第一篇：第八章分稅制預算管理體制教案

第八章 分稅制預算管理體制

教學目標：通過本章學習，目的是希望可以讓學生了解我國建國以來預算體制的歷史變遷，掌握分稅制的內容、功效和存在的問題，掌握我國所得稅分享改革的原因、意義、內容和存在的問題以及了解我國地方稅體系的建設思路。

本章提要：預算體制的實質是正確處理上下級政府“集中”與“分散”之間的關系。我國1980年以前實行計劃型的統收統支財政體制，轉軌初期實行“分灶吃飯”的預算包干制，1994年后實行分稅制財政體制。

我國分稅制按稅種劃分中央與地方財政收入，1994年以1993為基期年，將中央凈上劃數全額返還地方；1994年后稅收返還額在1994年基數上實行逐年遞增返還的方法。1994年以后按當年全國（或各地區）“兩稅”增長率的1∶0.3系數確定。

分稅制的突出特點：一是保護既得利益；二是地方從增量中所得急劇下降。分稅制功效：一是淡化政府對企業按行政隸屬關系進行的控制。二是促進產業結構調整的合理化。三是財政收入劃分的辦法規范化，強化了各預算主體的獨立性，形成了財政收入穩定增長的機制，中央財力擴大。四是稅收返還形成了普遍補助格局，初步建立了過渡期轉移支付辦法。

分稅制存在的主要問題：一是政府間的事權劃分尚不十分明晰。二是地方稅建設相對滯后，財力層層集中，地方財政體制不統一，導致基層財政困難。三是地區差距進一步擴大。四是地方預算外和制度外收入不斷膨脹。

所得稅分享改革的意義：一是體現稅收促進社會公平的功能，有利于縮小地區差距；二是淡化企業和政府的依附關系，轉變政府職能，打破市場封鎖和市場保護；三是維護所得稅制的公平與統一。

本章關鍵詞：預算體制，分稅制，所得稅分享。

重點難點：本章重點：分稅制。本章難點：稅收返還的計算。課堂設計：

1、在第一節開始學習時，注意：結合歷史，談談我國計劃經濟時期的情況。

2、在第二節講課開始之前，提問：根據所學的知識，請簡單談談對我國分稅制的認識？

3、在第三節講解分稅制的改革時，提問：根據所見所聞，請問是否還有其他的改革措施？

4、在第四節講解后，提問：思考我國所得稅分享的改革思路。

5、在第五節講解后，提問：思考我國地方稅體系的建設思路。

教學手段主要以教師課堂講解為主。教學過程：

第一節 我國預算體制的歷史變遷

一、1980年以前高度集權的計劃型財政體制

（一）統收統支體制的調整歷程

1．1949～1952年的中央高度集權型的財政體制及其主要特征。2．1953～1978年間的統一領導、分級管理的財政體制。

對幾次財權變動的主要歷程進行簡單的介紹，并說明統一領導、分級管理財政體制的主要做法。

（二）高度集中財政體制的作用

1．為新中國的建立做出了歷史性的貢獻。2．社會資源配置效率低下。

3．不利于調動各方面的積極性，運行失靈，管理失范。由于權力過度集中，地方沒有自主權，一切服從中央計劃，抑制了各地方、部門及單位的積極性、創造性，不利于社會生產力長期持續發展。

二、轉軌初期的財政體制：“分灶吃飯”的預算包干制

（一）“劃分收支，分級包干”財政體制的調整歷程 1．1980年開始實行劃分收入、分級包干的財政體制。

2．1985年實行劃分稅種、核定收支、分級包干的財政體制。3．1988年實行6種形式的財政包干。具體講解包干制的幾個基本特征。

（二）財政包干體制的歷史功效

1．打破了長期以來財政統收統支的局面，中央與地方之間“分灶吃飯”，體現了地方政府的財政主體地位，調動了地方政府關心本級財政、當家理財的積極性。

2．支出安排以“塊塊”為主，較好地處理了中央與地方的關系。

3．分成比例和補助額由一年一變，改為一定5年不變，使中央與地方的財政分配關系趨于穩定，有利于地方責、權、利的結合。

4．支持其他領域的體制改革。包干體制改革激發出地方政府的經濟活力，帶動財政收入增長，為其他改革提供了財力支持。支持和配合了其他領域的體制改革。

（三）財政包干體制存在的問題

1．延續計劃經濟按行政隸屬關系控制企業的做法，束縛企業活力的發揮。2．強化地方“諸侯經濟”，形成體制和政策導向的逆動，同時，地方缺少必要的設稅權和穩定財源。

3．國家財力不合理，兩個比重跌入低谷，中央調控能力弱化。4．打破“統收”的同時卻未打破“統支”，體制缺乏法律約束力。5．中央和地方的分配方法缺乏規范性和穩定性。

6．體制和法規不協調，地方控制權采取扭曲的方式實現，破壞了制度的規范性。7．中央對地區間收入重新分配的強度降低。承包制下，隨著中央財力的相對下降，中央政府利用財政政策進行重新分配，來平衡各地區收入的能力明顯下降。

最后對“分灶吃飯”的實質作出進一步分析。

三、1994年后的分稅制財政體制

（一）1994年分稅制財政體制改革的內容

（二）1995年的過渡期轉移支付

（三）2002年所得稅分享改革

第二節 我國分稅財政體制的框架

一、分稅：按稅種劃分中央與地方財政收入 目前，我國采用不完全形式的分稅制，即將作為財政收支來源的各個稅種劃分為中央稅（國稅）、地方稅、中央地方共享稅。企業既向中央政府繳納國稅，又向地方政府繳納地方稅。分稅過程等于切蛋糕，是體制中最為關鍵的核心內容。

二、中央對地方實行的稅收返還制度(一)稅收返還制度的基本內容

（二）稅收返還計算的具體操作辦法：1994年

（三）稅收返還的特點

三、保留原體制上解與補助辦法，并對民族地區實行特殊照顧政策 體制的上解與補助，包括中央政府對地方政府的體制補助和地方政府對中央政府的體制上解。其具體的實施辦法是先確定各地方的收支基數，對支出基數大于收入基數的地方，中央按其差額給予補助；對支出基數小于收入基數的地區，則將其差額上解中央。設置體制補助的目的主要是為了縮小各地區間的差異，對富裕地區實行上解，而對貧困地區則進行補助。

四、中央對地方資金調度比例的核定

（一）核定各地區資金調度比例的原則

（二）資金調度比例的確定

（三）資金調度比例的具體操作辦法

（四）需要進一步探討的幾個問題

五、稅務機構分設實現稅收的分征分管：利弊共存

（一）稅務機構分設的有利效果

（二）稅務機構分設的弊端

第三節 我國分稅分級財政體制的效果

一、分稅制的功效

1．有效淡化各級政府對企業的“條塊分割”式的行政隸屬關系控制，實現由“行政性分權”向“經濟性分權”的轉變。

2．促進產業結構調整的合理化，加大對農業與第三產業的支持力度。

3．財政收入劃分的辦法規范化，強化了各預算主體的獨立性，形成了財政收入穩定增長的機制，中央財力擴大。

4．稅收返還和轉移支付辦法并用。

二、分稅制存在的主要問題

（一）政府間的事權劃分尚不十分明晰。

（二）地方稅建設相對滯后，財力層層集中，地方財政體制不統一，基層財政困難。

（三）地區差距進一步擴大。

（四）地方預算外和制度外收入不斷膨脹。

三、我國預算體制的改革取向

1.中央財政承擔調節各地區間差異的責任。2.賦予地方必要的稅權。

3.中央財政與地方財政分離，形成相對獨立、自求平衡的中央預算和地方預算。分稅制改革后，要達到規范化財政分權的目標，還必須解決稅種劃分和支出責任劃分的法制化、地方稅自主問題、轉移支付公式等重要問題。

第四節 所得稅分享改革

一、所得稅分享改革的內容 1．增量分成。2．分享范圍。3．分享比例。4．基數計算。

5．跨地區經營、集中繳庫的中央企業所得稅等收入，按相關因素在有關地區之間進行分配。具體辦法由財政部另行制定。

6．增強中央宏觀調控能力、保證地方財政平穩運行，及增加對中西部地區的一般性轉移支付確定為基本原則。

7．改革后，所得稅的征收管理范圍仍按現行渠道由國、地稅分別進行，但新登記注冊 的企事業單位所得稅由國稅局征管。

二、所得稅分享改革的意義

（一）體現稅收促進社會公平的功能，有利于縮小地區差距

（二）淡化企業和政府的依附關系，轉變政府職能，打破市場封鎖和市場保護

（三）維護所得稅制的公平與統一

三、所得稅分享改革存在的問題

（一）內、外資企業稅制不統一，導致企業不平等待遇，也給地方收入造成一定壓力

（二）稅制彈性較大，容易造成企業稅負不平衡

（三）征管范圍的劃分不利于稅收平等和規范管理

（四）征管方式上會導致企業所得稅負不平衡

（五）部分稅收優惠違背經濟政策取向，并通過基數對地方財政產生不利影響

四、完善所得稅分享改革的配套措施 1．改變“一稅兩制”，統一內外資企業所得稅，降低稅率，并規范稅收優惠政策，由中央切實控制稅權。

2．改革個人所得稅。建立分類與綜合征收相結合的稅制模式；擴大征稅范圍，除稅法規定的免稅外，個人全部收入都應納入征稅范圍；規范稅前各種費用扣除標準；適當調整稅率和減少級距，宜實行5級或6級超額累進稅率，加大對高收入者的調控力度。

第五節 地方稅體系的建設

一、地方稅的征收原則：受益的原則

受益原則：強調誰受益誰負擔，多受益的多負擔，少受益的少負擔，基本上沒有受益的不負擔。如果城鎮舉辦這些事業的經費，只由一部分城鎮的企業和居民來負擔，而另一部分企業和居民完全不負擔，或者負擔有多有少，不能基本上反映他們的受益程度。這樣，征收地方稅，則顯然是不夠公平的。

二、我國地方稅體系建設中存在的問題

1．中央、地方政府間稅種劃分不規范，地方稅稅源劃分不具科學性。2．地方稅管理權限劃分不盡合理。

3．地方稅管理系統與國稅管理系統兩者間的關系尚未理順。

三、分稅制下地方稅體系的建設

（一）推進地方稅改革，擴大地方對其稅收的管理權

（二）合理配置地方稅種，統一稅制，增加地方收入

（三）在適當分散稅權的同時，整頓規范地方的收費權 [思考與練習題]

1.試述我國預算管理體制的演變。

2.計劃型的統收統支財政體制功效和弊端。3.預算包干制的運行特點、功效和弊端。

4.分稅制財政體制改革的必要性、內容和突出特點。5.我國分稅制功效和存在的主要問題。

6.我國所得稅分享改革的原因、意義、內容和存在的問題。7.我國地方稅體系的建設思路。

第二篇：市與區縣分稅制財政管理體制

2008年12月，北京市召開完善市與區縣分稅制財政管理體制工作會議，貫徹落實市委、市政府關于《進一步完善市與區縣分稅制財政管理體制的通知》精神，繼續做好完善財政體制的銜接和落實工作。在各區縣、各部門廣泛收集、核實、確認基礎數據的前提下，按照零基預算原則核定區縣基本需求，綜合運用調整存量、讓渡增量、轉移支付等方式，進一步完善市與區縣分稅制財政管理體制。主要內容包括：

（一）增加公共事業發展補助，提高公共財政保障能力。

（二）拓展公共財政保障范圍，提升構建和諧社會能力。

（三）加大市對區縣資金的支持力度，落實區縣功能定位。

（四）完善激勵調節機制，調動區縣增收節支的積極性。

自2000年實行徹底的分稅制財政管理體制以來，北京市已基本建立了良性財政運行機制，財政管理體制改革成效初顯。對調動市與區縣兩級積極性，促進區域經濟社會協調發展，推進首都現代化建設起到了重要作用。統計數字顯示，從2000年至2007年的七年間，全市地方財政收入連續保持20%以上的平均增幅，2007年，達到1492.6億元，是2000年的4.3倍。快速增長的財政收入極大地提高了市區兩級政府統籌經濟社會協調發展的能力。要進一步規范部門項目管理，通過市級部門預算增加專項資金支持區縣發展。繼續加大對城市道路交通等基礎設施建設、農林水利、教科文衛等投入，促進區縣經濟建設與社會事業發展。同時，對專項補助資金實行項目庫管理，對項目資金實行國庫集中支付，符合條件的實行政府采購，并對資金的實施過程及其完成結果進行績效考評，提高資金使用效益。

完善市與區縣分稅制財政管理體制是首都經濟社會發展的客觀要求本市分稅制財政管理體制經過五年的運轉，初步形成了良性的財政運行機制，調動了市區兩級政府發展經濟、組織收入的積極性，促進了首都經濟社會和各項社會事業的協調發展。隨著首都經濟社會的進一步發展和各項改革的深化，本市財政管理體制運行面臨新的形勢。為全面落實科學發展觀，進一步加強宏觀調控，落實城市總體規劃和區縣功能定位，構建和諧社會首善之區，需進一步完善市與區縣分稅制財政管理體制。完善財政管理體制是一項長期化和系統化的工程。全市各個區縣都要扎扎實實做好今后市與區縣各項財政經濟工作，進一步促進速度結構質量效益相統一，經濟發展與人口資源環境相協調，加快落實首都城市總體規劃和區縣功能定位，深入推動北京市經濟社會又好又快發展。

北京市國資委提出提升國資監管的有效性

索引號：[E318D2009017] 產生時間：[2009-04-29] 信息來源：[北京國資網]

為有效應對國際金融危機，北京市國資委提出提升國資監管的有效性，要求出資企業認真學習貫徹企業國有資產法，加快制訂配套法規文件，對現有的規范性文件進行及時修訂調整，對企業國資法中未做明確規定的內容要進一步深入研究，提高國有資產監管的有效性。這當中有6項重點工作。

規范國有資本預算管理。適應企業國有資產法的要求，積極開展調查研究，深入分析市場、政策等諸多因素的影響，認真編制國有資本收支預算建議草案。

強化重要子企業監管。在充分調研分析的基礎上，分批次公布重要子企業名單，研究、探索對重要子企業重大事項的監管方式和方法。完善《關于國有及國有控股企業重大事項報告制度的暫行規定》，強化對重要子企業發展戰略、決策程序、風險管理等方面的重大事項管理。

完善激勵約束機制。推進行業對標，強化分類考核。研究探索市政公用類企業的考核辦法。落實《北京市國有企業收入分配指導意見》，加強對二三級企業負責人薪酬狀況的調研，指導一級企業加強薪酬的管控力度,推進企業收入分配的分層分類管理。加強人工成本控制的研究，推進工資總額預算管理的精細化。

加強國有產權管理。加強對《北京市企業國有資產評估管理暫行辦法》的指導和培訓，加大監督檢查力度。加強對土地、無形資產等重點資源的監管。建立國有股東所持上市公司股份的動態監測體系，加強國有股東行為管理。研究制定境外國有產權登記管理辦法。

推動監督資源整合。探索在股權多元公司及國有獨資公司子公司的監督檢查方式。對企業派出監事的工作方式、工作制度、工作效果及工作難點等進行調查摸底，研究建立國資委外派監事會與企業派出監事工作的溝通聯系制度。加快建立健全統計、考核、監督等多種數據共享的財務監管體系，實現對企業運營的實時動態監管，形成內部監管信息資源共享平臺，促進監督檢查成果的轉化應用。

監督、指導和服務區縣。結合區縣國資工作實際，加大分類指導力度，幫助指導區縣國資監管機構拓寬工作思路，協調解決重點難點問題。

論國有資本經營預算監管體系的構建

www.tmdps.cn 2005-12-12 發改委網站

國有資本經營預算是國有資產監督管理機構履行國有資產出資人職責的重要方式，是國有經濟布局和產業結構戰略性調整的重要手段，也是對國有資本運營效率進行評價考核的有效途徑。而國有資本經營預算的監管體系則是建立國有資本經營預算制度的重要環節。如何構建一個完整的國有資本經營預算監管體系，以確保國有資本的安全高效運作，就是本文所關注的核心問題。

一、發達國家預算監督管理的成功經驗

從世界各國的實踐來看，政府預算的決策程序大體分為預算的編制、批準、執行和監督、事后審計等四個階段。在每一個預算開始之前，由政府預算編制機關負責預算的編制；經立法機關審議批準，成為正式預算；預算開始之后，由政府行政機關負責執行預算，并由審計機關進行日常監督；預算結束后，由預算執行機關就預算執行情況及結果編制決算，經審計機關審計后，由立法機關予以批準。

西方國家議會審議和批準政府的財政預算和決算的權力，常常被形象地稱為議會“錢袋權”，是議會傳統的權力之一。各國議會的財政權在內容上并不完全一致，議會在行使財政權的實際過程中具有不同的特點，但財政權是各國議會通過預算來監督政府所共有的一種重要權力。議會有權審議、修改或否決政府的財政預算案。

(一)立法機構對政府編制預算的審查和批準

西方國家對預算編制的監督都有一套嚴密的程序。預算的編制和審查是議會的重要工作，議會對預算的審查非常嚴格，預算所含的內容和科目設置詳細、具體，所以西方國家預算編制的過程比較長，如美國聯邦預算的編制前后要經過18個月。它們的議會把審議、批準和監督財政預算當做監督政府的重要手段。

美國政府的支出預算由總統行政管理和預算局負責編制，財政部不參與編制支出預算，美國財政部的經費預算也是由該預算局編制的。財政部負責根據歷年的收入情況和經濟發展預測，編制收入預算，供預算局作參考。財政部根據國會批準的預算，組織資金供應。總統行政管理和預算局的主要任務是編制預算，其收入預算的主要信息資料來源于財政部，支出預算則根據各部、機構提出各自的預算方案，經審核后統一匯編出聯邦預算，交總統審核。國會中與財政預算立法有關的機構有參眾兩院撥款委員會、參眾兩院籌款委員會、參眾兩院預算委員會、國會預算辦公室和總會計局。國會預算辦公室無權決定政策，一個專業的、非常派機構，其任務是對經濟與預算進行獨立的分析與預計，評判總統預算局編制的預算，并獨立地編制出一整套預算，為國會提供客觀、及時、非政治化的分析。這些分析有助于經濟和預算決策，為國會提供預算程序的信息和預計，供國會參考。設在國會的總會計局的任務是審計政府財務，使政府財務活動限制在國會批準的范圍內。

在日本，政府的支出預算要經過嚴格規范的法定程序才能編制完成，并審核通過。政府預算的編制，首先由大藏省根據經濟發展情況提出編制預算的基本要求，各部門據此提出預算要求；然后，由大藏省對各部門預算要求進行審核，確定重點發展和支持方針，并提出預算草案，征求各部門意見；在此基礎上，大藏省編制正式預算提交內閣討論修改；最后，將內閣預算提交國會審議通過。預算一經審議通過，大藏省便據此嚴格控制各部門支出，各部門必須按確定方針優先保證重點支出。為了確保支出的合法與有效使用，獨立的監督機構會計檢查院，要對預算執行情況進行監督。與此同時，內閣總務廳直屬機構行政監察委員會，也要對各部門是否正確使用預算資金進行監督。

(二)對預算執行的監督

預算一經立法機構審議通過，就形成預算法案，各部門各單位都必須依法嚴格執行。未經國會同意，任何人無權任意突破預算的收支規模。在預算執行中，如需追加支出，必須按立法程序辦事。在項目之間，經常性支出與資本性支出之間都不能隨意調整。一般都由財政部門負責對政府預算收支管理進行監督，并通過財政監督專員、公共會計、財務總監和稅務稽查等體系付諸實施，強化預算的法律地位。

(三)對決算的監督

西方國家很重視對決算的監督工作。國家決算的審查工作由審計法院來執行。審計法院屬于司法機關，既獨立于政府也獨立于議會。法國決算的監督工作在西方國家比較有代表性，法國憲法賦予審計法院的職責是協助議會和政府監督財政法的執行，其中審查國家決算就是它的一個重要工作。財政部長每年都要將國家預算執行結果的總賬目提交給審計法院，經審計法院審核后，發表賬目核準通告，該通告連同對預算執行結果的評價和對預算執行管理的意見一起送交議會。

(四)明確劃分政府間財政事權

如德國各級政府都有法定的非常具體明確的職責分工，其中包括對各級政府收支和稅種的劃分，事權、財權的確定。這種有法可依的職責劃分是國家政權機關實施監督財政工作的重要條件和依據。

(五)對財政決策的范圍實行一定的控制

美國、英國等發達國家議會對財政決策實行總體監督。如規定赤字的最高限額，規定債務的最高限額，另外在一些重要的財政政策的制定上，都要嚴格按照立法程序審議通過。

可以看出，在發達國家政府預算的監管體系中，議會扮演了重要的角色。預算的整套工作流程均做到有法可依，并且嚴格依法辦事。同時對預算的執行建立了多重監督機制，強化了審計機構在預算工作中的地位和作用。

二、國有資本經營預算監管體系的組織機構設計

我們根據預算編制、批準、執行和監督、決算審計的工作流程，結合我國現行政治體制以及國有資產管理體制改革實際，對國有資本經營預算的監管體系進行組織機構設計。

(一)預算的編制

當前我國國有資產經營采取的是授權營運體制，形成了“國有資產監督管理機構—國有資產經營機構—國有企業”的三層次管理體制。現行的國有資產監督管理機構就是國務院國有資產監督管理委員會以及地方各級國有資產監督管理委員會(以下簡稱國資委)。國有資本經營預算可以考慮建立“國資委—國有資產經營機構”的二級預算體系。在這個預算體系中，國資委是國有資本經營預算的一級編制主體，負責整個國有資本經營預算編制的組織工作，落實、檢查國有資本經營預算的執行情況；國有資產經營機構是國有資本經營預算的二級編制主體，是國有資本經營預算的具體執行者。在整個預算編制工作中，它為編制國有資本經營預算提供數據依據和數據來源。實施二級預算體系能夠與新型國有資產管理體制的基本架構保持一致，有利于實現政企分開，為國有資本經營預算的編制與監管提供了實際操作平臺和組織保障。

國有資本經營預算的編制流程為：首先，由國有資產經營機構負責組織下屬控股或參股企業編制其財務預算，并加以匯總協調，編制本經營機構的國有資本經營預算；然后，國資委再根據下屬國有資產經營機構上報的預算收支加以匯總、審核；最后，國資委根據國有經濟布局和產業結構戰略性調整的要求，對國有資產運營進行整體規劃，合理安排收支，編制國有資本經營預算。當然，國資委的組織機構中應設置相應職能部門，承擔國有資本經營預算的相關工作。

(二)預算的批準

國有資本經營預算是國家復式預算的重要組成部分，國資委編制國有資本經營預算之后，交由財政部門統一匯總并向人民代表大會報告，維護國家預算體系的統一性和完整性。中央國資委編制的國有資本經營預算由國家財政部統一匯總向全國人大報告，省級、市(地)級國資委編制的國有資本經營預算由各地財政廳、局統一匯總向同級人大報告。人大機構中與預算立法直接相關的是財政經濟委員會和人大常委會預算工作委員會。由這些相關機構及常務委員會對預算草案進行審議，提出修改意見。預算一經人大審議通過，就形成預算法案，成為法律，各部門各單位都必須依法嚴格執行。

(三)預算的執行與監督

國有資本經營預算經人大批準后，必須嚴格遵照執行。預算的執行可以分為兩個層次：一是國資委嚴格執行國有資本經營預算；二是國有資產經營機構嚴格執行國有資本經營預算。因為國有資本經營預算是二級預算體系，國資委和國有資產經營機構分別構成了預算的一二級執行主體。在執行過程中，任何機構或部門都不得隨意突破預算的收支規模，必須嚴格遵照預算法案執行。如確需對預算法案進行變更，也必須依照法定程序，向人大遞交預算調整方案，經人大審核通過后方可對預算法案進行調整。不執行預算法案或未經人大授權擅自調整預算法案均屬違法。

對預算執行的監督可以分為三個層次：第一層次是各級人大對國有資本經營預算執行情況的監督，這是人大憑借其執法監督權對國資委進行監督；第二層次是各級財政部門對國有資本經營預算執行情況的監督，這是財政部門作為國家預算主管單位對國資委進行監督；第三層次是各級國資委對國有資本經營預算執行情況的監督，這是國資委作為一級執行主體對預算的具體執行者，二級執行主體國有資產經營機構進行監督。

這樣國有資本經營預算的執行與監督就構成了“兩級執行，三層監督”的監管體制。

(四)決算審計

預算結束之后，各國有資產經營機構就預算執行情況及結果編制決算，上報國資委，國資委匯總審核之后，交由財政部門統一向人大報告。人大可組織力量對國有資本經營決算進行審計，或者由國家審計機關進行審計，將審計結果向人大匯報。

在國有資本經營預算的整套監管體系中，有三個方面需要重點突出；一是要強調國有資本經營預算的法律地位。只有使國有資本經營預算的地位上升到法律高度，才能使預算的權威性和嚴肅性得到強有力的保障，從根本上杜絕預算資金隨意調劑、擠占挪用等問題的發生。二是要強化人大的執法監督權。人大在預算的批準、執行以及決算的監督過程中要層層把關，細化預算科目，強調透明度，加強對預算調整、預算超支收入使用和預算科目之間資金調劑的審核和監督。三是要充分發揮審計的監督作用。對預算執行及決算進行審計，是預算監督的重要內容。人大應加強審計的力量，可考慮建立專門的審計委員會或聘請獨立的審計機構對預算及決算進行審查。國資委也應設立審計部門對下屬國有資產經營機構進行審計。

開展國有資本經營預算工作，應以提高國有資本效益為核心，加強對收益及投資的管理，強化國有資產運營中的風險控制，促進結構調整和資源優化配置，提高資本運作效率。國資委作為國有資本經營預算的管理部門，應建立和健全各項管理制度，對國有資本經營預算的工作程序、報表內容、時間安排做出明確規定，完善出資人管理、投資、融資、擔保、重大資產處置報告等一系列制度，為預算目標的實現奠定良好的組織和制度基礎。要加強預算執行的過程控制，實行國有資本經營預算執行情況的定期分析和報告制度。同時要建立考核與獎懲制度，將經營預算的執行情況作為評價國有資產經營機構經營業績的重要依據。只有建立和完善嚴格的內部控制和外部監督機制，國有資本經營預算才能真正體現出資者職能，最大限度地實現國有資產的保值增值。

三、建立和完善國有資本經營預算監管體系的配套改革措施

除了建立國有資本經營預算監管體系的組織機構外，還需要采取相關的配套改革措施，才能構建完備的國有資本經營預算監管體系。

(一)加快國有資本經營預算相關法律法規的建設

社會要由“人治”走向“法治”，首先要做到有法可依。建立和完善國有資本經營預算制度，需要強有力的法律保障。而《國有資產法》遲遲不能出臺，國資委的功能定位、管理模式以及與財政部、發改委、社保基金理事會等相關利益主體的權責利關系始終無法明確界定，致使國資委處處受到掣肘，工作難以深入展開。因此要盡快出臺《國有資產法》，為國有資本經營預算的建立提供法律保障和操作規則。隨著預算管理和國有資產管理體制改革的逐步深入，1994年頒布實施的《預算法》已不能適應形勢發展的需要，亦不能滿足各級人大加強對預算審查監督的要求。國有資本經營預算的性質、地位以及編制、審批、調整和監督的相關規定，都應該在新的《預算法》中加以明確。同時對預算編制的時間、內容和程序作出更為科學和細化的規定，使《預算法》更具可操作性和指導作用。除此之外，還必須強化預算的剛性約束機制，嚴肅財經法紀，對違反預算法律法規的行為加大懲處力度，樹立預算的權威性和法律效力。

(二)設立相關職能機構，充實技術力量

預算具有較強的專業性和技術性，如果缺乏相應的機構和專業人員，就很難對預算進行卓有成效的管理和監督。中央國資委和地方各級國資委都應成立預算部門和審計部門，來承擔相關工作。全國人大常委會為了加強這方面的工作，早于1998年12月就設立了預算工作委員會。從目前地方各級人大的機構設置來看，尚有相當一部分地方缺乏專業性較強的審批預算服務機構。而地方各級人大的財經委員會一般都人數較少，日常還要搞其他工作，不具備提前介入和初審的能力。這樣審查監督工作往往難以深入而流于形式。因此，地方人大常委會應抽調一批專業知識強，有長期從事財政、審計、會計、統計分析工作的同志成立預算工作委員會，為地方人大審批預算和監督預算執行提供技術支持。

(三)加強審計力量，建立人大審計制度

從世界各國審計機構發展的共同特點和趨勢來看，各個國家審計機構的名稱、職權不一，產生和組成的辦法也有區別，但共同點就是協助議會審批監督預算。在我國，建立人大審計制度已提出多年，應盡早把各級審計機關劃入各級人大序列，使各級審計機關協助同級人大對預算的合法性、真實性、效益性進行監督。這有利于把人大經濟監督推向專業化、科學化、綜合化的軌道，以解決人大經濟監督過多依賴于政府主管部門(被監督者)的問題。囿于政治體制，也可考慮建立人大自己的審計機構，由各級人大抽調專業人員成立專門的審計委員會，維護預算監督的獨立性，這樣就構成國務院審計署和人大審計委員會的雙重審計體系。審計署是隸屬于行政機構的審計部門，承擔內部監督職能；審計委員會是隸屬于立法機構的審計部門，承擔外部監督職能。這樣可解決監督者的監督過多地依賴被監督者的問題，使監督更為真實有效。

(四)強化預算監督手段

各國的預算監督主要體現在行政與立法部門之間的權利制衡上。按照《預算法》和《審計法》的要求，我國應加強部門之間的監督和對具體操作方法、手段的控制。除了人大和審計部門對國資委和國有資產經營機構的監督之外，還要建立和完善財政部門對國資委的預算收支的管理和監督機制。國有資本經營預算的收支管理要推行國庫單一賬戶體系，建立國庫集中收付制度。收入上，要保證國資委收繳的國有資本經營收益統一足額納入國庫。支出上，要根據國有資本經營預算的支出計劃嚴格審核，采取國庫集中支付的方式執行，并對其使用進行監督。（國資委《建立國有資本經營預算制度研究》課題組）

國有資本管理中心

北京市國資委昨天（1月7日）宣布，為應對金融危機、適應國企發展對國資監管的新要求，北京市國資委正式成立了具有國有資本經營與股權管理功能的北京國有資本經營管理中心。這樣北京的國有資本將接受國資委和該中心的雙重監管。

北京市國資委有關人士介紹，該中心管理委員會成員由市國資委領導班子成員兼任，不領任何薪酬。中心管理委員會主任由市國資委主任兼任；執行層按市場化方式選聘，實行任期責任制。該中心為全民所有制企業，注冊資金300億元。管理中心的職能包括：實現市委市政府的戰略產業投資平臺；資本融資平臺；推動國企重組的產業平臺；促進產業發展、科技創新的創業投資平臺；整體上市或主業上市企業的股權管理平臺；進行企業實施債務重組、解決歷史遺留問題的服務平臺。

國有資產經營公司目前有三種形式：資產處置型、整合型、股權管理型。目前，以中國誠通控股公司、國家開發投資公司為代表的國有資產管理公司，都分別開展多元化實業經營、金融投資等業務，并承擔一定的不良資產處置。隨著國有資本經營預算制度的全面鋪開，國企整合在股權市場、產權交易市場的活躍，國企改制的迫切需要，各地政府也相繼設立了國有資產投資公司

北京國有資本經營管理中心，是北京市人民政府國有資產監督管理委員會組建的全民所有制企業，初始注冊資金300億元。據了解，北京國有資本經營管理中心將全面監管北京市屬國有企業，直接持有整體上市或主業上市的大型國有企業股權。

完善國有資產監管體系的建議

一、當前國有資產監管存在的主要問題

(一)重有形資產監管，輕無形資產監管。現階段企業的國有資產評估、清產核資、期末各項財務指標考核基本上都是針對各種有形資產進行的，而無形資產一直未被列入。然而，現實中國有老企業往往有幾十年的發展歷史，品牌深入人心，形成了不可估量的無形資產，其無形資產價值不可忽視。此外，隨著知識經濟的蓬勃發展，無形資產在市場競爭中的地位日顯重要，對這項資產不予重視甚至視而不見必然使國有資產蒙受巨大損失。

(二)重資產量的監管，輕資產質的監管。目前國有資產監管的各項指標主要來自賬面上的數額，由于資產的價值因時、因地在不斷地發生變化，這就使得資產的賬面價值與實際價值之間存在著偏差。當這種偏差超過一定的范圍就會產生質的變化，進而影響對企業的正確評價。

(三)重資產的目前狀況，輕資產的潛在價值。一般而言，對資產的利用情況不同會產生不同的效益，其中資產可能產生的最大效益即是該資產的機會成本。但是，在當前我國國有資產監管工作中常忽視了這一點，企業很少對資產的利用進行優化，無形中造成大量機會成本的浪費，影響企業效益；而錯過資產利用的時機更是常常造成大量不良資產，使企業背上沉重的經營包袱。

(四)重財務監管，輕其他方面的監管。目前國有資產監管中存在的以財務監管替代其他方面的監管顯然過于簡單，也是不適當的。首先，財務核算上固有的局限性，使其提供的信息難以全面，特別是很難反映企業長期發展潛力。如果存在會計信息失真，則可供資信的程度更差。其次，各類財務指標的設置，是為了評價企業的經營狀況，達到正確引導企業發展的目的，但是，目前國有資產監管的指標設置仍不甚科學。如評價國有資產狀況的主要指標是保值增值率，但這一指標是靜態的、是以賬面價值來計算的，未考慮貨幣的時間價值。再次，從監管的形式上看，目前主要有監事會和稽察特派員制度。該制度是以財務監管為核心，并且主要是事后的監管，能在一定程度上減少國有資產流失，評價企業經營績效，但卻很難起預防、引導、激勵的作用，因而很難確保國有資產的最大增值。

二、完善國有資產監管體系的幾點建議

(一)拓展監管的廣度、深度。

1?進一步重視對無形資產的監管。國有企業應充分挖掘、利用多年來積累形成的無形資產，特別是在對外合資、合作中應正確認識投入的無形資產的價值，合理評估定價，保護自身權益。將無形資產列入國有資產監管體系，有利于引導企業關注和合理利用這一資源。

2?加強對資產質的監管。不僅要防止資產數量的流失，還要避免企業保留大量賬面不良資產而造成潛在損失的短期行為，注重講求整體資產的質量，剝離不良資產，增強企業發展后勁與潛力，防范資產風險。

3?分析利用資產的機會成本。企業應注重通過對機會成本的研究尋求資產的最佳利用與配置，盤活閑置資產，最大限度地利用資源。

4?由單純的財務評價，轉向對企業整體素質的評價，關注企業長期可持續性發展。為了獲取全面信息，了解企業的經營狀況，尤其是了解企業未來發展的潛力，除了要掌握企業的財務狀況，還必須全面考察企業的管理水平、人才資源、投資狀況等企業的綜合素質。

(二)科學設置國有資產監管評價指標。

隨著以知識經濟為基礎的新經濟時代的到來，未來企業生存、發展越來越取決于企業的競爭能力，而非短期的盈利。指標的設置應能較客觀地反映企業的管理水平與發展潛力，以及企業的行業地位，這既是國有資產保值增值的基礎，也是實現企業長期可持續性發展的重要條件。

1?不僅應以利潤指標進行考核，更應設置反映企業競爭力、資產管理水平的指標。如：反映企業競爭力指標有市場占有率、增長率等，反映資產管理水平的指標有現金流量、應收賬款周轉率、存貨周轉率等。

2?不僅應考核絕對指標，更應考核相對指標。以行業水平為標準考核企業的各項指標能起較好的激勵作用，也較為客觀。

3?不僅應考核總體效益，還應考核重大項目的效益，此外，還應考慮投資項目壽命周期等因素。

(三)選擇有效的監管形式。

為了有效地進行監管，應當將事后的評價與過程監管相結合，才能起到預防、激勵、引導作用。在監管形式上，除了設立監事會和稽察特派員外，還應增加企業職工的民主管理與社會輿論的監督、專家咨詢機構的參與等多種形式，全方位地實施監管。此外，還應推行行之有效的內部控制制度，實現監管的制度化。但是這種監管不應干預到企業的自主經營，而應致力于對企業經營的合理評價，防止資產流失和短期行為，服務于國有資產的保值、增值。

第三篇：第二章預算管理體制習題

第二章政府預算管理體制

一、名詞解釋

1、政府預算管理體制

2、分稅制

3、政府間轉移支付

4、無條件轉移支付

5、非配套補助

二、填空題

1、政府預算管理體制的核心是_____________。

2、1994年我國開始實行分稅制財政體制，從改革目標上看，是指在_________基礎上，按照_________劃分中央、地方財政收入的一種分級預算管理體制。

3、現階段我國政府間轉移支付的形式主要：_________、_________、_________、_________、_________。

4、1994年分稅制改革中，確定中央財政對地方財政的_________在1993年的基礎上逐年增加，遞增率按本地區_________和_________增長率的1：0.3系數確定。

5、實行政府間轉移支付的目標體現在以下幾個方面：補償_______、彌補________、保證______、優化_______。

6、地方可得一般性轉移支付額度的公式： __________________________。

7、采用_______是規范轉移支付的主要標志。

三、單項選擇題

1、從政府預算管理體制的組成體系縱向來看，政府預算可分為（）

A、增量預算和零基預算B、中央預算和地方預算

C、單式預算和復式預算D、總預算與單位預算

2、進一步完善我國分稅制的重點是（）

A、進一步明確各級政府的事權范圍B、進一步完善工商稅制

C、進一步調整集權與分權的關系D、進一步完善轉移支付制度

3、建國初期我國實行的預算管理體制是（）

A、劃分收支分級管理體制B、高度集中的統收統支體制

C、以收定支體制D、分級包干體制

4、建立規范的轉移支付制度的主要標志是（）

Ａ、公式化轉移支付Ｂ、基數法Ｃ、因素法Ｄ、補助金制度

5、下列屬于政府轉移性支出的是（）

Ａ、政府采購Ｂ、基礎產業建設Ｃ、財政投融資Ｄ、社會保險

四、多項選擇題

1、政府預算管理體制的基本原則（）

A、中央財政調控能力與地方財政自主權結合的原則B、兼顧公平與效率的原則

C、貫徹民族政策的原則D、與經濟政治體制相適應的原則

2、從橫向分，政府預算管理體制的組成體系可分為()

A、總預算B、部門預算C、單位預算D、基層預算

3、我國實行分稅制的原則（）

A、正確處理中央與地方的分配關系，逐步提高中央財政收入的比重。

B、合理調節地區之間財力分配

C、堅持統一政策與分級管理相結合D、堅持整體設計與逐步推進相結合5、下列收入中屬于中央固定收入的有（）

A、關稅B、消費稅C、土地增值稅D、房產稅

6、下列屬于中央政府的職責及所提供的公共產品范圍的是（）

A、國防、外交、對外援助B、進出口權、關稅權、國債權

C、提供地方衛生保健D、空間開發、海洋開發、尖端科學

7、分稅制主要包括（）

A、分權B、分稅C、分管D、分成8、、我國政府間轉移支付制度是在不調整地方既得利益的前提下實行的，是兩個不同體制下的產物，因此存在諸多問題，主要包括（）

A、轉移支付制度均等化效果差，沒有充分發揮轉移支付的功能

B、轉移支付形式偏多，結構不合理，管理分散

C、轉移支付額的確定缺乏科學的依據，資金分配隨意性大

D、轉移支付缺乏有效的約束和監督機制，沒有法律依據

五、判斷改錯題

1、政府預算管理體制是處理一國財政體系中各級政府間財政分配關系的一項基本制度，其核心問題是各級政府預算收支范圍及管理職權的劃分和相互間的制衡關系。（）

2、只要是屬于中央政府職能范圍內提供的公共產品，不管效率高低，都由中央政府提供，地方不能參與。（）

3、根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入、將維護國家收益、實現宏觀調控所必須的稅種劃分為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅。（）

4、由于絕大部分國家稅收收入占預算收入的90%以上，所以劃分中央與地方預算收入實際上主要體現在稅收收入的劃分上。（）

5、有條件的轉移支付是指中央政府向地方政府指定用途的撥款，但地方可以根據需要，自主決定如何使用，中央無權干預。（）

六、簡答題

1、簡述政府預算管理體制的含義和原則。

七、材料分析

資金流動性過剩對實體經濟將產生擴張性影響，加大通貨膨脹壓力。而當前存貸利差較大，處于近20年的歷史高位，商業銀行盈利大幅提高，且主要來源于利差收入。較大的存貸利差刺激商業銀行積極放貸，特別是中長期貸款增幅一直較高，容易引發固定資產投資膨脹，也不利于抑制過旺的投機性買房需求。但是，我們通過觀察，發現中國的通貨膨脹已經離我們的生活遠去很遠了。

問題：為什么中國不斷發生的通貨膨脹在1993年之后消失了？簡述這個現象與分稅制之間的關系？（——摘自張軍《讀懂中國經濟》中的《通貨膨脹是怎么離去的》一文）

二、填空題

1、預算管理權限的劃分

2、劃分事權稅種

3、體制補助、專項補助、結算補助、稅收返還、公式化補助

4、稅收返還額增值稅消費稅5、7、轄區間外溢 地方財政缺口 實現各地的最低服務標準 資源配置 經濟

8、某地區應該得到的轉移支付額=該地區人口數*（全國地方稅稅基總和/全國總人口數-該地區地方稅基/該地區人口數）*標準稅率

9、“因素法”

10、政企分開 所有權與經營權分離 自主經營 自負盈虧 自我發展 自我約束平等競爭

三、單項選擇題

1、B2、D3、B4、B5、D6、B7、B8、C9、C10、D

四、多項選擇題

1、ABCD2、ABC3、ABCD4、ABCD5、AB6、ABD7、ABC8、ABCD9、ABCD10、ABCD

五、判斷改錯題

1、對

2、錯

某些公共產品屬于中央政府職能范圍，但出于效率或其他方面的考慮，應由地方完成。

3、對

4、對

5、錯

有條件轉移支付的資金必須“專款專用”，適合于特定的支出目的，因此能夠有效地貫徹中央政府的政策意圖，在一定程度上干預地方政府的自主權。

六、簡答題

1、P652、答：a.1993年以前實行的財政包干體制的不合理性:① 財政預算包干體制客觀上形成了中央與地方不合理的利益分界。主要是助長了盲目投資和地區經濟封鎖。② 財政包干體制強化了各級政府與企業的關系。③ 預算包干體制與不規范的稅收管理體制共同作用，催動了某些地方政府隨意越權減免稅收、或是擅自包稅等不合理行為。④ 財政包干體制運行過程中，我國財政困難不斷加劇，削弱了中央的宏觀調控能力。

⑤ 包干體制包干辦法多而不統一，造成地區之間的苦樂不均，不能體現公平效率的原則。b.實行分稅制預算管理體制的優點:① 有利于保證國家財政收入的穩定合理的增長。② 有利于保證、提高中央財政收入占整個財政收入的比重。

③ 有利于政府之間財政分配機制的形成和運轉，有利于政府間財政分配關系規范固定下來。④ 分稅制用分稅取代按企業隸屬關系劃分收入的辦法，符合建立社會主義市場經濟體制的要求。

3、答：其主要優點：

其一，中央稅和地方稅同按稅源劃分，且彼此獨立，可避免重復征稅和稅負不公平的弊病。其二，地方稅與本地區利益密切相關，便于當地人民與人民代表機構對地方預算收支監督。其三，企業按稅種分別上繳中央稅和地方稅，可弱化行政部門按隸屬關系對企業的直接干預，有利于深化企業制度改革。其主要缺點：

其一，劃分稅源在現實中是很難有一個具體合理的標準。

其二，按稅源劃分中央收入和地方收入，割裂了稅種與稅種之間的經濟聯系，也可能形成各自為政的局面。

4、答案要點：a.過渡時期轉移支付辦法存在的問題:① 過渡辦法帶有考慮各種特殊利益的特點，與規范的均等化模型還有一定的距離。

② 現有辦法中的無條件轉移支付的主要目的不是為了解決地區間不平衡，相反，在很大程度上強調地方的既得利益。世界各國都是將政府間轉移支付作為解決地區差異問題的主要工具。

③ 由于我國政府間轉移支付還不夠科學完善，特點是財政支出需要的測算不夠完備，導致了政府之間分配模式不規范和地方政府討價還價的行為發生。

b.逐步有條件地實行規范化的轉移支付制度:

① 規范化轉移支付制度的建立必須以我國各級政府之間事權的明確界定為前提，因為規范均等化的轉移支付的目標就是要保障各個地方政府有提供基本均衡公共服務的能力。

② 在逐步實行新制度的過程中，只能保證地方的總體既得利益不變，而不可能保證每一個省、區、直轄市的既得利益不變。

③ 為了對各地利益調整不出現過大的震蕩，可以先設計較規范的公式對各地的財政收入能力和財政支出需要進行測算，將試算結果與當前各地已得的稅收返還和按舊體制的上繳、補助進行綜合比較，采取逐年對財政收入的增量進行調整的方法。

5、答案要點：a.各級預算支出和收入的對應關系;

劃分預算體制中管理權限的核心內容：體現于各級預算支出和收入總量上和結構上的對應關系。通過預算收支劃分影響財權劃分的一般程序：根據中央和地方承擔的政府職能確定各級預算的支出，以支出來劃分預算收入的來源，然后明確中央和地方政府的本級預算收支活動所應負的財政責任，再以財政責任規定各級政府的財政收入。

① 各級預算支出和收入總量的對應關系② 各級預算收支結構上的對應關系是決定預算體制集中分散的另一因素

b.稅收和其他預算收入管理權限的劃分.主要取決于稅法制定權、稅收立法權、稅收課征權、稅收支配權、稅收享用權和稅法解釋權的組合和分配。

用稅收管理權限來解決預算體制集中和分散的問題，應注意幾點：

① 稅法的制定權、立法權由全國性的立法機構掌管，有利于全國性財政政策的實施。② 中央政府必須掌握主要稅種的課征權和減免權。

③ 對某些稅收可以規定地方政府在某段時期內的征稅限額、稅率浮動范圍，或者開征一定額度附加稅的權力。

④ 稅收支配權和稅收享用權必須與預算管理體制中的收支劃分相一致，并可將某些稅收項目與具體支出項目相對應

七、材料分析

答：1952年至1996年間，中國經歷了一個中央政府向地方政府分權的過程。地方政府不斷獲得的財政自主權經過一個復雜的機制，最后推動了貨幣創造，使得貨幣供給常常失去控制，從而通貨膨脹總是頻繁地發生。中國的經濟分權對實物產出有顯著的正面影響，但財政分權卻不利于物價的穩定，從而引發長時間的通貨膨脹。就財政分權的意義而言，1994年的分稅制與之前的財政分權模式（如財政包干）是類似的。但不同的是，在新的財政體制下，中央的財政收入占全國財政收入的比重持續下降的局面得到扭轉并從此迅速獲得了提高（從1993年之前的小于30%迅速提高到了之后的50%），這樣的變化徹底改變了中央政府的財力。過去因為中央政府財力的下降，地方收入與支出膨脹的同時，中央政府常常需要大舉透支而不是采用調控類的措施穩定局面，這就等于對過熱的經濟再助推力，所以從財政上看，每一次的通貨膨脹總是與中央政府的過多透支行為聯系在一起的。而由于中央政府才有透支的權力而地方政府是沒有這個權力的，因此，當中央財政在1994年之后把更多的財政收入集中在手中之后，一系列的事情就發生了變化。首先，過去不斷由中央政府的透支行為而推動的貨幣創造的機會的機會基本上被控制住了；其次，地方的財力被約束之后，地方政府的投資行為就會越來越受市場的指引，而且因為財力有限而不得不加快了對國有企業的民營化進程，從而改善了產能與投資的效率；第三，中央政府不斷積累的財政收入顯著提高了中央政府對宏觀經濟的平衡和調控能力。特別是，當中央的財力的提高之后，可以在宏觀總量上加大對于基礎產業和重要基礎設施的投入，擴大瓶頸行業的產能。而且中央政府財力的大幅度增長提高了中央政府對上游產業的收入或者價格的補貼能力，使得基礎原材料和能源價格的上漲對下游的傳導因此而梗阻了。所有這些變化都與1994年中央與地方政府之間的財稅體制的大轉型——分稅制改革有直接的關系。（摘自張軍《讀懂中國經濟》中的《通貨膨脹是怎么離去的》一文）

第四篇：國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定

國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定

國發[1993]第85號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：根據黨的十四屆三中全會的決定，為了進一步理順中央與地方的財政分配關系，更好地發揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調控能力，促進社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續、快速、健康的發展，國務院決定，從一九九四年一月一日起改革現行的地方財政包干體制，對各省、自治區，直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。

（一）分稅制改革是發展社會主義市場經濟的客觀要求改革財政管理體制是經濟體制改革的重要內容。現行財政包干體制，在過去的經濟發展中起過積極的作用，但隨著市場在資源配置中的作用不斷擴大，其弊端日益明顯，主要表現在：稅收調節功能弱化，影響統一市場的形成和產業結構優化；國家財力偏于分散，制約財政收入合理增長，特別是中央財政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調控能力；財政分配體制類型過多，不夠規范。從總體上看，現行財政體制已經不適應社會主義市場經濟發展的要求，必須盡快改革。

根據建立社會主義市場經濟體制的基本要求，并借鑒國外扔成功做法，要理順中央與地方的分配關系，必須進行分稅制改革。分稅制改革的原則和主要內容是：按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據事權與財權相結合原則，將各種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

（二）分稅制財政體制改革的指導思想

1、正確處理中央與地方的分配關系，調動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長。既要考慮地方利益，調動地方發展經濟，增收節支的的積極性，又要逐步提高中央財政收入的比重，適當增加中央財力，增強中央政府的宏觀調控能力。為此，中央要從今后財政收入的增量中適當多得一些，以保證中央財政收入的穩定增長。

2、合理調節地區之間財力分配。既要有利于經濟發達地區繼續保持較快的發展勢頭，又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉移支付，扶持經濟不發達地區的發展和老工業基地的改造。同時，促使地方加強對財政支出的約束。

3、堅持統一政策與分級管理相結合的原則。劃分稅種不僅要考慮中央與地方的收入分配，還必須考慮稅收對經濟發展和社會分配的調節作用。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。稅收實行分

級征管，中央稅和共享稅由中央稅務機構負責征收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務機構直接劃入地方金庫，地方稅由地方稅務機構負責征收。

4、堅持整體設計與推進相結合的原則。分稅制改革既要借鑒國外經驗，又要從我國的實際出發。在明確改革目標的基礎上，辦法力求規范化，但必須抓住重點。分步實施，逐步完善。當前，要針對收入流失比較嚴重的狀況。通過劃分稅種和分別征管堵塞漏洞，保證財政收入的合理增長。要先把主要稅種劃分好，其他收入的劃分逐步規范；作為過渡辦法，現行的補助、上解和有些結算事項繼續按原體制運轉；中央財政收入占全部財政收入的比例要逐步提高，對地方利益格局的調整也宜逐步進行。

總之，通過漸進式改革馬分稅制的基本框架建立起來，在實施中逐步完善。

（三）分稅制財政管理體制的具體內容

1、中央與地方事權和支出的劃分。根據現在中央政府與地方政府事權的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。具體包括：國防費，武警經費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統管的基本建設投資，中央直屬企業的技術改造和新產品試制費，地質勘探費，由中央財政安排的支農支出，由中央負擔的國內外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛生、科學等各項事業費支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。具體包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經費，民兵事業費，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試制經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費，價格補貼支出以及其他支出。

2、中央與地方收入的劃分。

根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方扔收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。具體劃分如下：

中央固定收入包括：關稅，海關代征消費稅和增值稅、消費稅，中央企業所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入（包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅），中央企業上交利潤等。外貿企業出口退稅，除一九九三年地方已經負擔的20%部分列入地方上交中央基數外，以后發生的出口退稅全部由中央財政負擔。

地方固定收入包括：營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅），地方企業所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行 金融企業所得稅），地方企業上交利潤，個人所得稅，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅，城市維護建設稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分），房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農牧業稅，對農業特產收入征收的稅（簡稱農業特產稅），耕地占用稅，契稅，遺產和贈予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。 中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%.資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50%.

3、中央財政對地方稅收返還數額的確定。為了保持現有地方既得利益格局，逐步達到改革的目標，中央財政對地方稅收返還數額以一九九三年為基期年核定。按照一九九三年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定一九九三年中央從地方凈上劃的收入數額（即消費稅+75%的增值稅-中央下劃收入）。一九九三年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證現有地方既得財力，并以此作為以后中央對地方稅收返還基數。一九九四年以后，稅收返還額在一九九三年基數上逐年遞增，遞增率近姆國增值稅和消費稅的平均增長率法制1∶0.3系數確定，即上述兩稅全國平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%.如若一九九四年以后中央凈上劃收入達不到一九九三年基數，則相應扣減稅收返還數額。

4、原體制中央補助，地方上解以及有關結算事項的處理。為順利推行分稅制改革，一九九四年實行分稅制以后，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規范化。原體制中央對地主的補助繼續按規定補助。原體制地方上解仍按不同體制類型執行：實行遞增上解的地區，按原規定繼續遞增上解；實行定額上解的地區，按原確定的上解額，繼續定額上解；實行總額分成的地區和原分稅制試點地區，暫按遞增上解辦法，即按一九九三年實際上解數，并核定一個遞增率，每年遞增上解。 原來中央撥給地方的各項專款，該下撥的繼續下撥。地方一九九三年承擔的20%部分出口退稅以及其他結算的上解和補助項目相抵后，確定一個數額，作為一般上解或一般補助處理，以后按此定額結算。

（四）配套改革和其他政策措施

1、改革國有企業利潤分配制度。根據建立現代企業制度的基本要求，結合稅制改革和實施《企業財務通則》、《企業會計準則》，合理調整和規范國家與企業的利潤分配關系。從一九九四年一月一日起，國有企業統一按國家規定的33%稅率交納所得稅，取消各種包稅的做法。考慮到部分企業利潤上交水平較低的現狀，作為過渡辦法，增設27%和18%兩檔照顧稅率。企業固定資產貸款的利息列入成本，本金一律用企業留用資金歸還。取消對國有企業征收的能源交通重點建設基金和預算調節基金。逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度。作為過渡措施，近期可根據具體情況，對一九九三年以前注冊的多數國有全資老企業實行稅后利潤不上交的辦法，同時，微利企業交納的所得稅也不退庫。

2、同步進行稅收管理體制改革，建立以增值稅為主體的流轉稅體系，統一企業所得稅制。從一九九四年一月一日起，在現有稅務機構基礎上，分設中央稅務機構和地方稅務機構。在機構分設過程中，要穩定現有稅務隊伍，保持稅收工作的連續性，保證及時足額收稅。

3、改進預算編制辦法，硬化預算約束。實行分稅制之后，中央財政對地方的稅收返還列中央預算支出，地方相應列收入；地方財政對中央的上解列地方預算支出，中央相應列收入。中央與地方財政之間都不得互相擠占收入。改變目前中央代編地方預算的做法，每年由國務院提前向地方提出編制預算的要求。地方編制預算后，報財政部匯總成國家預算。

4、建立適應分稅制需要的國庫體系和稅收返還制度。根據分稅制財政體制的要求，原則上一級政府一級財政，同時，相應要有一級金庫。在招待國家統一政策的前提下，中央金庫與地方金庫分別向中央財政和地方財政負責。實行分稅制以后，地方財政支出有一部分要靠中央財政稅收返還來安排。為此，要建立中央財政對地方稅收返還和轉移支付制度，并且逐步規范化，以保證地方財政支出的資金需要。

5、建立并規范國債市場。為了保證財稅改革方案的順利出臺，一九九四年國債發行規模要適當增加。為此，中央銀行要開展國債市場業務，允許國有商業銀行進入國債市場，允許銀行和非銀行金融機構以國債向中央銀行貼現融資。國債發行經常化，國債利率市場化，國債二級市場由有關部門協調管理。

6、妥善原由省級政府批準的減免稅政策問題。考慮到有的省、自治區、直轄市政府已經對一些項目和企業作了減免稅的決定，為了使這些企業有一個過渡，在制止和取締越權減免稅的同時，對于一九九三年六月三十日前，經省級政府批準實施的未到苦難肝方減免稅項目或減免稅企業，重新報財政部和國有稅務總局審查、確認后，從一九九四年起，對這些沒有到期的減免稅項目和企業實行先征稅后退還的辦法。這部分稅收中屬中央收入部分，由中央財政統一返還給省、自治區、直轄市政府，連同地方收入部分，由省、自治區、直轄市政府按政府規定統籌返還給企業，用于發展生產。這項政策執行到一九九五年。

7、各地工我要進行分稅制配套改革。各省、自治區、直轄市以及計劃單列市人民政府要根據本決定制定對所屬市、縣的財政管理體制。凡屬中央的收入，不得以任何方式納入地方收入范圍。在分稅制財政體制改革的過程中，各地區要注意調查研究，及時總結經驗，解決出現的問題，為進一步改進和完善分稅制財政管理體制創造條件。

第五篇：甘肅省人民政府關于實行分稅制財政管理體制的決定

【發布單位】82602

【發布文號】甘政發[1994]100號 【發布日期】1994-09-23 【生效日期】1994-09-23 【失效日期】 【所屬類別】地方法規 【文件來源】中國法院網

甘肅省人民政府關于實行分稅制財政管理體制的決定

（甘政發［1994］100號一九九四年九月二十三日）

根據國家分稅制改革和省第八次黨代會的精神，結合我省實際情況，省人民政府決定，從1994年1月1日起改革現行對地縣財政包干體制，實行分稅制財政管理體制。

一、一、實行分稅制改革的指導思想

我省分稅制改革的指導思想是：從甘肅的實際出發，按照建立社會主義市場經濟體制的要求，在基本維持省地縣既得利益的前提下，首先建立分稅制體制的基本框架；根據現行各級政府的事權劃分，理順省與地縣的分配關系；充分調動省地縣三級政府發展經濟、增收節支的積極性，促進我省經濟持續、快速、健康發展。

按照這一指導思想，在分稅制改革中，要處理好以下幾個關系：

（一）正確處理省與地縣的分配關系。在留我省的收入中，合理劃分省與地縣各自的固定收入，并拿出幾個相對穩定的稅種做為省與地縣的共享收入，保持省與地縣財政收入的同步增長。基本維持省與地縣的既得利益，原體制的上解、固定補助繼續執行，地縣上劃中央和省級收入按1993年實收數換算，扣除中央和省級下劃的收入后，全部返還地縣。

（二）正確處理好統一政策與區別對待的關系。在省與地縣的收入劃分上，力求規范化，增強體制的透明度，取消原體制中不規范的做法。在繼續支持經濟條件較好地區快速發展的同時，積極扶持經濟落后地區和民族州縣的發展。

（三）正確處理好整體利益與局部利益，集中與分散的關系。在保持省與地縣收入同步增長的基礎上，逐步提高省級財力占全省財力的比重，增強省上的宏觀調控能力。

（四）正確處理好各級財政的權利和責任的關系。在現行事權劃分的基礎上，確定各級財政的支出范圍；科學核定收支數額，逐步建立規范的省對地縣的稅收返還和轉移支付制度。

二、二、分稅制財政管理體制的具體內容

（一）省與地縣的收入劃分

1、省級固定收入包括：省屬企業所得稅、上繳利潤、計劃虧損補貼，基本建設貸款歸還收入，征收排污費收入，能源交通重點建設基金和國家預算調節基金（留省部分），電力建設資金專項收入，地方向國外借款收入，省級和省與地縣股份制企業所得稅，省級其他收入等。

2、地縣固定收入包括：營業稅，地縣企業所得稅、上繳利潤，農牧業稅，農業特產稅，耕地占用稅，契稅，個人所得稅，房產稅，車船稅、印花稅，屠宰稅，遺產稅，土地增值稅，地縣專項收入，地縣股份制企業所得稅，外資、外國企業所得稅，地縣其他收入等。

3、共享收入的劃分：增值稅按規定中央分享75％，地方分享25％。地方分享25％部分，劃為省級收入的為中央在甘石油、石化、有色、電力四大行業所屬企業（不包括長慶油田、碧口電廠）繳納的增值稅留地方25％部分。其他增值稅（包括長慶油田、碧口電廠）地方分享25％部分，全部作為地縣收入。城市維護建設稅省級分享30％，地縣分享70％。資源稅省級分享70％，地縣分享30％。

土地使用稅、固定資產投資方向調節稅省級分享50％，地縣分享50％。國有土地使用權有償使用收入省級分享40％，地縣分享60％。

教育費附加收入除中央在甘四大行業所屬企業新增的兩個百分點歸省級收入外，其余全部為地縣收入。

合資企業、合作企業所得稅，按中方投資合作者的隸屬關系劃分預算級次。省級企（事）業單位投資合作的，劃為省級收入；地縣企（事）業單位投資合作的，劃為地縣收入。

（二）省與地縣支出的劃分，仍維持原體制規定的范圍不變

1、省級財政支出包括：地方統籌基本建設支出，企業挖潛改造資金，簡易建筑費，科技三項費用，支援農村生產支出（不含50％的小型水利和水土保持補助費），農林水事業費，城鎮青年就業經費，工業、交通、商業部門的事業費，文教科學衛生事業費，民兵事業費，其他部門事業費，行政管理費，公檢法支出，撫恤和社會福利救濟費，價格補貼支出，環境保護補助資金，教育費附加支出，電力建設資金專項支出，其他支出以及省級負擔的國外借款及還本付息支出等。

2、地縣財政支出包括：地縣自籌的基本建設支出，企業挖潛改造資金，科技三項費用，地縣農林水事業費，地縣小型農田水利和水土保持經費（50％），地縣工業、交通、商業部門的事業費，城市維護費，地縣文教科學衛生事業費，其他部門事業費，撫恤和社會福利救濟費，行政管理費，公檢法支出，價格補貼支出，教育費附加支出，地縣負擔的國外借款及還本付息支出，其他支出等。

3、對特大自然災害救濟款、特大抗旱和防汛經費、支援經濟不發達地區發展資金以及中央和省的其他專項撥款，仍由省財政專案撥款。

（三）省對地縣稅收返還基數的確定

1、省上對地縣的稅收返還，以1993年決算數按稅制改革轉換后的收入為總收入基數，把地縣上劃中央和省級收入與省級下劃地縣收入相抵后，核定中央和省上1993年從地縣的凈上劃收入，確定省對地縣的收入返還數，并以此作為以后返還各地收入的基數，并以此作為以后返還各地收入的基數。如果1994年以后上劃中央和省級收入還不到1993年基數的，相應扣減稅收返還數。

2、從1994年起，省和地縣上劃中央的稅收增長部分（即1：0．3的系數），省與地縣各得各的增量返還。

（四）現行體制上解、補助及有關結算事項的處理

為使我省分稅制改革順利進行，實現平穩過渡，原體制的核心不變。省對地縣原體制的定額補助（不含固定比例遞增補助）繼續執行；五個市對省上的上解辦法不變。同時，對那些數額比較固定的單項上解、補助以及專項撥款，上解與補助相抵后，確定一個數額，做為一般上解或一般補助處理，以后按此定額結算。

三、三、配套改革及有關政策問題

（一）改進預算編制辦法，硬化預算約束。實行分稅制之后，省財政對地縣稅收返還列省級預算支出，地縣相應列收入；地縣財政上解列地縣預算支出，省級相應列收入。改變目前代編預算的做法，每年由省上提前向地縣提出編制預算的要求，地縣編制預算后，報省財政廳匯總成全省預算。

（二）建立適應分稅制需要的國庫體系和稅收返還及資金調度制度。在執行國家統一政策的前提下，中央金庫與地方各級金庫，分別對中央財政和地方各級財政負責。實行分稅制以后，各地財政支出有一部分要靠省上的稅收返還來安排。為此，要建立省對地縣稅收返還及資金調度制度，以保證地縣財政支出的資金需要。

（三）逐步建立規范的省對地縣的轉移支付制度。分稅制財政體制實施后，根據省級財力的增長情況，逐年增加對少數民族地區和特困地縣的財力照顧。改變少數民族地區固定補助每年遞增辦法為轉移支付辦法。

（四）各地要進行分稅制配套改革。要按照本決定并結合具體情況，制定對所屬縣（市、區）的具體實施辦法。

（五）在分稅制財政體制執行過程中，企業、事業單位改變隸屬關系以后，其財務關系相應劃轉，并單獨進行結算；由于國家調整價格、增加職工工資和其他經濟改革措施而引起財政收支的變動，除省人民政府另有規定外，一律不調整各地的上繳或補貼基數。

（六）各級人民政府要嚴格按照分稅制體制規定的收支范圍，認真組織收入，安排支出。堅決執行國庫條例，不得截留中央和省級收入。在執行分稅制體制的過程中，要注意調查研究，及時總結經驗，解決出現的問題，進一步改進和完善分稅制財政管理體制。

（七）過去有關規定與本決定有抵觸的，一律按本決定執行。

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