第一篇：論我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管

論我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管

王艷華

（蘭州大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院工商管理系，甘肅

蘭州 730050）

[摘要] 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的根本目標(biāo)在于促進(jìn)作為國家支農(nóng)政策工具的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。因此，我國未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法應(yīng)該明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)部內(nèi)建立相對高度獨(dú)立、具有充分職權(quán)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，并由它來監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。通過建立和實(shí)施科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)——農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可靠性、合理、公平和安全及外在目標(biāo)——國家用公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；監(jiān)管目標(biāo)；法律監(jiān)管；農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局

[中圖分類號]D139

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的建立和完善是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是一個(gè)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律監(jiān)管更是其中的重要一環(huán)，但在我國未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法中如何建構(gòu)監(jiān)管法律制度，還有一些理論和實(shí)際問題需要進(jìn)一步探討。這些問題的明確和清晰將有利于科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建立。

一、我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)及其政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)事關(guān)我國未來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定位和我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的建構(gòu)。

關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)，有學(xué)者從信息不對稱條件下的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的角度從理論上進(jìn)行了論證，有學(xué)者從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有商品性和非商品性的二重性以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體面臨的博弈困境的角度加以分析，由此得出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的市場失靈并需要政府大量補(bǔ)貼的結(jié)論。⑴

筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)公共物品。在市場經(jīng)濟(jì)體系中，人們需要的物品可以分為四類：第一類是私人物品（private goods），第二類是公共物品（public goods），第三類是自然壟斷物品，第四類是共有資源。私人物品是既有排他性又有競爭性的物品，公共物品是既無排他性又無競爭性的物品，自然壟斷物品是有排他性但無競爭性的物品，共有資源是有競爭性但無排他性的物品。⑵農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)——社會效益高而自身經(jīng)濟(jì)效益低，反映它具有明顯的公益性，但是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同時(shí)又具有一定的排他性，因?yàn)椋瑓⒓愚r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須符合一定條件，比如繳納保險(xiǎn)費(fèi)等，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)公共物品。另有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，但更多地趨近于公共物品。⑶

市場經(jīng)濟(jì)的理論與實(shí)踐表明：市場機(jī)制不能有效地提供公共物品和準(zhǔn)公共物品。因?yàn)槭袌鍪前凑諆r(jià)格機(jī)制來配置資源的，只有在私人物品的范圍內(nèi)，市場機(jī)制才是有效率的。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身風(fēng)險(xiǎn)大、社會效益高和經(jīng)濟(jì)效益低，所以市場不能有效地提供社會所需要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從來沒有，也不可能按照商品的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行等價(jià)交換。實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只能是違背商品交換一般規(guī)律，將社會效益放在首位，而當(dāng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既定的社會效益目標(biāo)不能通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府就要用“看得見的手”通過國家立法、國家定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等國家干預(yù)手段來實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)。⑷

國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論研究和實(shí)踐也說明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化經(jīng)營的不可行。Wright和Hewitt在研究中發(fā)現(xiàn)，歷史上使用私人來承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多重險(xiǎn)的嘗試無一幸存。對于所有險(xiǎn)和多重險(xiǎn)，基本上都由政府來直接或者間接經(jīng)營。在1938年以前，經(jīng)營農(nóng)作物保險(xiǎn)的私人保險(xiǎn)公司都遭到了慘敗，最終退出了這一業(yè)務(wù)領(lǐng)域。⑸美國聯(lián)邦政府于1938年頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》的基本原因就是私人保險(xiǎn)公司根本無法承擔(dān)農(nóng)作物保險(xiǎn)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不可能走商業(yè)化道路，而只能是政策性的。與一般商業(yè)性保險(xiǎn)相比較，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是非營利性的，其目的在于實(shí)現(xiàn)國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的政策目標(biāo)。繼2004、2005和2006年中央一號文件提出“要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”后，2007年中央“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》進(jìn)一步要求“擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，各級財(cái)政對農(nóng)產(chǎn)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制，探索建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系。”從上述中央一號文件的規(guī)定可以看出，建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度已得到國家核心層的認(rèn)可和支持。

（二）我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性

1.我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的理論解釋

一般說來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管本身并無獨(dú)立的理論體系，從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐來看，其思想基礎(chǔ)源于一般的規(guī)制理論。其中有三種重要的規(guī)制理論：公共利益論、捕獲論和公共選擇理論。

（1）公共利益論。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的第一種理論解釋就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是擔(dān)負(fù)公眾利益的行業(yè)。由于壟斷、不完全信息和外部性所造成的“市場失靈”問題，人們呼喚政府法律法規(guī)對市場經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的部分予以替代。在此背景下，規(guī)制的“公共利益論”應(yīng)運(yùn)而生。該理論認(rèn)為監(jiān)管是為了服務(wù)于公共利益，是為了使人們從不公平和無效率的市場中解脫出來，監(jiān)管的目標(biāo)是尋求修正源于市場失效或某些政治危機(jī)的資源誤配，包括防止和糾正市場失靈引起的對消費(fèi)者利益的重大損害以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率最大化，進(jìn)而對社會福利進(jìn)行再分配的一種機(jī)制或方法。⑹它強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者利益，如當(dāng)技術(shù)導(dǎo)致自然壟斷或存在外部性時(shí)就不能達(dá)到社會福利的最大化，這時(shí)政府應(yīng)出面干預(yù)，因而監(jiān)管被嚴(yán)格地看作是一種“挽救行為”，它主要是為了消除或降低與市場失靈有關(guān)的成本。監(jiān)管者被認(rèn)為是對公眾利益需求做出反映，并以修正市場實(shí)踐的無效或不公平為目標(biāo)的獨(dú)立的中立的仲裁人，其監(jiān)管的過程有助于通過消除壟斷的濫用而產(chǎn)生的限制性貿(mào)易實(shí)踐，促進(jìn)市場價(jià)格競爭。公共利益論還隱含著政府規(guī)制是無成本的，這種觀點(diǎn)后來遭受了大量的批評。公共利益論的另一問題是它缺乏明確的機(jī)制，利用它所宣稱的公共利益能夠被規(guī)制行動所實(shí)施。一些實(shí)證研究表明規(guī)制常常不能糾正這些市場失靈，規(guī)制被認(rèn)為是失敗的。雖然公共利益論總體上還不夠健全，但決不能完全廢棄。對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管，它還是一個(gè)重要的論題。

（2）捕獲論。實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)的私人利益監(jiān)管理論則認(rèn)為監(jiān)管的目的在于促進(jìn)私人的利益最大化。⑺Peltz-ma提出監(jiān)管者們是出于自身利益熱衷于監(jiān)管活動，與他們追求的政治利益最大化目標(biāo)一致，其中最著名的是監(jiān)管捕獲論（又稱占據(jù)理論、追逐理論），該理論認(rèn)為監(jiān)管為被監(jiān)管的行業(yè)所占據(jù)并為其利益服務(wù)。⑻捕獲論本是政治學(xué)領(lǐng)域的一種監(jiān)管理論，并由此衍生出許多經(jīng)濟(jì)學(xué)版本。但一般均認(rèn)為監(jiān)管的最終后果是有利于生產(chǎn)者，即被監(jiān)管者。其實(shí)，捕獲論的本意也是要保護(hù)消費(fèi)者，但認(rèn)為通過政府監(jiān)管是無法達(dá)到的。捕獲論版本中最具代表性的是Marver Bernstein在1995年創(chuàng)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)生命周期理論，他認(rèn)為，公共利益論是天真的，會產(chǎn)生理論誤導(dǎo)。為了解釋為什么規(guī)制機(jī)構(gòu)會逐漸為被規(guī)制者所利用（捕獲），他是這樣推理的：被規(guī)制者最初可能反對規(guī)制，但當(dāng)他們對立法和行政過程逐漸熟悉時(shí)，就會行動起來，對規(guī)制當(dāng)局施加影響，最終還是通過法規(guī)和行政工具，借助規(guī)制當(dāng)局的力量達(dá)到給他們帶來更高收入的目的。他們影響規(guī)制當(dāng)局的一個(gè)例子是，與規(guī)制當(dāng)局進(jìn)行頻繁的人事往來，由此創(chuàng)造密切的聯(lián)系和合作的基礎(chǔ)，甚至進(jìn)行行賄等“尋租”活動。因此，規(guī)制的最終效果是生產(chǎn)者受益，消費(fèi)者吃虧。既然被規(guī)制者可以通過疏通的辦法讓規(guī)制為他們自己增加福利，那么規(guī)制機(jī)構(gòu)的生命循環(huán)就始于年富力強(qiáng)地保護(hù)消費(fèi)者而終于僵化地保護(hù)生產(chǎn)者，所以應(yīng)放棄政府規(guī)制。但是，捕獲論也經(jīng)常經(jīng)不起經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證，它忽視了普通大眾確實(shí)始終從某些規(guī)制中得到好處的事實(shí)。不過，捕獲論確實(shí)發(fā)現(xiàn)了規(guī)制有可能被受規(guī)制者所利用以及規(guī)制效果未必是保護(hù)消費(fèi)者的問題。

（3）公共選擇理論。公共選擇理論認(rèn)為監(jiān)管是在相互斗爭的社會集團(tuán)之間實(shí)行財(cái)富再分配的政治經(jīng)濟(jì)體系的一部分。該種監(jiān)管理論是建立在這樣的事實(shí)基礎(chǔ)之上，即不論怎樣的監(jiān)管都是在分配資源。而在這個(gè)分配過程中，貧者越貧，富者越富。任何被提出的監(jiān)管方案都會引起納稅人和受益人的注意，他們會通過政治的或經(jīng)濟(jì)的渠道提出反對或贊成的意見。監(jiān)管的主要目的就是在不同階層間轉(zhuǎn)移資源以獲得對方案的最大支持。

在解釋農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管時(shí)，上述三種理論都非常重要。公共利益論提出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，而公共選擇理論則有助于解釋農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有些領(lǐng)域的監(jiān)管背離了這一標(biāo)準(zhǔn)的原因。

2.我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（如沒有特別說明，下文農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)均指政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)）擔(dān)負(fù)著國家支農(nóng)的重?fù)?dān)和公眾利益。雖然政府資助的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成本高昂、運(yùn)行復(fù)雜，會導(dǎo)致潛在的巨大的效率低下，但對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行者來說，效率標(biāo)準(zhǔn)并不通常是支配性的目標(biāo)。任何國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃都必須從該國更廣泛的政治經(jīng)濟(jì)意義上來考慮，這也使得由政府提供的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)越趨復(fù)雜。對它的監(jiān)管有利于未來我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法將確立的目標(biāo)——以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)支持政策工具，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支農(nóng)性收入再分配手段，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定增長，推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，而我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保人大多數(shù)法律素質(zhì)又偏低，復(fù)雜和艱澀的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同使投保人對它們的理解造成困難。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管將對保險(xiǎn)合同進(jìn)行嚴(yán)格徹底的審查并保證由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人提供的保險(xiǎn)合同條款的公正和定價(jià)的合理，故對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管是非常必要的。

在不久的將來，隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法的頒布、實(shí)施，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模將不斷擴(kuò)大，國家對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼也會越來越多，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管（包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金）問題就會凸顯現(xiàn)出來。因?yàn)椋惹暗膶ぷ庹呖赡軐⒆⒁饬耐ㄟ^農(nóng)業(yè)救災(zāi)轉(zhuǎn)移到通過農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來尋取租金。中國近年來頻發(fā)的煤礦安全事故和出現(xiàn)在社保基金中的腐敗現(xiàn)象給我國未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（特別是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金）的監(jiān)管敲響了警鐘。一旦行政機(jī)會主義與市場機(jī)會主義相勾結(jié)，監(jiān)管權(quán)力市場上的尋租和創(chuàng)租行為就會泛濫，這不僅會提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場交易費(fèi)用，而且會導(dǎo)致社會公共利益的凈損失，最終將會侵蝕整個(gè)社會的行為規(guī)則。因此，對我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管必須未雨綢繆。

二、我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)

決定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管能否取得滿意的監(jiān)管效果的因素之一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否有明確的、系統(tǒng)化的監(jiān)管目標(biāo)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)可分為內(nèi)在和外在目標(biāo)。所謂內(nèi)在目標(biāo)是指根源于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身的、固有的目標(biāo)，這些目標(biāo)的取得有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功運(yùn)行。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)包括以下幾個(gè)方面：

可靠：科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則能使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門促進(jìn)、支持和監(jiān)管可靠的風(fēng)險(xiǎn)管理解決方案，從而保護(hù)和加強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性，因此，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可靠性應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管終極目標(biāo)。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門通過監(jiān)控農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人遵守國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃的完整性和穩(wěn)定性。

合理：合理是指在農(nóng)民（投保人）和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人之間的利益平衡。一方面是保險(xiǎn)價(jià)格的合理，另一方面是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條款的合理。它確保農(nóng)民以合理的代價(jià)獲得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（也就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可獲得性）。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率的監(jiān)管措施便是實(shí)現(xiàn)合理性的基本手段。合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條款是提供給農(nóng)民實(shí)在安全的基本手段，不公平和有害的合同條款將破壞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同所聲稱的安全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，為了保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，需要對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)格式合同的條款進(jìn)行嚴(yán)格的審查，確保其準(zhǔn)確、清晰、公正和合理。

公平：公平要求對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保人無歧視的對待。一個(gè)不公平的例子就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人過分地延誤農(nóng)民的保險(xiǎn)索賠。我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和科技程度不高，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力弱，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人過分延誤農(nóng)民的保險(xiǎn)賠付不僅影響抗災(zāi)減災(zāi)和農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)，而且還可能影響到受災(zāi)農(nóng)民的生存，因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的一個(gè)重要方面就是保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人依約及時(shí)履行對投保人的賠付義務(wù)。

平等：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃對所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一視同仁，不管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)規(guī)模大小。比如，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都要求提交農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)申請和保險(xiǎn)面積，報(bào)告建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擔(dān)保和計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)量，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都要求提交過去的損失清單和生產(chǎn)信息，在導(dǎo)致已保險(xiǎn)的農(nóng)作物損失的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，以此來決定保險(xiǎn)賠償?shù)臄?shù)量；不管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參保的農(nóng)作物面積是10畝還是100畝，在提供和搜集信息方面沒有任何差別。

安全：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管還要保證我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的安全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立和完善是一個(gè)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)——農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，其建立的強(qiáng)制性、使用的專項(xiàng)性、給付責(zé)任的長期性和基金的增值性等特點(diǎn)都對政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管提出了很高的要求。保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的安全是確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康運(yùn)行的前提。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的外在目標(biāo)是指來源于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外部世界，為了一定的社會目的而加于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會目標(biāo)，其深層原因是國家的政治態(tài)度。基于國家對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政治態(tài)度，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)可定位于保證通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式讓公共財(cái)政的陽光照耀到廣大農(nóng)村，使所有農(nóng)民和市民一樣享受到改革和社會發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會和農(nóng)民自身的全面、和諧發(fā)展。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，存在著各種各樣的巨大風(fēng)險(xiǎn)，目前，我國農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力非常弱，如沒有政府對農(nóng)業(yè)的大力支持，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和和諧的社會主義新農(nóng)村就難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為政策性險(xiǎn)種，體現(xiàn)了政府的行為，它為農(nóng)業(yè)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并以政府的權(quán)威動員全社會分擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。“農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安”。對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)管，保證政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，不僅是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部門的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行政職權(quán)，更是其不可推卸的政治任務(wù)。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)的路徑

（一）建立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局

成功的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)則理所當(dāng)然地包含某種機(jī)制，以便管理和協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利發(fā)展。國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，成功的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的關(guān)鍵因素在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)有充分的資源、農(nóng)業(yè)科學(xué)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)知識和相應(yīng)的職權(quán)，這就要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須設(shè)立在政府的核心層，它必須在實(shí)現(xiàn)國家的支農(nóng)政策目標(biāo)方面發(fā)揮重要作用。

政策性保險(xiǎn)的監(jiān)管與商業(yè)性保險(xiǎn)的監(jiān)管無論監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管規(guī)則都有很大差異。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)的一個(gè)重要區(qū)別在于，前者是非盈利性的，而后者則是以盈利為目的。商業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的區(qū)別在于：政府對商業(yè)保險(xiǎn)（包括財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、人壽保險(xiǎn)和以商業(yè)化運(yùn)作的農(nóng)業(yè)冰雹險(xiǎn)）進(jìn)行監(jiān)管，主要原因在于保險(xiǎn)業(yè)事關(guān)國計(jì)民生，在國民經(jīng)濟(jì)中地位舉足輕重，其功能在于使經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的保險(xiǎn)公司以公正的價(jià)格出售保險(xiǎn)合同的方式來提高公眾福利；其目標(biāo)定位于防止“保險(xiǎn)公司破產(chǎn)、保護(hù)公平和致力于保險(xiǎn)的可獲得性和充足性”。⑼而對于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管最根本的目標(biāo)在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為國家的支農(nóng)政策工具實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。如果仍然由保監(jiān)會監(jiān)管兩類不同性質(zhì)的保險(xiǎn)，監(jiān)管目標(biāo)和理念的重合將有可能導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之間管理的沖突。再者，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營方面以及在跨部門協(xié)調(diào)上比商業(yè)保險(xiǎn)更為復(fù)雜，這也對其監(jiān)管提出了更高的要求。正因?yàn)槿绱耍瑖廪r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常都不是商業(yè)性保險(xiǎn)監(jiān)管部門，而是專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。1996年，美國國會通過立法創(chuàng)建了獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局來監(jiān)管聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的運(yùn)行和管理并檢查聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)監(jiān)管。

因此，在我國農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)立相對高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局會最大限度地減少保監(jiān)會同時(shí)監(jiān)管商業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能出現(xiàn)的利益沖突。相對高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局有充分的資源支持，有助于確保監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過程中的協(xié)調(diào)性和全面性。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局具有充分的監(jiān)管權(quán)力和擁有大量具有豐富農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)知識的人才，其專業(yè)化和自治性更高，更能夠做出獨(dú)立的判斷，更能建立用以抗衡各部委和利益集團(tuán)的重要制衡機(jī)制。與保監(jiān)會來監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局可能會推出更快、更高質(zhì)量的監(jiān)管規(guī)則，采用更透明、更具問責(zé)性的監(jiān)管方式。因?yàn)椋南鄬Κ?dú)立性和功能都是基于一項(xiàng)明確的法令，該法令將清楚地界定農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的功能和目標(biāo)。

在行政權(quán)力和行政級別上，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局能更好地與我國現(xiàn)行的行政和預(yù)算權(quán)力中心（如農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、氣象部門和財(cái)政部）聯(lián)系，通過與政治和行政權(quán)力的核心建立直接聯(lián)系，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局的監(jiān)管效力會得到增強(qiáng)。這使得相關(guān)機(jī)構(gòu)之間更容易實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，并因此提高監(jiān)管的成功率和效率以及提高協(xié)調(diào)與合作措施的有效性，并進(jìn)而提高相關(guān)部門的效率、回應(yīng)性和有效性。再者，它能更好地向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的利益相關(guān)者宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息和監(jiān)管規(guī)則，這將有利于實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展。

為在農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)立相對高度獨(dú)立的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，國家就必須制定明確的法律規(guī)范來確定其法律地位、職能、其他的與監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須具有的相關(guān)權(quán)力與職責(zé)和監(jiān)管的適當(dāng)程序。未來的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局應(yīng)擔(dān)負(fù)著廣泛的職責(zé)：設(shè)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)、監(jiān)控遵守情況以及報(bào)告結(jié)果；設(shè)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的清晰目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的有助于促使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)、健康發(fā)展的手段；以及能夠建立起監(jiān)管人員運(yùn)用監(jiān)管權(quán)力的問責(zé)機(jī)制等。

（二）制定科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則并確保其被有效遵守

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)則應(yīng)基于經(jīng)濟(jì)原則和法律原則，其目的在于通過更好地平衡、更有效地實(shí)施國家的支農(nóng)政策，從而提高農(nóng)村的社會福利。經(jīng)濟(jì)原則要求減少不必要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行成本，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率；法律原則要求減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的執(zhí)行者過度的自由裁量權(quán)（如在勘損、理賠的過程中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司以及地方政府工作人員與受災(zāi)農(nóng)民結(jié)成利益共同體損害國家的利益）。

監(jiān)管規(guī)則要保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息的質(zhì)量、有效性和清晰度，就應(yīng)減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)事人收集信息的負(fù)擔(dān)，再者，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則應(yīng)該給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和投保人帶來積極的潛在利益。這就要求提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管水平，設(shè)計(jì)出科學(xué)的、合理、操作性強(qiáng)的高水平監(jiān)管規(guī)則，因此，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管應(yīng)該進(jìn)行精心安排，以使所有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則都嚴(yán)格遵從“法治”。正如哈耶克所指出的一樣，“重要的一點(diǎn)是，政府的一切強(qiáng)制行為都必須明確無誤地由一個(gè)持久的法律框架來決定，這框架使個(gè)人能帶著一定程度的信心來進(jìn)行規(guī)劃，使前景的不確定性縮小到最低限度。”⑽制定科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，有助于保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)則得到高度遵守，有利于實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果的一致性。

1.用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條文以及監(jiān)管規(guī)則

長期以來，用平實(shí)的語言起草保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則和保險(xiǎn)合同條款的必要性一直得到了保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國家的重視和認(rèn)可。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要確保監(jiān)管目標(biāo)、戰(zhàn)略和要求都清楚地傳達(dá)給了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的被監(jiān)管者。這樣，被監(jiān)管者以及社會利益相關(guān)者都能對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則從非專業(yè)的角度清楚地和明白無誤地理解。此外，保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律規(guī)則的內(nèi)容清晰、易懂是確保其得到高度遵守和有效實(shí)施的基本要求。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保人絕大多數(shù)是法律素質(zhì)偏低的農(nóng)民，加之農(nóng)民處于信息不對稱的狀態(tài)，因此，為了保護(hù)投保農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管法律規(guī)則和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)格式合同條款。這一點(diǎn)，在目前我國的現(xiàn)實(shí)情況下尤其重要。

2.保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管透明度

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目的不僅要修正市場失靈，彌補(bǔ)市場的缺陷，而且更主要在于規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和監(jiān)管者自己的行為，彌補(bǔ)“政府失靈”，防止“尋租”和“創(chuàng)租”行為的產(chǎn)生，保障國家通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支農(nóng)政策的實(shí)現(xiàn)。保持透明度是市民社會群體的核心要求，它服務(wù)于基本的開放性民主價(jià)值。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過程的各個(gè)階段——從最初的監(jiān)管方案的形成到正式的監(jiān)管規(guī)則的出臺，再到實(shí)施、執(zhí)行、審查和變革以及在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管體系的整個(gè)管理過程中，透明度都是不可或缺的。透明度對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的重要性根源于下列事實(shí)：它能克服導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管失靈的很多誘因，如監(jiān)管俘獲和偏袒強(qiáng)大的利益主體、監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人的信息不充分、不對稱和僵化性、要保人與保險(xiǎn)人等利益相關(guān)者的利益同盟、缺乏問責(zé)機(jī)制等。透明度有利于減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過程中專斷決策的發(fā)生幾率，從這個(gè)角度講，透明度是反對在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過程中的腐敗現(xiàn)象的最有力的武器。透明度可以提供相對方對公共利益和私人利益的預(yù)期，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管在陽光下進(jìn)行，從而最大限度地抑制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管過程中的行政機(jī)會主義選擇，防止農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)的“尋租行為”和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而增進(jìn)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的信任。因此，為保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及其監(jiān)管的透明度，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的有效性，未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則必須建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央信息數(shù)據(jù)庫制度。未來的中央信息數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人償付能力額度及監(jiān)管指標(biāo)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)高級管理人員市場行為檔案、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)投訴信息以及投保人信用信息庫。

3.確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則被有效遵守

制定科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則，盡量使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管有法可依，從而提高操作水平，避免人為性和隨意性。目前，在我國法治建設(shè)的進(jìn)程中，我們遇到的最大障礙是法律、法規(guī)得不到實(shí)質(zhì)性的遵守，國家的法律有時(shí)只是一紙空文，在很多情況下，幾乎很少有人去關(guān)心和關(guān)注法律的效力或適用。對法律的遵守和忠誠是法律的生命，未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則也不例外。我國目前，證券市場上的虛假交易、內(nèi)部人控制、信息披露的虛假性等問題的泛濫；煤炭生產(chǎn)中的重大和特大安全事故頻發(fā)；社保基金被大量挪用和侵占；藥品生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的腐敗叢生都說明了相關(guān)的監(jiān)管失靈，而其根本原因在于相關(guān)的監(jiān)管法律、法規(guī)沒得到充分和實(shí)質(zhì)性的遵守。前車之鑒，后世之師。為使我國未來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能被有效實(shí)施，必須保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律和監(jiān)管規(guī)則得到有效遵守。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則之遵守可分為形式上的遵守和實(shí)質(zhì)上的遵守。所謂形式上的遵守是指在法律、法規(guī)字面上的遵守；實(shí)質(zhì)上的遵守是指確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行動遵守。形式上的遵守可能無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的目的，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，我們必須使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則設(shè)計(jì)鼓勵(lì)實(shí)質(zhì)性遵守。因此，成本——收益原則在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則的設(shè)計(jì)時(shí)必須加以考慮，也就是說，我們必須算計(jì)被監(jiān)管者（包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人）違反或遵守監(jiān)管規(guī)則給他們帶來的利益和損失（包括物質(zhì)或非物質(zhì)）。因?yàn)椋绻蛔袷氐幕貓?bào)率很高而被發(fā)現(xiàn)的概率很低，制裁壓力可能不足以導(dǎo)致對監(jiān)管規(guī)則的遵守。同時(shí)，我們還必須賦予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)足夠多的可利用的資源（包括財(cái)政和行政），以確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則得到有效實(shí)施和執(zhí)行，否則，被監(jiān)管者不遵守的行為被發(fā)現(xiàn)和被強(qiáng)制執(zhí)行的概率可能就會非常低，從而通過制裁性措施就無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管遵守。此外，被監(jiān)管者對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則的認(rèn)同度的高低也直接關(guān)系到其被遵守的程度，對它認(rèn)同度越高，其被實(shí)質(zhì)性遵守度越大，反之亦然。

四、結(jié)語

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只能是政策性保險(xiǎn)，而不能走商業(yè)化道路。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管最根本的目標(biāo)在于促進(jìn)作為國家支農(nóng)政策工具的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。由保監(jiān)會監(jiān)管政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和一般性商業(yè)性保險(xiǎn)兩類不同性質(zhì)的保險(xiǎn)，由于監(jiān)管目標(biāo)和理念的差異，將有可能導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之間管理的沖突。因此，我國未來的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法應(yīng)該明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)部內(nèi)建立相對高度獨(dú)立、具有充分職權(quán)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局，并由它來監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。未來的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局應(yīng)保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管高度透明，用平實(shí)的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同以及監(jiān)管規(guī)則并確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則的有效遵守，從而實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)在目標(biāo)——農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可靠性、合理、公平和安全及外在目標(biāo)——國家用公共財(cái)政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。

[注釋]

作者簡介：川北醫(yī)學(xué)院人文社科學(xué)院講師，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

⑴參見馮文麗、林保清：《我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)短缺的經(jīng)濟(jì)分析》，載《福建論壇》（經(jīng)濟(jì)社會版）2003年第6期；劉京生：《中國農(nóng)村保險(xiǎn)制度論綱》，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第42頁以下；龍文軍、張顯峰：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體行為的博弈分析》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第5期。

⑵[英]N.格里高利·曼昆：《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，梁小民譯，北京大學(xué)出版社1999年版，第230頁。

⑶庹國柱、王國軍：《中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會保障制度研究》，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社2002年版，第103頁。

⑷趙學(xué)軍：《政府干預(yù)與中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展》，載《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2004年第1期。

⑸Wright，B.D，& J.D.Hewitt.（1990）。All Risk Crop Insurance：Lessons From Theory and Experience.Giannini Foundation，California Agricuhural Experiment Station，Berkeley，April.⑹Harold D.S.&Robert W.K，Insurance Regulation in the Public Interest：The Path Towards Solvent Competitive Markets，The Ceneva Papers on Risk and Insurance-Issues and Practice，10／1／2000（25）（NO.4）：482-504.⑺Cummins J.D，Deregulating Propertyliability lnsurance，Washington D.C.：AKI-Brookings Joint Center For Regulatory Studies 2002.⑻DECD Proceedings，Insurance Regulation and Supervision in Economies in Transition-Second East-West Conference on Insurance Systems in Economies in Transition，Paris 1997（2）：53.⑼[美]埃米特·J·沃恩，特麗沙·M·沃恩：《危險(xiǎn)原理與保險(xiǎn)》，張洪濤譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第101頁。

⑽[英]弗里德利希·馮·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生譯，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第352頁。

第二篇：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

1、什么是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)：

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是投保人支付少額保費(fèi)、政府補(bǔ)貼大部分保費(fèi)，把被保險(xiǎn)人農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中自然災(zāi)害或意外事故造成的財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)人的一種制定安排。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有政府補(bǔ)貼力度大、惠及人口多的特點(diǎn)。開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，穩(wěn)定糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，培育農(nóng)民市場意識與風(fēng)險(xiǎn)意見，促進(jìn)“三農(nóng)”和農(nóng)村金融發(fā)展。

2、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保什么？

種植業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任為人力無法抗拒的自然災(zāi)害，包括暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、凍災(zāi)、旱災(zāi)、病蟲草鼠害等，對投保農(nóng)作物造成的損失。

養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任為重大病害、自然災(zāi)害、意外事故以及強(qiáng)制捕殺所導(dǎo)致的投保個(gè)體直接死亡。具體包括：⑴重大病害。能繁母豬：豬丹毒、豬肺疫、豬水泡病、豬鏈球菌、豬乙型腦炎等。奶牛：口蹄疫、布魯氏菌疫、牛結(jié)核病等。⑵自然災(zāi)害。暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、風(fēng)災(zāi)、雷擊、地震、冰雹、凍災(zāi)。⑶意外事故。泥石流、山體滑坡、火災(zāi)、爆炸、建筑特倒塌、空中運(yùn)行物體墜落。⑷強(qiáng)制捕殺。當(dāng)發(fā)生高傳染性疫病政府實(shí)施強(qiáng)制捕殺時(shí)，經(jīng)辦保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)賠償投保戶保險(xiǎn)金額與政府支付捕殺補(bǔ)貼的差額部分。

第三篇：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)涵

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)涵、功能及作用路徑的新詮釋

曾玉珍

2011-05-17

摘 要： 政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一部分，但與其他農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，不但呈現(xiàn)出了其獨(dú)有的特征，而且也賦有了更多的功能與作用。本文在結(jié)合實(shí)踐的基礎(chǔ)上，通過對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)涵的界定，深入辨析和推理了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能與作用；同時(shí)也通過對其作用路徑的剖析，勾勒出了其功能與作用之間的內(nèi)在聯(lián)系。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)損失，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

從2004年開始新一輪政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)以來，為了更好地服務(wù)于實(shí)踐，學(xué)術(shù)界已對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行了多方面的研究，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)。但與此同時(shí)也應(yīng)注意到三個(gè)問題：一是直至目前仍鮮有界定和解析政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)涵的文獻(xiàn)，且還未能達(dá)成共識；二是有些文獻(xiàn)將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能與作用簡單地等同于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能與作用；三是大量研究對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能、作用和功能定位等基礎(chǔ)性問題認(rèn)識不清，甚至將彼此混為一談。這些問題的存在不僅使政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的研究缺少共有的理論基礎(chǔ)，而且也不利于為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐提供科學(xué)系統(tǒng)的指導(dǎo)。因此，本研究將在已有研究基礎(chǔ)上，結(jié)合政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐，界定和辨析政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)基礎(chǔ)理論。

一、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)涵

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的種類

由于農(nóng)業(yè)內(nèi)涵的廣泛性與發(fā)展性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)種類繁多，學(xué)術(shù)界和保險(xiǎn)業(yè)按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行了分類。目前主要的分類方式有以下兩種。

1.按照承保對象與范圍不同的分類。這種劃分方式是沿襲農(nóng)業(yè)的廣義與狹義之分而形成的，將其相應(yīng)地分為廣義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，或稱為“大農(nóng)險(xiǎn)”與“小農(nóng)險(xiǎn)”。“小農(nóng)險(xiǎn)”的承保對象與范圍僅限于種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，通常被稱之為“兩業(yè)保險(xiǎn)”；“大農(nóng)險(xiǎn)”的承保對象與范圍則涉及廣義農(nóng)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，因此也被稱為“農(nóng)村保險(xiǎn)”。

2.依據(jù)經(jīng)營目標(biāo)不同的分類。按照經(jīng)營目標(biāo)的不同，可以將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)兩類。其中，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營目標(biāo)是獲取利潤最大化；政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營目標(biāo)是最大程度地實(shí)現(xiàn)政府預(yù)定的政策目標(biāo)，而不以利潤最大化作為經(jīng)營的首要目標(biāo)，或不作為唯一的經(jīng)營目標(biāo)。在我國保險(xiǎn)實(shí)踐中，又常根據(jù)保費(fèi)補(bǔ)貼主體的不同，將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為中央政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和地方政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

（二）政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的界定

目前在國外文獻(xiàn)中尚未找到能完全與我國的“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”相對應(yīng)的稱謂，關(guān)于國外對其定義的界定也無從談起。在我國，近幾年已有多位學(xué)者分別從多個(gè)視角對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行了界定。庹國柱和朱俊生（2004）將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定義為，為了實(shí)現(xiàn)政府的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)而實(shí)施的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或建立的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度；施紅（2008）認(rèn)為，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就是指政府作為風(fēng)險(xiǎn)配置主體介入了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)配置過程的一類特殊類型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；李海軍（2009）認(rèn)為，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指國家對關(guān)系國計(jì)民生和國家糧食安全的重要農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給與一定政策扶持和優(yōu)惠的一種制度安排；段勝（2010）認(rèn)為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是相對商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言的一種特殊農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形式，它是國家依據(jù)政策目標(biāo)或服從特定的政策規(guī)劃而建立的一種保險(xiǎn)制度；龐在禮（2010）提出，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是由政府主導(dǎo)推動，財(cái)政給予保費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)民自愿投保，商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦，按商業(yè)保險(xiǎn)規(guī)則運(yùn)作，并提供專業(yè)化保險(xiǎn)服務(wù)的一種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要經(jīng)營者之一中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司在《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理辦法》中規(guī)定，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指中央或地方財(cái)政給予保費(fèi)補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

基于上述研究，結(jié)合政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐特征，本文認(rèn)為，所謂的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，通過參與部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的運(yùn)營，或?qū)ο嚓P(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)參與主體提供一定的扶持、優(yōu)惠或補(bǔ)貼等促進(jìn)政策的一種制度安排。

（三）政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特征

1.特定政策目標(biāo)性。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立是為特定的政策目標(biāo)而服務(wù)的，因此，無論是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種選擇，還是保險(xiǎn)責(zé)任的確定，抑或是實(shí)施方式和實(shí)施范圍的確立，都是圍繞著提高政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和效果而設(shè)計(jì)的。正因?yàn)槿绱耍趯?shí)踐中，隨著國家所處的發(fā)展階段、公共財(cái)政的能力和重點(diǎn)目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)政策等眾多因素的不同，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)會呈現(xiàn)出動態(tài)發(fā)展性和差異性。相應(yīng)地，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)種類和實(shí)施范圍等內(nèi)容也會隨著其實(shí)施目標(biāo)的轉(zhuǎn)變而發(fā)生一系列的調(diào)整與變動。而且需要說明的是，即使在某一特定時(shí)期，一個(gè)國家或地區(qū)實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)通常也并不是唯一的，更多是一個(gè)具有共同取向的目標(biāo)群。如我國目前實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)也并不是僅僅為了管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，或穩(wěn)定農(nóng)民收入等，而是包括提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理水平、穩(wěn)定農(nóng)民收入和保障農(nóng)產(chǎn)品供給等內(nèi)容的一個(gè)多目標(biāo)集合。

2.經(jīng)營目標(biāo)多元化。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)營層面分析，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)以經(jīng)濟(jì)利潤最大化作為其經(jīng)營目標(biāo)。然而在實(shí)踐中，絕大多數(shù)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品是具有高風(fēng)險(xiǎn)、高成本和高價(jià)格等典型特征的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，在完全市場機(jī)制中不能自發(fā)形成市場均衡。同時(shí)，這些險(xiǎn)種的開辦與經(jīng)營又是政府實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)或社會等政策目標(biāo)所必須的，因此政府必須通過直接參與或介入這些險(xiǎn)種的運(yùn)作過程以保障其政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由政府職能決定，政府參與運(yùn)營政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的首要目標(biāo)并非是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，而應(yīng)是最大程度地實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，同時(shí)增進(jìn)社會福利水平，促進(jìn)社會公平。

3.經(jīng)營模式多樣性。從經(jīng)營模式視角，受各國或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政能力等因素影響，政府介入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式會有所不同，因而也形成了不同類型的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。在實(shí)踐中，目前主要有政府通過設(shè)立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司自辦經(jīng)營模式；政府通過指定商業(yè)保險(xiǎn)公司為其代收保費(fèi)、代付賠款的代辦經(jīng)營模式；政府與其他保險(xiǎn)供給主體（股份公司、相互公司、合作社等）合作，按比例分擔(dān)保費(fèi)、承擔(dān)賠償責(zé)任的聯(lián)辦經(jīng)營模式。但無論采用何種模式，政府都會通過一定的方式給予政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)相應(yīng)的扶持、優(yōu)惠或補(bǔ)貼等促進(jìn)政策，以誘引相關(guān)業(yè)務(wù)的穩(wěn)定發(fā)展。

4.承保風(fēng)險(xiǎn)弱可保性。保險(xiǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營必須滿足的要件之一就是以可保風(fēng)險(xiǎn)為經(jīng)營對象。所謂可保風(fēng)險(xiǎn)，簡單地說，就是可以被保險(xiǎn)公司所接受的風(fēng)險(xiǎn)；更明確地說，可保風(fēng)險(xiǎn)必須滿足獨(dú)立性、偶然性和意外性等要件。然而，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定，許多農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有高度的相關(guān)性和系統(tǒng)性，如農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，不但可能會同時(shí)造成較大區(qū)域范圍內(nèi)保險(xiǎn)標(biāo)的的損毀和滅失，而且還會引發(fā)其他農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，甚至造成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失，由此可能會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司面臨巨額賠償，威脅保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性，因此使得這類農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不符合理想的可保風(fēng)險(xiǎn)要件。同時(shí)，在保險(xiǎn)實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也呈現(xiàn)出了高成本、高賠付和低利潤的顯著特征，進(jìn)而導(dǎo)致在完全市場條件下商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的均衡數(shù)量較低甚至不存在的局面。然而，從宏觀經(jīng)濟(jì)及社會層面，此類險(xiǎn)種所涵蓋的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)系到國計(jì)民生，或?qū)r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義，因此迫切需要政府發(fā)揮其職能，通過建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度參與到該類險(xiǎn)種的市場活動中，從而促使一定規(guī)模的市場均衡的實(shí)現(xiàn)。因此，從風(fēng)險(xiǎn)可保性角度，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保的風(fēng)險(xiǎn)大都是無法單獨(dú)依靠市場而轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，即屬于弱可保性風(fēng)險(xiǎn)。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能

目前中外學(xué)者對保險(xiǎn)的功能認(rèn)識基本達(dá)成一致，普遍認(rèn)為現(xiàn)代保險(xiǎn)具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通和社會管理功能。其中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能是保險(xiǎn)的本質(zhì)核心，也是保險(xiǎn)的基本功能；資金融通和社會管理功能則是保險(xiǎn)隨著經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展需要，在其基本功能基礎(chǔ)上產(chǎn)生的衍生功能。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為保險(xiǎn)的一個(gè)分支，同樣具有保險(xiǎn)的這些功能。不僅如此，由政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性和實(shí)施范圍所決定，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能更為明確而具體（見圖1）。

圖1：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用路徑

注：①橢圓內(nèi)表示參與主體，實(shí)線框內(nèi)表示功能，虛線框內(nèi)表示作用；②實(shí)線連接箭頭顯示功能傳遞路線，虛線連接箭頭呈現(xiàn)相應(yīng)功能的作用路徑；③內(nèi)環(huán)虛線框內(nèi)表示基本功能，內(nèi)環(huán)虛線框與外環(huán)虛線框之間屬于衍生功能區(qū)。

（一）基本功能

所謂政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本功能，是指在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營過程中，由其自身內(nèi)部活動所產(chǎn)生的最根本、最直接的有利功效（圖1中內(nèi)環(huán)虛線框區(qū)域所示）。

1.分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失。該項(xiàng)功能體現(xiàn)在相輔相成的兩個(gè)方面。一方面，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各經(jīng)營主體，通過其在不同地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)承保政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并建立起保險(xiǎn)基金，將某些少數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者所遭遇的特定農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散在所有參保主體間，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在空間、時(shí)間和作用對象等方面的分散與轉(zhuǎn)移；另一方面，當(dāng)被保險(xiǎn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在保險(xiǎn)有效期內(nèi)，由約定的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)損失發(fā)生后，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人將在約定的責(zé)任范圍以及保險(xiǎn)金額內(nèi)，按照保險(xiǎn)標(biāo)的實(shí)際損失對被保險(xiǎn)人給予一定的損失補(bǔ)償，履行補(bǔ)償損失功能。其中，分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失的手段，而補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失則是分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的目的。因?yàn)槿绻荒茏龅睫r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在空間、時(shí)間和作用對象等方面的有效分散，就不可能對農(nóng)業(yè)損失進(jìn)行補(bǔ)償。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)與發(fā)展中，雖然隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，部分農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)得以有效控制或減弱，但與此同時(shí)也增添了一些前所未有的風(fēng)險(xiǎn)，而且農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失程度不但沒有減弱反而有所增強(qiáng)。如隨著設(shè)施農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大力發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施一旦遭遇風(fēng)險(xiǎn)損毀，所造成的損失可能更為嚴(yán)重。因此，通過建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，充分發(fā)揮其分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失等功能更為重要。也正因如此，分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失不僅是賦予政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本功能，而且也是最核心的功能。

2.規(guī)避與消減農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。雖然從表層上看，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只能通過其特有的運(yùn)作機(jī)制分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，并不能將農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)化為烏有或減弱。但在實(shí)踐中，由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司在經(jīng)營中遵循的是“防賠結(jié)合”的風(fēng)險(xiǎn)管理理念，即保險(xiǎn)公司為了有效控制風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)管理的效果與效率，不僅會在承保時(shí)對承保標(biāo)的所處的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行檢查、評估和提出改進(jìn)建議，而且在整個(gè)保險(xiǎn)期間都會進(jìn)行定期或不定期的風(fēng)險(xiǎn)檢查與監(jiān)督，以及實(shí)施必要的防災(zāi)防損措施。通過保險(xiǎn)公司專業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理者的指導(dǎo)與幫助，以及得益于保險(xiǎn)公司為了提高自身經(jīng)濟(jì)效益而實(shí)施的減災(zāi)防損措施，如農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、人工降雨等，都會促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理意識，提升防災(zāi)防損的水平與能力，減少農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的概率和降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失程度，進(jìn)而從客觀上起到規(guī)避和消減農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的功能。因此，規(guī)避和消減農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的另一重要的基本功能。

（二）衍生功能

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的衍生功能，也即是由其基本功能所派生的功能，是指政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)揮其基本功能的基礎(chǔ)上，對外部所產(chǎn)生的間接的有利功效（圖1中內(nèi)、外環(huán)虛線框之間區(qū)域所示）。

1.激活與融通農(nóng)村資金。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營者，通過收取保險(xiǎn)費(fèi)而積聚大量保險(xiǎn)基金資金，并通過對保險(xiǎn)基金的合理運(yùn)用，以促進(jìn)農(nóng)村閑散資金轉(zhuǎn)化為投資，在提高資金使用效率的同時(shí)，有利于分散金融風(fēng)險(xiǎn)，推動農(nóng)村資本流動，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融資源的優(yōu)化配置。該功能是由政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作機(jī)制所衍生的功能之一，并將隨著政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的不斷創(chuàng)新與發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的不斷完善而越來越突出。尤其是在我國，通過大力發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，不僅可以有效改善農(nóng)村居民傳統(tǒng)上所形成的以儲蓄作為單一投資的理財(cái)方式，進(jìn)而分散農(nóng)村居民儲蓄過于集中銀行所形成的金融風(fēng)險(xiǎn)，而且還有利于優(yōu)化農(nóng)村金融資源配置，提高金融資源配置效率。

2.承載支農(nóng)惠農(nóng)工具。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)通常都是具有“高損失、高賠付、高費(fèi)率”等典型特征的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，因此在完全市場經(jīng)濟(jì)條件下，以經(jīng)濟(jì)利益最大化為經(jīng)營目標(biāo)的商業(yè)保險(xiǎn)公司不愿經(jīng)營此類業(yè)務(wù)，由此造成此類險(xiǎn)種不能單獨(dú)依靠市場機(jī)制而完成市場交易，存在嚴(yán)重的市場失靈。這樣不僅使農(nóng)業(yè)因高風(fēng)險(xiǎn)而處于難以為繼狀態(tài)，而且也會使整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會處于高風(fēng)險(xiǎn)與不穩(wěn)定狀態(tài)。政府通過建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，一方面通過轉(zhuǎn)移和分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體多元化，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)提供更高的風(fēng)險(xiǎn)保障，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展；另一方面，可以利用保險(xiǎn)運(yùn)作機(jī)制，通過對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保險(xiǎn)種、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、實(shí)施范圍、保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額和繳納比例、保險(xiǎn)費(fèi)與保險(xiǎn)基金管理方式等方面的設(shè)計(jì)與管理，保障農(nóng)民收入穩(wěn)定增長和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)健康發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持與扶持。同時(shí)，這也是WTO規(guī)則下各國常用支農(nóng)惠農(nóng)的重要工具。

3.參與農(nóng)村社會管理。參與農(nóng)村社會管理也是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一項(xiàng)重要的衍生功能，其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營者通過對受災(zāi)被保險(xiǎn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行及時(shí)有效的損失補(bǔ)償，不但為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，以及農(nóng)村居民生活安定提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)保障，而且還利用保險(xiǎn)賠償機(jī)制實(shí)現(xiàn)了所有參保農(nóng)戶間的收入再分配，緩解了社會矛盾，消減了農(nóng)村不安定因素。同時(shí)也增強(qiáng)了社會應(yīng)急能力，減輕了政府對受災(zāi)群體進(jìn)行救濟(jì)的財(cái)政壓力。二是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營者通過防災(zāi)防損措施的實(shí)施，不僅增強(qiáng)了自身的償付能力，而且還通過其對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的督促與示范，提高了被保險(xiǎn)人以及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)防范意識和防災(zāi)減損的能力，減少了社會財(cái)富損失，有效地承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)管理的社會責(zé)任。

三、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用及其路徑

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用是指政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)揮其功能過程中，對經(jīng)濟(jì)社會等方面所產(chǎn)生的有利溢出效應(yīng)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用不僅是建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的重要的理論基礎(chǔ)，而且也是制定政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施目標(biāo)的重要依據(jù)。

（一）促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入，誘導(dǎo)農(nóng)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展

建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度對農(nóng)業(yè)發(fā)展的有利影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，可以有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入的增加。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者通過參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，不僅將不確定性的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失轉(zhuǎn)移了出去，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)預(yù)期收益，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供了保障，而且還借助農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和氣象等部門專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)與防災(zāi)防損措施的實(shí)施，規(guī)避和減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，從而提高了農(nóng)業(yè)投資預(yù)期收益。這不僅會促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素尤其是高級生產(chǎn)要素的合理投入，而且還會刺激與吸引社會對農(nóng)業(yè)的投資，非常有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)資本的形成，加速發(fā)展以高效、生態(tài)和精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)而保障國家糧食安全和提升農(nóng)業(yè)在國際市場的競爭力。二是通過政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，可以有效誘導(dǎo)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。政府通過設(shè)計(jì)特定目的性的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、實(shí)施范圍、優(yōu)惠政策等內(nèi)容，可以有效誘導(dǎo)某一地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的形成。同時(shí)又通過保險(xiǎn)運(yùn)作機(jī)制，轉(zhuǎn)移與消減農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及其損失，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展與壯大保駕護(hù)航，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

（二）穩(wěn)定和提高農(nóng)民收入水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供風(fēng)險(xiǎn)保障的同時(shí)，也為穩(wěn)定農(nóng)民收入奠定了基礎(chǔ)。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在購買政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，需要支付一定的保險(xiǎn)費(fèi)，從某種程度上增加了生產(chǎn)成本，從而減少了其可獲得的最大純收入。但同時(shí)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失發(fā)生后的保險(xiǎn)賠償也減少了因損失發(fā)生而引起的收入大幅度減少的可能性。Yamauchi（1986）及Kraft（1996）分別以美國和日本的數(shù)據(jù)證實(shí)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在影響農(nóng)業(yè)凈收入的概率分布和收入穩(wěn)定方面的作用。更為重要的是，政府建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度后，一方面可以在世貿(mào)組織規(guī)則允許的范圍內(nèi)，通過實(shí)行低費(fèi)率、高補(bǔ)貼政策或再保險(xiǎn)機(jī)制等規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)尤其是農(nóng)業(yè)臣災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的影響，改變“一次重災(zāi)，即刻致貧”的困境；另一方面，通過對險(xiǎn)種的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，還可以使政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為補(bǔ)貼農(nóng)民與扶持農(nóng)業(yè)的有效工具，進(jìn)而成為保障農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的有效載體。而且，當(dāng)農(nóng)民收入得到穩(wěn)步提高后又會加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。如此反復(fù)就會促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民收入增長進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展之中。

（三）激活農(nóng)村消費(fèi)市場，實(shí)現(xiàn)對國民經(jīng)濟(jì)增長的乘數(shù)效應(yīng)

農(nóng)業(yè)不僅是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而且與國民經(jīng)濟(jì)的其他產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村與城市具有高度聯(lián)動性。農(nóng)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)增長，不僅會直接帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)后相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，還會促進(jìn)農(nóng)民對工業(yè)品、服務(wù)等產(chǎn)品消費(fèi)需求的增加，進(jìn)而驅(qū)動國民經(jīng)濟(jì)的快速增長。Leatham等（1997）通過對美國北達(dá)科他州的實(shí)證研究證明，1美元的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款帶動該州的商業(yè)銷售額增長了2.3美元，帶動個(gè)人收入增長了1.03美元，使該州總產(chǎn)出增加了1.14美元，并增加了51.6個(gè)就業(yè)崗位。同時(shí)也表明了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的增長具有積極的乘數(shù)效應(yīng)。因此，通過完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作機(jī)制，在提高政府支農(nóng)惠農(nóng)政策效率的同時(shí)，還能更好地實(shí)現(xiàn)其對國民經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動力。

（四）提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)與信用地位，促進(jìn)農(nóng)村金融體系高效有序發(fā)展

在商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者受收入低微與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高費(fèi)率等因素制約而無力購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遇到嚴(yán)重的自然災(zāi)害和意外事故后，農(nóng)民只能依靠儲蓄、親屬援助、救濟(jì)或貸款等方式恢復(fù)生產(chǎn)與建設(shè)。這不僅使農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入低下而且也無保障，甚至?xí)?dǎo)致原有貸款因無力償還而拖欠或產(chǎn)生新的債務(wù)。加之由農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特性所決定，一般農(nóng)業(yè)災(zāi)害影響范圍都較廣，由此可能會導(dǎo)致許多農(nóng)戶陷入上述困境。同時(shí)，農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)將因農(nóng)民的違約遭受損失或因農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)與信用地位低下而縮小信貸規(guī)模，降低對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度。在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施后，一方面通過為農(nóng)民提供風(fēng)險(xiǎn)保障和損失補(bǔ)償，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定進(jìn)行，提高農(nóng)民收入，進(jìn)而提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位和信用地位，幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者沖破原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入資金難以獲得的窘境，可以有效解決農(nóng)業(yè)資金投入的瓶頸制約，從而促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展；另一方面，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)村金融體系的重要組成部分，通過完善農(nóng)村金融體系，激活農(nóng)村流動資金，分散金融風(fēng)險(xiǎn)和提高金融效率，對促進(jìn)農(nóng)村金融乃至整個(gè)金融體系的高效、穩(wěn)健、有序發(fā)展具有重要的作用。

（五）提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的水平與能力，減少社會損失，減輕政府救災(zāi)救濟(jì)財(cái)政壓力

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的多樣性、復(fù)雜性和系統(tǒng)性等特征決定了農(nóng)業(yè)的脆弱性與損失的嚴(yán)重性。然而，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理模式中，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、農(nóng)業(yè)科技水平和風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)等因素的制約，普遍存在著“輕風(fēng)險(xiǎn)管理過程、重?fù)p失補(bǔ)償”的現(xiàn)象。一旦農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失發(fā)生，只能通過農(nóng)民動用儲蓄自救、社會救助、商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠償和政府救濟(jì)等方式渡過難關(guān)。然而由于農(nóng)民收入水平普遍較低，自救能力非常有限；社會救助又具有較大的不確定性；商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無論是保障范圍和程度，還是覆蓋面又明顯不足，對損失賠償微不足道；最后只能依靠政府財(cái)政救濟(jì)尤其是受災(zāi)地區(qū)的地方財(cái)政救濟(jì)，這一方面必然導(dǎo)致政府背負(fù)沉重的救災(zāi)救濟(jì)的財(cái)政壓力，另一方面還往往難以有效彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)損失，從而導(dǎo)致部分災(zāi)民陷入因?yàn)?zāi)返貧的困境。通過開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政府將部分災(zāi)后救助資金轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皡⒈ＹY助或保險(xiǎn)投入補(bǔ)貼，不但可以調(diào)動中央和地方政府、保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶等多方主體直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管理，提高各主體尤其是農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)管理意識，引導(dǎo)其科學(xué)管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；而且還可以動員和集結(jié)多方力量提升農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力，有效提高抗災(zāi)救濟(jì)資源的配置效率，并有利于風(fēng)險(xiǎn)防范措施制度化，從而減輕政府農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)的財(cái)政壓力。

（六）完善收入再分配機(jī)制，促進(jìn)社會公平與農(nóng)村穩(wěn)定

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在履行補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失和承載支農(nóng)惠農(nóng)工具等功能時(shí)，可以有效補(bǔ)充國民收入在農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)，以及被保險(xiǎn)人之間的收入再分配，有利于促進(jìn)社會公平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。首先，政府無論是通過對投保人進(jìn)行保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的方式，還是通過對保險(xiǎn)人進(jìn)行補(bǔ)貼或給予優(yōu)惠政策等方式實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，都將使一部分國民收入傳遞給農(nóng)民。Goodwin（2001）利用1988～1999年期間的美國數(shù)據(jù)實(shí)證分析了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)。根據(jù)其測算，在該期間農(nóng)民平均支付1美元的保險(xiǎn)費(fèi)，就可以收到1.88美元的賠償。這無疑從客觀上起到了對農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的作用，實(shí)現(xiàn)了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)部門間的再分配，進(jìn)而縮小了農(nóng)業(yè)這一弱勢產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)間的收入差距。其次，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體通過對受損被保險(xiǎn)人農(nóng)業(yè)損失的賠償，不僅實(shí)現(xiàn)了在所有被保險(xiǎn)人之間的收入再分配，而且通過介入災(zāi)害事故的緊急處理，履行了社會管理職能，有效減少了社會摩擦，從而保障了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

四、結(jié)論

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一部分，是政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，通過參與部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的運(yùn)營，或?qū)ο嚓P(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)參與主體提供一定的扶持、優(yōu)惠或補(bǔ)貼等促進(jìn)政策的一種制度安排。由此使其與其他農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，不但呈現(xiàn)出了其獨(dú)有的特征，而且也賦有了更多的功能。結(jié)合實(shí)踐，通過深入比較分析，得出如下主要結(jié)論：一是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要特征體現(xiàn)在具有特定政策目的性、經(jīng)營目標(biāo)多元化、經(jīng)營模式多樣性和承保風(fēng)險(xiǎn)弱可保性等四個(gè)方面。二是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能可以分解為基本功能與衍生功能。其中，基本功能是指在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營過程中，由其自身內(nèi)部活動所產(chǎn)生的最根本、最直接的有利功效，包括分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與補(bǔ)償農(nóng)業(yè)損失，以及規(guī)避與消減農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；衍生功能是指政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)揮其基本功能的基礎(chǔ)上，對外部所產(chǎn)生的間接的有利功效，包括激活與融通農(nóng)村資金、承載支農(nóng)惠農(nóng)工具和參與農(nóng)村社會管理。三是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用是指政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)揮其功能過程中，對經(jīng)濟(jì)社會等方面所產(chǎn)生的有利溢出效應(yīng)。這既從理論上區(qū)分了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能與作用的不同，又通過對作用路徑的剖析勾勒出了功能與作用之間的內(nèi)在聯(lián)系。

第四篇：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承諾書

承 諾 書

為加快建立和完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害能力，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮，為平鄉(xiāng)“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。我鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管理區(qū)）就扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)工作承諾如下：

1.廣泛宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，充分調(diào)動廣大農(nóng)戶的投保積極性和主動性，積極組織開展農(nóng)戶投保、保費(fèi)收取、受災(zāi)報(bào)案、查勘理賠等工作，調(diào)解和處理當(dāng)?shù)卣咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)糾紛。

2.配合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代理員、聯(lián)絡(luò)員和協(xié)管員，提供必要的辦公場所，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策型保險(xiǎn)工作開展。

3.認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際，因地制宜，積極探索切實(shí)可行的投保模式，努力擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍。

4.對我縣已開辦的玉米、小麥主要農(nóng)作物的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，采取多種形式做好農(nóng)戶的投保工作，小麥保險(xiǎn)工作在3月20日前全面完成，玉米保險(xiǎn)工作在7月20日前全面完成，力爭做到應(yīng)保盡保，確保參保率達(dá)到95%以上。

承諾單位： 監(jiān)督單位：

2013年 月 日

第五篇：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)缺點(diǎn)

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)

(一)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容與可保險(xiǎn)范圍

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其風(fēng)險(xiǎn)可分為四種：

一是自然風(fēng)險(xiǎn)。即由自然災(zāi)害(包括農(nóng)作物病蟲害等)造成的欠產(chǎn)歉收，主要表現(xiàn)為區(qū)域性、難以預(yù)見性的特點(diǎn)。

二是市場風(fēng)險(xiǎn)。主要指因農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格波動導(dǎo)致農(nóng)民收入的減少。

三是社會風(fēng)險(xiǎn)。有時(shí)又稱為行為風(fēng)險(xiǎn)，是指由于個(gè)人或團(tuán)體的社會行為不當(dāng)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。

四是制度風(fēng)險(xiǎn)。即制度在變革過程中,由于其結(jié)果的不可預(yù)見性,使制度的實(shí)際收益與預(yù)期收益發(fā)生背離的可能性。

一般而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要是保前兩種風(fēng)險(xiǎn)，即自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。其中對自然災(zāi)害的保險(xiǎn)最為普遍和重要。

(二)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的區(qū)別

所謂政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指國家為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的目的，對其實(shí)行一定政策和資金扶持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種。它與商業(yè)性保險(xiǎn)有著本質(zhì)的區(qū)別：

(1)從保險(xiǎn)目的上來看，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以實(shí)施貫徹政府政策為首要目標(biāo)，有著明確的公共利益取向；而商業(yè)性保險(xiǎn)是以贏利為目的，屬于保險(xiǎn)公司的個(gè)體行為。

(2)從保險(xiǎn)形式上看，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既可采取強(qiáng)制性形式，也可采用自愿參保的方式；而商業(yè)性保險(xiǎn)則表現(xiàn)為自愿和非強(qiáng)制性的特點(diǎn)。

(3)從保險(xiǎn)費(fèi)的賠償設(shè)計(jì)上來看，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)通常帶有相對固定金額的特點(diǎn)；而商業(yè)性保險(xiǎn)的保費(fèi)設(shè)計(jì)具有對稱的、非固定金額的特征。[編輯] 我國建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的必要性

(一)我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不足以保護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

目前我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制主要存在以下缺陷：

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營虧損、導(dǎo)致業(yè)務(wù)萎縮，承包面積下降。

1994年1月1日實(shí)行了新的財(cái)務(wù)核算體制，保險(xiǎn)業(yè)取消了“收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的財(cái)政兜底政策。出于對自身的經(jīng)濟(jì)效益及生存和發(fā)展的考慮，作為商業(yè)保險(xiǎn)公司開始對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。至此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種、機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員及保費(fèi)收入不斷萎縮，承保面大幅度減少，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展陷入低谷。導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場萎縮的主要原因有兩個(gè)方面：

首先，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)固有的性質(zhì)與商業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營目標(biāo)之間的矛盾致使保險(xiǎn)公司經(jīng)營虧損，無利可圖，難以為繼。我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式以家庭經(jīng)營為主，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)又具有分散性的特點(diǎn)，其結(jié)果必然加大保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)或保險(xiǎn)人的經(jīng)營和管理成本。而個(gè)體農(nóng)戶和合作經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)力量又大多比較薄弱，無力承擔(dān)高額的保費(fèi)。這就出現(xiàn)了一面想保而無力保，一面愿保而不敢保的尷尬局面。這就說明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原本就不適應(yīng)完全的以贏利為目標(biāo)的市場化運(yùn)作。

其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制尚未建立。多年來我國主要重視直接保險(xiǎn)市場的建設(shè)，而再保險(xiǎn)市場卻發(fā)展滯后。特別是在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面，目前尚無有效的再保險(xiǎn)機(jī)制，使得風(fēng)險(xiǎn)過于集中在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體自身，難于分散風(fēng)險(xiǎn)。

2.財(cái)政救助和緊急貸款缺少穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮的情況下，我國目前對于農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)(包括氣候風(fēng)險(xiǎn)和生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn))，主要采取財(cái)政救助和緊急貸款的形式。這些形式存在著以下缺陷：第一，財(cái)政救助主要解決受災(zāi)農(nóng)民的基本生活需要，很難解決受災(zāi)農(nóng)民再生產(chǎn)資金的需要問題。第二，財(cái)政救助與緊急貸款基本上是現(xiàn)收現(xiàn)支，呈現(xiàn)出臨時(shí)性的特點(diǎn)，沒有一個(gè)預(yù)警機(jī)制，財(cái)政預(yù)留的資金的多少也缺乏科學(xué)依據(jù)，當(dāng)大災(zāi)發(fā)生時(shí)，容易引起財(cái)政資金和銀行資金的調(diào)度困難。第三，對我國這樣災(zāi)害頻繁、政府財(cái)政資金有限的發(fā)展中國家來說，主要依靠財(cái)政救濟(jì)撥款，會增加財(cái)政壓力，不利于宏觀調(diào)控，也不利于保證農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的穩(wěn)步提高。第四，單純的財(cái)政救助缺少風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享機(jī)制，會加大依賴性。不利于發(fā)揮農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司積極參與經(jīng)營管理，共防風(fēng)險(xiǎn)的積極性，致使資金使用的效率不高。

3.其他與農(nóng)業(yè)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)保障制度發(fā)育不足，作用微弱。

由于我國正處于市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)過程中，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制還很不健全，能力有限。例如農(nóng)產(chǎn)品期貨市場規(guī)模不大，農(nóng)民難以加入操作；農(nóng)村最低生活保障機(jī)制不完善；投資興建農(nóng)田水利、研究和推廣抗病蟲害的新品種等受到地方財(cái)力的限制，這些都制約著我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障的有效程度。

綜上所述，我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保障不能單純只靠財(cái)政救濟(jì)和銀行貸款，必須建立一種政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，從制度上予以保障。

(二)建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對發(fā)展我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入的意義

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須要依靠“三駕”馬車，一是農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步和運(yùn)用，它是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“動力加速器”；二是農(nóng)村金融體制的建立和完善，它是農(nóng)業(yè)發(fā)展的“潤滑劑”；三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，它是農(nóng)業(yè)發(fā)展的“穩(wěn)定器”，此三者缺一不可。而“穩(wěn)定器”是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

1.建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要“穩(wěn)定器”。

多年來，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本上是靠商業(yè)方式運(yùn)作的，從理論上來說，它難以適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于農(nóng)業(yè)其原生的弱勢基礎(chǔ)地位、多功能特點(diǎn)以及它的高風(fēng)險(xiǎn)性，必須要依靠一個(gè)以政府為主導(dǎo)的、專一的、分擔(dān)的政策保險(xiǎn)機(jī)制做保障，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、發(fā)展以及農(nóng)民收入的提高。

2.建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于化解商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的困境，糾正商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給的不充分狀況。

從理論上來說，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于高風(fēng)險(xiǎn)、分散化的險(xiǎn)種，經(jīng)營主體難以自行消化其經(jīng)營的虧損，所以不適宜完全的商業(yè)化運(yùn)營。再加上農(nóng)業(yè)涉及到國家戰(zhàn)略安全，其保險(xiǎn)制度具有寄生性，作為一種誘致性保險(xiǎn)制度，只能通過社會的公共部門——政府來提供低保費(fèi)下的保險(xiǎn)供給，這就是政策性保險(xiǎn)，這種以政府為主導(dǎo)的政策性保險(xiǎn)可以在一定程度上補(bǔ)救農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的不充分狀況。

建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還有助于減輕農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。逆向選擇是指大多高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)農(nóng)戶投保的積極性高，而低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)戶投保的積極性低；其結(jié)果是使風(fēng)險(xiǎn)高度集中，原來測算的費(fèi)率被扭曲，保險(xiǎn)人為避免超賠而被迫提高費(fèi)率，致使農(nóng)戶的投保積極性受挫。另一方面，由于存在被保險(xiǎn)人在投保后欺騙保險(xiǎn)公司、或者對保險(xiǎn)標(biāo)的的管理不善或不積極，而給保險(xiǎn)公司可能帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)。這種道德風(fēng)險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中是普遍存在，難以控制的，它將造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定損困難，加上保險(xiǎn)公司在出險(xiǎn)以后又難以及時(shí)趕到現(xiàn)場，容易受地方保護(hù)主義及農(nóng)民道德意識的影響，定損偏高，這更將加大保險(xiǎn)公司運(yùn)作的難度和成本。政府在建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的過程中，可以對保險(xiǎn)制度加強(qiáng)規(guī)范，還可以采取一些政府特有的手段，如實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)、嚴(yán)格監(jiān)管等，來減輕農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中難度大，成本高的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，推動農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展。

3.我國加入 WTO以后迫切要求發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以保護(hù)和促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

加入世界貿(mào)易組織對我國農(nóng)業(yè)來講，可謂機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。從機(jī)遇方面看，世貿(mào)的有關(guān)規(guī)則對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國內(nèi)補(bǔ)貼有明確的條款支持。按照有關(guān)世貿(mào)組織的規(guī)定，我國今后農(nóng)業(yè)的投入可達(dá)460多億，這與我國近3年在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食儲備、自然災(zāi)害救濟(jì)等國內(nèi)補(bǔ)貼方面平均每年投入只有27 0多億元相比，存在多達(dá)190億的缺口。這個(gè)缺口正好為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了一個(gè)非常寬松的運(yùn)作空間，也給財(cái)政補(bǔ)貼型的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供了政府資金支持。從挑戰(zhàn)方面來看，政府必須積極介入，充分利用WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議中所提供的綠箱政策，發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

[編輯] 我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在各級政府政策的大力支持下保持了較快發(fā)展勢頭。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”，這標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的第三輪試驗(yàn)開始。此后從2004年到2009年，連續(xù)六年的中央一號文件均對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展提出要求，其中2009年中央一號文件明確提出“加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，增加險(xiǎn)種，加大中央財(cái)政對中西部地區(qū)保費(fèi)補(bǔ)貼力度，加快建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系和財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，鼓勵(lì)在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保險(xiǎn)種明顯增多，業(yè)務(wù)規(guī)模不斷增大，覆蓋領(lǐng)域逐步拓寬，保險(xiǎn)主體日益多元，功能作用逐步發(fā)揮，各項(xiàng)試點(diǎn)逐步推進(jìn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作逐步推進(jìn)

2008年，中央財(cái)政在2007年基礎(chǔ)上大幅增加對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼支持，保費(fèi)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)預(yù)算由2007年的21.5億元增加到60.5億元，對種植業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼由2007的25%提高到35%，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)已由2007年的6個(gè)省區(qū)擴(kuò)展至16個(gè)省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。截至2008年底，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)簽單保費(fèi)110.7億元，同比增長 112.5%，承保各類農(nóng)作物5.32億畝，約占全國耕地面積的25%，參保農(nóng)戶達(dá)9000萬戶次，為農(nóng)民提供了2397.4億元風(fēng)險(xiǎn)保障，三項(xiàng)指標(biāo)分別比2007年增加了130%、80.7%和113%。

(二)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬

目前。市場上存在的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種達(dá)160多個(gè)，基本涵蓋了種養(yǎng)兩業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域。種植業(yè)方面，2008年中央財(cái)政支持的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所涵蓋的主要農(nóng)作物，在2007年初期的玉米、水稻、小麥、棉花、大豆5個(gè)品種的基礎(chǔ)上，又新增加了花生、油菜達(dá)到7個(gè)品種；養(yǎng)殖業(yè)方面，2008年在鞏固發(fā)展能繁母豬、奶牛等養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，積極開展家禽、淡水養(yǎng)殖和地方特色農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的保險(xiǎn)服務(wù)，截至2008年8月22日，能繁母豬保險(xiǎn)第一個(gè)承保周期結(jié)束，全國共承保能繁母豬4355萬頭，提供風(fēng)險(xiǎn)保障4373億元，承保覆蓋面超過90%。另外，除主要農(nóng)作物外，各地還結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，開展了林木、煙葉、葡萄、西瓜、青稞等特色險(xiǎn)種，進(jìn)一步拓寬了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)領(lǐng)域。例如北京市2008年政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作新增了豆類、柿子、大桃等險(xiǎn)種，承保險(xiǎn)種已達(dá)到16個(gè)，全年實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入2.495億元，惠及農(nóng)戶16.4萬戶，已覆蓋全市主要農(nóng)業(yè)資源的30%。

(三)政策新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織形式向多元化方向發(fā)展

在鼓勵(lì)人保、中華聯(lián)合等全國性保險(xiǎn)公司積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的同時(shí)，自2004年以來，保監(jiān)會先后批準(zhǔn)了5家專業(yè)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司，黑龍江陽光農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、法國安盟保險(xiǎn)成都分公司、安徽國元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，此外，浙江等地結(jié)合本地農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，在“政府推動+市場運(yùn)作+農(nóng)民自愿”原則的指導(dǎo)下。采用“共保經(jīng)營”和“互助合作”兩種方式，開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。中國漁業(yè)互保協(xié)會也在積極開展?jié)O業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的探索。目前，經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)組織形式主要有：股份制的商業(yè)保險(xiǎn)公司形式、專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作組織、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、外資或合資農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司等，政策性保險(xiǎn)經(jīng)營主體日益豐富，并形成向多元化發(fā)展的態(tài)勢，推動我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)步向前邁進(jìn)。

(四)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能作用逐步發(fā)揮

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。增強(qiáng)了農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力和災(zāi)后恢復(fù)能力，確保了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的穩(wěn)定，促進(jìn)了國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、糧食安全戰(zhàn)略和支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)。2004-2008年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付共計(jì)117.26億元，僅2008年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為1400余萬受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款70億元。其中，種植業(yè)保險(xiǎn)賠款 46億元，養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)賠款24億元(其中能繁母豬保險(xiǎn)賠款17.5億元。奶牛保險(xiǎn)賠款1.5億元)。在應(yīng)對2008年初低溫雨雪冰凍自然災(zāi)害和“5·12”四川汶川大地震中，僅能繁母豬保險(xiǎn)賠款一項(xiàng)就近1億元，有力地支持了災(zāi)區(qū)重建工作。同時(shí)，保險(xiǎn)公司發(fā)揮在防災(zāi)防損和風(fēng)險(xiǎn)管理方面的專業(yè)優(yōu)勢，大大提升了農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)的能力。例如，黑龍江陽光相互保險(xiǎn)公司自成立以來，先后投入5000多萬元購買相關(guān)設(shè)備及實(shí)施防災(zāi)作業(yè)，極大提高了農(nóng)戶在防損救災(zāi)方面的能力。

[編輯] 現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中存在的主要問題及原因分析

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是處理農(nóng)業(yè)非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要財(cái)務(wù)安排，是市場經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱(農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn))之一，是世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。自2004年政府在全國范圍內(nèi)積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)改革以來，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以說取得了巨大的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在政府各種利好政策的推動下我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)迎來了黃金發(fā)展機(jī)遇期。但隨著試點(diǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深入，諸多制約政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)向前發(fā)展的問題也逐漸顯露出來。

(一)對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識不夠明確

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指在政府扶持和財(cái)政補(bǔ)貼下。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因自然災(zāi)害或意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N保險(xiǎn)制度。建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，是健全國家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分，對于確保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和農(nóng)民收入的穩(wěn)定增加具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。盡管政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這幾年在我國取得了一定的進(jìn)展，但各方對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識仍然不夠明確，這表現(xiàn)在兩方面：

1，地方政府對于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)和導(dǎo)向不明確。為什么要試驗(yàn)舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)?這種農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的政策目標(biāo)和導(dǎo)向是什么?這些都是試點(diǎn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各地政府至今仍不統(tǒng)一或存在眾多疑惑的問題。因此有的地方政府把舉辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)作一種“額外負(fù)擔(dān)”，把征繳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)看成是一種“濫收費(fèi)”。加之中央沒有相關(guān)配套政策，地方政府害怕遇到大災(zāi)“吃不完兜著走”。使得地方上的積極性會打折扣，目前這點(diǎn)有限的積極性也很難持久。更有甚者有的地方政府不僅沒有能力給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)以補(bǔ)貼，甚至還想從中得到一些好處(例如個(gè)別地方政府存在的“釣魚”問題)，這就更難期待農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的真正啟動。

2，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性經(jīng)營方式不夠明確。迄今為止，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)一直沒有突破“政策性保險(xiǎn)+商業(yè)化經(jīng)營”的框架，“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”加政府補(bǔ)貼的思路一直占據(jù)主導(dǎo)地位。這樣，政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和商業(yè)性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之間沒有明確的核算界限。政府在提供補(bǔ)貼時(shí)無法準(zhǔn)確判斷經(jīng)營政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司的虧損究竟是來自政策性業(yè)務(wù)，還是商業(yè)性業(yè)務(wù)，難以確定合適的補(bǔ)貼額度，難以科學(xué)評價(jià)商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營政策性保險(xiǎn)的績效，最終可能會影響政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展。

(二)農(nóng)民收入水平低，保險(xiǎn)意識淡薄

在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)逐漸鋪展的進(jìn)程中，農(nóng)戶對于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效需求不足的現(xiàn)實(shí)仍掣肘農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，主要原因如下。

1，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高成本、高費(fèi)率與農(nóng)戶家庭低收入之間的矛盾。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的高風(fēng)險(xiǎn)性、空間的分散性、時(shí)間的季節(jié)性、定損的復(fù)雜性，造成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高成本性，于是決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)營必須以高費(fèi)率為保障，各國的經(jīng)驗(yàn)表明，一切險(xiǎn)農(nóng)作物的保險(xiǎn)費(fèi)率在2-15%之間，比之家庭財(cái)產(chǎn)、企業(yè)財(cái)產(chǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率(1‰左右)高出十幾倍到幾十倍，而我國目前正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)過渡時(shí)期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)力水平低。2008年，我國農(nóng)村居民人均純收入僅4454元，不到城鎮(zhèn)居民的三分之一，而且地區(qū)間發(fā)展極不平衡，收入差距很大，農(nóng)民在較低的收入水平并且扣除了購買各項(xiàng)生活生產(chǎn)資料、供養(yǎng)子女上學(xué)等必要開銷之后，其可支配收入微乎其微，所以即便是在現(xiàn)階段政府財(cái)政給予50%的保費(fèi)補(bǔ)貼的前提下，1%-7.5%的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)支出也大大超過了其消費(fèi)能力。

2，依賴思想嚴(yán)重和保險(xiǎn)意識淡薄是制約我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要因素。一方面，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國長期實(shí)行的是發(fā)生自然災(zāi)害損失時(shí)由中央財(cái)政直接撥款救濟(jì)災(zāi)民的制度，養(yǎng)成了農(nóng)民一遇災(zāi)害坐等救濟(jì)的依賴心理，缺乏主動防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的意識；另一方面，由于宣傳力度不夠，加上農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的束縛，僥幸思想根深蒂固，保險(xiǎn)意識淡薄，缺乏投保積極性，嚴(yán)重地制約著政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。對此筆者深有感觸，在歲末年初北方主要冬麥區(qū)遭遇了幾十年不遇的特大旱災(zāi)之后，筆者曾在山東農(nóng)村老家(山東日照，不屬于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū))做過一項(xiàng)問卷調(diào)查，調(diào)查的結(jié)果著實(shí)令筆者震驚。筆者抽樣調(diào)查的問卷結(jié)果顯示，有近73%的被調(diào)查農(nóng)戶準(zhǔn)備自己承擔(dān)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，另有20%的被調(diào)查者對待上述風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度是聽天由命；在所抽樣調(diào)查的農(nóng)戶中聽說過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的占85%。知道農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是如何運(yùn)作的只占聽說過的52%，而有意購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶為 7%；在有保費(fèi)補(bǔ)貼的前提下愿意購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的也僅僅占到所調(diào)查戶數(shù)的18%左右。

3，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、效益低，難以承擔(dān)額外保險(xiǎn)成本。在政府大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的今天，上述結(jié)果和反應(yīng)出的問題不得不令人深思：三是我國農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化經(jīng)營，超小規(guī)模的土地經(jīng)營客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障功能。狹小的經(jīng)營規(guī)模使農(nóng)民產(chǎn)生較低的預(yù)期收益，而且隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的不斷深入和發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益在不斷的下降，客觀上造成了農(nóng)戶不愿付出現(xiàn)實(shí)的保險(xiǎn)成本去化解農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)。由于農(nóng)民的保險(xiǎn)意識較弱，收入水平低。導(dǎo)致農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求不足，造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面窄，難以滿足保險(xiǎn)經(jīng)營所依賴的大數(shù)法則理論，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)集中，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢。

(三)保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理技術(shù)水平落后

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益有別于一般財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益，是一種事先難以準(zhǔn)確確定的預(yù)期利益。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的大多是活的生物，它們的生長、飼養(yǎng)都離不開人的行為作用，而且農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大多來源于人類難以駕馭的大自然，如洪災(zāi)、旱災(zāi)、雹災(zāi)、疫災(zāi)等，具有風(fēng)險(xiǎn)單位大、區(qū)域性強(qiáng)、發(fā)生頻率高、損失規(guī)模大等特點(diǎn)。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營有其獨(dú)特的技術(shù)要求，普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)經(jīng)營技術(shù)難以奏效。而我國目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)人才匱乏，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營技術(shù)還非常落后。

1，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測技術(shù)落后。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的識別、衡量、預(yù)測、預(yù)警以及信息統(tǒng)計(jì)與管理等方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的需要。例如，由于沒有建立自然災(zāi)害預(yù)報(bào)警報(bào)系統(tǒng)，致使防災(zāi)防損變得十分被動：由于沒有建立災(zāi)害損失信息的統(tǒng)計(jì)分析與管理系統(tǒng)，以致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)所要求的歷史風(fēng)險(xiǎn)損失資料難以滿足。

2_農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)技術(shù)落后。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)要以風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃前提、以精算理論為基礎(chǔ)，而由于各種主客觀原因我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃幾近空白，精算技術(shù)甚為薄弱，叉缺乏完備的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料支持，費(fèi)率的厘定帶有很大程度的主觀性和盲目性，未能準(zhǔn)確反應(yīng)保險(xiǎn)標(biāo)的的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平，導(dǎo)致嚴(yán)重的逆選擇。

3，產(chǎn)品開發(fā)技術(shù)落后。集中表現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量低、針對性差，真正根據(jù)農(nóng)民收入水平、風(fēng)險(xiǎn)狀況量身定做的產(chǎn)品少之又少，難以滿足農(nóng)民的保障需求。四是定損理賠技術(shù)落后，我國不僅農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失的測定技術(shù)落后，而且沒有制定統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)，理賠中出現(xiàn)很大的隨意性，引發(fā)嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)作物保險(xiǎn)中道德風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司造成的經(jīng)濟(jì)損失占保險(xiǎn)賠款的20%以上，牲畜保險(xiǎn)中更為嚴(yán)重。

(四)缺乏完善的法律法規(guī)支持

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度，它對相關(guān)法律法規(guī)具有很強(qiáng)的依賴性。國內(nèi)外理論與實(shí)踐已經(jīng)充分證明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是準(zhǔn)公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的有機(jī)組成部分，法律法規(guī)的制定與完善是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的前提和保證。而我國對政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)至今尚無一套完整的法律、法規(guī)及相應(yīng)政策予以扶持。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定是，“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須志愿加入，任何人不得強(qiáng)制”。現(xiàn)行的2002年二版《中華人民共和國保險(xiǎn)法》，主要是規(guī)范商業(yè)性保險(xiǎn)公司的經(jīng)營行為。對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定十分籠統(tǒng)，其中只有第155條規(guī)定：“國家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。在剛剛修訂將于2009年10月1日起實(shí)行的《中華人民共和國保險(xiǎn)法》中，僅有一處提及到“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”，即第186條規(guī)定“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。而且原本計(jì)劃在2007年底出臺的《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》也由于種種原因暫時(shí)擱置。在國家積極推進(jìn)政策試點(diǎn)的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)范化、制度化發(fā)展。

(五)地方政府對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼缺乏長效機(jī)制

2005年以來。積極推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的各省、市、自治區(qū)，雖然對參保農(nóng)戶的保險(xiǎn)費(fèi)支出給予了一部分財(cái)政補(bǔ)貼(有的補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)的50%，有的補(bǔ)貼35%)，但是試點(diǎn)如果全面鋪開以后，財(cái)政補(bǔ)貼的壓力必然增加，而中央的財(cái)政扶持手段和力度是一個(gè)未知數(shù)，沒有任何有關(guān)的政策期許和支持承諾最重要的是在沒有建立巨災(zāi)補(bǔ)償基金和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法定再保險(xiǎn)的條件下，真的發(fā)生大災(zāi)需要巨額賠付時(shí)，地方財(cái)政的力量有限。使得“保費(fèi)補(bǔ)得起，但來了大災(zāi)卻賠不起”。因此，盡管中央要求積極扶植政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，沒有政策上的支持，大多數(shù)地區(qū)不敢貿(mào)然行事，大多是等待觀望。這是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢的又一個(gè)重要原因。

(六)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制的缺失

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故的襲擊，大面積旱災(zāi)、水災(zāi)在我國各地的發(fā)生頻率都很高。例如在1997-2006年間，旱災(zāi)對農(nóng)業(yè)的影響占所有災(zāi)害影響的 54%，因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。對此。加拿大曼尼托巴省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)例給我國提供了很好的教材，該省從1959年開始舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在起初的26年里，大部分年份保險(xiǎn)費(fèi)支付賠款后略有結(jié)余，但是由于1986和1988兩年大旱，不僅將26年的積累花光而且舉債，這些債務(wù)在此后多年才償還完。而2009年初我國北方主要冬麥區(qū)所遭受的罕見的旱災(zāi)再次暴露了我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體制的“缺位”。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2月5日，全國農(nóng)作物受旱面積1.55億畝，其中冬麥主產(chǎn)區(qū)受旱面積1.43億畝，重旱4635萬畝、干枯116萬畝，在特大旱災(zāi)面前，農(nóng)民們并沒享受到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的雨露。在十多個(gè)遭受旱災(zāi)的省(市、區(qū))中，只有安徽省明確將旱災(zāi)列為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任，而其產(chǎn)生的旱災(zāi)賠付款目前也只有區(qū)區(qū)2.4萬元。而目前，尚無一個(gè)省、市、自治區(qū)、直轄市在試驗(yàn)之初就著手建立“巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備金”。同時(shí)，部分試驗(yàn)的省、市、區(qū)也沒有安排再保險(xiǎn)。缺乏巨災(zāi)賠償準(zhǔn)備，也無分散風(fēng)險(xiǎn)的其他安排，這樣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)經(jīng)營無疑成了一著“險(xiǎn)棋”，等于將風(fēng)險(xiǎn)都集中到了各級地方政府身上，這也是目前地方政府試驗(yàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的隱憂所在。

(七)目前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼方式存在諸多隱患

目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)際的執(zhí)行過程中，形成了一種“政府財(cái)政補(bǔ)貼+保險(xiǎn)公司商業(yè)經(jīng)營+農(nóng)戶自愿參保”的制度安排。為使得這一制度安排更好的發(fā)揮效力，有關(guān)部門要求，必須在農(nóng)民繳足保費(fèi)、基層財(cái)政補(bǔ)貼到位之后，中央和省級財(cái)政的補(bǔ)貼才會隨之落實(shí)的一種“補(bǔ)貼聯(lián)動”的補(bǔ)貼方式，這種補(bǔ)貼方式雖然有避免地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)和“釣魚”問題的設(shè)計(jì)意圖，但其中也存在著諸多弊端：一是這種方式使得政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)來源陷入中央政府、地方政府和農(nóng)戶的博弈之中，不利于建立農(nóng)民對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的信任機(jī)制；二是上級財(cái)政資金撥付存在滯后性，例如2008年，全國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府財(cái)政補(bǔ)貼未到位資金為 10.48億元，約占當(dāng)年保費(fèi)的十分之一，這不僅影響政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金的到位率，也會導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基層管理部門和保險(xiǎn)公司在制定保險(xiǎn)保障水平和保險(xiǎn)補(bǔ)償方案時(shí)過于保守；三是這種“補(bǔ)貼聯(lián)動”方式將產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，使得相對富裕的地區(qū)先一步和過多享受上級政府財(cái)政的補(bǔ)貼，而那些糧食主產(chǎn)區(qū)或西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。雖然更需要政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但限于財(cái)力可能會導(dǎo)致上級財(cái)政補(bǔ)貼的不到位或到位不及時(shí)，產(chǎn)生明顯的補(bǔ)貼累退效應(yīng)。同時(shí)，財(cái)政狀況良好的地區(qū)，往往農(nóng)民的收入水平也相應(yīng)較高，自身抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力也相應(yīng)較強(qiáng)，從而限制了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障功能的發(fā)揮效力。

[編輯] 加快發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的對策建議

(一)加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性屬性，各國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)都是立法先行，給予充分的制度保障。如美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》、日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》等，都在各自的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的促進(jìn)和保障作用，但中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法始終處于缺位狀態(tài)，這嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。原本計(jì)劃在2007年底出臺的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》也由于種種原因暫時(shí)擱置。筆者建議有關(guān)部門應(yīng)該加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性屬性以及在國家農(nóng)業(yè)保護(hù)制度中的主體地位，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)、保障范圍、保障水平、組織機(jī)構(gòu)與運(yùn)行方式、政府的職能作用、經(jīng)營主體資格、農(nóng)民的參與方式、保險(xiǎn)雙方權(quán)利義務(wù)、會計(jì)核算制度、精算制度、初始資本金籌集數(shù)額和方式、財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算方法、管理費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)分擔(dān)原則、異常災(zāi)害條件下超過總準(zhǔn)備金積累、賠款和處理方式、稅收規(guī)定、各有關(guān)部門的配合、資金運(yùn)用等內(nèi)容，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供法律保障，促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法制化、制度化、規(guī)范化發(fā)展。

(二)進(jìn)一步加大政策扶持力度

發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)離不開政府扶持，世界上40多個(gè)推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國家根據(jù)本國實(shí)際都相應(yīng)采取了不同的政策扶持方式。政府加大對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持是世界各國支持保護(hù)農(nóng)業(yè)的普遍做法。也是世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的逐漸鋪開，政府必須進(jìn)一步加大對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持力度，以確保試點(diǎn)工作穩(wěn)步持續(xù)的推進(jìn)。

1，制定稅收優(yōu)惠政策。對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供稅收優(yōu)惠是國際普遍的做法，也是我國應(yīng)予以重視的。目前，如美國、日本、澳大利亞等許多國家對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征一切稅收。而我國現(xiàn)行稅制規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征營業(yè)稅和印花稅的范圍僅限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)方面。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，我們應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在服務(wù)“三農(nóng)”中的應(yīng)有作用，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要，制訂稅收優(yōu)惠政策，逐步擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。參照國際經(jīng)驗(yàn)和我國現(xiàn)行對涉農(nóng)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，可以考慮在免征種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的同時(shí)，進(jìn)一步實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。一是免除經(jīng)營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的所得稅，對其他涉農(nóng)保險(xiǎn)的營業(yè)稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式；二是對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的盈余，可在一定期間內(nèi)適當(dāng)減稅，以利于經(jīng)營主體增加準(zhǔn)備金積累，降低保險(xiǎn)費(fèi)率，提高農(nóng)民的保費(fèi)支付能力；三是允許經(jīng)營主體從經(jīng)營盈余中扣除一定比例的資金作為保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，并在稅前扣除，以增加經(jīng)營主體的資金實(shí)力。

2，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼政策。一是提供經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，以激勵(lì)其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給。這兩項(xiàng)補(bǔ)貼實(shí)際上在2006年的《國十條》里已經(jīng)明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時(shí)付諸實(shí)踐。二是對參保農(nóng)民實(shí)行的保費(fèi)補(bǔ)貼方式，建立保費(fèi)補(bǔ)貼的長效機(jī)制。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的全面鋪開，結(jié)合2009年中央一號文件中的要求，中央財(cái)政應(yīng)加大對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)貼力度，并通過差異化補(bǔ)貼政策，調(diào)動地方政府、保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶的積極性，并逐步建立鼓勵(lì)和扶持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的長效機(jī)制，保證政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)健康發(fā)展。

(三)構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有高度關(guān)聯(lián)性和巨大的不確定性，致使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失在空間上很難分散，結(jié)合發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看如果在農(nóng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)上沒有一個(gè)完善的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，一旦農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失發(fā)生，單獨(dú)的商業(yè)性保險(xiǎn)公司很難獨(dú)立承擔(dān)與消化。而目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)與經(jīng)營具有較強(qiáng)的區(qū)域性，分散風(fēng)險(xiǎn)的能力更差，2008年初雪災(zāi)造成的巨大損失和2009年初北方主要冬麥區(qū)的罕見旱災(zāi)，充分體現(xiàn)出了建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的迫切性。筆者認(rèn)為我國可通過以下三條途徑建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

1，提高試點(diǎn)地區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率。在不斷增加試點(diǎn)地區(qū)的同時(shí)，努力提高試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的參保率。通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)單位的增加，在直接保險(xiǎn)層面上通過大數(shù)法則在更廣空間上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散。國外實(shí)踐證明，單純提高保費(fèi)補(bǔ)貼并不能有效提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參保率，如果完全實(shí)行自愿保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的逆向選擇問題就會非常嚴(yán)重，不僅不能提高參保率，甚至?xí)霈F(xiàn)低參保率與高保費(fèi)之間的惡性循環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場萎縮。例如美國作為世界上保險(xiǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，從 1939～1995年的50多年間。在政府大量補(bǔ)貼的情況下，農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性卻很低，直到1994年美國政府采取有條件的強(qiáng)制措施后，才使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與率提高到80%左右。根據(jù)中央一號文件中提出的“探索建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的銀保互動機(jī)制”，結(jié)合發(fā)達(dá)國家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立足于我國農(nóng)村實(shí)情，筆者建議對關(guān)系國計(jì)民生的種植業(yè)(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養(yǎng)殖業(yè)(豬、牛、羊等)實(shí)行適度的強(qiáng)制性保險(xiǎn)，可將各種支農(nóng)優(yōu)惠政策和貸款優(yōu)惠政策與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)合起來，例如規(guī)定從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的農(nóng)戶必須參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或者參保政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶享受信貸優(yōu)先、利率優(yōu)惠等政策，這樣既能規(guī)避農(nóng)戶的逆向選擇行為，提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面以在更廣闊的空間范圍內(nèi)充分分散風(fēng)險(xiǎn)，又能降低農(nóng)戶貸款的違約風(fēng)險(xiǎn)，保證農(nóng)村信貸更好的發(fā)揮服務(wù)“三農(nóng)”的作用。

2，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制。由于自身經(jīng)濟(jì)條件的限制和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營難度大、賠付率高等特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的能力和賠付能力有限。在此情況下必須通過再保險(xiǎn)方式，在更大空間范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)、分?jǐn)倱p失。結(jié)合發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，建議由中央政府組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司(也可以由目前的中國再保險(xiǎn)公司兼營這部分業(yè)務(wù)，事實(shí)上目前中再公司部份地承擔(dān)了這部分業(yè)務(wù))(見圖1)。其職能主要有兩個(gè)：一是通過再保險(xiǎn)機(jī)制，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在全國的范圍內(nèi)得以最大程度的分散：二是補(bǔ)貼各省、市、區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的虧損，這種補(bǔ)貼不同于一般的民政救濟(jì)。它是一種差額補(bǔ)貼，專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、一般的保險(xiǎn)互助合作社或其它商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都可以按低于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際費(fèi)率來承保，當(dāng)賠付率超過一般賠付率時(shí)，由國家再保險(xiǎn)公司來補(bǔ)足。這種差額杠桿撬動機(jī)制既可以保證農(nóng)民以可以接受的相對較低的費(fèi)率參加保險(xiǎn)，又可以撬動一般的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以不少于社會市場利潤率的水平來承保農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，充分調(diào)動了被保險(xiǎn)人、保險(xiǎn)人雙方的積極性。

3，設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金或巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的融資機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有高度關(guān)聯(lián)性，致使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間和空間上難以分散，很容易形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失。吞噬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的所有準(zhǔn)備金和資本金，制約其可持續(xù)發(fā)展。因此需要建立政府主導(dǎo)下的全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，對遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供一定程度的補(bǔ)償。增強(qiáng)抵抗巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的籌集應(yīng)以國家為主、地方為輔。籌集渠道應(yīng)主要包括：國家財(cái)政撥款；從農(nóng)險(xiǎn)公司無大災(zāi)年份農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)節(jié)余滾存中抽出一部分；農(nóng)險(xiǎn)公司的稅收減免部分；從防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)專項(xiàng)支出中與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)標(biāo)的相對應(yīng)的資金里抽取一部分；每年從國家的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中抽取一部分。另外，還可由政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在資本市場上發(fā)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金債券，提高巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金儲備能力，但考慮到目前我國資本市場的現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為此種方法應(yīng)慎用。

(四)加強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳教育

通過筆者上述的調(diào)查問卷可以看出，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種重要的風(fēng)險(xiǎn)損失的補(bǔ)償方式，在大部分地區(qū)還遠(yuǎn)未被農(nóng)村居民所接受。農(nóng)民的保險(xiǎn)意識非常淺薄，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用還心存疑惑，農(nóng)民不信任又不適應(yīng)交錢讓社會來保護(hù)自己。為此應(yīng)加大宣傳力度，通過農(nóng)民喜聞樂見的多種渠道和方式，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識的普及力度，培育農(nóng)民保險(xiǎn)意識，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)人口對保險(xiǎn)職能的認(rèn)識，使其認(rèn)識到保險(xiǎn)是穩(wěn)定生活、恢復(fù)生產(chǎn)、保障經(jīng)濟(jì)有效的風(fēng)險(xiǎn)管理手段，進(jìn)而自覺地參加保險(xiǎn)，從而提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參保率和覆蓋面，推動政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)步向前發(fā)展。

(五)設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

目前，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理主要由中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會來實(shí)施，但政策性保險(xiǎn)的監(jiān)管與商業(yè)性保險(xiǎn)的監(jiān)管在監(jiān)管性質(zhì)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管規(guī)則等方面均有很大的差異，尤其是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理比商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理要復(fù)雜得多，它不僅在展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營管理層面上復(fù)雜，還涉及到農(nóng)業(yè)、氣象、金融、投資、財(cái)政、稅務(wù)等若干領(lǐng)域，更主要地體現(xiàn)在其政策性本質(zhì)所要求的跨部際協(xié)調(diào)上。為了避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導(dǎo)致高投入、低效率的局面，筆者建議我國有必要借鑒美國、日本等國的經(jīng)驗(yàn)，考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，以目前的中國保監(jiān)會政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管部門和人員為基礎(chǔ)，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國家發(fā)改委等有關(guān)部委，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理局或農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)會(見圖1)，以適應(yīng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)需要履行的職責(zé)應(yīng)該包括：一是根據(jù)中央政府和省政府授權(quán)，制定和執(zhí)行有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策；二是組織全國或全省進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃分和費(fèi)率分區(qū)工作；三是研究農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理，精算費(fèi)率，設(shè)計(jì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)(或示范)條款：四是籌集、管理和使用大災(zāi)準(zhǔn)備基金：五是協(xié)調(diào)各地、各個(gè)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體之間的關(guān)系：六是根據(jù)中央政府或省政府的授權(quán)，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財(cái)政補(bǔ)貼資金。

[編輯] 我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法缺失及成因分析[2]

(一)我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法現(xiàn)狀。

2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法修正案》46條規(guī)定：國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織。2009年10月施行的新《保險(xiǎn)法》186條規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。在國家積極推進(jìn)政策試點(diǎn)的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大的影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)范化、制度化發(fā)展。

(二)我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法缺失的原因

1.對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性性質(zhì)認(rèn)識不足。對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性質(zhì)的認(rèn)識是影響其立法進(jìn)程的關(guān)鍵因素，很多人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和普通商業(yè)保險(xiǎn)沒什么不同，有規(guī)范商業(yè)性保險(xiǎn)的《保險(xiǎn)法》即可，從而否認(rèn)制定單行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律規(guī)范性文件的意義和價(jià)值，事實(shí)上這種認(rèn)識是錯(cuò)誤的。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性質(zhì)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從一般商業(yè)保險(xiǎn)中分離出來單獨(dú)立法的重要根據(jù)。

2.農(nóng)村法制建設(shè)落后的影響。法律是法治的基本依據(jù)。目前，我國有關(guān)“三農(nóng)”的立法雖然也在逐步完善，但各項(xiàng)法律制度還不太健全。我國有關(guān)農(nóng)業(yè)方面的立法更是嚴(yán)重滯后，農(nóng)業(yè)法律分布不均勻，農(nóng)業(yè)立法極其薄弱，農(nóng)業(yè)法律體系還很不完善。在整個(gè)“三農(nóng)”立法滯后的時(shí)代背景下，開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法是大勢所趨。3.對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法先行的必要性認(rèn)識不足。許多人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)踐中還有太多現(xiàn)實(shí)問題未解決，現(xiàn)在為其立法尚早，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策扶持的缺失是首先需要解決的問題，如果不以法律的形式及時(shí)明確政府的政策扶持，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將很難得到發(fā)展，在實(shí)踐中摸索解決更無從談起。從國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史視角和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度變遷考察，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的意義比一般的商業(yè)性保險(xiǎn)立法的意義更為深遠(yuǎn)。實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法先行是其發(fā)展的關(guān)鍵。

通過以上幾方面對我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法缺失及原因分析，我們不難得出這樣一個(gè)結(jié)論，即在我們進(jìn)行立法構(gòu)建的過程中，必須首先明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性屬性及其在國家農(nóng)業(yè)保護(hù)制度中的主體地位，同時(shí)還要切實(shí)提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)意識和正確的法制觀念，這樣才能為我們的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法奠定初步的基礎(chǔ)。

[編輯] 我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的基本構(gòu)想[2]

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法問題研究的核心內(nèi)容在于對具體法律制度的構(gòu)建。本文結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)國情及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對法律保障的需求，初步設(shè)計(jì)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法的主要內(nèi)容。在確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法目的的前提下，具體從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織經(jīng)營、法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律責(zé)任等主要方面進(jìn)行了闡述。

(一)立法目的和原則。

根據(jù)農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位狀況及實(shí)際生產(chǎn)水平, 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法目的宜確定為：規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法應(yīng)遵循的基本原則，筆者歸納出如下三點(diǎn)：1.政府扶持原則。國家需要采取各種措施，主導(dǎo)建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及相關(guān)制度，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)與行政上給予適度支持。2.多種保險(xiǎn)機(jī)制相結(jié)合原則。在立法中，需建立和運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制、國有保險(xiǎn)機(jī)制和互助合作保險(xiǎn)機(jī)制，并使其相互配合，協(xié)同發(fā)展。3.不同主體利益統(tǒng)籌兼顧原則。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃承載著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和國家等不同主體的利益。三者利益在根本上一致，但又有其相對獨(dú)立的利益。制定和推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃必須統(tǒng)籌兼顧三方利益。

(二)建構(gòu)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織經(jīng)營體系。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織管理體系主要包括保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、各級政府財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門等。各部應(yīng)各司其職，并相互支持和配合，建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，內(nèi)在的統(tǒng)一于組織管理體系之中。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要建立全國相對統(tǒng)一的，主輔結(jié)合的多元化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。

(三)法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)。

將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)營者和投保人之間的關(guān)系法制化，明確他們之間的權(quán)利義務(wù)，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法所要解決的重要問題。1.政府的權(quán)利和責(zé)任。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政府支持農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性政策工具，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展需要政府在法律等多方面的支持。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法應(yīng)該明確政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系構(gòu)建中的責(zé)任，如制定保費(fèi)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、制定法定強(qiáng)制保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、特大災(zāi)害發(fā)生時(shí)的特別救助措施等。同時(shí)政府作為股東，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中由國資管理或經(jīng)營部門承擔(dān)出資人職能，及作為給付補(bǔ)貼者審核保單的職能，包括審核補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼使用情況等。2.保險(xiǎn)人的權(quán)利和義務(wù)。保險(xiǎn)人義務(wù)：在總體保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須達(dá)到相當(dāng)?shù)谋壤粚I(yè)保險(xiǎn)公司要在貫徹微利或基本彌補(bǔ)經(jīng)營費(fèi)用的原則下設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品；提高資金的配置效率。保險(xiǎn)人權(quán)利：經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)性保險(xiǎn)公司有權(quán)得到政府的稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，在特大災(zāi)害發(fā)生時(shí)有權(quán)得到特別救助。3.投保人的權(quán)利和義務(wù)。投保人責(zé)任：農(nóng)民依法購買強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任。在引進(jìn)新技術(shù)、新品種或享受政府補(bǔ)貼等方面進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，獲得政府補(bǔ)貼貸款時(shí)須購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。投保人的權(quán)利：投保人在因保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)受損時(shí)可獲得相應(yīng)保險(xiǎn)金補(bǔ)償；投保人在購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，根據(jù)所購買產(chǎn)品的內(nèi)容可享受政府補(bǔ)貼。

(四)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理。

我國應(yīng)盡快建立獨(dú)立的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督管理體系。由國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門、國務(wù)院財(cái)政部門和各級人民政府各司其職、負(fù)責(zé)有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動的監(jiān)督管理工作，相互配合支持，建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。

(五)法律責(zé)任。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利推行離不開完善的法律責(zé)任制度。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度中的法律責(zé)任包括經(jīng)濟(jì)法責(zé)任和援用法律責(zé)任。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任主要包括資格罰、精神罰、財(cái)產(chǎn)罰和行為責(zé)任，援用法律責(zé)任包括民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任。對違反本法和其他相關(guān)法律規(guī)范的個(gè)人和單位以及國家工作人員均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任；對違反刑法的個(gè)人和單位，應(yīng)承擔(dān)刑事法律責(zé)任。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度亟需建立，作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度，其對相關(guān)法律法規(guī)的依賴程度很強(qiáng)，其運(yùn)行很大程度上取決于法律的完善。各國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)多為立法先行，給予充分的法律保障。筆者建議有關(guān)部門在立法思路上可以采用漸進(jìn)的方式，加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程，以期能夠促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的不斷完善，從而更好的實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。

↑孫訪竹,發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的問題及對策微探,商場現(xiàn)代化,2010年第18期 ↑ 2.0 2.1 張凱慧,淺析我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法完善,現(xiàn)代交際,2010年3期