第一篇：對邊境地區卷煙市場監管工作的探索與思考

對邊境地區卷煙市場監管工作的探索與思考 ——以滄源佤族自治縣佤族自治縣為例

摘 要：由于邊境地區特殊的地理環境及社會環境，卷煙市場監管工作有其特殊性及復雜性，有必要不斷探索符合邊境實際的監管方式，提高監管效率，確實起到為煙草產業健康發展保駕護航的作用。今年，國家局提出了“卷煙上水平”的戰略目標，面對市場上低檔卷煙短缺，結構提升難度較大等新形勢，如何發揮專賣管理部門市場監管的職能，怎樣加強卷煙市場監管的力度，為“卷煙上水平”提供有力保障，成為擺在每個專賣工作者面前一個亟待解決的課題。本文通過對滄源佤族自治縣佤族自治縣當前卷煙市場監管工作的分析，認真分析總結目前專賣卷煙市場監管工作面臨的新形勢，并在大量分析的基礎上，根據專賣工作的經歷，對如何加強卷煙市場監管工作提出了自己的對策及建議。

關鍵詞：滄源佤族自治縣 卷煙 市場 監管

一直以來，加強卷煙市場監管，維護煙草市場良好的經營秩序，提高市場凈化率，保護國家和消費者利益，都是專賣管理工作的焦點、難點和重點，也是專賣管理工作永恒不變的主題，更是煙草專賣執法的宗旨。今年以來，隨著國家局“卷煙上水平”戰略目標的提出，卷 煙市場監管工作也面臨著新的形勢和任務。如何不斷創新市場監管模式，加強卷煙市場監管，提高市場控制力，已成為專賣工作當前必須面對的重要課題。

一、卷煙市場監管的涵義及加強卷煙市場監管的重要性

卷煙市場監管是指煙草專賣監督管理部門依法對轄區內的卷煙銷售環節進行監督和管理的行為。從整頓和規范煙草市場經濟秩序的角度，可以把卷煙市場監管劃分為內部監管和外部監管。內部監管是指專賣內管人員對卷煙銷售、配送過程的監管，主要是監督在卷煙銷售過程中是否存在內部違規問題。外部監管是對卷煙零售市場的監管，主要工作任務有：對持證零售戶日常監督檢查、清理無證戶提高市場凈化率、加強對物流、貨運等重點運輸環節的監管、嚴厲打擊市場上的制售假私非煙行為等。

加強卷煙市場監管對維護卷煙市場的穩定及發展具有重要意義。煙草是一種特殊的商品，在我國，國家對煙草實行專賣專營。在這種大背景下，加強卷煙市場監管，維護卷煙市場的正常經營秩序，保護守法經營，打擊違法經營，對維護國家和消費者利益，保障煙草行業健康發展具有重要意義。

二、滄源佤族自治縣佤族自治縣基本情況及卷煙市場監管的特殊性和復雜性

滄源佤族自治縣佤族自治縣位于滇西南邊陲，是一個以佤族為主體，傣、彝、拉祜、漢等二十六種民族聚居的少數民族自治縣，是全國最大的佤族聚居縣，全縣總人口17萬，少數民族人口占93.4%，佤族人口占85.1%。全縣轄6鄉4鎮，93個村民委員會，596個自然村，806個村民小組，一個國營農場。西南與緬甸山水相連，邊境線長達147.083公里，境內有32條通道南通緬甸，全境屬國家二類開放口岸，是通往緬甸和東南亞國家主要門戶之一。

正是滄源佤族自治縣佤族自治縣特殊的地理位臵及社會環境，造成對全縣卷煙市場監管的特殊性及復雜性。主要表現在兩個方面。第一，邊境線長，通道多，走私煙難控制。全縣轄6鄉4鎮中有4鄉3鎮與緬甸接壤，邊境線長達147.083公里，有32條大大小小的通道通往緬甸。從2009年我縣查獲的非法卷煙中走私煙所占比例達46%就可以看出走私卷煙對我縣卷煙市場的沖擊力度。第二，全縣87.03%的人口是農村人口，法制觀念淡薄，對煙草專賣制度認知度不高，很多違法違規零售戶都不知道有《煙草專賣法》，守法經營度低，給卷煙市場監管工作帶來很大困難。

三、邊境地區卷煙市場監管存在的主要問題

卷煙市場監管是專賣管理工作中一項長期而艱巨的任務，在近幾年的監管實踐中，滄源佤族自治縣佤族自治縣局結合滄源佤族自治縣實際做了很多工作，監管手段不斷完善，監管水平不斷提升，但是還存在一些如監管重點不突出、針對性不強、效果不明顯等不足之處。主觀方面表現在：

1、由于專賣人員不足，稽查力量薄弱，市場檢查任務繁重，造成實際工作中存在監管重點不突出、針對性不強、效果不明顯，監管 不夠細致等現象。全縣共有5個片區500多戶零售戶，大部分鄉鎮離縣城較遠，對零售戶的監督管理難度較大，加之稽查人員不夠，造成對市場監管工作重點不突出、針對性不強、不夠細致等現象，沒有很好的發揮專賣對卷煙市場的監管效用；

2、市場監督檢查針對性、靈活性不強。專賣市場檢查基本上按照城區每月兩次、鄉鎮每月一次的定期檢查，存在走過場、效果不明顯的問題。而且市場檢查基本在街天，長時間的定期檢查，零售戶基本掌握了專賣的檢查規律，違法分子變得越來越狡猾，越來越隱蔽，市場監管難度加大；

3、案件經營意識不夠高。在市場檢查中查獲的違法違規零售戶，對其進行處罰、教育只是工作的一部分，還應加強對案件的分析，從中掌握一些蛛絲馬跡，從而掌握市場上違法卷煙的流動規律，更有針對性的開展下一步的監督檢查工作，有效維護卷煙市場。由于人員不足、經營案件的意識不高等原因，也大大降低了市場監管效率；

4、對市場的鉆研不夠。由于稽查人員少，市場檢查任務繁重，平均每個稽查員負責三到四個鄉鎮的日常檢查任務，沒有精力有針對性地分析每個零售戶的銷售情況，對零售戶的銷售異常把握不夠。

客觀方面表現在：

1、零售戶缺乏對煙草專賣法律法規的了解，對于非渠道進貨和售賣走私煙、假煙等行為的認識不到位，始終站在個人、小團體利益角度去看待問題，輕視了國家利益和消費者的利益；

2、無證經營屢禁不止。無證經營戶有兩種情況，一是銷售能力 弱，達不到辦證條件；二是雖然有銷售能力但是由于所在區域零售戶已經充分飽和，新辦證不符合零售戶間距。前一種情況比較普遍，也是比較難處理的。大多數老百姓開鋪子都要賣點煙，“開個小賣鋪不賣煙就不像小賣鋪了”、“有人要買我賣幾包又怎么了？”……這些都是無證戶的種種借口，他們不理解賣煙還需要辦證，總認為想賣就賣，是他們的自由，但是從經營能力和間距上又達不到辦證條件。形式多樣的無證經營不但在一定程度上擾亂了經營秩序，而且制約著專賣監督管理作用的有效發揮，同時也是提升市場監管力度的一大障礙。

3、假、私、非煙屢打不絕。由于滄源佤族自治縣通往緬甸的通道非常多，所以走私煙進入滄源佤族自治縣非常容易，加之廣大農民有吸食走私煙（外國煙）的習慣，市場上低檔煙供貨不足，走私煙（一般10元至20元每條）在農村市場占有很大空間，對農村市場的沖擊也是不可小覷的。

4、同城串貨的現象較為普遍，市場異動明顯，售假售私手段隱蔽、稽查難度大。由于不同地區市場需求確實存在差異，串貨現象屢禁不止，容易造成批量串貨，影響市場穩定。由于串貨手段都比較隱蔽，僅靠目前固定的市場檢查方法很難發現漏洞。售假售私也存在同樣的問題。

四、邊境地區加強卷煙市場監管的對策與做法

通過分析目前滄源佤族自治縣卷煙市場監管存在的主要困難及問題，按照不斷創新市場監管模式，不斷加強市場監管的要求，結合 滄源佤族自治縣實際，提出如下幾點加強卷煙市場監管的對策與做法：

1、充分利用卷煙市場信息，以銷量分析為中心，把握市場異動，對訂貨異常客戶及時進行核查。具體做法有：一是通過卷煙銷售系統數據，分析每戶零售戶每次訂貨量、周訂貨量，與該戶上周、近期平均訂貨量進行對比，入發現異常，及時進行檢查。二是分片區分析每個片區的訂貨量，每天應訂貨多少，實際訂貨多少，沒訂貨的有多少，沒訂貨的主要原因是什么，然后有針對性地進行市場檢查。通過分析再進行檢查，可以提高市場檢查的針對性和檢查效率，避免過多重復檢查引起零售戶的不滿。

2、加強對大戶及有違規記錄的客戶的訂貨量的監控。銷量較大的客戶有極其豐富的應對專賣市場檢查的經驗，一般不容易查到他們的違規問題。長時期的定期檢查，對于零售戶而言已經輕車熟路，基本都能夠掌握執法人員的檢查規律，重點戶數月變化浮動較小，新增戶相對不多，部分零售戶有應付檢查的經驗，再加上對執法時間的掌控，很容易造成守法經營的假象。在這樣的時間段內，違法經營活動較為隱蔽不易發現，執法人員很難實現監管目的，重點戶檢查成了“面子工程”。銷量較大的零售戶一般有不止一個倉庫，執行檢查往往只能檢查到表面，很多隱蔽的違規現象檢查不到。有違規記錄的客戶對專賣執法檢查比較了解，也存在很多應付檢查的現象。

3、外地人違規現象比較多，應成為重點檢查對象。滄源佤族自治縣佤族自治縣2009年涉煙違法案件中，有主的共29人，其中外地 人達23人之多，可以看出外地人更容易發生違規行為，應成為重點檢查對象。具體做法是：單獨列出外地籍零售戶，對他們的進銷存情況進行分析，如果發現異常則將其列為重點監察對象，有針對性地進行監察。

4、加強專賣法律法規宣傳，營造良好的市場監管工作氛圍。針對滄源佤族自治縣佤族自治縣大部分零售戶對對專賣法的認知程度較低甚至很大一部分直接不知道專賣法，也不理解何為“專賣”，非渠道進貨、售假售私現象時有發生。應通過在日常檢查中不斷對專賣專營的宣傳，提高零售戶守法經營的自覺性，形成全社會共同參與維護良好卷煙市場經營環境的氛圍。

除以上提到的監管策略以外，正常的市場監管方法，如：嚴格內管，監控重點環節；加強與各個執法部門的聯系，信息共享，聯合執法；加強專銷結合，共同監管市場；加強物流監管，做到堵源截流等也要繼續強化，把市場監管工作做精做細，提高市場監管檢查的針對性和監管效率。參考文獻：

[1] 云南省邊境地區“兩煙”打假打私調研組.對云南邊境地區“兩煙”打假打私工作的思考.中國煙草協會2008年學術年會論文集

[2] 饒品高.上饒市煙草專賣局萬年縣局如何發揮縣級局在專賣管理和市場監管方面的基礎作用.中國煙草協會2006年學術年會論文集

3、縣級公司法人資格取消后縣級專賣管理工作只能加強不能消弱，河北順平縣煙草專賣局 劉文科，中國煙草協會2006年學術年會論文集

4、新形勢下煙草專賣管理工作的思路和對策，永壽縣煙草專賣局 李改凌，中國煙草協會2006年學術年會論文集

5、重點戶要成為監管重點，煙草在線專稿 作者:王敬遠

6、湖北天門煙草完善零售市場專賣管理水平紀實，省天門煙草專賣局 尹紅德

7、加強對卷煙市場的監管 營造和諧的煙草市場秩序，古丈縣煙草專賣局供稿 作者:張建中、裴宏斌

8、淺析卷煙市場監管的不足、對策與提升，臺州市局，何真標

9、淺議如何構建縣級局卷煙市場監管體系，煙草在線專稿 作者:咸陽市煙草專賣局 馬扭麗、包亞林

10、探析卷煙市場監管的有效方法和途徑，煙草在線專稿 作者:李慶陽

第二篇：淺談構建卷煙市場監管體系的探索和思考

論文摘要 隨著煙草行業改革與發展進入新的歷史時期，在新的形勢下，社會和整個行業對轉變煙草專賣市場監管方式都提出了新要求。如何建立科學、合理、有效的市場監管體系，提高市場監管質量，推動行業持續、協調、共同發展，成為專賣管理部門探索和思考的新課題。本文在分析“打擊嚴厲、管理到位、疏導及時、服務周到”市場監管體系的背景、市場監管體系的內涵及方式的基礎上，探究了市場監管體系的基本原則和實施市場監管體系的重要意義和注意事項。

論文關鍵詞 市場 監管 探索

在煙草行業改革與發展的新時期、新形勢下，國家局對如何轉變煙草專賣管理方式提出了新要求、新課題。構建“打擊嚴厲、管理到位、疏導及時、服務周到”的市場監管體系（以下簡稱“打、管、疏、服”市場監管體系），就是一次有益的探索和思考。

一、實施“打、管、疏、服”市場監管體系的背景

2012年4月9日，國家煙草專賣局趙洪順副局長在全國煙草專賣管理暨專賣內管工作現場會上提出：著力構建“打擊嚴厲、管理到位、疏導及時、服務周到”的市場監管體系。堅持守土有責，強化屬地管理，堅決打擊各種形式不合法、不規范行為。提高市場分析和判斷能力，注重市場監測，加強對異常零售客戶的管理。適應社會環境的變化，有針對性地開展市場檢查，積極疏導零售客戶的合理訴求。牢固樹立服務零售客戶的理念，努力為零售客戶提供優質服務。

在煙草專賣管理工作中，著力構建“打、管、疏、服”市場監管體系，也是符合《行政處罰法》有關要求的。《行政處罰法》第五條規定：實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。《行政處罰法》第二十七條還規定：違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

二、“打、管、疏、服”市場監管體系的內涵及方式

卷煙市場監管的目的是嚴格貫徹煙草專賣法律法規，查處和打擊涉煙違法犯罪行為，建立規范有序的煙草生產經營秩序，切實維護國家利益和消費者利益。實施“打、管、疏、服”市場監管體系，既適應市場監管的目的，又符合市場監管內容的需要。打擊嚴厲、管理到位、疏導及時、服務周到，是市場監管方式的四個方面，既可單獨適用，也可綜合實施。

（一）打擊嚴厲

提升案件經營能力，強化信息情報網絡建設，開展聯合執法，突出對制售假行為、重大違法違規行為的打擊力度。主要方式是對情節較重的違法行為實施行政處罰，嚴重的取消煙草專賣經營資格；對無證經營行為，移交工商部門聯合予以取締；對涉煙犯罪行為，移送司法機關追究刑事責任。

（二）管理到位

提高專賣執法人員分析判斷能力，對卷煙零售戶實施分類管理，以異常零售戶為重點，有針對性地開展市場檢查和管理。主要方式是實施《卷煙零售戶分類管理辦法》，結合卷煙業態，明確分類管理的重點，采取不同的監管措施和轉化舉措。

（三）疏導及時

對有違法行為的零售戶，通過實施行政指導舉措，進行教育轉化，避免再次違法；對輕微的無證經營行為引導整改或不再經營。主要方式是采取行政提示、行政告誡、行政約見、行政建議、行政回訪等方法，減少違規率，提升教育轉化率。

（四）服務周到

落實“與客戶共創成功”理念，通過為零售戶提供法制培訓、真假煙識別等，為零售戶經營發展建言獻策，提供多方位、多層次、寬領域的服務。主要方式是實施五層法規培訓，即新辦證戶入門培訓、經營初期培訓、違規戶專門培訓、守法戶常規集中培訓和日常上門培訓，提升服務水平。

三、實施“打、管、疏、服”市場監管體系的基本原則

（一）合法性原則

專賣管理部門應當在法定職權范圍內實施打擊、管理、疏導和服務，所實施的執法行為不得超越管理權限，不應違背法律精神、原則和國家政策。

（二）合理性原則

注重公平、公正，所實施的疏導和服務應符合行政相對人的利益要求，方式方法應妥善。

（三）針對性原則

緊密圍繞市場監管工作中的重點、難點、熱點、薄弱環節，根據不同的對象、案件或行為性質、特點，選擇相應的市場監管或服務方式，實現最佳效果。

（四）以人為本原則

綜合運用各種行政措施和管理、服務手段，寓執法、監管于疏導、服務之中，有效解決隨意執法、趨利執法、不規范執法等問題。

（五）公開性原則

通過多種渠道，采取適當方式向零售戶公布“打擊嚴厲、管理到位、疏導及時、服務周到”的內容、形式等，切實保障行政相對人的知情權和監督權。

四、實施“打、管、疏、服”市場監管體系的重要意義

實施“打、管、疏、服”市場監管體系是在煙草行業改革與發展的新時期、新形勢下，對轉變煙草專賣管理方式提出的新要求。近幾年，連云港市局實施的柔性執法，已在構建和諧的執法環境，提高零售戶守法意識，保持良好卷煙市場秩序等方面顯示出成效。實施“打、管、疏、服”市場監管體系，是對“柔性執法”的完善和提升。

（一）該體系是推進依法行政，構建和諧社會的現實要求

實施“打、管、疏、服”市場監管體系，是推進依法行政、文明執法、建設法治煙草的體現，有利于提高專賣執法的親和力；是堅持以人為本，構建和諧專賣管理秩序和社會環境的體現，有利于優化發展軟環境。

（二）該體系是煙草專賣行政主管部門轉變管理職能和服務方式的重要舉措

實施“打、管、疏、服”市場監管體系，是專賣管理部門市場監管理念與模式的重大轉變，是在工作職能上從傳統管理型向公共服務型轉變，是在工作方法上從剛性監管為主向剛柔相濟、相輔相成轉變。是落實科學發展觀，建立新型煙草專賣執法管理模式的體現，有利于提高專賣管理部門的管理和服務水平。

（三）該體系是優化執法環境，實現執法成效與社會效果共贏的根本保證

實施“打、管、疏、服”市場監管體系，有利于突出對重點違法行為的打擊，提高監管的針對性；可以減少或避免違法現象的發生，提高監管效率和效能；可以協調和解決專賣管理部門與相對人之間的矛盾，最大限度地消除誤解，爭取配合。

五、實施“打、管、疏、服”市場監管體系的注意事項

“打、管、疏、服”是一項綜合性的市場監管體系，需要專賣管理登多部門分頭實施，同時又要協調配合。在實施過程中，需要明確實施主體、職責，制定完善相應的制度文書，規范操作流程和程序，確保應用、監督、考評到位。

（一）部門協作，共同實施

機動大隊側重于打擊，日常監管大隊全面實施管理、疏導和服務，證件管理部門側重于管理和服務，案件審理部門側重于疏導和服務，綜合管理部門側重于督查考核。專賣監督管理部門繼續發揮好與公安、檢察、法院等機關的協作機制，共同解決調查取證、證據認定、法律適用等難題。繼續完善與工商部門打擊無證經營的協作機制，依法取締無證經營。

（二）形成體系，系統實施

該監管體系的建立，需要市縣局共同實施。要明確市縣局的分工，系統實施。打擊方面的制度應主要包含有：《行政處罰自由裁量權適用規則》、《行政處罰案例指導制度》、《暫停整頓操作辦法》、《取消經營資格操作辦法》等。管理方面的主要制度應有：《卷煙零售戶分類管理辦法》、《8種檢查方式實施細則》等。疏導方面的主要制度有：《行政指導程序規定》和配套的實施細則、標準規范等。服務方面的主要制度有：《卷煙零售戶法制培訓實施細則》等。四個方面共用的制度有：《卷煙市場日常監管實施細則》、《卷煙市場互查實施辦法》、《煙草專賣行政執法用語規范》、《全程說理執法實施意見》、《市場凈化率考評辦法》等。

（三）完善標準，規范實施

打擊、管理、疏導和服務，每個方面都應有相應的實施標準和操作流程，實施單位應按照規定的標準和流程規范，做好有關文書、資料的收集、保管、統計、分析等工作，按照要求規范實施。

（四）信息支撐，高效實施

綜合證件管理、市場監管、情報分析、案件審理、內部監管等功能，實施移動終端系統，提升市場監管針對性、科學性、系統性，提升市場監管整體效能。

六、結語

通過構建“打、管、疏、服”市場監管體系，并把具體內容寓于具體的專賣執法過程中，增強卷煙市場監管的針對性，提高監管成效。通過構建“打、管、疏、服”市場監管體系實現專賣管理從“動拳頭”向“動腦子”轉變，加強對零售戶和卷煙市場的分析，從盲目跑市場向帶著問題上市場轉變，積極適應新形勢下專賣管理工作提出的新要求。

第三篇：淺談構建卷煙市場監管體系的探索和思考（范文）

論文摘要 隨著煙草行業改革與發展進入新的歷史時期，在新的形勢下，社會和整個行業對轉變煙草專賣市場監管方式都提出了新要求。如何建立科學、合理、有效的市場監管體系，提高市場監管質量，推動行業持續、協調、共同發展，成為專賣管理部門探索和思考的新課題。本文在分析“打擊嚴厲、管理到位、疏導及時、服務周到”市場監管體系的背景、市場監管體系的內涵及方式的基礎上，探究了市場監管體系的基本原則和實施市場監管體系的重要意義和注意事項。

論文關鍵詞 市場 監管 探索

在煙草行業改革與發展的新時期、新形勢下，國家局對如何轉變煙草專賣管理方式提出了新要求、新課題。構建“打擊嚴厲、管理到位、疏導及時、服務周到”的市場監管體系（以下簡稱“打、管、疏、服”市場監管體系），就是一次有益的探索和思考。

一、實施“打、管、疏、服”市場監管體系的背景

2012年4月9日，國家煙草專賣局趙洪順副局長在全國煙草專賣管理暨專賣內管工作現場會上提出：著力構建“打擊嚴厲、管理到位、疏導及時、服務周到”的市場監管體系。堅持守土有責，強化屬地管理，堅決打擊各種形式不合法、不規范行為。提高市場分析和判斷能力，注重市場監測，加強對異常零售客戶的管理。適應社會環境的變化，有針對性地開展市場檢查，積極疏導零售客戶的合理訴求。牢固樹立服務零售客戶的理念，努力為零售客戶提供優質服務。

在煙草專賣管理工作中，著力構建“打、管、疏、服”市場監管體系，也是符合《行政處罰法》有關要求的。《行政處罰法》第五條規定：實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。《行政處罰法》第二十七條還規定：違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

卷煙市場監管的目的是嚴格貫徹煙草專賣法律法規，查處和打擊涉煙違法犯罪行為，建立規范有序的煙草生產經營秩序，切實維護國家利益和消費者利益。實施“打、管、疏、服”市場監管體系，既適應市場監管的目的，又符合市場監管內容的需要。打擊嚴厲、管理到位、疏導及時、服務周到，是市場監管方式的四個方面，既可單獨適用，也可綜合實施。

（一）打擊嚴厲

提升案件經營能力，強化信息情報網絡建設，開展聯合執法，突出對制售假行為、重大違法違規行為的打擊力度。主要方式是對情節較重的違法行為實施行政處罰，嚴重的取消煙草專賣經營資格；對無證經營行為，移交工商部門聯合予以取締；對涉煙犯罪行為，移送司法機關追究刑事責任。

（二）管理到位

提高專賣執法人員分析判斷能力，對卷煙零售戶實施分類管理，以異常零售戶為重點，有針對性地開展市場檢查和管理。主要方式是實施《卷煙零售戶分類管理辦法》，結合卷煙業態，明確分類管理的重點，采取不同的監管措施和轉化舉措。

（三）疏導及時

對有違法行為的零售戶，通過實施行政指導舉措，進行教育轉化，避免再次違法；對輕微的無證經營行為引導整改或不再經營。主要方式是采取行政提示、行政告誡、行政約見、行政建議、行政回訪等方法，減少違規率，提升教育轉化率。

（四）服務周到

落實“與客戶共創成功”理念，通過為零售戶提供法制培訓、真假煙識別等，為零售戶經營發展建言獻策，提供多方位、多層次、寬領域的服務。主要方式是實施五層法規培訓，即新辦證戶入門培訓、經營初期培訓、違規戶專門培訓、守法戶常規集中培訓和日常上門培訓，提升服務水平。

（一）合法性原則

專賣管理部門應當在法定職權范圍內實施打擊、管理、疏導和服務，所實施的執法行為不得超越管理權限，不應違背法律精神、原則和國家政策。

（二）合理性原則

注重公平、公正，所實施的疏導和服務應符合行政相對人的利益要求，方式方法應妥善。

（三）針對性原則

緊密圍繞市場監管工作中的重點、難點、熱點、薄弱環節，根據不同的對象、案件或行為性質、特點，選擇相應的市場監管或服務方式，實現最佳效果。

（四）以人為本原則

綜合運用各種行政措施和管理、服務手段，寓執法、監管于疏導、服務之中，有效解決隨意執法、趨利執法、不規范執法等問題。

（五）公開性原則

通過多種渠道，采取適當方式向零售戶公布“打擊嚴厲、管理到位、疏導及時、服務周到”的內容、形式等，切實保障行政相對人的知情權和監督權。

四、實施“打、管、疏、服”市場監管體系的重要意義

實施“打、管、疏、服”市場監管體系是在煙草行業改革與發展的新時期、新形勢下，對轉變煙草專賣管理方式提出的新要求。近幾年，連云港市局實施的柔性執法，已在構建和諧的執法環境，提高零售戶守法意識，保持良好卷煙市場秩序等方面顯示出成效。實施“打、管、疏、服”市場監管體系，是對“柔性執法”的完善和提升。

（一）該體系是推進依法行政，構建和諧社會的現實要求

實施“打、管、疏、服”市場監管體系，是推進依法行政、文明執法、建設法治煙草的體現，有利于提高專賣執法的親和力；是堅持以人為本，構建和諧專賣管理秩序和社會環境的體現，有利于優化發展軟環境。

（二）該體系是煙草專賣行政主管部門轉變管理職能和服務方式的重要舉措

實施“打、管、疏、服”市場監管體系，是專賣管理部門市場監管理念與模式的重大轉變，是在工作職能上從傳統管理型向公共服務型轉變，是在工作方法上從剛性監管為主向剛柔相濟、相輔相成轉變。是落實科學發展觀，建立新型煙草專賣執法管理模式的體現，有利于提高專賣管理部門的管理和服務水平。

（三）該體系是優化執法環境，實現執法成效與社會效果共贏的根本保證

實施“打、管、疏、服”市場監管體系，有利于突出對重點違法行為的打擊，提高監管的針對性；可以減少或避免違法現象的發生，提高監管效率和效能；可以協調和解決專賣管理部門與相對人之間的矛盾，最大限度地消除誤解，爭取配合。

五、實施“打、管、疏、服”市場監管體系的注意事項

“打、管、疏、服”是一項綜合性的市場監管體系，需要專賣管理登多部門分頭實施，同時又要協調配合。在實施過程中，需要明確實施主體、職責，制定完善相應的制度文書，規范操作流程和程序，確保應用、監督、考評到位。

（一）部門協作，共同實施

機動大隊側重于打擊，日常監管大隊全面實施管理、疏導和服務，證件管理部門側重于管理和服務，案件審理部門側重于疏導和服務，綜合管理部門側重于督查考核。專賣監督管理部門繼續發揮好與公安、檢察、法院等機關的協作機制，共同解決調查取證、證據認定、法律適用等難題。繼續完善與工商部門打擊無證經營的協作機制，依法取締無證經營。

（二）形成體系，系統實施

該監管體系的建立，需要市縣局共同實施。要明確市縣局的分工，系統實施。打擊方面的制度應主要包含有：《行政處罰自由裁量權適用規則》、《行政處罰案例指導制度》、《暫停整頓操作辦法》、《取消經營資格操作辦法》等。管理方面的主要制度應有：《卷煙零售戶分類管理辦法》、《8種檢查方式實施細則》等。疏導方面的主要制度有：《行政指導程

序規定》和配套的實施細則、標準規范等。服務方面的主要制度有：《卷煙零售戶法制培訓實施細則》等。四個方面共用的制度有：《卷煙市場日常監管實施細則》、《卷煙市場互查實施辦法》、《煙草專賣行政執法用語規范》、《全程說理執法實施意見》、《市場凈化率考評辦法》等。

（三）完善標準，規范實施

打擊、管理、疏導和服務，每個方面都應有相應的實施標準和操作流程，實施單位應按照規定的標準和流程規范，做好有關文書、資料的收集、保管、統計、分析等工作，按照要求規范實施。

（四）信息支撐，高效實施

綜合證件管理、市場監管、情報分析、案件審理、內部監管等功能，實施移動終端系統，提升市場監管針對性、科學性、系統性，提升市場監管整體效能。

六、結語

通過構建“打、管、疏、服”市場監管體系，并把具體內容寓于具體的專賣執法過程中，增強卷煙市場監管的針對性，提高監管成效。通過構建“打、管、疏、服”市場監管體系實現專賣管理從“動拳頭”向“動腦子”轉變，加強對零售戶和卷煙市場的分析，從盲目跑市場向帶著問題上市場轉變，積極適應新形勢下專賣管理工作提出的新要求。

第四篇：對邊境地區兩煙打假打私工作的思考

xx全省共有16個州市，其中8個州市26個縣（市）分別與越南、老撾和緬甸接壤，邊界線總長4060公里，通道眾多、地形復雜，15個民族與境外相同民族沿國境線兩側居住。由于近年來國際禁毒工作和國內打擊假冒商標卷煙力度的加大，為降低經營風險、規避打擊，部分毒資與國內制假骨干進行了轉移，不約而同選擇了在我省境外邊境一線落腳，境外煙廠的數量、規模在不斷擴大，在邊境一線境外地區制售假冒國內、國際名優品牌卷煙、走私低檔卷煙沖擊邊境市場、煙葉和其它煙草專賣品走私出境等現象日益突出，xx邊境地區“兩煙”打假打私形勢嚴峻。為更加有效的開展邊境地區“兩煙”打假打私工作，xx省相關單位組成了xx省邊境地區“兩煙”打假打私調研組，對我省保山、德宏、普洱、版納、紅河、文山、臨滄等地的卷煙市場、邊境通道、海關口岸、境外煙廠開展了實地調研，基本摸清了情況，并提出了相應的對策建議。

一、xx省邊境周邊基本情況及分析

（一）境外邊境一線煙廠情況

1.xx省邊境州市境外煙廠的分布情況

我省邊境州市中的德宏州、版納州、怒江州、臨滄市、普洱市、保山市境外的邊境一線共有25家煙廠（其中有3家正在建設中）。共有yj14-23卷煙機55臺套，上述煙廠按日生產8小時計，年生產卷煙能力約為36.3萬箱左右。

2.境外煙廠仿冒的卷煙品牌及自產品牌卷煙

從目前在xx省查獲的情況看，境外煙廠仿冒的卷煙品牌有：云煙印象、云煙系列、紅河系列、小熊貓、紅塔山、春城、中華、白包煙、樣品煙、三

五、萬寶路等。自產品牌卷煙主要有：象牌系列、金象、老板、南塔河、999、昔娥、卡崩、樣品、老人頭、威斯堡等。

3.境外卷煙進入xx省和邊境走私的途徑

由于xx省特殊的國界因素和特定的邊境位置，導致在緬甸、老撾邊境一線已形成以煙廠、煙絲生產為主；在越南邊境一線形成以走私國內煙葉為主的復雜局面。xx省8個邊境州市與毗鄰國家有很多通道，除有國家級、省級海關通道外，還有很多便道，一些便道能通中型貨車，僅德宏州就有28個渡口、64條通道和9條公路通往緬甸；文山州對越南能通行中小型貨車的通道就達13條之多。很多通道難以做到全天守候，給邊境一線的出入境有可乘之機。境外卷煙進入，煙葉出境，除用車輛運輸外，還有通過邊民人背馬馱，螞蟻搬家的方式進行，如讓其坐大成勢，將嚴重的沖擊xx省煙草支柱產業的持續、穩定和健康發展。

（二）xx省邊境地區市場情況

1.保山市：主要有騰沖縣境內的猴橋口岸、滇灘口岸，目前與保山接壤的境外緬甸地區，除甘拜地煙廠（保山市公司在關停春城煙生產車間后與緬甸丁英方合作的生產廠，已于2005年停止合作生產）外，未發現新的煙廠。境外卷煙對保山市場的沖擊主要是從德宏一線進入，2005年底—2006年較為突出，僅兩年就查獲走私卷煙3555件，其中“象”牌系列卷煙占相當的比例，兼有白包煙、樣品煙和假冒生產我國的卷煙品牌，今年以來市場情況稍有好轉。

2.德宏州：州內有瑞麗、畹町兩個國家級口岸以及盈江、章鳳兩個省級口岸，在503.8公里的國境線上有28個渡口、64條通道和9條公路通往緬甸，四、五類卷煙是當地農村卷煙市場的消費主流。德宏州瑞麗市、潞西市、隴川縣的煙草情況較為復雜，潞西市和瑞麗市的農村煙草市場無證經營戶多，在邊遠村寨大多數的無證經營戶都有緬甸生產的走私卷煙或假煙銷售。瑞麗市的姐告經濟貿易區涉煙問題較為突出，不法分子利用經濟貿易區（境內關外）的政策，將境外生產的卷煙囤積在經濟貿易區，伺機向國內銷售，已經形成境外走私煙或假煙向我國滲透的主要通道。去年，盈江縣公安局通過與緬甸方面協商取締了境外的拉咱煙廠，現盈江方向情況有所好轉，但由于德宏州內口岸、通道、渡口多，無天然屏障，與其接壤的緬甸有九谷永豐、木姐、木姐環球、南坎、臘戌、邁扎央和邁扎央金葉七個卷煙廠，共有yj14-23卷煙機23臺套，年卷煙生產能力為16萬箱，按保守的估計，最少有5萬箱卷煙進入我省。按我省平均單箱稅利計算，國家稅利流失在4億元左右。德宏是假冒、走私卷煙危害的重災區之一。

3.普洱市：與越南、老撾、緬甸接壤，國境線全長486.5公里。其中我省的瀾滄、孟連、西盟三縣與緬甸第二特區（佤邦）相接壤，江城縣與越南、老撾、緬甸相接壤。共有出境口岸、邊境陸路通道18個，水路通道1個。從近年查獲的涉煙案件分析，違法販運、販賣、銷售境外走私卷煙現象大都發生在監管力度較弱的邊境農村市場，曾發生過煙葉走私出境案件。勐啊口岸與緬甸僅一江之隔，屬省級開放口岸，距緬甸邦康市3公里，由于特殊的地理位置和繁榮的邊貿交易，走私入境的卷煙和國內走私出境的煙葉、原輔材料主要從該口岸一線出入。在境外邦康市的邦康卷煙廠于1999年建廠（重慶煙廠合資），距勐

啊口岸約6公里，該廠是佤邦政府批準的合資企業之一，其生產形式為承包經營。在調研中發現邦康市場有不少假冒xx省牌號（紅河、春城、小熊貓、云煙）的卷煙，署名為“恒源煙草有限公司”出品，據初步了解該公司是邦康煙廠與佤邦合資發生糾紛，另一合伙人拉走兩臺設備新建的廠。由于邊境一線人口稀少，居住群體不集中，地方經濟落后，當地市場以消費境外生產的低檔卷煙和假冒我省的咀春城、精春城、蓋紅河、乙紅河、紅梅順等卷煙為主。據孟連縣海關統計，從2006年6月至2007年6月一年間，僅從瑞麗姐告口岸入境借道后從孟連勐啊口岸出境的84mm金象和84mm老板牌卷煙就達5780件。

4.西雙版納：西雙版納傣族自治州東西南三面與緬甸、老撾接壤，緊鄰泰國，國境線長達966.3公里（中緬段288.5公里，中老段677.8公里），州內主要有磨憨、勐海打洛、勐臘關累等口岸，另有16條主要邊境通道，還有上百條邊境小通道。

打洛口岸為省級口岸（距勐海70公里，距景洪120公里），是214國道（昆洛公路）的終點，為我省通往緬甸的重要通道，與緬甸第四特區相連，緬第四特區內有小勐拉煙廠，距打洛口岸約3公里左右，目前該廠受原輔料采購限制，處于半停產狀態；從景洪240口岸至緬甸20公里處還有南板煙廠，主要生產威斯堡卷煙（自產品牌）、萬寶路及部分假冒國產品牌的假煙；另在小勐拉正新建一煙廠，正在設備安裝階段。緬甸小勐拉卷煙市場消費結構較高，主要銷售“三五”、“萬寶路”香煙和中國高端品牌卷煙，在中國卷煙品牌銷售中市場的假冒卷煙所占比例較高，甚至還有未經開發的假冒品牌的新樣式中國卷煙。

位于勐臘縣的磨憨口岸為國家級口岸（距勐臘60公里，距景洪220公里），磨憨口岸是通向東南亞的重要通道，磨憨口岸到老撾境內14公里處（納堆）正在新建一個中型煙廠，屬老撾煙草天龍有限責任公司投建，已經老撾政府注冊，股權比例為：中方投資（有一玉溪人）占70%，老方政府占30%。經實地查看，廠房已建好，設備正在安裝，已安裝好一條頗具規模的煙絲制絲線，還未投產，是否還生產卷煙，情況還不清。在該煙絲廠旁還有建廠2年多的小型煙廠一個，廠名為南塔卷煙廠(湖南人承包)，有煙機設備一套，無包裝機，包裝靠手工完成，主要生產“南塔河”、“999”系列品牌卷煙，市場銷售不暢，多種因素目前處于半停產狀態。

老撾靠xx省一線已開始試種煙葉2年多，磨憨邊境的老撾一方煙葉年產量約近千擔，現又新建一個煙絲廠，以后會形成xx省境外一線的煙廠穩定的原料供應基地，加大xx省邊境地區的壓力。

5.紅河州：紅河州接壤越南，主要以金平縣和河口縣為主。金平縣有邊境線502公里，主要與越南的萊州省接壤，據調查萊州省沿xx省邊境一線沒有卷煙廠，2005年以前曾有煙葉通過金平縣的清水河和龍脖河走私出境，從2005年12月以后走私煙葉情況減少。河口縣與越南有72公里的國境線，50多條便道，由于歷史原因這些便道幾乎都可以通行車輛，主要以越南的老街省接壤，河口口岸每天出入境人員9000多人，貨物進出量居全省第一。2006年以前，通過河口走私出境的煙葉數量很大，由于越南允許在口岸報關后，貨物可以在其它非口岸通道接洽，所以，給查緝工作帶來極大困難。自去年以來，越方查處了老街省部分官員的走私案件，查封了經營煙葉數量較大的天地和公司。加之xx省也采取了有效措施，規范內部煙葉進出口業務，撤銷邊貿公司，加大了查緝走私煙葉的力度，去年7月10日，河口縣在橋頭口岸一次查獲了8車3000多擔煙葉，刑拘了2人，批捕了2人，起到了震懾作用，今年以來經過河口走私出境的煙葉數量減少，情況有所好轉。

越南人吸食卷煙以混合型為主，卷煙消費的價格在人民幣7元以下，河口境外的越南老街卷煙市場，主要以經營越南卷煙為主，但也發現了一些假冒的國產卷煙，如“印象云煙”和“紅河”煙（“印象云煙”的價格僅為人民幣50元/條）。另外，在國內的河口市場，由于居住的越南人較多，河口縣煙草專賣局采取疏堵并舉的措施，為縣內的三條越南街6戶零售戶辦理了煙草專賣零售證，并允許以包、條形式限量銷售少量越南卷煙，沒有形成對國內市場的沖擊。

6.臨滄市：全市有滄源、耿馬、鎮康三個縣與緬甸接壤，國境線長290.8公里。鎮康縣國境線長96.358公里，分布著國家二類口岸1個和6個邊民互市點，具有較好的沿邊區位優勢，是中緬交往的重要通道和滇西南進入東南亞的重要口岸之一。

近年來，隨著臨滄境外緬甸果敢地區實行罌粟禁種，緬北地區產業呈現出多元化發展的趨勢，在緬北地區煙草制造所占經濟比重增大。以生產10—20元以內低次檔卷煙為主，向中國走私滲透的卷煙數量增多，煙草專賣品走私案件頻發，目前，果敢地區共有煙廠5個，有的處于停產、半停產狀況，其中果敢煙廠為原曲靖煙廠投資，去年xx省煙草專賣局為做好邊境打假打私工作已暫停該廠生產。另一煙廠守護嚴密，生產狀態無法了解，但從市場查獲的案件分析，該廠假冒中國品牌和國際品牌的制假較為突出，問題嚴重。在鎮康縣境內查獲的走私卷煙主要有“昔娥”、“卡崩”、“老人頭”、“白包樣品”、“金象”等十多種低價卷煙（一部份來自緬甸果敢，另一部分來自瑞麗）。

7.文山州：州內麻栗坡、馬關、富寧3個縣與越南河江省接壤，國境線長438公里。邊境共有口岸5個，邊民互市點20余個，互市通道40余條。除國家一級口岸天保，省級口岸馬崩、田蓬外，其邊民互市通道有麻栗坡縣楊萬鄉的長田、八布鄉的那登、猛硐鄉的高棚，馬關縣的毛坪、都龍、小壩子、金廠、仁和，富寧縣的木杠等。文山州三縣人均收入和消費水平較低，消費的卷煙以三、四、五類為主。近幾年，全州卷煙銷售任務完成不好，卷煙市場的沖擊主要是英美公司、菲莫公司、日本七星3個國際煙草公司在越南合資生產的登喜路、萬寶路、七星品牌的混合型卷煙從邊境通道走私到文山及內地進行銷售。文山州的卷煙市場要進一步加以關注。

文山州的另一重點是煙葉走私問題，已成為全省的又一熱點地區：一是煙葉在省內裝運點多面廣，形成網絡，非法運輸出口的走私煙葉大量來源于曲靖、玉溪、紅河等地州。文山轄區內出口的通道多，邊境監管機構不健全，力量薄弱，從而成為煙販子非法販運煙葉出境的主要通道。走私煙葉過程隱蔽性強，販運煙葉都在夜間進行，大都采用國產面包車或吉普車前后押運，如前車發現有關部門堵查或其它異常情況，就指揮后續運輸煙葉的車輛從便道開往村子躲藏，逃避查緝；二是非法販運的煙葉來源于收購剩下的煙葉，由不法煙販向煙農賒購販運走私出境后付款，如在運輸途中被執法部門查扣后，這些不法煙販就唆使煙農到執法部門吵鬧，要求退還煙葉，擾亂正常的煙葉市場流通秩序，增加了專項緝查的工作難度；三是今年以來文山州煙葉走私案件頻發，僅1—6月在文山境內查獲的非法走私煙葉就達3.5萬擔，占全省查獲煙葉量的25％，2007年6月6日文山公安、質量監督和煙草部門在麻栗坡天保口岸一次就查獲非法煙葉6782擔。

（三）境外相鄰國家調研情況

1.緬甸：現有人口5千多萬，年消費卷煙約110萬箱左右（主要吸食晾曬型煙），其中年消費烤煙型卷煙約8.1萬箱。由于緬甸的經濟發展緩慢，卷煙市場沒有有效的規范性法規管理，卷煙消費水平總體較低，市場相對混亂，零售價普遍偏低，主要以包裝精美、零售價在每條30元以下的翻蓋混合型卷煙和10—20元的全包裝卷煙為主。靠xx緬甸東北部的克欽邦（人口數量約90萬人），且消費烤煙型卷煙的比例很低，而緬甸與xx省接壤的邊境一帶的煙廠，年生產能力約為38萬箱左右（按日生產8小時計算），其中只有木姐煙廠是緬甸中央政府批準的煙廠，其它煙廠都是緬甸邊境軍政府與中國人合辦的工廠。對卷煙流通走向分析，進入緬甸腹地的卷煙，緬甸政府嚴格限制軍政府煙廠生產的品牌進入，使其產品在邊境一帶流動。當前中緬邊境的形勢也發生變化，靠中國邊境的緬甸軍政府大部份已投歸緬政府，而緬政府又把原來的格局以“封疆大吏”的形式歸還軍政府管理，因此其對中國邊境一線的經濟政策一時不會改變，對xx煙草市場的威脅仍然繼續存在。

2.越南：煙草工業由國家管理。煙草市場管理較緬甸、老撾好，目前全國共有十三家煙廠（含英美公司、菲莫公司、日本七星三家合資煙廠），其中有三家規模較大的煙廠，越南的卷煙生產企業多集中在首都河內及沿海港口城市一帶。全國每年的卷煙銷售量在116萬箱左右，卷煙消費以濃混合型卷煙為主，且煙草混合型消費習慣較固定。主要消費品牌為合資生產的登喜路、萬寶路、七星等卷煙，越南國內生產的卷煙有：紅河、白馬、勝利、沙巴等品牌，目前xx省靠越南邊境還未發現有制假煙廠。越南對煙葉的需求量較大，其國內共種植煙草約10萬畝，主要產區為毗鄰我國的越南老街、河江兩省，年產煙葉25萬擔左右，自給原料能力嚴重不足,每年約需要進口60—100萬擔，烤煙主要來源于中國。

3.老撾：境內有四個卷煙廠，其經本國政府批準的三個，分布在南部、中部（首都萬象）、北部（豐沙里省本怒縣）。距我國邊境普洱江城縣較近的豐沙里省本怒縣（距江城縣250公里左右）有一煙廠為海南卷煙廠投資的，于2003年開始建廠，2004年試生產，同時還在豐沙里試種煙葉已成功。另一個卷煙廠設在勐賽縣，詳情待查。其它二個廠分別在萬象和靠xx省版納邊境磨憨口岸外的納堆。老撾煙廠生產所需煙葉輔料不足，主要從中國走私補給。

老撾卷煙市場以銷售自產“a”牌系列香煙（中檔型：20—70元/條）和“黃瓊花”（低檔型：10—20元/條）以及硬包天、南烏等品牌為主導，吸食口味以混合型卷煙為主。兼有“三五”、“萬寶路”等卷煙銷售，在磨憨口岸境外市場，也有xx省的紅河系列卷煙和其它品牌卷煙，市場也發現假冒我國品牌的高檔卷煙，有待進一步查清來源。

老撾是一個在煙草生產上需要十分關注的國家，因其有著煙葉種植的豐富資源條件，如被國內外一些非法經營分子在境外利用，將逐步形成xx境外煙廠原料供應的基地，使xx省“兩煙”打假打私的形勢陷入更加被動的局面。

（四）情況分析

xx省境外邊境，靠越南邊境一線主要是煙葉從xx省非法走私出境，嚴重影響煙葉市場流通秩序。在緬甸、老撾一線共有煙廠25家左右，煙絲生產廠2家。這些煙廠除少量生產當地低檔卷煙外，大多生產針對我國市場的假冒卷煙，其中有很多是假冒xx省和國內其他知名品牌的卷煙，并日趨公開化、規模化、網絡化。這些煙廠的特點一是煙機、原料、輔料等涉煙物品依托中國；二是投資者、管理人員、技術工人主要來自中國；三是上述煙廠生產的卷煙大多是烤煙型卷煙，適應中國消費者吸食習慣，所生產的卷煙大多銷往中國。這些煙廠共有55臺套yj14－23卷煙機，按日生產8小時計，年生產能力約為37萬箱（每箱5件，每件50條，下同），除緬甸政府批準的木姐煙廠的卷煙可以銷往緬甸腹地外（該廠年生產能力為6萬箱），其他煙廠是境外一線地方武裝批準的，卷煙只能在煙廠所在地的轄區內銷售。由于緬甸、老撾靠xx省邊境一帶人口數量有限，信仰宗教等原因，吸煙的人數不多。加之緬甸、老撾人吸食卷煙以混合型卷煙口味為主的特定習慣，卷煙銷售的目標市場就是中國，對xx省卷煙市場構成很大的威脅。

1.近年來與xx省相鄰的緬甸、老撾、越南等國卷煙廠煙絲廠、以及國內煙葉走私在不斷增多，其共同特點是：投資者、管理人員、主要技術工人來自中國；利用各種手段走私出境煙機設備、配件；煙葉（煙絲）等涉煙原輔材料，主要涉煙物資從我國獲得。（1）通過中國的煙草進出口公司正常報關出境；（2）通過第三國利用轉關過境獲得；（3）通過邊境小額報關出境；（4）直接通過邊境通道走私運往境外。由于邊境線長，通道多，走私販子的耳目眾多，反偵查能力強，國內涉煙物資非法進出境的情況經常發生，走私活動較為猖獗，加之邊境一線執法的客觀條件，即使發現邊境通道有非法走私出境活動，也難以及時予以打擊。究其原因一是暴利的驅動，涉煙原輔材料一旦運輸出境，價格將成倍增長；二是犯罪分子利用邊境通道暢通而執法部門尚未設置執法檢查點的特點，進行違法犯罪活動；三是由于近幾年來留在各煙區煙農手中的煙葉或一些涉煙輔料管理的諸多原因，給煙販子提供了一定的機會。從調研和查辦案件以及掌握的情報綜合分析，當前xx省邊境一線的“兩煙”打假打私形勢依然嚴峻，并又形成了新的特點和格局。德宏州的瑞麗、隴川、畹町，版納州的勐海、勐臘，臨滄市的鎮康、耿馬、滄源，文山州的麻栗坡已成為邊境一線境內外需要高度關注的重點地區。除了整個邊境地區繼續加大打擊力度外，更需要全面加強這些重點地區的工作。

2.由于國內加大了對制、販假煙違法犯罪的打擊力度，在境內制販假活動難度加大。一些制假分子利用與周邊相鄰國家接壤的便利條件和xx境外地區經濟發展需要投資的弱點，將制假工廠移往境外，造成境外煙廠的數量、規模在不斷擴大。為了尋找市場，這些煙廠除生產自己的卷煙品牌外，還專門針對國內市場生產低檔卷煙（白包煙、樣品煙），有的煙廠還仿造生產國內、外一些名優品牌卷煙，并將所生產的假冒卷煙和低檔卷煙通過公路運輸或者人背馬馱的方式進入xx省境內。

3.制售假煙、走私煙的違法犯罪活動發生了新變化，出現了新特點：即兩頭在內，中間在外的煙草專賣品的“雙向”走私情況突出；制售假煙、走私煙的活動已經形成一條龍的供、產、銷網絡，批量運輸、人貨分離、窩點藏匿、零散分銷以及同鄉、家族式合伙制售假煙、走私煙的特點突出，有的甚至直接把國內制假的假冒高檔卷煙運到境外，搶占境外邊境市場；有的以物易物，從中國國內直接走私煙葉或者煙絲，換回境外的走私煙或假煙，隱藏資金交付環節，違法犯罪分子反偵查、抗打擊的能力增強；假煙、低擋走私卷煙由緬甸流入xx省境內農村市場的情況有蔓延的趨勢；假、私、非煙通過公路運輸、物流托運、航空托送以及郵政寄送等多形式、多渠道在省內流動，查堵難度越來越大。

4.xx邊境轉關過境運輸涉煙物品的活動頻繁，據海關、出入境檢驗檢疫局等職能部門提供的數據顯示，過境轉關貨物主要是香煙、配方煙絲以及卷煙輔料等涉煙物資。僅2006年1月至5月，共辦理過境運輸香煙1156.84噸，配方煙絲281.86噸，卷煙輔料（醋酸纖維棒、醋酸纖維、過濾嘴棒、卷煙盤紙）374.7噸，也有關區內的轉關，起運國分別為緬甸、越南，抵運地主要為朝鮮、菲律賓、泰國、老撾、緬甸等。但從過境貨物的海關監管條件上看，海關執行的是《海關法》及其他相關法律法規，貨物過境運輸已依法辦結海關監管手續。xx出入境檢驗檢疫局2006年1月至2007年6月統計，從我國邊境出境的煙草專賣品104批，1967.5噸，有煙絲、烤煙、煙梗、香料煙、白肋煙、煙用輔料等。不法分子打著“轉關過境運輸”旗號，一方面在境外化整為零向國內傾銷卷煙，另一方面通過第三國在邊境一線為各境外煙廠提供涉煙物資的供給。

5.瑞麗姐告經濟貿易區屬批準的“境內關外”地區，瑞麗市煙草專賣局在當地政府的領導下，依法履行煙草專賣的執法權力和義務，雖然已對“境內關外”卷煙經營戶發放了《煙草專賣零售許可證》，在日常監管中聯合其他執法部門一起對煙草市場進行日常檢查，但對卷煙經營及境內關外的煙草轉關出口倉儲等問題的管理尚無有效的監管方法和措施，政府各部門對境內關外的煙草專賣執行認識不統一，經常引發案件糾紛情況，瑞麗姐告經濟貿易區實際已成為了緬產卷煙，甚至走私煙、假煙向國內輻射的一條重要通道。

二、對策建議

通過對邊境地區“兩煙”打假打私情況的全面調研，各部門要進一步認清了xx境外地區生產假冒卷煙、走私卷煙及邊境一線煙草市場的形勢，按照始終保持“兩煙”打假打私高壓態勢的要求和省委、省政府領導的批示精神，在現有工作的基礎上，建議還應著力做好以下方面工作：

（一）加強控制 嚴把國門

加強控制，嚴把國門就是各邊境地區要進一步充分認識我省邊境“兩頭在內，中間在外”的煙草走私、販假的新特點，加強對境外煙廠和xx省邊境市場的控制，抓住主要問題，明確打擊重點。文山州、紅河州應重點防范煙葉的非法出口和從越南非法入境的卷煙走私問題，高度重視國內其他省的假冒卷煙從境外迂回進入，防止對xx省卷煙市場形成新的沖擊。紅河州要高度注意越南市場假冒國產卷煙的銷售，繼續嚴厲打擊煙葉走私活動，避免廣西一線形成沿邊境迂回走私販假而對xx市場的沖擊影響；文山州的煙葉走私問題已成為又一個新的熱點，需要引起各級各部門的高度重視，采取嚴厲措施，遏制住現有勢頭，防止擾亂xx省煙葉流通秩序，給全省帶來新的重大影響；臨滄、保山、德宏、普洱、版納主要是全面防范從緬甸、老撾進入的走私卷煙和假冒卷煙流入，嚴防假煙的走私出口以及煙機、原輔料的非法出口；保山市要高度關注甘拜地煙廠設備的去向。甘拜地煙廠停產后的設備現存放在甘拜地，由緬甸軍隊看管。這些設備的存在是長期的隱患，保山市要高度關注停產設備的動向，消除隱患，繼續與緬方洽談，力爭將設備全部銷毀；普洱市邊境一線對省內市場有一定的沖擊，必須時刻引起高度重視，在邊境一線要加大工作力度，重點關注國外市場上假冒xx省品牌卷煙的來源情況，掌握在國內的非法犯罪證據，適時加以控制和打擊；由于版納州邊境一線境外煙廠保密措施強，對外防范嚴密，潛在的威脅性大，在幾個邊境地區中呈更加復雜的趨勢，版納州要密切關注境外煙廠和新建煙廠的動態情況，進一步調查國外市場上假冒xx省卷煙品牌的來源以及境外煙葉、煙絲的發展動態，不斷采取有效的措施加以防范，高度注意市場動態和對xx省的影響，防止成為又一新的熱點地區；德宏州要高度關注瑞麗、畹町、章鳳口岸境外煙廠的情況，加大對姐告境內關外地區煙草市場的監管力度；臨滄地區邊境線長，境外煙廠多，情況復雜，特別是果敢地區幾個重點煙廠主要以生產國內假冒卷煙為主，對臨滄邊境一線影響較大，近兩年來臨滄邊境一線已形成新的熱點地區，臨滄市政府要采取堅決的措施加以整治和打擊，要進一步加大對境外煙廠的監控力度，在主要口岸加強稽查力量，把好國門。各邊境地區要針對xx省邊境的特點，按照加強控制，嚴把國門的工作方針，采取更加有效的工作措施，積極探索嚴把國門的工作機制，把邊境一線的涉煙違法犯罪活動遏制在最低的程度。

（二）切斷源頭 擠壓空間

切斷源頭，擠壓空間是xx省邊境地區“兩煙”打假打私工作的重點，當前緬甸、越南、老撾的卷煙市場已處于飽和狀態，特別是緬甸市場產大于銷的情況突出，而境外煙廠現在還在不斷的增加，其生產的卷煙顯然是瞄準我國內市場，所以，一方面建議國家煙草專賣局停止批準到xx境外新建煙廠；另一方面，由于境外煙廠大量的原輔料是從我國各種渠道出境，針對境外煙廠的不同情況，建議國家煙草專賣局限制各省煙草進出口公司對緬甸、老撾和越南的煙草專賣品的出口，爭取停止我省邊境三個國家相互間在昆明關區內的一切煙草專賣品的過境轉關業務的政策。切斷源頭，加大對涉煙原輔材料出境的控制力度，分別不同情況停止國內煙草進出口公司對緬甸、老撾、越南的煙草專賣品出口，確需出口的,煙草進出口公司要加強對出口客戶監管,同時要先經xx省煙草專賣局進行前置審核，xx省煙草專賣局將根據其生產情況、國內查獲的走私卷煙、假冒卷煙等情況，控制境外煙廠所需涉煙原輔料出口的品種、數量，達到擠壓其生產、經營空間的目的。海關部門與煙草專賣部門要加強煙草專賣品過境業務運輸的信息互通，加強監管。各級各部門要進一步加強省內煙葉市場的監管，嚴厲打擊煙販子活動和煙葉走私行為，按照煙葉收購的有關政策，在加強“雙控”的前提下，處理好煙農未交售完的煙葉，切斷煙販子走私煙葉的源頭。同時，嚴格規范煙草行業廢棄涉煙原輔料和報廢煙機的管理，嚴防流入境外一線。

（三）雙向稽查 綜合治理

xx邊境地區“兩煙”打假打私工作涉及多單位、多部門，邊境地區各部門要在各級政府的領導下，進一步提高認識，統一思想，站在xx煙草產業是全省人民的產業，保證煙草產業的健康有序發展，就是保護全省財政支柱的高度，再接再厲，保持xx邊境“兩煙”打假打私工作的高壓態勢，為全省經濟社會發展做出新貢獻。一方面打私辦、公安、煙草專賣、海關、工商、出入境檢驗檢疫、部隊、邊防等單位要進一步加強協作，發揮各部門的職能作用，繼續加大邊境地區緝私打假工作力度，加大對邊境市場的整治，嚴厲打擊各種涉煙走私活動，從口岸、邊防檢查點、邊境線入手，加強查堵力度，多管齊下，綜合治理；另一方面，要進一步加強與國際打假聯盟組織的合作，展開xx邊境煙草國際打假工作，加大對我國名優卷煙的知識產權保護力度，與境外各方談判，加強協作，除保留必要的煙廠外，關閉非法煙廠，聯手打擊邊境一線涉煙違法犯罪活動。

海關系統要加大正面監管力度，落實“雙向查緝”工作。一是加強境外涉煙原輔料審核和實地驗放；二是加強對海關監管貨物車輛的管理；三是充分利用海關知識產權保護的有效手段，加大對進出境環節相關侵權貨物的查緝力度；四是加強對轉關過境貿易煙草專賣品的監管，特別境內關外區域內涉煙物品的監控。工商部門要繼續加強與煙草專賣部門的協作和配合，把邊境市場的監管與社區的綜合治理工作相結合，充分發揮社區的作用，高度重視境內關外區域的監管，不斷加大邊境煙草市場的清理打擊力度，凈化市場。公安邊防、部隊要充分發揮邊防檢查站和部隊巡邏邊境線的作用，各個邊防檢查站、邊防派出所在緝查毒品、木材的同時，加強對煙草專賣品的檢查力度，邊境巡邏部隊在巡邏檢查中，高度重視對煙草專賣品的巡查，及時查堵假冒卷煙、走私煙及原輔材料的流通。出入境檢驗檢疫部門要特別重視煙草專賣品的出入境管理，特別是煙葉的出入境問題，將轉關運輸入境的煙葉拒之門外。煙草專賣部門要主動工作，依法履職，全面加強邊境地區煙草專賣管理工作，在各級政府領導下，積極支持各執法部門開展打擊涉煙違法犯罪活動，全面做好各方面的涉煙案件處理的職能服務工作，營造邊境煙草市場綜合治理的環境和氛圍。

（四）多管齊下 嚴厲打擊

xx省邊境一線的假冒卷煙、走私煙、走私原輔材料的違法犯罪活動已初步形成網絡化的特征，在邊境地區的煙草打假打私工作中，公安機關要充分發揮主力軍的作用，加強情報工作，有針對性的開展各種專項打擊行動。加大打擊非法涉煙網絡工作力度，注重打擊團伙化、網絡化，走私販假集散地，防止向群體化、本土化，與黑惡勢力勾結方向發展。各執法部門要加強與公安機關的協同配合，要互通信息，以情報線索為主導，進一步建立邊境卷煙打假打私聯動及信息共享機制，獲取有價值的線索，查清涉煙網絡的組織結構、聯絡方式、覆蓋范圍，以及到境外投資的我國內人員，把握其活動規律，涉及違法犯罪的，予以堅決打擊。同時加強司法協調，加大對邊境地區涉煙違法犯罪的懲治力度，堅決遏制住xx省邊境地區的“兩煙”走私販假的嚴重勢頭。

（五）需重點解決的幾個問題

為有效防止境外卷煙沖擊xx省煙草產業，根據邊境地區“兩煙”打假打私情況的調研情況，建議要重點解決好以下主要問題：

1.建議省政府專題向國家煙草專賣局報告，商請海關總署研究解決，同時，加強海關與煙草專賣局在煙草的過境運輸轉關業務信息的溝通聯系。爭取xx省邊境三個國家相互間在昆明關區內的煙草專賣品的過境轉關業務的前置審核政策。

2.在xx省停止對境外煙機、涉煙原輔材料出口的基礎上，專題報請國家煙草專賣局停止國內其他省煙草進出口公司向緬甸、老撾出口煙機及涉煙原輔材料。

3.除正常的大貿煙葉出口外，堅決停止其他一切形式的煙葉及煙葉副產品的出口。

4.對德宏州瑞麗姐告經濟貿易區的煙草專賣品的監管問題，建議由省政府打私辦、省“兩煙”打假打私辦及相關部門商德宏州政府出臺“境內關外區域的煙草專賣品的管理規定”，規范境內關外區域的煙草市場，切斷向國內輻射的通道，防止不法分子利用經濟貿易區政策滲透全省乃至全國煙草市場。

5.建立我國國內人員在境外煙廠的主要股東、技術骨干、管理人員黑名單，對重點人員實施監控，對黑名單上違法的主要人員限制出境，及時打擊。

6.邊境各州市特別是重點地區，要進一步制定堵截邊境交通通道，加強邊境通道沿線的檢查、稽查工作方案，綜合治理，全面加強，有效遏制煙草走私、販假活動。

我們必須清醒地認識到，全省“兩煙”打假打私工作的形勢依然十分嚴峻，制售假煙、走私卷煙違法犯罪活動出現了一些新情況、新特點：網絡化、集團性、大規模的卷煙制假售假問題越來越突出，制售假煙、走私卷煙已形成一條龍的產、供銷網絡，反偵查、抗打擊的能力在增強；隨著國家禁毒、禁賭工作的力度不斷加大，境外制假售假，走私到國內的情況有擴大蔓延的趨勢；省外假冒卷煙、走私煙流入xx有擴大蔓延的趨勢，假冒國產高檔卷煙、國外走私卷煙主要從省外通過民航、鐵路、公路進入我省，查堵違法卷煙及其它涉煙物品流入xx省的工作難度很大。正如國家煙草專賣局姜成康局長指出的“目前卷煙打假正處于一個拼耐力、拼實力、拼智力的‘三拼’階段”，我們要充分認識卷煙打假打私工作的長期性、艱巨性和反復性，正視打假打私工作的嚴峻形勢。要找準我們工作中存在的問題和不足，高度重視，切實加以解決。xx是煙草產業大省，在“兩煙”打假打私工作中面臨打擊國內制售假和邊境打假打私的雙重任務，在邊境“兩煙”打假打私工作中，各級政府和相關執法部門應當按照省委政法委孟書記批示的“對xx境外涉煙犯罪要見微知著，抓早抓小，防止坐大成勢，沖擊國內煙草市場”的要求，在省委、省政府的統一領導下，齊心協力，爭取邊境地區“兩煙”打假打私的工作取得新突破。

第五篇：對移民扶貧工作的探索與思考

對移民扶貧工作的探索與思考

布甲鄉人民政府 修水縣殘聯

10月13日，縣委、縣政府召開“千名干部進鄉村，排憂解難促發展”活動動員大會以來，布甲鄉黨委、政府和縣殘聯按照活動的統一安排部署，深入到村組，努力為老百姓解決一些實實在在的問題。在深入走訪黃沙口移民新村移民戶夏文生、吳知禮、徐桂林等人后，我們了解到了目前移民戶存在的一些實際問題，諸如建設用水、生活用水困難，主干道泥濘難行，建房資金不足等等。在盡最大努力解決一些困難的同時，我們也對當前的移民扶貧工作進行了一些探索和思考。

一、布甲鄉移民扶貧基本情況

布甲鄉地處修水縣西北部，與湖北通山縣毗鄰，距縣城66公里，是修水縣的邊遠鄉。全鄉版土面積114平方公里，轄7個行政村，78個村民小組，有2298戶，9145人。由于地處偏遠，該鄉農民大多以外出務工為主要謀生手段，全鄉外出務工人員約占總人口的30%左右。畫灣村是布甲鄉的一個行政村，位于該鄉東南部，全村版土面積12平方公里，共有山林面積15000余畝，水田面積336畝，山埂田120畝，旱地200畝，下轄6個村民小組，1100人，其中20-30歲的青壯年約200人，30-50歲的中青年約400人，50歲以上約240人，其中外出務工349人，占總人口的31.7%；居住在山區380人，占全村總人口的34.5%。截止目前，該村通過移民扶貧幫助近300人從山區內搬出，其中在布甲鄉以外安臵50余人，剩下240余人選擇在本村黃沙口移民新村安臵。

黃土嶺、崇陽嶺是畫灣村的兩個村民小組，兩個組共40余戶，240余人，居住在畫灣村的崇山峻嶺之中，基礎設施極其薄弱，生存條件極其惡劣。新一屆黨政班子到任以后，在了解了黃土嶺、崇陽嶺兩個村民小組的實際情況以及實地查看了兩個村民小組的生存狀況后，決定啟動黃沙口移民新村建設，并列為政府“十件實事”向全鄉人民作出莊重承諾。在縣政協黃梅主席的親切關懷下，通過和縣扶貧移民辦的溝通聯系，2011年6月，黃沙口移民新村開始正式施工。黃沙口移民新村土地流轉面積34.49畝，規劃建設面積21.47畝，可接納移民50戶，目前在建43戶。移民新村用于土地流轉資金10萬余元，規劃設計、平整場地投入15萬元，通水、通電、通路共投入25萬元。

二、當前移民扶貧存在的問題

目前，黃沙口移民新村已進入分戶建房階段，大部分一層主體結構已經完工，該鄉的移民扶貧工作成效初顯，而且也深得移民戶之心，移民戶對鄉黨委、政府所作的努力非常感激。這種移民扶貧方式也是目前全縣普遍采用的一種，也廣為全縣上下所接受，但是也存在著一些問題，有些地方還是值得我們認真探索與思考。

（一）群眾致富難。移民扶貧的基本原則是“移得出、留得住、富得起”。目前，我們很好的完成了移得出的問題，但對于如何留得住，怎么富起來沒有更好的辦法和過多的探索。很多以前背井離鄉的深山、庫區居民在扶貧安臵之后，還得再次背井離鄉，通過外出務工來尋求致富之道。據走訪部分移民戶了解到，他們大多是從務工所在地趕回來建房，房子建完后，基本上又得外出務工。所以如何幫助他們解決扎根、致富問題，是移民扶貧工作下一階段值得思考的主要問題。

（二）規劃不合理。移民扶貧是一項艱巨而又復雜的社會系統工程，涉及面廣，政策性強，情況復雜，需要制定具有前瞻性、可操作性的實施規劃，有計劃、分批次、分步驟實施移民扶貧。但從目前全縣的移民扶貧情況來看，大多是鄉鎮組織實施移民扶貧，有些甚至是村級組織實施，這樣便存在很多規劃不合理的情況。有的純粹為了爭取移民指標，移民扶貧小而散，造成基礎設施配套共享率低；有的由于規劃不到位，造成重復施工，浪費資金，影響進度；有的移民扶貧選點不合理，存在安全隱患，甚至有個別鄉鎮存在二次安臵的現象。

（三）搬遷成本高。目前我縣移民扶貧是通過農民自我承擔為主，政府適當補助為輔來實現的。拿黃沙口移民新村來講，在黃沙口建一棟兩層的安臵房，總建筑面積267m2，按照布甲鄉的建設成本，兩層主體加裝修大概需要20萬左右，扶貧補助資金按平均每戶5口人計算為15000元，剩余部分全部由移民戶自行承擔。但深山居民由于經濟基礎比較薄弱，有些甚至談不上什么資本積累，單靠他們的自身力量，根本無法籌集基本的遷建資金，致使部分群眾負債建房，從而出現房子建起來、債臺筑起來的現象。因而，很多鄉鎮都存在著移民戶移民扶貧意愿很強，但真正開始實施移民扶貧卻矛盾重重、問題多多的現象。

三、做好移民扶貧工作的幾點思考

隨著移民扶貧工作的逐漸深入，工作向山區更深處、生活環境更艱苦地區的推進，工作的難度也將變得越來越大，任務越來越繁重，移民扶貧工作將面臨新的形勢和考驗，之前移民扶貧工作行之有效的方法要一以貫之的繼續執行下去，同時也需要探索一些新的思路和做法。

（一）轉變觀念，跳出傳統思想禁錮。移民扶貧是解決深山農民發展問題的最佳途徑。貧困包含生存的貧困和發展的貧困兩層含義，扶貧內容是相當廣泛的。從政府扶貧開發的層面看，生產項目可立刻產生經濟效益，解決眼前的貧困狀況，但它是短期的扶貧措施；加強公共基礎設施建設，改善貧困人口生產、生活的硬環境，屬于中期的扶貧措施；教育、醫療、就業及社會保障等社會化服務，特別是教育、醫療的投入，則是長期的扶貧措施。所以移民扶貧最終的落腳點是使農民變為城市居民，讓他們享受城市化進程帶來的文明成果。農民唯有出山，徹底改變自己的生存條件，才有可能享受中期扶貧給予的生產、生活環境的日新月異；農民唯有進城，才能從根本上改變生存貧困和發展貧困，政府的扶貧才能更多地投向中期和長期的扶貧措施，尤其是通過醫療、教育等手段，不斷提高進城農民的基本素質，達到公共基礎設施、社會效益等方面的最大化。

（二）整合資金，加快公（廉）租房建設。農民進城，說起來很簡單，但真正要實施起來，卻是一項龐大的系統工程。以前常說“民以食為天”，在溫飽問題基本解決的今天，已經變成了“民以房為天”了。要想讓農民真正變為市民，首當其沖的就是要解決住房問題。縣委、縣政府要緊縮移民扶貧指標，把涉及移民扶貧項目向中心集鎮以及縣城傾斜，充分整合項目和資金，加快中心集鎮和縣城的公（廉）租房以及經濟適用房建設，嚴把公（廉）租房以及經濟適用房準入關，使之真正惠及移民戶和弱勢群體。

（三）主動對接，強化移民服務管理。農民進城第二個需要解決的問題是享受市民待遇。一是公安、教育、衛生、計生、民政等部門要主動對接，對在縣城或中心集鎮有固定居住場所的移民戶應給予在安臵地正式落戶的政策，要制定專門辦法，及時為移民辦理戶相關手續，切實保障移民戶在戶籍、入學、醫療保健、計劃生育、參軍等方面享受同等待遇。二是要加強社會保障體系建設，促進農民由土地保障向社會保障轉變。增加教育文化投入，統籌養老、醫療為主要內容的社會保障制度，切實提高移民戶進城的社會保障水平。三是允許移民戶進城安臵后，享有原戶籍所在地山林、土地等相關政策不變，讓移民戶不至于進城后立刻失去原有的生產、生活資料，從而能安心在城里生活。

（四）培訓前移，提高移民就業能力。要按照“移得出，留得住、富得起”的目標，以培訓為著力點，以就業為根本，加強職業技能培訓，提高農村勞動力素質。一是要積極探索定向培訓和訂單培訓等有效的農村勞動力轉移培訓形式，利用職業技術學校、成人文化學校等各種培訓渠道，加大對移民在技術技能方面的培訓力度。二是加強勞動力市場調研，要充分發揮勞動力市場、職業介紹所、行業協會等中介機構的作用，與勞務市場、用工企業單位、各類中介簽訂合同，按照實用高效和符合農民需求、市場需求、用人用工單位需求的原則，開展“訂單培訓”，千方百計促進移民就業。三是要建立健全有利于勞動力轉移服務的保障體系，政府要增加對移民培訓的扶持力度，盡可能的減免移民培訓費用；勞動保障部門要積極發揮作用，協助做好培訓后的就業推薦工作；對吸納移民就業的企業，給予一定的政策扶持和傾斜，努力為自主創業的農民提供支持。

（五）培植產業，實施政策性林地流轉。“靠天吃飯，靠地過活”，是中國幾千年遺留下來的傳統觀念，只要移民戶在農村還有林地一天，他們的根永遠還在農村。要真正完成由農民到市民的轉變，必須通過合理、合法的手段，使移民戶逐漸和農村脫離。修水是特色產業大縣，蠶桑、油茶、茶葉、藥材等特色產業發展勢頭良好，可以充分利用這個優勢，因地制宜的培植特色產業，把移民戶手中的林地向產業大戶、企業、公司流轉，政府要額外適當地提供失地補償金，讓移民戶心甘情愿地把手中的林地流轉出來，從而真正實現由農民到市民的完全轉變。同時，發展特色產業，也提高了山林土地的使用率，使林地不會因移民搬遷而閑臵荒廢。