉居民收入比縮小到2.5∶1，現代城市和現代農村和諧交融的新型城鄉形態基本形成，實現城鄉產業發展互相融合、城鄉社會事業同步發展、城鄉社會保障更加健全、城鄉基礎設施不斷完善、城鄉居民生活普遍改善，建成富裕文明和諧新咸陽。

二、基本原則

1、堅持探索創新。緊緊圍繞“保障農民權益、維護農民利益”這一核心，抓住規劃建設、社會保障、勞動就業、教育培訓、醫療衛生等關鍵環節，積極進行體制機制創新，著力構建城鄉一體、工農平等的經濟社會管理體制，保證城鄉居民享有同等的機會和權益，共享改革發展成果。

2、堅持示范帶動。按照先易后難、積極穩妥的原則，有針對性地選擇一些基礎條件好的區域和一些容易突破的方面進行示范，取得成熟經驗后，再逐步總結推廣，避免統籌城鄉發展運動化、簡單化。

3、堅持市場引導。在充分發揮行政推動作用的同時，積極運用市場機制，優化配置城鄉各種資源，構建城鄉融合的市場體系，實現城鄉生產要素的合理自由流動，對城鄉發展統一規劃、基礎設施統一建設、社會事業統一扶持，并適當向農業、農村和農民傾斜。

4、堅持縣域為主。發揮縣域經濟在統籌城鄉發展中的平臺作用，大力實施強縣擴權戰略，提升縣域農業產業化、工業化、城鎮化水平，增強縣城和中心鎮（村）對產業、人口的集聚能力和對“三農”發展的帶動能力，增強農村社區對城市文明的接納能力，形成以城帶鄉、城鄉互促新路子。

三、工作重點

1、堅持規劃先行，促進城鄉規劃一體化。

科學編制規劃。樹立“全域咸陽”的規劃理念，打破城鄉規劃分割、建設分離、管理分治的思維定式，結合“十二五”規劃編制以及土地利用總體規劃、城市總體規劃修編，加緊編制完善市域城鎮體系規劃、縣域一體化規劃、土地利用規劃、縣域總體規劃、建制鎮規劃、村莊和農村新型社區建設規劃，以及市域一體的產業、基礎設施、公共服務體系等各項規劃，搞好規劃之間的銜接配套，實現城鄉規劃全域覆蓋。

完善規劃管理。明晰市縣發展改革、住房和城鄉建設、國土資源等部門在統籌城鄉發展規劃中的職能與責任，建立健全鄉鎮建設規劃管理機構，強化各級各部門的協調配合，形成統一規范、組織嚴密的城鄉建設規劃管理體系，強化規劃的執行和管理，維護規劃的權威性、嚴肅性和實踐性。

2、實施“三大工程”，縮小城鄉居民收入差距。

實施四大主導產業提升工程。立足我市農業實際，以糧食高產優質化、果品特色品牌化、畜牧小區集約化、蔬菜綠色設施化為方向，全面提高農業規模化、標準化、機械化水平，確保農業總產值年均增長5%以上，四大主導產業提供的收入占農民人均純收入的比重穩定在50％左右。實施百萬畝雜果經濟林建設工程。抓住集體林權制度改革和省上實施《干雜果經濟林發展規劃》的契機，重點在北部和中部旱腰帶地區發展核桃、石榴、花椒、杏、紅棗、柿子、葡萄、獼猴桃、櫻桃等雜果經濟林，促進雜果經濟林逐漸從一家一戶分散經營向集中連片、規模化經營方向發展。到2012年全市雜果經濟林達到100萬畝，到2015年擴大到150萬畝。

實施百萬農村勞動力轉移就業工程。以統籌城鄉就業為方向，堅持內抓培訓、外建基地、扶持創業、做好維權、強化服務，全力推進農村富余勞動力轉移就業，確保農村勞動力轉移就業規模達到100萬人次，大幅度增加農民工資性收入。建立健全城鄉統一的勞動力就業市場，實行城鄉勞動力平等就業政策，完善覆蓋城鄉的勞動力市場信息網絡和服務平臺。

3、推進“三個集中”，著力優化城鄉空間布局

推進項目向園區集中。以做大做強能化、裝備、建材、農副產品加工等優勢產業集群為目標，全面加快涇渭新區、彬長旬能源化工基地、高新區以及26個重點縣域工業園區建設，提高規劃水準，完善基礎設施，健全激勵機制，吸引現有企業向園區集中、新招引項目在園區落戶，真正把園區建成以工促農、以城帶鄉的示范區和經濟發展的增長極。

引導農民向城鎮集中。以西安（咸陽）國際化大都市建設為目標，進一步拓展中心市區和縣城的規模功能和承載農民轉移的能力；以生態、宜居、樂業為方向，進一步抓好重點鎮建設，健全城鎮功能，突出城鎮特色，吸納轉移農民；以新農村建設為抓手，以中心村為平臺，高標準、多類型地規劃建設一批設施完善的新型農村社區，大力發展節能省地型住宅，促進農民集中居住。切實做好在縣城和重點鎮建設經濟適用房小區的啟動、調研、規劃、組織等工作，抓好試點，確保明年全面實施。結合“三告別”工程，扎實推進“千企千村扶助行動”，把邊遠山溝里的農民集中到條件好的重點村和重點鎮，引導和鼓勵有條件的農民通過購買經濟適用房向重點鎮和縣城社區集中，通過減少農民富裕農民。

鼓勵土地向規模經營集中。穩定完善農村基本經營制度，鼓勵農民以出租、互換、轉讓、轉包、股份合作等多種形式流轉土地承包經營權，鼓勵種養大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社、農技推廣機構和工商企業投資創辦農業園區或產業基地，開展“代耕代種”。鼓勵專業戶和農技

人員帶領創辦農業規模經營組織。鼓勵以村（組）為單位，組建農村土地股份合作社或農民專業合作社，實行土地統一經營或發包給其他公司經營。到2015年，全市流轉土地占到耕地面積25％以上。

4、加快實現“五個提升”，促進城鄉公共服務均等化

提升農村基礎設施水平。搞好渭河、涇河綜合治理，加快亭口水庫、東莊水庫等重大水源工程進度，搞好農田水利和人飲工程建設。每年解決30萬群眾安全飲水問題，完成11萬畝中低產田改造。力爭到2013年全面完成農田渠系化建設，農村飲水安全率達到90%，自來水入戶率達到80%以上。到2015年，全面解決農村居民飲水安全問題，自來水入戶率達到90%以上。抓緊實施新一輪農村電網改造升級工程，提高農網供電可靠性。加快通縣高速、鄉際公路、通村道路建設步伐，加強通村公路維修管護，加快村內道路建設改造，力爭5年內80％的村莊街道水泥化或柏油化，基本實現城鄉道路聯網化、群眾出行便捷化。不斷提高農村信息化程度，5年內實現村級綜合信息服務站全覆蓋。以實施農村環境保護“雙百工程”為抓手，積極開展“生態村”、“環境優美鄉鎮”、“綠色家園”、“整潔農家”創建活動和農村環境綜合整治工作，建立農村生活污水和生活垃圾處理長效管理機制，每年建設綠色家園生態示范村100個、沼氣池2萬口。加快農民健身工程、農家書屋、村級組織活動陣地等公益設施建設，讓城市現代氣息涌入農村，讓農民體驗市民生活。

提升農村社會事業水平。鞏固義務教育“兩免一補”政策，加快農村中、小學布局調整和標準化建設，不斷提高農村中小學現代遠程教育網絡覆蓋水平，加快發展農村中等職業教育，力爭到2015年實現區域內義務教育初步均衡，全市高中階段教育入學率達到80%以上；到2020年實現區域內基本普及學前教育和高中階段教育。推動城鄉教師互動交流，全面提高農村教學質量。深化醫療衛生體制改革，整合城鄉醫療醫技資源，建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療保障制度，不斷完善縣、鄉、村三級醫療衛生服務體系，到2011年實現農村衛生室全覆蓋、鄉鎮衛生院基本達標。建立健全城鄉特困醫療救助制度，對城鄉特困戶實施大病醫療救助。發展農村文化體育事業，深入開展科技、文化、衛生、法律“四下鄉”活動，深化群眾性精神文明創建工作，提升城鄉群眾的生活質量。

提升農村民生保障水平。不斷擴大農村新型社會養老保險制度覆蓋范圍，逐步縮小城鄉社會養老保障差距，力爭3年內基本實現對農村適齡居民的政策覆蓋。逐步提高新型農村合作醫療的報銷比例和保障水平，積極做好城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度之間的銜接并軌，到2011年，基本醫療保障制度全面覆蓋城鄉居民。完善社會救助和社會福利制度。健全分層分類救助辦法，逐步將全社會的老人、殘疾人、孤殘兒童以及需要救助的特殊困難人群納入福利對象范圍。完善低保標準動態調整和價格補貼機制，逐步擴大農村低保覆蓋面和提高享受標準，縮小城鄉低保水平差距。建立健全縣市區、鄉鎮（街道）、村（社區）三級救助網絡，探索城鄉一體的社會救助體系。積極實施農民安居工程，到2015年基本實現農村困難群眾住有所居目標。

提升農村消費水平。開拓農村市場，推進農村流通現代化。強化農村流通基礎設施建設，高標準新建或改造一批農副產品批發市場、鄉鎮中心集貿市場。加快新農村現代流通服務網絡建設，推進“萬村千鄉”市場工程建設，支持農資超市、農家店和農村社區商業網點建設，爭取5年內所有鄉鎮和行政村建成服務設施基本齊全、服務功能較為完備的農業生產資料、農產品、生活日

用品、再生資源現代購銷網絡，實現農資供應、基本生活資料需求不出村，農產品銷售渠道暢通，為農業生產和農村群眾生活提供保障。確保家電、汽車、農機具、建材等“下鄉”工作有序推進，活躍農村消費市場，不斷擴大消費規模。

提升農村居民綜合素質。加強農村實用人才培訓，分期分批對種養大戶、農村經紀人、運銷專業戶、龍頭企業領導等農村經濟能人進行系統專業培訓，強化其經營管理能力。加強對農民思想素質、現代生活方式、健康意識、文明禮儀等知識的培訓教育，引導農民適應推進城鎮化和建設國際化大都市的需要。以實施“農村勞動力轉移培訓陽光工程”、“人人技能培訓工程”為重點，加強農民轉移技能培訓，擴大農民技能培訓覆蓋面。以市縣兩級黨校為平臺，以政策理論為重點，有計劃地對鄉鎮領導干部和村級主要干部進行集中輪訓，提升鄉村管理服務水平。

四、配套改革

1、改革政府公共財政體制。建立財政支農穩定增長機制，市縣兩級財政支農投入增幅要高于一般預算收入增幅5個百分點，新增基礎設施和社會事業預算的60％以上，土地出讓收益、耕地占用稅收入的80％以上用于統籌城鄉發展。轉變基礎設施投入方向，今后農村基礎設施投入重點向小城鎮傾斜、向群眾聚集區傾斜，最大限度地提高資金整合使用效益。加大村級公益事業建設一事一議財政獎補力度。探索建立道路、供水和垃圾、污水處理等農村基礎設施和小型公益設施由政府統一建設、統一管護的管理體制。借鑒成都經驗，以市財政為主、縣級財政配套，逐步將村級公共服務和社會管理資金納入財政預算。編列統籌城鄉發展工作經費。以財政投入為杠桿，撬動社會多元化支農投入，著力構建“以工促農、以城帶鄉”長效機制。

2、改革農村土地管理制度。在堅持農村基本經營制度的前提下，探索放寬農業用地只能用于“農業經營”的政策范圍，逐步使農業用地既可以用于種養業和林業，也可以用于建設農民專業合作社、農產品加工企業。逐步放寬農村集體建設用地的使用限制，探索以土地入股興辦現代企業的途徑和方式。完善農村集體建設用地流轉管理辦法，建立公開、公平、公正、有序的流轉市場，促進農村集體建設用地使用權依法規范流轉。探索農村宅基地換住房、換就業、換社保的有效辦法，鼓勵農民向中心村集中居住，進入城鎮購房、建房。爭取利用土地使用權流轉、耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤等政策，加強土地綜合規劃整治，消除“空心村”、分散村，集中建設新型農村社區，整合閑置低效利用土地，解決城鎮化和新農村建設用地難題。

3、改革農村金融制度。加快培育村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等農村新型金融機構，力爭每個縣設立一家村鎮銀行或農村資金互助社。鼓勵組建涉農金融租賃公司，為“三農”客戶提供大型農機具和成套設備租賃服務。通過減免營業稅、減免利息或進行財政補貼的方式，吸引鼓勵各大商業銀行增設農村基層網點，擴大“三農”融資。按照尊重農民物權原則，允許農民以房屋、果園、林木、土地承包經營權、大型農機具等作抵押，擴大有效擔保物范圍。探索設立農民工創業貸款、特色產業貸款、“一村一品”貸款、設施農業貸款、農業集約化經營貸款、龍頭企業扶持貸款等有特色、有針對性的貸款種類，增加農戶小額貸款投放，積極發展聯戶貸款，解決農民信貸難題。探索建立政策性農業保險制度，降低農民生產經營風險。

4、改革城鄉戶籍制度。按照“降低門檻、放寬政策、簡化手續”的原則，深化戶籍管理制度改革，實行城鄉一元化的戶口登記制度。逐步取消農業和非農業的戶口性質劃分，以具有固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，按照實際居住地統一登記為“居民戶口”，使進城居住的農民在勞動就業、計劃生育、子女上學、社會保障以及經濟適用住房等方面與城鎮居民享

有同等待遇。市外遷入人員在本地居住滿3年、具有穩定收入來源的，可辦理戶籍遷入手續；本市籍已登記為“居民戶口”且在農村有承包土地的人員，可保留土地承包經營權，同時依法享有和履行農村集體經濟組織成員應有的權利和義務。

5、改革農村行政管理體制。大力推進鄉鎮機構改革，進一步轉變鄉鎮政府職能，結合鄉鎮不同的功能定位和發展特色，確定不同的考核內容和辦法，引導鄉鎮政府實現由傳統管理型向現代服務型轉變。扎實開展村級綜合改革，推動村事務管理服務職能與集體資產經營管理職能相分離，明晰產權，健全村級組織運轉保障機制。推進強鎮擴權，通過縣市區委托、授權等形式賦予鄉鎮在村鎮建設、投資項目等方面的審批權和鄉鎮管理等方面的執法權。以便民、助民、利民、安民、富民為出發點，加強農村社會公共管理工作，建立健全農村社會服務工作保障機制。合理規劃布局農村新社區，切實完善農村新社區的服務、自治、穩定和保障功能，探索建立集計生服務、醫療衛生、就業指導、農技服務、文化娛樂、糾紛調解等于一體的社區綜合服務中心，構建功能齊全、服務全面的新平臺，促進農村社區化進程。

五、組織領導

1、強化組織保障。充分發揮市統籌城鄉發展工作領導小組及其辦公室牽頭抓總、協調指導、督促落實的職能，整合社會各方面資源，協力推進全市城鄉一體化進程。各縣市區成立由黨政主要領導任組長的統籌城鄉發展工作領導小組及其辦公室，制定實施辦法，落實工作經費，加強調研指導、組織協調和督促檢查。市住房和城鄉建設規劃、國土資源、農業、交通運輸、教育、文化廣電新聞出版、衛生、人力資源和社會保障、公安等有關部門要制定具體配套措施，保證《意見》貫徹落實。

2、強化基層建設。以開展創先爭優和“科學發展、升級晉檔”活動為載體，切實加強農村黨員、村民代表、農村工作指導員“三支隊伍”建設，不斷增強農村執政基礎。進一步落實村務管理“四議四公開”決策監督制度，讓農民真正享有知情權、決策權、參與權、管理權、監督權等民主權利，充分調動好、發揮好、維護好廣大農民的積極性和創造性。

3、搞好典型示范。按照《咸陽市統籌城鄉發展改革試驗工作實施方案》（咸辦字〔2010〕51號）要求，在抓好彬縣-長武-旬邑、乾縣-禮泉兩個統籌城鄉發展示范區建設的同時，把列入全省重點鎮建設計劃的鄉鎮全部納入示范范圍。在此基礎上，興平市、彬縣示范鄉鎮分別達到5個，其余縣分別達到3個。秦都區、渭城區、涇渭新區要結合省、市托管部分鄉鎮的實際，支持有條件的鄉鎮在整村搬遷、建設新社區等方面進行示范，樹立一批成功典型，供其他縣鄉鎮借鑒推廣。

4、營造輿論氛圍。通過各類新聞媒體加大宣傳推動作用，引導各級各部門和廣大干部群眾解放思想、提高認識，理解支持統籌城鄉發展工作，形成全社會共同參與的良好氛圍。廣泛開展統籌城鄉發展改革先進典型的新聞宣傳，及時反映各改革試驗項目的進展情況，介紹改革試驗的好做法和好經驗，發揮先進典型的示范帶動作用。

5、加強督查考核。完善城鄉一體化發展目標量化分解和考核評價，半年一督查，一年一考核，并聘請人大代表、政協委員、專家學者以及群眾代表對城鄉一體化發展開展績效評估。考核評估結果列為黨政“一把手”實績考核的重要內容，作為干部選拔使用的重要依據。

第三篇：中共諸城市委諸城市人民政府深化社區化發展意見加快統籌城鄉一體化發展的意見

中共諸城市委 諸城市人民政府 關于深入推進社區建設

加快統籌城鄉一體化發展的意見

（征求意見稿）

為不斷提升社區化發展水平，推動全市轉型跨越發展，加快構建統籌城鄉一體化發展新格局，現就深入推進社區建設提出如下意見。

一、完善社區組織體系，實現城鄉組織建設一體化 不斷完善社區黨組織建設，健全自治組織和工青婦等群團組織，大力發展各類經濟社會組織，形成以社區黨組織為核心、自治組織為主體、群團組織為紐帶、各類經濟社會組織為補充的社區組織體系。

1、創新社區黨組織建設。搞好社區黨組織換屆。進一步完善社區黨組織設臵，建立健全服務型黨支部，按照“三高三強”要求，選優配強社區黨組織負責人。推進城鄉黨組織聯建。完善聯建工作機制，圍繞拉動經濟發展、帶動后進班子轉化、提高農村黨員干部素質、推動城鄉文明共建等方面，積極開展聯建活動，增強聯建工作的針對性和實效性。積極推進鎮域黨建工作。提高鎮直機關黨委、規模以上非公有制企業黨委、個體工商業黨委的運行質量，進一步提升基層黨建水平。完善社區黨組織議事決策規范。實行黨委初議制、聯席議事制、決策聽證制、公開辦理制、定期評議制“五制”工作法，提高社區決策的科學化水平。推行

— 1 — 社區黨務公開。成立社區黨務公開工作領導小組及辦事機構，制定工作方案和工作制度，編制黨務公開目錄，明確公開的內容、程序、時間、方式等，以黨務公開帶動社區事務公開，廣泛接受黨員、群眾監督，提高社區事務的公開度和透明度。

2、健全社區自治組織。依法選舉社區自治組織。精心組織，嚴格程序，在全部社區依法選舉產生社區居（村）民委員會，配套完善人民調解、治安保衛、文教衛生、社會福利、經濟管理、計劃生育等下屬委員會以及社區居（村）民議事會、居（村）務公開監督小組和民主理財小組等配套組織。探索設立社區事務監督管理委員會。依法依規對社區事務履行監督職責，形成對農村基層干部權力的監督制約機制和社區居民權益的自我保障機制。

3、積極發展社區群團組織。深化社區工會組織建設。社區內有2個以上企業或1個企事業單位、1個以上合作經濟組織的農村社區組建工會聯合會，村企合一的社區依托企業集團組建集團公司工會，不符合建立工會聯合會條件的農村社區，建立工會工作站。探索“界別建團”新思路。在原有的農村社區團委、城鄉聯合團組織設臵基礎上，探索建立以界別為單位建團的基層團建新模式，劃分企業、部門、學校等界別，分別建立團總支或團支部。推進社區婦聯組織建設。按照黨建帶婦建的原則，探索婦聯組織設臵模式，在社區內符合條件的非公企業和單位全部建立婦聯組織，擴大婦聯組織覆蓋面。

4、加快發展社區其他經濟社會組織。引導鼓勵社區單位和群眾成立行業協會、中介機構、老年協會、農民體育協會、紅白理事會等新型經濟組織和社會組織，依法進行規范管理，充分發

— 2 — 揮其服務社區、服務群眾、服務發展的作用。

二、加強社區平臺建設，實現城鄉基礎設施一體化

加大投入力度，搞好社區服務中心建設改造，完善設施配套，加快信息化建設，搭建良好的服務陣地和平臺，增強社區服務中心的載體功能。

1、改造提升社區服務中心。加強城市社區服務中心建設。遵循滿足服務需求和方便社區居民群眾的原則，通過整合、調劑、利用現有設施，或者采取新建、改建、共建等形式，在每個城市社區建設社區服務中心。改造提升農村社區服務中心。對部分老舊農村社區服務中心進行改造或重建，做到布局合理、功能完善、使用高效、管理規范，改善社區辦公和群眾生活條件。今年主要抓好37個條件較差的社區服務中心的建設改造，其中新建22個，擴建15個。

2、配齊配全內部設施。根據社區群眾需求和工作需要，合理設臵服務站室（窗口），及時添臵、更新必要的辦公和服務設施。加強社區服務中心設施的管理和維護，健全完善各項規章制度，確保各類服務設施的正常使用，發揮最大的社會效益。在每個社區建設1所高標準幼兒園，推動小學向社區聚集。

3、積極推進信息化建設。進一步健全完善社區綜合信息管理和服務平臺，實現數據統一收集、資源多方共享。將社區服務事項納入全市審批服務網絡，實現社區服務中心與市、鎮審批中心全面對接，形成城鄉一體的網上審批辦公平臺，實現社區便民服務事項網上辦理。在農村社區啟動光纜改造工程，新建網點176處，提高農村通訊質量。積極推進社區內部管理信息化，建立健

— 3 — 全信息采集、數據維護、系統安全、科學使用等工作制度，提高工作效率。

4、加強社區隊伍建設。城市社區按照“每300戶配一人，最低不少于5人”的標準，農村社區按照“每個社區配備4-7名專職工作人員”的標準配齊配全社區工作人員。加強對社區工作者的教育培訓,積極探索實行社區工作者職業資格認證和持證上崗制度，加快社區工作者職業化、專業化步伐。健全監督機制，定期組織居民群眾對社區工作人員進行民主評議。

5、完善社區配套設施建設。加快實現社區集中供暖。本著綠色環保的原則，選擇經濟實用、科學先進的供暖模式，建立健全集中供暖設施長效管護機制，確保所有農村社區全部實施集中供暖。完善城鄉一體的垃圾污水處理體系。健全污水處理配套管網，進一步提高污水集中處理率，確保正常運轉。完善鎮街垃圾中轉站和農村社區地埋式垃圾周轉箱運轉機制，實現環衛管理的城鄉一體化。積極推進社區普及管道燃氣供應。密州、龍都、昌城、舜王、辛興所屬社區普及管道燃氣供氣，其他鎮的社區建設瓶組撬裝站，實施集中供氣。

三、健全社區公共服務體系，實現城鄉公共服務一體化 適應農村社區化發展的新要求，進一步拓展服務領域，豐富服務內容，健全長效機制，構建城鄉一體的公共服務體系，不斷滿足農民群眾日益增長的公共服務需求。

1、加大社會保障力度。嚴格執行各類獎勵、補貼、減免等優惠政策，確實讓老百姓見到實惠。全力做好對農村低保戶、五保戶、受災戶等困難群體的救助工作，保障基本的生產生活。進

— 4 — 一步擴大社區職工社會保險覆蓋面，全面實施新型農村養老保險制度，確保適齡參保農民全部納入保障范圍。積極做好農村低保、優撫對象的調查核實和審批工作，大力發展社區慈善事業，提高社會救助能力。今年全市農村五保集中供養標準提高到2700元，集中供養率保持在85%以上；對新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險的補助標準統一提高到每人每年200元；農村低保標準由每年1200元提高到1600元。進一步加大保障性安居工程建設力度，用足用好國家和省相關優惠政策，多渠道籌集保障性住房房源，把有條件的建制鎮納入住房保障工作范圍，鼓勵引導鎮街參與經濟適用房建設和棚戶區改造，進一步擴大覆蓋面，年內建設完成廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房和棚戶區改造等保障性住房1500套以上，使保障政策惠及更多的低收入住房家庭。

2、搞好社區勞動就業。完善就業服務網絡。發揮農村社區服務中心就業服務窗口和農村社區學院職能，為社區居民提供職業介紹、勞務輸出、就業援助、技能培訓等服務。整合城鄉就業服務信息資源。完善城鄉一體的就業互動平臺、信息系統、培訓體系，依托農村社區服務中心勞動就業保障服務平臺，與市人力資源市場、鎮街社會保障管理服務中心實現互聯互通，建立共享共用的就業信息資源庫，實現農民求職與企業招聘的有效對接。全年轉移農村勞動力2.5萬人以上。

3、提高社區醫療服務水平。豐富服務內容。健全完善社區醫療服務網點，為社區所有居民建立健康檔案，對重點人群實行定期回訪服務，對慢性病人實行跟蹤服務，組織開展參合農民健

— 5 — 康查體。提高服務質量。建立農村社區醫生淘汰制、問責制，定期對社區衛生技術人員進行業務培訓，鎮街衛生院每月組織1次考試，衛生局每半年組織1次考試；嚴格落實首診負責、患者轉診等各項規章制度，全面推行藥械集中招標采購，保證藥品質量，降低群眾醫藥負擔；嚴格新農合資金使用管理，完善新農合微機信息管理系統，實現網上在線審核結算、實時監控和信息匯總，杜絕資金違規使用。

4、大力發展社區教育。整合社區教育培訓陣地。完善以農村社區學院、農村社區分院和農村社區教學站為主體的社區教育網絡，統籌社區服務中心的科技咨詢窗口、遠程教育網絡、圖書閱覽室、電子閱覽室等培訓資源，不斷添臵培訓設備，規范培訓流程。構建社區終身教育體系。根據居民生產生活需求，通過舉辦專家講座、實用技術和勞動技能培訓班、開展讀書用書活動等方式，提高社區居民的科學文化素質，增強依靠科技致富的能力。

5、繁榮發展社區文化。加強文化人才隊伍建設。積極培養社區文藝骨干，保護和挖掘優秀鄉土文化，組建農民業余文藝團隊，不斷壯大社區文化隊伍。開展健康向上的文化活動。組織市級文化部門、文藝團體進社區，帶動提高社區莊戶劇團、腰鼓隊、秧歌隊、說唱團等業余文藝團隊的表演水平。培育社區特色文化。深入挖掘諸城古琴、大鼓、茂腔、快板、民間傳說等傳統文化資源，形成各具特色的社區文化，豐富社區群眾的精神文化生活。

6、開展社區志愿服務。完善志愿服務體系。加強社區志愿服務聯絡站建設，不斷壯大志愿者隊伍，健全市志愿者協會、鎮（街）和相關部門志愿者協會分會、社區志愿服務聯絡站城鄉一

— 6 — 體的志愿服務組織體系。組織城區志愿者進社區。以“講文明、樹新風”為主題，開展“相約社區，城鄉牽手志愿服務活動”，堅持社區需要、群眾歡迎的原則，根據社區群眾生產生活需求，從實際出發設計和確定服務項目和內容，組織協調城區部門單位的志愿者進社區開展扶危濟困、科普教育、法律援助、技術指導等志愿服務。深化社區內志愿服務活動。由黨員干部帶頭，組織引導社區內人大代表、政協委員及青年、婦女、民兵等社會各方面力量參與，推動社區志愿服務活動向縱深發展，形成“人人為我、我為人人”的良好風尚。

四、加快生產要素聚集，實現城鄉經濟發展一體化 把發展社區經濟作為深入推進社區建設的核心，以農民增收為目標，以城鄉一體化發展為方向，以經濟結構調整為主線，以特色產業園區為平臺，以項目建設為支撐，發揮各鎮街、社區產業優勢，統籌整合各類資源要素，完善產業規劃布局，推動一二三次產業融合發展。

1、加快一二三次產業融合發展。結合全市藍色經濟區建設規劃和“十二五”規劃，引導農村社區立足資源條件和產業優勢，積極搞好社區產業發展規劃，以建設社區一二三次產業園區為抓手，逐步培育起特色鮮明、優勢突出、布局合理的社區產業體系，推動社區產業融合發展。2011年，力爭培育起100個特色產業社區。大力發展社區工業。建設好24處特色產業園，完善道路、管網等配套設施，提高園區承載能力，承接市、鎮產業延伸和轉移；推進生產要素向社區工業聚集，加大科學投入，推動項目建設，培育一批以農產品加工為重點的企業集群；鼓勵引導骨干企

— 7 — 業將產業鏈條向社區延伸，設立分公司或協作配套加工點，促進農村勞動力就地向非農產業轉移。大力發展社區農業。加快農業內部結構調整，優化主導產業布局，發展安全、優質、高效、品牌農業，年內特色農業社區發展到70個以上，圍繞建設國家級、省級十二大主導產業基地，年內重點搞好10個農業產業示范園區和10個農產品質量安全示范園區建設，帶動每個鎮街建設3—5個重點農業園區；實施畜禽養殖“退村進園”工程，新改建標準化養殖園區100個以上；加快發展設施農業，力爭年內新增設施農業面積5萬畝；積極培育品牌農業，年內新增“三品一標”認證30個以上。大力發展社區服務業。積極發展連鎖經營，深入推進“萬村千鄉市場工程”，鼓勵發展“農超對接”，建立起覆蓋全部農村社區、方便快捷的連鎖經營體系，鼓勵骨干流通企業年內在社區新建設發展直營店、加盟店100家；發展壯大社區專業市場，突出抓好林家村辣椒、賈悅農產品批發、桃林茶葉、桃園花生、金橋蔬菜等社區專業市場發展，不斷增強市場的輻射帶動力；打造商業示范社區，按照“山東省商業示范社區”標準，在全市培育13處商業示范社區，帶動全市社區商貿服務業整體水平提升。

2、提升農業組織化和規模化水平。圍繞社區農業主導產業、特色產業，積極培育規范農民專業合作社，提升運行質量，增強帶動能力；引導合作社興辦加工、流通企業，延伸產業鏈條，提升產業檔次，提高市場化程度；鼓勵合作社創建品牌，提高產品附加值和經營效益。每個農村社區至少建立1個特色鮮明、運作規范、帶動能力強的農民專業合作社。圍繞農業園區建設、農業

— 8 — 龍頭企業基地建設和農民專業合作社區發展，擴大土地流轉規模，提高農業生產的規模化程度，力爭年內社區土地流轉總量達到承包土地面積的20%以上；積極探索土地流轉有效形式，推進土地承包經營權股權化，創立土地股份合作社，提高土地經營效益，促進勞動力轉移。

3、加強社區集體資產管理。完善理順社區對經濟聯合社的管理、監督、指導機制，確保集體資產保值增值經營；推進集體資產產權制度改革，保障社區居民利益，提高資產經營水平。積極探索資產改制方式，加快改制進程，將各類經營性資產、資源性資產和公益性資產進行“股權化”改革，轉變為獨立核算的經濟實體，積極穩妥地處臵、經營好原村集體資產，切實保障好社區居民利益。

4、積極開展金融服務進社區。加快社區金融自助服務終端建設。鼓勵金融機構推進農村金融產品和服務方式創新，年內在全市所有農村社區實現自助服務終端的全覆蓋。推進新型農村金融機構進社區。鼓勵我市小額貸款公司及資金互助社等新型農村金融機構，積極發放小額信用貸款和農戶聯保貸款。擴大農村信貸投放。創新貸款擔保方式，擴大有效擔保范圍，進一步擴大農戶和農村企業貸款可用于擔保的財產范圍。建立貸款風險補償制度，對提供貸款的金融機構進行風險補償。

五、推動社區聚合居住，實現城鄉生態文明一體化 將推進農民居住聚集融合作為深入推進社區建設的突破口，在尊重農民意愿的前提下，堅持公正、公開、公平的原則，通過科學規劃引領、公共服務吸引、優惠政策引導、基礎設施配套、— 9 — 物業服務保障、生活環境改善，按照現代化城鎮的標準建設聚集融合區，打造低碳環保綠色宜居社區。

1、加快聚合居住區建設。堅持科學規劃設計。本著方便農民生產生活和節能環保的原則，大力推廣應用太陽能、沼氣、地熱能等可再生能源，全面考慮生產生活空間，合理設計式樣戶型，合理布局聚合居住區、養殖區和大型農機具存放點。加快聚集融合區建設速度。創新思路舉措，統籌各類資源，加快推進社區聚集融合區建設，年內農村社區聚合居住區新建住房1.2萬戶。加強質量安全監管。強化業務培訓和指導，嚴把關鍵環節，查處違法建設行為，確保建設工程質量安全。

2、創新社區物業管理。克服“重建輕管”的問題，把物業管理提高到與規劃建設同等重要的位臵上來。借鑒先進地區社區物業管理經驗，引導社區居民成立業主委員會，選聘大型物業服務企業，提高社區物業管理水平。建立健全社區物業管理體系，強化物業配套設施建設，規范物業管理行為，提升聚合居住區的品位檔次，增強聚合居住區的吸引力。

3、加強生態環境建設。關停淘汰污染企業和落后產能，加強對社區內污染企業的治理，嚴禁“兩高一資”項目進入社區。繼續抓好農村“三大堆”清理，強化社區環境整治，提升社區環境質量。搞好社區農業節能減排，實施綠色能源建設項目。大力推廣農村沼氣、秸稈綜合利用、測土配方施肥三大農業實用技術，構建農業低碳環保生態環境。倡導低碳環保的農村社區生活方式，年內新建戶用沼氣1000戶。實施測土配方施肥，完成測土配方施肥技術系統的開發推廣應用，減少農業面源污染。推廣秸

— 10 — 稈生物反應堆技術，重點搞好5處示范點建設，打造農業發展循環產業鏈。加大社區綠化力度。以創建綠化示范社區為目標，重點抓好社區內主要街道兩側、房前屋后空閑隙地的綠化，年內所有鎮街和一半以上的社區達到濰坊市級以上“綠化示范村鎮”標準，建設綠色低碳宜居社區。

六、做實社區群眾工作，實現城鄉社會管理一體化 堅持黨的群眾路線，創新工作理念，完善工作機制，為群眾辦實事、解難題，解決好群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，努力提高社區居民的幸福感和滿意度，為深化社區化發展奠定堅實的群眾基礎。

1、暢通群眾訴求表達和聯系渠道。建立民情臺帳。通過落實制度，完善機制，實現聯系包靠城鄉居民全覆蓋；每位包靠干部人手一本臺帳，將所聯系居民的家庭狀況、實際困難、發展建議等分類記錄；社區、鎮街和市直包靠部門、單位按照管理權限，分級匯總，建立各自總臺帳。解決實際問題。將臺帳確定的待辦事項，按照“屬地管理”和“誰主管、誰負責”等原則，落實相應責任，限期處理辦結；同時，實行銷號管理和跟蹤督查，確保群眾的每項合理訴求和意見建議都得到及時答復和有效解決。拓寬聯系渠道。不斷深化黨代表、人大代表、政協委員活動進社區工作，密切聯系選民群眾，了解反映群眾意見、建議和訴求，及時為群眾排憂解難。加強民意測評。針對科學發展、民生改善、干部作風等群眾關注的熱點難點問題，定期開展群眾滿意度調查測評，結果作為考核社區工作和評價干部的重要依據。

2、保障群眾合法權益。維護群眾民主權利。健全完善社區

— 11 — 民主決策、民主管理、民主監督制度，對事關群眾切身利益的重要事項，廣泛征求群眾意見，自覺接受群眾監督。創新社區財務資產管理。設立社區財務管理辦公室，健全完善管理辦法，加強社區財務、帳務管理，并在一定程度上進行公開，保障社區居民的知情權、監督權。滿足群眾司法需求。積極推進司法服務進社區，及時為群眾提供法律咨詢、代理訴訟、糾紛調處等服務；實行巡回審判，開展司法救助；發揮檢察工作職能，依法嚴懲損害民生、民利、民權的犯罪行為。

3、加強和改進社會管理。創新社區警務工作。加強暫住人口服務和管理站建設，開設網上社區警務室，設立警方提示、警務公開、業務辦理、群眾咨詢等專欄，做好交通管理、社區治安、消防監管等工作。加強社區維穩工作站建設。建立健全市、鎮街、社區、自然村四級綜治維穩組織網絡，完善矛盾糾紛排查調處機制，近距離開展接警處警、調處糾紛、社區矯正等活動，提高社區治安防控水平。健全完善安全監管體系。在每個社區配備專職或兼職安全生產管理員，負責社區內企事業單位的安全生產工作，初步構建起“無縫隙”的安全生產管理體系。完善計生工作陣地。健全社區計生工作網絡，加強服務大廳、人口學校、服務站和會員之家四塊陣地建設，形成完善的社區計生管理服務體制和運行機制。全面推行網格化管理。創新社會管理機制，統籌執法監管資源，將生態環保、環境整治、物業管理等工作全部納入網格化監管范圍，嚴格落實工作責任，實現社會管理的無縫隙、全覆蓋。

4、深入開展文明社區創建。實施“三帶聯創”工程。以“知

— 12 — 榮辱、重品行、講文明、我行動”為主題，廣泛開展“愛我諸城，做文明市民”系列主題實踐活動，加快推進城鄉文明一體化。扎實開展創評活動。發揮社區文化服務設施的陣地載體作用，吸引群眾積極參與社區文明創建，開展“敬老愛親”、“十星級文明戶”等創評活動，培育文明新風。修訂完善文明公約。加強科普法制宣傳教育，開展爭當模范守法居民、為社區建設獻計獻策等活動，提高社區居民文明素質，引導社區居民自覺移風易俗，抵制腐朽沒落思想和邪教組織的侵蝕。加強傳統文化教育。大力宣傳具有諸城特色的孝德文化、名人文化、超然文化、紅色文化和改革創新精神，引領群眾思想，弘揚時代精神。

七、切實加強對社區建設工作的組織領導

深入推進社區建設，任務長期而艱巨。各級各部門要進一步提高認識，明確任務，落實責任，通力協作，不斷深化社區化發展工作，努力開創全市城鄉經濟社會一體化發展的新局面。

1、加強組織領導。落實市級領導工作聯系點和包靠責任制，督促指導社區創先爭優，強化典型帶動，促進比學趕超、全面提升。各鎮（街道）主要領導要親自抓，鎮（街道）分管領導靠上抓，發揮各自作用，建立強有力的領導機制，形成領導合力。

2、分解落實責任。以項目化管理為方向，市里把深化社區化發展工作作為一個整體大項目緊抓不放，各級各有關部門各責任人把自己分管的工作作為一個小項目緊抓不放，列出開工竣工時間、具體推進措施、解決問題的辦法、達到目標的時限等，明確任務，以項目化管理推進社區化發展進一步深化。市委市政府分管領導各負其責，分線推進；市人大常委會結合辦理《關于發

— 13 — 展社區政治文明議案的決議》，通過聽取專項報告、開展調查視察等方式，加強對社區化發展的監督支持；市政協搞好檢查、視察，推進工作開展；市直有關部門根據各自職能分工，把服務切實送到社區；市社區工作辦公室切實履行職責，指導推動面上工作開展。各鎮（街道）要落實工作措施，形成共同深化社區化發展的工作機制。

3、搞好輿論引導。充分宣傳深化社區化發展的意義，進一步提高全市上下的思想認識，調動廣大干部群眾參與深化社區化發展的積極性，努力營造深化社區化發展的良好輿論氛圍。加大深化社區化發展的政策措施的宣傳力度，使各項惠民政策深入民心，促進全面落實。加大對深化社區化發展先進典型的宣傳力度，總結好經驗、好做法，發揮好示范帶動作用。

4、嚴格督導檢查。市委、市政府督查室和市社區工作管理辦公室要加強協調調度，定期不定期督查，促進工作落實。有關部門要加強業務指導檢查，各鎮（街道）要搞好協同合作，積極解決深化社區化發展過程中的問題。建立完善定期和不定期通報制度，增強各鎮（街道）和有關部門推進工作的積極性。

5、強化考核激勵。建立健全深化社區化發展考核機制，將考核結果納入考核體系，增強各鎮（街道）和有關部門的積極性和主動性。堅持“公開、公正、公平、透明”的原則，組織好各項考核，全面、客觀地反映各鎮（街道）、社區和有關部門的工作，推動社區化發展進一步深化。

2011年3月

第四篇：城鄉統籌綜合改革

[轉] “城鄉統籌綜合改革”是一種變相的征地

“城鄉統籌綜合改革”是一種變相的征地

北京天則經濟研究所學術委員會主席 張曙光

關于土地問題我在前年做過研究——城市化背景下土地產權的實施和保護，這是從總體方面來討論的。今天專門來討論農村的集體建設用地問題和小產權房的問題，包括8個方面的問題。

第一個問題：城市土地與農村宅基地的不同

集體建設用地大部分是宅基地，而矛盾最鮮明的也是在這一塊，其他的沒有多大問題。

農村與城市相比，有幾個不同的特征：第一個是跟城市的房產比較起來，農村宅基地的取得方式不同。城市是通過市場化取得的，政府通過招、拍、掛賣給開發商，開發商建了房子賣給居民，產權也轉移了，使用權也轉移了，這是商品化交易的過程。農村則是集體劃撥，是無償的。這個無償劃撥雖然滿足了農民平等的住房需求，但是想用這辦法來控制宅基地的目的卻沒有達到。既然是“不要白不要”，農民就想多要，想收回多占和不用的宅基地是不可能的。第二個是城市的房屋都商品化了，沒有什么限制：中國人可以買，外國人也可以買；城里人可以買，鄉下人也可以買。而在農村，它基本上是不能讓城里人買，只允許農村居民之間買賣，所以商品化的程度很低。這種狀況，阻礙了農村經濟的發展。為什么呢？我們可以看到，城市原來也是實行住房分配制，那時的城市房屋破爛得很，后來一商品化，城市馬上就發展起來了，城市漂亮了，住房也好了。第三個是取得的數量不同。城里人的房子，可以買一套也可以買幾套。農村規定只能是一戶一宅，但是一戶多宅的現象還是大量存在。保護耕地的目的并沒有達到。第四個就是決策主體和所有者主體不一樣。城市里的土地，政府是所有者，也是決策主體。但是農村土地的所有者主體是村集體，而能不能取得宅基地卻要政府部門批準。農村宅基地和農用地的差別也很大。農用地可以主張權利，但是宅基地的問題始終沒有解決，所以農村宅基地出了不少問題，而且尋租現象大量發生。

第二個問題：小產權房的法律困境

政府規定了一系列關于宅基地的管制辦法———不準城里人買，不準農村人賣給城里人或轉讓給城里人。政府的管制執法有兩種，一是行政執法，二是法院審理。行政執法，由國土資源部執行。國土資源部設了土地監察司，在各地設立了土地監察辦公室，去年搞了土地執法大檢查。法院審理的農民之間的宅基地官司有很多案例；但是在農民和市民之間土地交易的官司，審理的案子很少，但是影響非常大。我這里有兩個案例。一個案例是，北京房山區的青龍頭村，和城里的一個建設開發公司合作，蓋了138套別墅。結果被遙感衛星發現以后，國土資源部和北京市規劃辦公室進行了執法檢查。最后把138套中的85套給拆除了，并且對相應的人員作了處分。但是這以后，“小產權”房的問題并沒有禁止住。因為首先這條法律本身有著很大的爭議，其次圈占土地的利益太大，冒著殺頭的危險也有人要干；還有查處的概率和處罰力度都不夠。法院判決的一個最重要的案例就是宋莊畫家村。許多畫家買了農民的房子建起了畫家村，由于畫家村起來以后變成了北京市的藝術園區，所以村里就想把園區重新規劃。這時土地升值了，一位農民就想反悔，就把買他房的畫家告上了法院。法院的一審判決：畫家是45000塊錢買的一個院落，法院判決農民賠他9萬塊錢，這9萬塊錢是對他添建的那些損失的補償。二審再判的時候，給畫家賠得了18萬，大概是占到了這個房子升值后收益的70%。村里面也做了一些安排使畫家們能夠繼續留下來。這個案例的判決說明了現在法律的尷尬，判這個案例實際上是在考慮土地的增值收益到底屬于誰？按照現在的法律來判就是應該屬于這個農民。但是增值收益又是怎么來的？是畫家在畫家村里聚集使得這個地方興起了一大批與原來農業無關的產業，比如畫材畫筆、繪畫裝裱、繪畫拍賣、繪畫交易等等，才使這個地方發展起來的。事實上，最后的判決主要收益還是歸了畫家。這個案例如果判了畫家敗訴，畫家們一走，那么畫家村沒有了，這個以此為基礎的開發區也就完了。

第三個問題：“城鄉統籌綜合改革”是一種變相的征地

對于宅基地的爭奪一直是非常激烈的。前期是政府征地，結果征地的名聲太壞，所以現在各地方政府變了個法———搞“城鄉統籌綜合改革”。那么城鄉統籌到底是什么？我做了些調查。這里提供兩個例子來說明，城鄉統籌實際上是一種變相的征地。我去了重慶的九龍坡，這是重慶城鄉統籌改革先走一步的實驗點；看了天津開發區———華明示范鎮。前一個，可以說改革是失敗了。因為它最重要的一步就是政府征地以后，搞了個1000畝的博士園，其中200畝已經建成了。在這1000畝地里設計了140個蔬菜大棚，然后兩個大棚之間建一座博士小樓，50萬元———名義上為租，實際上是賣。最后大概是有人把此事反映給總理，這個試驗就放下來了。天津開發區，它完全是財政包干的一個試驗，把12個村的1.2萬畝土地拿出3900畝蓋樓，讓農民上樓，一個農民平均37平方米。其余的地全部變成國有土地。市政府拿了4000畝，區政府2000畝，鎮政府2000畝。大家可以看到綜合城鄉統籌是個什么。其實第二個案例中，它的實質完全是在現存法律之內的。就工作本身來說，兩個地方都做得比較細，但是問題在什么地方呢？就是所有的城鄉統籌的方式都是變相征地。因為前一段的征地太落伍、太露骨，那么現在的城鄉統籌只是有效地解決了農民的住房問題，卻并沒有保障農民的財產權和發展權。因為所有置換出來的土地都實現了國有化，都被政府拿走，農民既喪失了處置權和使用權，也沒有了收益權。前者是強征，而后者就是用一些好的遠景把農民的地給拿走。

第四個問題：應讓土地成為農民公共信托的資產

在目前的利益格局下，政府不可能真正兼顧城市和農民的利益。即使沒有官員的尋租和腐敗問題，都不可能兼顧農民的利益。為什么呢？城市要擴大，要地，還要錢、要融資。城市取得土地目的不是一個———不僅是要地，而且還要錢。所以城市不光是要把土地拿走，還要把收益拿走，這是現在城鄉統籌的一個關鍵問題。真正的城鄉統籌，我認為就應該劃清一個界限：就是把土地給城市，用于城市建設；但是應該把收益留給農民。解決了這個問題，城鄉統籌是沒問題的，現有的作法剝奪了農民的參與權和發展權。天津開發區，政府從開發行借了25億，把房子蓋起來。但是賣不出去，錢回不來。預計有38億的收益，現在只有2800萬，所以農民的就業問題沒有解決。只有讓土地作為農民公共信托的資產，農民作為受益人才能解決這個問題。現在城鄉統籌中存在著這樣兩個口號，一個是“宅基地換房”，一個是“以土地換社保”，這兩個口號全部都是有問題的。“宅基地換房”是保障了農民的住房權利，而侵犯了農民的土地權利。而“以土地換社保”是以農民的財產權利換農民的公民權利。因為社會保障，比如基本養老、基本醫療是人們的基本公民權利。但是現在是農民把土地交出來才給你公民權，這是荒唐的，這沒有任何平等可言。

第五個問題：土地級差收益的歸屬決定城市化的道路

其實對于宅基地，農民和基層有很多的創造，而這些創造基本上走出了一條解決宅基地問題的路子。我這里有兩個案例。一個案例是北京的鄭各莊。它是一個村社合一的體制，村里辦了很多企業，最后留下來的是一個建筑企業。這個建筑企業現在有二級資質，可以承辦奧運工程。村里邊的土地，通過了村民和村、村和企業的一系列合作把地交由公司運作。現在村里有宅基地1050畝，用了250畝蓋了60多幢樓，不到30%是村里的人住，人均是70平方米。再一部分是給村里和企業里的員工和村里的大學中學小學的老師們按成本價買的，然后有45%左右是按照商品房賣了，賣了23億多。這23億就作為企業發展的資金，現在是每一畝地企業給村里5000塊錢的租金，這5000塊錢就成了村里的共同信托基金的收益，由全村人共同享受，而且村民的福利狀況可能比一些城里人還好。土地的資本化過程完全是村里自己做起來的。它創造了現在商品房開發的一個新的模式。現在的舊村改造都是通過政府拆遷，開發商建設，農民搬遷上樓。這樣農民就喪失了土地，收益也沒了，與政府的糾紛、與開發商的糾紛不斷。但是自己開發、自己建設，是沒有這個問題的，它打破了現行國有土地壟斷供應條件下房地產市場畸形發展和房地產價格居高不下的局面，從而創造了新的模式。而現行的房地產開發模式是政府供應國有土地，由房地產開發商進行生產建設和生產經營，政府壟斷了土地增值收益，開發商獲得超額利潤，農民的權益被剝奪。而鄭各莊創造出一種不同的模式，利用的是盤活宅基地，建設的主體是村社企業，開發的部分商品房對外銷售，收益全部留在農村。我們可以看到，實際上這個鄭各莊的建筑企業公司具有了“集體土地資產經營管理公司”的性質。所以說他走出了一條十七屆三中全會要解決的問題的路子。

還有一個案例是深圳的“城中村”。深圳的城中村是一個非常發達的社區———城中村有3.5萬棟樓，1.2億平方米，住了深圳人口中的520萬人。而它完全是在宅基地的基礎上發展起來的，這個過程中，政府四次限制，農民卻四次搶建。先是建兩、三層樓；后蓋到了四、五層，七、八層；現在蓋到了12層、15層以上，帶電梯了。底下一層都是商家店鋪，各種各樣的服務產品都有。人們，特別是打工仔在這里能生存，因為租金便宜，一室一廳的房子是600-800塊錢，兩個人吃飯15塊錢可以吃飽吃好。所以打工仔能夠生存，深圳才能有今天的局面。在這個過程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。為了限制城中村還曾經出臺了《深圳私房租賃條例》———就是凡是登記了的、取得了產權的才能租，否則不能租。但是那么多人去深圳，要房子住，廉租屋市場供給和需求都是大量的，城中村就提供這樣的供給。城中村，創造了另外一個經驗，就是廉租房不僅是政府可以供給的，其實市場也是可以供給的。如果深圳還要再蓋一億多平方米的廉租屋，得花多少錢？當然，城中村有它的問題，它的樓房密度很大，消防、治安都會有一些問題。出現了這些問題要去想應該怎么解決，而不是去取締它或是占它的利益。就這些農民創造出來的經驗看，我覺得有幾點我們要討論：隨著城市化的推進，農民主動參與和分享土地增值收益，正在成為一個共識。改革初期，土地價值沒有顯現，而現在顯現了，那么農民自然要參與這塊收益。政府是要限制它還是要引導它？這是個很重要的問題。而實際上土地級差收益的歸屬問題決定了城市化的道路問題。主流觀點認為，土地級差收益的上升，是城市化帶來的，是政府的基礎設施帶來的。但是這種觀點只看到了表面，而沒有看到本質。無數的事例證明了，沒有農民自主的產業發展，沒有人口的聚集，政府的本錢從什么地方來？因此，如果沒有農民的土地權利這只雞，哪里來的政府基礎設施這個蛋？所以說土地級差收益歸屬問題決定了城市化的道路。歸政府，就是走政府主導的城市化———也就是官員的城市化道路；歸農民，就是走農民自主的城市化道路。

第六個問題：小產權房的幾種方式

“小產權”房，實際是農民爭奪和實施財產權、發展權的博弈。首先，“小產權”房，是相對于“大產權”房來的。“大產權”房就是城里的商品房。商品房的權利是充分的，價格也是市場的。但是“小產權”房，權利是受限制的，價格也是受限制的，所以稱“小產權”房。政府的管制，使“小產權”房有兩個概念，它有寬的定義和窄的定義：寬的定義是農村所有的房屋都是“小產權”房，因為政府禁止農民將自己的房子賣給城里人。還有一個窄的概念就是農村蓋的商品房，不包括農民自己住的那一塊。從“小產權”房開發建設的狀況來看，開發建設從前面提到幾個例子可以看到至少有三種方式：一是自主開發的建設方式，這里又有兩種情況，第一種是由村莊供給建設用地，由村莊企業開發建設，如鄭各莊那樣，前提是有資金和建設能力；第二種是村民個人或者村集體雇請施工隊來建設，然后出租和出售，如深圳“城中村”這種狀況。二是合作開發，就是由村莊和外部企業合作，村莊向企業出租建設用地的使用權，外部企業出資開發建設。一方面滿足村民的住房需求，另一方面滿足企業發展的用地需求。其實青龍頭就是這么個方式，不過失敗了。重慶九龍坡有個陶家村也是采取這種模式。企業每年給一畝地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛錢一斤，今年是一塊錢一斤。它現在已經開發建設起來，引進了30多個企業，今年的產值達到了一億多元。三是由開發商開發的，就是由村集體把建設用地一次性地出讓給開發商，并承諾辦理房產證，換得農民上樓和一次性的補償，農民住進了樓，也就失去了土地。這個和政府征地、城鄉統籌的方式基本是一樣的。這種方式是有問題的，而前兩種方式從現在來看都是解決問題的一條路子。現在農民們也有經驗了，我們在天津開發區做調查的時候，有個村支書，政府想用他的地建葡萄園，但是在出讓土地的時候，他不賣掉地上的設施（水井等），他要投資入股。

第七個問題：小產權房為什么越限越多

“小產權”房實際上是在城市住房商品化后發展起來的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的幾年之間，城市的住房大為改善，1978年，城市人均住房面積只有6.7平方米，現在是平均26.1平方米。房地產的發展使城市周邊的地價升值，刺激了城市周邊房地產的開發。在這個情況下，由于現有的所謂“合法”的開發方式———政府征地，給農民30倍的賠償，然后高價賣給開發商，使得開發商的利潤大增———從2007年到2009年增加了48.4%的利潤。也因為這樣才撬動了“小產權”房的發展，因為一方面農村有土地，另一方面是地價不高———“小產權”房的地價只是“大產權”房的1/2或1/3；更重要的是，它有市場———很多農民進城以后需要住房，但是高價房租不起，那么“小產權”就是他們的樂園。目前，全國“小產權”房的面積達66億平方米，“大產權”房是120億平方米。在深圳，城中村的住房面積占深圳全部住宅的49%。通州區是北京市“小產權”房集中的地區，有人說通州的“小產權”房占全部住房面積超過了50%。通過這個事情我們可以看到：政府雖然嚴厲限制，但是“小產權”房卻蓬勃發展，禁而不止。為什么會有這樣的現象？我覺得這提出了一個問題———法律上的產權是公有還是私有，這不是問題的關鍵，關鍵看誰有產權實施和控制的能力。“小產權房”的實施能力由什么所決定？我覺得有那么幾點：第一，產權的實施一個是由產權制度是否公正決定的。我們現在的產權制度可以說不符合這個條件。限制和取締“小產權”房的規定是對農民不合理的剝奪和限制，缺乏合理的基礎。因而在限制的過程中就會遇到阻力和反抗。第二，地權安排的有效性取決于傳統地權規則的適應。其實在鄉土社會，這個問題是更清楚的。傳統的規則，你是不是違反了？事實上咱們現在的規定違反了過去的規定，甚至連集體產權的規定都沒有維護。傳統的規則必然隨時都在起自己的作用，成為正式產權制度發生作用的依據和條件。

第八個問題：建立利益相容的機制

從法理上講，農民出賣“小產權”房和他出賣糧食、蔬菜是一個道理———市場交易。那為什么要限制呢？這背后有一個不同———農民出售糧食、蔬菜是農民和農民競爭；而農民出賣“小產權”房是農民和開發商競爭。農民的“小產權”房實際上是動了開發商的奶酪，而開發商的背后是政府，問題的關鍵就在這里。我想講的是改革的辦法。土地問題是一個整體的問題，那么政府之所以提出要對“小產權”房進行限制，一個非常重要的原因就是想要保護耕地。我認為，保護耕地的前提之下，應放開“小產權”房的市場。實際上，目前政府的保護耕地政策是失敗的，它沒有達到利益相容，而是造成了許多利益矛盾。耕地問題上的一個利益沖突是中央政府和地方政府的沖突，沖突在土地的規劃和土地的計劃指標上；另一個是地方政府和農民的沖突，沖突在耕地上。按道理說土地保護是農民最想做的事情，農民也最有辦法保護。而現在是農民不保護它，不光是因為“小產權”房，農村荒廢的土地有的是，為什么呢？因為農民耕種糧食收益很低。農民不保護，地方政府不保護，開發商更不保護，只有中央政府保護，但是又沒有辦法保護，最沒有辦法的人最要保護耕地，最有辦法的人卻不保護耕地，這樣的局面怎么去解決？就要想辦法使政策讓各方可以利益相容，有意愿去保護耕地。這是政策調整的很重要的方面。先找到糧產區集中的地方———黑龍江、吉林等地來保護，其他地方由地方政府去保護。不是現在這樣強硬的辦法，而是如何使種糧的收益達到平均收益的水平。怎么能夠使得種地能達到平均收益水平？需要建立一個耕地保護的基金。通過補貼、提高糧價來提高收益。而保護基金人人有份，因為人人都要吃糧。按照成本承擔和利益共享的原則來解決問題，不光是農民要承擔，城市和發達地區，也要按照人口平均分擔一部分保護基金使其建立起來。這些問題都解決了，就有兩個辦法可以解決“小產權”房問題：一個是可以向購房者收取一定的土地使用費，作為集體的共同基金；一個是國家對農民和集體建房者要收取相應的稅收，建立房產物業稅，把它留給地方。在這個基礎上，對現在的法律進行一些修改。

第五篇：1、加快統籌城鄉綜合改革 推進新型城鎮化步伐

推進統籌城鄉綜合改革加快新型城鎮化步伐

改革開放以來，溫州創造了舉世矚目的溫州模式，改革發展取得了巨大成就，發展前景十分廣闊。但也要清醒地認識到，近年來溫州發展還存在很多不足，直接表現是發展速度相對較慢。溫州發展相對緩慢的直接原因是投入不足，投資不足的關鍵原因是投資環境不佳。環境作為最大的公共品，所有的環境都依托于城市這個大平臺。現代文明的發展歷程，實質上就是城市化的發展提升過程。從發展的縱向歷程看，我市農業在GDP中僅占3%，農業戶籍人口卻占70%以上，這些農村人口大部分都從事非農產業，而生活方式還處在農村的層面，沒有真正融入城市，轉化為真正的市民，說明溫州的城市化大大滯后于工業化。同時我們的城市化也是不徹底的半城市化，存在著中心城市能級不高，村鎮離散度大，城市化過渡性地域大量存在，農民生產方式與生活方式背離等現象，城市化的質量有待進一步提升。沒有城市化的發展，就很難有現代經濟的進一步繁榮和轉型發展。只有城市讓人一見鐘情，才能集聚流動的高端要素、吸引各種投資、促進產業轉型升級，才能讓人日久生情、凝心聚力整合資源、加快發展和改善民生。

造成城市化不足最關鍵的原因是體制機制的制約。溫州市場經濟起步早，市場微觀層面的體制機制比較靈活，這是

溫州過去發展的最大優勢。但隨著發展階段的推進，宏觀層面的制度創新沒有及時跟上來，公共制度供給不足是現階段溫州發展的根本制約。從總的發展進程看，目前對溫州發展制約最大的還是城鄉二元的制度障礙。長期以來，農村土地、產權、戶籍等城鄉二元制度安排，很大程度上將農民束縛在農村，生產要素沒能真正在城鄉之間合理流動起來，而是固化沉淀在農村，導致全社會資源配置效率低下，嚴重阻礙了城鄉一體化進程。小而散的鄉鎮布局，使各個鄉鎮都在各自的行政區域內自我服務、自我發展，造成基礎設施和公用設施的低水平重復建設，導致資源財富的巨大浪費，對農民沒有吸引力，對周圍農村的組織協調作用也難以發揮,城鄉一體化發展缺乏有力的戰略節點支撐。必須從體制機制改革入手，加快推進新型城市化，打造發展平臺，優化發展環境，全面強化投入，推進轉型發展。

以統籌城鄉綜合配套改革為動力加快推進新型城鎮化，要著力抓好以下四個方面的工作。

一要以鄉鎮撤擴并為突破口，切實推進大都市功能區和中心鎮建設，構建網絡型組團式的城鎮體系。要著力建設1個主中心、6個副中心和50個區域性中心鎮，構建“1650”網絡型組團式的城鎮體系。實施鄉鎮撤擴并，在大都市主中心、副中心地區，實施撤鄉鎮建街道，規劃建設若干個區鎮合一、布局合理、分工明確的大都市功能區；同時各縣(市、區)全面實施鄉鎮撤擴并，建設若干個具有區位優勢、產業依托和自身特色的區域性中心鎮。扎實推進擴權強鎮，做大做強中心鎮。

二要以要素市場化“三分三改”為核心，切實破除城鄉二元結構，促進各類要素向城鎮集聚。“三分三改”，就是政經分開、資地分開、戶產分開和股改、地改、戶改。政經分開，指把村“兩委”組織與村級集體經濟組織分開。資地分開，指把土地資產與非土地資產分開，使得非土地資產能夠正常自由流動。戶產分開，指把戶口與產權關系分開，使農民在農村所享有的各項權益不因戶口轉換而改變。股改，指對村級集體經濟中的非土地資產進行股份制改革。地改，指農用地“三不變”流轉，宅基地助農民進城，建用地同國有入市。戶改，指戶籍制度改革，即戶口以實有人口、實有住所為依據，按居住地登記，還原戶口本來的社會管理功能。

三要以農房改造建設為切入點，切實抓好綜合配套改革試點，引導農民進鎮入城。要按照“一鎮一試點、一鎮一規劃、一鎮一政策、一鎮一平臺”的要求，以中心鎮為單位，從推進農房改造建設入手，以政府為主導、農民為主體，依照依法、有償、自愿的原則，及時啟動統籌城鄉綜合配套改革試點，加快推進農民向市民轉變、農村向社區轉變、傳統農業向現代農業轉變。

四要以全面深化其他改革為配套，切實加強城鄉公共服

務一體化建設，保障農民進城后安居樂業。全面深化其他配套改革，切實完善進城農民社會保障、公共服務均等化和金融服務等方面的政策配套，建立健全農村新社區管理服務體制，真正使農民和市民擁有平等的公民待遇和地位。

在統籌城鄉推進城鎮化改革過程中，要加強組織領導，各縣(市、區)委書記要集中精力、親自掛帥抓好這項工作，務求抓出成效。要強化機制建設，把統籌城鄉作為責任目標考核的重點之一，努力形成協調推進的工作機制。要營造濃厚氛圍，切實加大宣傳力度，全面開展培訓，努力營造濃厚的改革發展氛圍。

謝子康

2011年1月9日