第一篇：“上有政策、下有對策”中政策執行的相關分析

“上有政策、下有對策”中政策執行的相關分析 摘要對“上有政策、下有對策”進行政策執行分析，也要考慮到政策制定的相關要因素的影響。政策的制定和政策的執 行是政策過程中兩個至關重要的環節，又是極為復雜的，都要受到諸多因素的影響和制約。對“上有政策、下有對策”現象中 的政策制定與政策執行相關的作用要素進行分析是對于我們認識公共決策是非常有意義的。

一、前言

“上有政策，下有對策”是我國政策執行過程中一種常見的現象。通常在提到“上有政策、下有對策”時，都會涉及到政策執行的問題，而且是執行不力的問題。在此需要說明的是：“上有政策、下有對策”既可能對公共政策的目標的實現產生消極影響，但也可能對公共政策的目標的完成產生積極作用。任何一項政策若想得到很好執行并產生積極結果，政策變通是必不可少的。而政策變通又有積極和消極之分：積極的政策變通是為了更好的執行政策，做到原則性和靈活性的統一；而消極的變通過分強調了靈活性，違背了原政策的基本精神，是對原政策的背離。相對而言，所以政策中“上有政策、下有對策”也就可能產生正負兩種不同的影響。不管是消極影響，還是對政策進程的積極作用，對“上有政策、下有對策”的政策執行的相關分析都是頗有意義的。上有政策，下有對策其實質是政策的制定者與政策的執行者之間進行的一種利益博弈的過程。進一步思考，上有政策、下有對策的政策現象對政策目標的完成是產生積極的正的方面的效應，還是產生消極的負的方面的影響？究其原因應該從兩方面分析：一是“上有政策”的制定是否科學合理；二是“下有對策”的執行是否符合政策的目標，是否執行有效。也就是政策的制定和政策的執行問題，而政策的制定與執行兩個方面的不同組合可以得出兩種截然不同的結果，即政策制定科學，執行有效；政策制定科學，執行效率缺失；還有就是政策制定不合理，執行無效力。作為一種權威性的社會價值分配方案，任何一項政策都必須通過政策的實際執行過程才能使效能得以發揮，而政策執行本身就是一個極為復雜的過程，其效果要受到諸多因素的影響和制約，其中政策制定的科學與否對政策執行效果至關重要。通常人們認為，“上有政策，下有對策”緣由是因為執行的問題，是執行不力、無效造成的。而人們之所以有這種觀點，是因為這種觀點本身就存在一種定，即認為政策的制定是科學的、合理的，政策是明確的、穩定的，政策并不存在問題，所以在政策過程中出現問題則一定是在政策執行方面的。我們不可否認，在這種政策現象中執行不力可能是其原因，但也有可能存在的問題是政策制定方面。也就是說，“上有政策、下有政策”現象如果存在問題則應該從兩方面來分析考慮：政策的制定和政策的執行。

二、政策制定對政策執行影響要素分析

政策制定的科學合理性對政策的執行效果至關重要，科學的政策制定是政策有效執行的前提。政策制定是否科學主要體現在政策的合理性、明確性、穩定性、一致性等。

（一）政策制定的合理性與政策的執行

政策的制定必須是合理的，而政策制定的合理性首先在于政策制定的現實可操作性。政策的制定要符合現實條件和要求，制定的政策目標不能過高，也不能過低，但又要是針對客觀存在的問題，力求解決問題的制定的政策。政策的合理性的內容還包括政策執行所需要和所擁有的資源的考慮，因為同復雜的制定一樣，政策的執行也是非常復雜的政策環節，政策的執行需要充足的資源，簡單的說，包括各種人力、物力、財力的支持。如果中央的政策的符合公眾的根本利益，也是針對迫切需要解決的問題提出的，但是沒有考慮到地方政府執行能力，特別是沒有相應的資源得以實施，那么這項政策再好，其制定也不是合理的。

（二）政策的明確性與政策的執行

政策作為人們的一種行為規范，政策必須是明確的、清晰的。決不能模棱兩可、含糊不清。政策的明確性之所以重要，首先在于政策的執行要求對政策理解的準確無誤，不能不同地域、不同級別的相關政策執行過程對政策的理解千差萬別，這又如何談得政策的執行效率。反過來講，模棱兩可、含糊不清的政策頒布執行后，由于政府內部性的存在，政策執行者很可能會將含糊不清的政策理解為有利于自身或其組織利益的傾向來執行，從而在很大程度上為己謀利，而對于政策的執行者而言，他們也會冠冕堂皇的認為是在“執行政策”。在“上有政策、下有對策”的現象中，如果政策本身并非明確清晰，那么執行后難以達到預期的效果，其原因就不應該只從執行的角度來尋找了。

（三）政策的穩定性與政策的執行

政策的穩定性就是指政策在其有效期內的一種相對穩定的狀態。政策的是否穩定在很大程度上關系到政策執行主體對政策認同的程度。政策的執行重要一點就在于政策主體對政策的認同，政策執行者對政策的認同在一定程度上可以降低政策的執行成本，有利于政策的實施。所以政策的穩定性對政策執行的影響也是顯而易見的。而且政策是對社會資源和利益進行權威性分配的方案，政策如果朝令夕改則會導致不同時間參加分配的目標群體所處的政策規則、方案大為不同，進而在此基礎上導致政策失效的概率大為增加。“上有政策、下有對策”，如果上面的政策朝令夕改，那下面的政策也必會是五花八門。還有，政策制定過程中的一致性也很重要，包括政策內在的一

致性與政策外的一致性。政策的制定還要有一定的彈性，這種彈性有別有政策的含糊不清，是指政策必須有足夠的彈性以保證其能夠隨著環境條件的改變而做出相應的調整。也就是說，政策、方案及設計應能夠隨著環境的不同而快速地調整，這又包括組織結構調整、功能的變動等。

三、政策執行受到的影響的要素分析

上有政策、下有對策，如果政策制定是科學的，也就是說是合理的、明確的、有效的、一致的、又有彈性等等。那么仍然存在問題，則就應該分析政策執行的原因了。“從政策的起始到最終執行政策的各個不同階段之間的距離使政策過程在一系列級別上出現差錯，也給出差錯提供了機會。”同政策的制定一樣，政策的執行也是一個極為復雜的過程，影響政策的執行方面的因素有：政策的執行主體、目標群體、政策執行的監控等。(一)政策的執行主體

政策畢竟要靠人來執行，而政策主體的作用在政策執行的過程中顯得尤為重要。任何一項政策最終都要靠執行者來實施，執行者對政策的認同、對政策執行行為的投入、較高的政策水平和管理水平均是政策執行的有效條件。另外，執行主體對政策執行的影響也遠不僅于此。公共選擇理論認為：人是一個自利的、理性的、追求效用最大化的人。由于政策本身是對利益進行權威性分配的方案，而政策的執行者很有可能是對其自身利益或組織目標的追求而非公共利益或社會福利，從而產生政府的內部性問題。政策執行主體在執行過程中不可能做到完全的“價值中立”，必然會進行比較。如果在政策執行中其實際收益與預期收益之間，或者個人收益與他人收益之間存在差距，而這種差距會直接影響到政策主體的有效執行政策。政策的制定要有一定的彈性，以保證其能夠隨著環境條件的改變而做出相應的調整。政策的這種彈性是不可缺少的，但正是這種政策執行的彈性大大助長了政策執行者趨利沖動。政策制定留有彈性的本意是促使政策能隨著環境的變化而做出相應的調整，而這種彈性卻通常被執行者用來追求其自身利益。

（二）目標群體對政策執行的影響

目標群體是指公共政策執行過程中直接受到影響的公眾對象。公共政策的執行能否達到預期的效果，不是公共政策制定者一廂情愿的事情，也不是公共政策制定者完全能夠決定的，它還與公共政策目標群體對待政策的態度密切相關。同政策執行者對政策認同一樣，政策的目標群體對政策的認同一樣很重要，一般來說，目標群體對政策的認同程度越高，政策的執行阻力越小。目標群體順從、接受政策，政策執行就會成功；目標群體不順從，拒不接受政策，政策執行就會失敗；目標群體只部分的接受，也會加大政策執行的難度。目標群體包括意見領袖、利益團體、目標人口等，他們對政策執行所持有的態度非常重要。通常情況下，目標群體對政策的順從程度既與目標團體衡量政策的成本利益有關，也與政策對目標團體行為調適有關。由于對自利的考慮，出臺一項政策，如果目標群體認為這項政策能增加其自身的利益，就容易接受和支持。反之，如果目標群體認為這項政策是無益的、甚至是有損他已有的既得利益的，就很難得到對政策認同，容易拒絕。這要求政策制定必須符合社會發展的客觀規律，要符合人民群眾的根本利益，并且通過宣傳、教育、說服或引導等方法力求使目標群體對政策執行采取合作支持的態度。

（三）政策執行監督對政策執行的重要影響

監督制度對于政策高效地實施其管理職能具有重要作用，對于政策執行活動來說，也不例外。制定的政策要有一定的彈性、靈活性，以保證政策能夠隨著環境條件的改變而做出相應的調整，從而使政策具有更強的可操作性，但也正是這種彈性可能為執行者所利用來為自己謀利，而在這種“靈活”的范圍內，政策執行者的行為動機具有很強的隱蔽性，此時，制定政策所要求的彈性就處于了一個兩難境地。而這種窘境的解決正是需要監督的介入。對于政策系統來說，必須通過政策的監督和控制來找到政策目標與執行手段之間的差距，發現問題之所在，并尋找解決問題的辦法，保證政策的落實。政策的監督機構就要根據一定的標準對政策的執行活動進行檢查、監督，以保證政策達到預期目標，或是發現問題解決問題。而對政策執行的監督主體又可分為：立法機關、司法機關、行政機關等，在我國還有黨對相關部門的政策執行的監督。行政監督的內容包括有行政監察、上級行政機關對所屬部門及下級的業務的監督和專業性的監督等。另外，公眾和傳媒對政策的監督也是十分重要，公民和傳媒對政策執行的監督有著其他主體無法替代的作用。除了上面的三個方面，還與在政策執行中政策的執行方式和政策所處的制度環境等因素有關。政策執行的方式有行政、經濟、法律等不同的手段。要針對不現的具體情況選擇不同的執行手段來執行，從而可以使政策更有效的落實，降低政策的執行成本，提高公眾對政策的認可程度。在政策執行所處的環境方面，中央與地方的關系要確保確保中央政策在執行過程中的權威性、嚴肅性和穩定性，又要地方執行政策過程中的靈活性，利于發揮其創造性。相關的執行機構間的溝通與協調也有利于政策執行成本的降低。

四、結語

總而言之，上有政策、下有對策的分析要考慮到諸多因素影響和制約，這也要從兩方面來考慮，不管是政策的制定還是政策的執行都是非常復雜的，而且是受到多因素影響的。分析政策執行中相關的要素，更深入的認識“上有政策、下有對策”的現象是，為了更好的把握這些要素，從而為實踐做出指導和分析的依據。政策執行是政策過程的重要環節，也只有有效的政策的執行，才能合理的落實政策。

第二篇：上有政策下有對策

從行政決策、執行、監督的角度看——

“上有政策，下有對策”的動因及解決

何睿清 40824036 漢語言文學

一、“上有政策，下有對策”的概念詮釋

“上有政策，下有對策”是我國現階段政策執行過程中普遍存在的一種行政現象，隨著時代的發展，其表現形式越發多樣化。有人認為是“上有政策，下有對策”對上級政策的“創新性”靈活運用，是用足、用活上級政策，有利于政策的不斷完善；也有人認為“上有政策，下有對策”無非是對付上機政策之策，它實際上是“創造性地執行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認為“上有政策，下有對策”是政策變通的一種表現形式，如果運用得當，這樣的“對策”不僅合理而且合法。撇開個人見仁見智的看法，導致此種現象出現的原因也是復雜多樣的，我國行政決策機制的不科學，政府政策執行過程存在缺陷，以及分散化的行政監督機制為“上有政策，下有對策”行為的產生提供了條件，主要表現為政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，針對此種現象帶了的負面影響，必須提出相應的治理對策。

二、“上有政策，下有對策”的動因分析

（一）、我國行政決策體制的不科學，導致政策制定中出現了問題；

總體而言，我國已經建立了一套較為完整的行政決策框架，但科學性和可行性仍有待提高，如果決策機制缺乏科學性，政策也會缺乏合理性。具體表現在：

1.科學的決策機制尚未真正建立起來。各級黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統。但是在實踐中，三方的決策權、職責范圍劃分不清晰，關系不合理，人大和政府決策職能沒有充分發掘。各級行政機關雖已組建由信息、咨詢、決策和監督組成的決策系統，但目前而言，這一系統并未真正發揮其所應有的作用。由于在行政決策中對信息收集、處理和應用重要性認知的缺失，導致信息不暢，致使信息在傳達過程中應具有的準確性、真實性、及時性沒能得到很好的實現。此外，各級黨政部門決策研究機構地位尷尬、職能未能充分發揮，名為輔助決策機構，實際并未真正履行其應有的研究決策職責。而民間的政策研究、咨詢機構等發展緩慢，規模小，數量和功能都不完善，尚不能在政府決策中發揮其應有的作用。

2.決策程序不規范。目前我國行政決策程序不嚴謹、規章不完整等現象仍然很普遍，不少行政部門和基層組織在行政決策中沒有遵循“真實的調查、認真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現象嚴重，致使決策民主性缺失。地方政府和各部門領導人對于社會同步發展的科學決策理論和技術重視程度不夠，且學習能力又不足，對各種先進的現代決策理論、手段和技術缺乏了解和應用，這種固步自封的做法一定程度上使決策的科學化水平大打折扣。

3.科學的決策責任制度缺失。責任心淡化是決策者在決策過程中產生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學、有效的決策責任制度的缺乏。一是決策力和決策責任相分離、決策成敗和決策者個人的榮辱得失、升遷降免缺乏必然直接的聯系；二是決策責任主體不明確，所謂集體決策、集體負責往往產生責任擴散效應，決策失誤后無人承擔實際責任;三是對決策失誤責任追查不嚴格，每每以“交學費”作為護身符，逃避責任追究。

（二）、行政執行體制的缺陷成為“上有政策，下有對策”的滋生土壤；

執行是既定的決策目標得以實現的動態過程。合理的執行機制是政策有效執行的必要條件。當前我國政府的執行機制缺陷是“上有政策，下有對策”行為的重要原因。

1.政策執行中某些環節的偏差導致政策執行不力。尤其是政策宣傳以及信息溝通體制上的缺陷。在政策執行中，有些人不重視政策宣傳，或者宣傳出現失誤，政府公共政策的傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息溝通和反饋機制，使得公共政策在宣傳過程中受阻和歪曲，嚴重影響政策的有效執行。政策執行者與政策對象就政策產生誤解，使得政策執行者無所適從。

2.政府執行力的弱化

政府執行力一般是指政府組織為了達到既定目標，依法使用、調度和控制各種公共資源，貫徹執行國家方針政策、法律法規以及上級的指示、決定、決議，實現戰略目標和任務的能力。政策執行力是一種合力，政府執行力中各個要素的優化組合是形成高校執行力的關鍵。執行力弱就難以保證政令暢通。主要表現在以下幾個方面：

①政策本身存在漏洞

政策本身的缺陷，使得有空可鉆。一是政策缺乏合理性，政策缺乏針對性，沒有反映客觀存在的實際情況，在決策執行時就沒有實踐的基礎；二是政策缺乏合理性，盲目地將目標定的過高，在執行時會受到現實條件和政策資源的制約。三是政策缺乏明晰性，政策目標模糊不清、內容混亂、主體職權責任界定不科學，就可能給政策執行者帶來對政策目標和內容理解上的困難，可能會給執行者扭曲或曲解政策提供可乘之機。

②執行主體的利益需求和能力缺失導致偏差

政策執行主體出于自己的理解和利益需要，可能會附加一些原來政策沒有的內容，特別是公共政策與自身利益沖突時，一些政策執行主體就會尋找政策替代甚至曲解、變通；政策執行主體由于自身的能力和素質不夠，也會造成他們對政策難以全面、正確地理解。這些都會妨礙執行主體準確地執行政策。

（三）、分散的行政監督體制為“上有政策，下有對策”行為的產生提供了條件。

行政監督機制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產生的前提。目前具有中國特色的行政監督機制在我國雖已形成，但仍不完善，行政部門在執行中經常出現“政出多門、政令不暢”等現象，從而為“上有政策，下有對策”行為提供了條件。目前我國監督機制不完善主要表現在以下幾個方面：

1.缺乏監督合力。在監督的實踐過程中，各種監督主體在監督權限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監督主體之間的關系不順，同時它們各自為戰，彼此之間缺乏有效地溝通和聯系，未能形成一個具有“嚴密有序、分工合理、協調互動、高效運行”的整體。因此，監督中出現監督區域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問題時，便出現“多方插手”和“推諉扯皮、無人監督”并存的現象。這就導致了監督的整體功能減弱，監督機制弱化，監督合力缺失。

2.監督法規不完善，可操作性不強。行政監督隸屬于法制監督，但目前我國的行政監督法制化程度仍較低。一方面由于監督法律法規空缺。如新聞機構和廣大人民群眾進行監督的相關法律并未出臺，使監督活動法律依據缺失；另一方面在于現存監督規則措詞籠統，標準和可供操作細則模糊，使監督主體很難準確裁量和及時查糾違法違規行為

3.專門監督機構缺乏獨立性。目前，具有專門行政監督權的機構如各監察部門等，多為政府機關的內部機構。就領導機制而言，其受雙重領導——同級行政機關和上級相關部門，從而導致了其受多重控制的現實，獨立性缺乏。

三、“上有政策，下有對策”問題的解決

目前，我國離實現行政決策、行政執行和行政監督三者相互協調的目標，還有相當長的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有實現了三者的協調一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。

第一，健全科學民主的決策體制。

事實證明，“好制度可以讓壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”合理完善的政策，減少違反政策所帶來的違規收益，加大政策違規的心理成本和被發現的幾率，盡量消除“對策行為”產生的收益動機。合理的公共政策則需要科學民主的決策制度來予以保證。民主決策和科學政策評估是保證政策科學性的前提條件。要充分發揮專家學者以及廣大政策目標群體的聰明才智，還要把基層執行人員納入決策議程。同時，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進行民意調查、舉行聽政會等方式廣納民意，反之，有可能導致政策脫離實際。

第二，加強政策執行過程中的思想文化建設。

政策的執行落實要靠人來完成，包括政策執行者和政策目標所指向的群體。人是物質和精神的統一體，人的主觀能動性的發揮離不開思想意識的支撐，價值觀和信念這種內化了的制約機制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因為道德意識制約調節的是“理性經濟人”的內心思想，進而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。加強政策執行主體和目標群體的思想意識教育，具體來說就是要加強二者正確的利益觀和政績觀的塑造。承認追求個人合理利益的正當性，同時也要認識到利益是一個矛盾體，包含了個人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優先選擇。

第三，完善權力制約體系。

任何人都容易濫用權力，這是條萬古不易的經驗。由于歷史和認識上的原因，我國實行的是中央集權的政治體制，這種集權體制在“集中力量辦大事”方面具有優越性，但過分的集權，不利于權力的互相監督，沒有監督的權力不能保障政策的有效執行。從現階段來看，完善權力制約機制首先要合理分權，合理劃分決策與監督等部門，使其互相監督，尤其是要提高監督部門的獨立性，既保障了政策執行，又實現了監控有力。只有權力的互相制約，才能從根本上消除權力尋租的空間。對權力尋租行為加大懲罰力度，增加腐敗成本，使權力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經濟上傾家蕩產、思想上后悔莫及”；規范權力運作，使得官員的權力在“陽光下”運行，從根本上保證政策的實施。

第四，完善政策執行監督機制。政策執行監督是保證政策得以順利實施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監督主體地位、權力與配置。其次，充分利用現代科技構建政策執行監控系統，收集處理各種政策執行信息，建立完備的信息控制系統。最后，資金、技術設備、人員編制等方面應對監控部門適當傾斜，而目前監控部門普遍存在資源不足等問題，必須對這些問題加以改善，避免因資源缺乏產生“下有對策”行為，保證行政決策得以切實執行。

第三篇：上有政策下有對策現象

“上有政策下有對策現象”面試題的原因、對策已經不再是一個新鮮的話題。真正讓大家關心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。

曾經有一道公務員面試真題是這樣的：兩代會期間，有代表反映某些地方存在著“村騙鄉、鄉騙縣，一直騙到國務院”的現象，請談談看法。

對于這樣一道題想必各位考生都并不陌生，這反映的是一個上有政策而下有對策的問題。至于其原因、其對策已經不再是一個新鮮的話題。真正讓大家關心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。畢竟在中國這樣的現象還不勝枚舉，“禍國”必然“殃民”，所以這種現象必須從根本上進行遏制。

自廣西河池市朝陽煤礦突擊提拔7名礦長助理下井帶班的消息被中央人民廣播電臺披露后，便引起了輿論軒然大波，這種上有政策、下有對策的問題再一次引起了人們的關注。其實這種現象由來已久，或明或暗，一直是屢禁不止。其實靠出臺一項政策，就解決應該解決的問題，這或多或少存在空想主義的色彩。因為一項好的政策在落實的過程中，經過層級的交接，必然會出現一些偏離初衷的問題。所以要想讓政策落到實處，若沒有強有力的執行，與更強有力的監督，定會有人從中鉆政策的空子，正應了俗語所說的“道高一尺，魔高一丈”，此舉無疑會讓人民的利益備受損失，無疑會使黨和國家的形象再一次受到挑戰。

又如高考(論壇)加分政策，這本來是不拘一格選人才、打破了“唯課程論”的一項非常好的舉措，但是這項好的政策卻被人們再一次以另外一種方式進行了解讀和執行，“武術冠軍”、“奧數冠軍”等稱號席卷中國的高考市場，這突如其來的旋風式的榮譽稱號，無非都是為了響應這一政策，謀取自身的利益，這樣一種以利益為導向的行為必然會讓我們選拔綜合型人才的初衷再一次扼殺在搖籃之中。所以這樣的現象使我們不得不正視一個問題，就是上面有政策，下面永遠有對策與之進行赤膊的較量，也使我們不得不認識到監督的重要性和必要性。

那么如何保證監督的有效性和真實性，首先，就需要執行者和監督者要主觀上明確自身所承擔的責任和義務，更要從思想上意識到要樹立起全心全意為人民服務的宗旨意識。其次，客觀上就需要我們的制度要更加完善，這個制度要保證我們的監督更加到位，反之懲治也應該更加到位。最后，監督不是一個人的事，我們一直在強調人民群眾是我們監督的主體，是監督的主力軍，所以作為人民群眾的一員一定要善于行使手中的權利，不要個人自掃門前雪，更不要事不關己高高掛起，一定要有一種責任感和使命感，行使自身參與公共事務管理的權利，讓我們的政策得到更加有效的貫徹和落實、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對自己的關心、得到實惠，這才是我們制定政策的初衷。

“初衷不改，唯有監管”，希望通過我們每一個人的努力，可以使我們徹底走出“上有政策，下有對策”的怪圈。

第四篇：上有政策下有對策（精選）

作業：

怎樣看待政策執行過程中出現的“上有政策，下有對策”現象？

答：該問題應當從兩方面來回答：

一、該現象是必要的。我們都知道上級制定的政策很多是科學的，但他并不意味著政策是適合每一個地方的，我們講具體問題具體分析、一切從實際出發就是說的這種情況，如果不從本地的實際出發一味的執行上級的政策，就可能會與當地的實際相沖突，反而會好心辦壞事。就現實來說，文革時期我國農村實行的人民公社的制度，后來證明是和本國的生產力發展狀況是不相適應的，故而就產生了后來的家庭聯產承包責任制，這在全國范圍內得到大力推廣，但是到迄今為止我國仍有一些地方在實行人民公社的制度，這其中比較有名的就是華西村，且發展的比現在的其它地區都要好很多。由此可見，“上有政策，下有對策”是很有必要的，只要是符合當地實際的就可以適當的靈活運用，只要符合“三個有利于”的標準都可以并且應當拿來為人民服務。總的來說，上級制定的政策只是一個綱要是從全國范圍來考慮的，而所謂的從群眾中來到群眾中去的工作方法就要求我們將其應有到群眾中去，這是一個共性與個性的問題，只有在應用的過程中堅持具體問題具體分析、理論聯系實際、實事求是，在應用的過程中要靈活實際、活學活用，才能達到農民增收、農村富裕的目的。相對來說，如果上級的政策是錯誤的，就一定不能去執行否則就會帶來重大損失。比如說“文革”時的政策就有些是不對的，而下級卻不加辨認的執行，從而導致了一系列的問題，這也從另一方面證明了該現象存在的必要性。

二、該現象是應當嚴厲打擊的。“上有政策，下有對策”將導致上級的方針政策得不到全面充分地貫徹實施，在具體落實時扭曲、變樣、走樣，從而影響了目標的實現，也在一定程度上惡化了黨群關系、干部關系。不可否認，現如今社會中這一現象是相當普遍的，在有些地方上級的政策很少或根本得不到有力地實施，政策成了形同虛設之物，這對政府的公信力是一個沉重的打擊。之所以會出現這樣的一種現象，我覺得問題是多方面的。首先，就政府來說，我們都知道政府人員的工資在社會上來說并不是很高，或者從他們的角度來說收入同身份不相匹配，故而貪污腐敗時有發生，曲解政策、罔顧法律也是有發生；其次，有些人奉行“有權不用、過期作廢”的理念，我們都知道新的政策的執行必定會損害一部分人的利益，這就為他們以權謀私提供了便利：再次，現如今的干部考評制度的不完善，只以政績來斷定干部的升遷，這就導致一些利民政策的不到實施，而一些利于出現政績的反而容易得到實施，不論是否對人民有利，或者干脆曲解上級的政策。而由于一朝權在手就成了一地的“土皇帝”“地主”，缺乏應有的監督機制，政策制定好了只要發下去就行了，這是大部分的情況，上級認為或者說相信下級能很好的貫徹執行上級的指示，或者應有的監督機制形同虛設，起不到應有的作用，這一現象在地方尤其嚴重。比如，由于現如今煤礦事故的頻繁發生，上級規定領導要下礦坑，不久后礦場里的一些礦工都成了領導；再比如，有些城市的政策是常住非戶籍家庭只能購買1套商品住宅，而下面的對策是突擊補交一年的社保；或搞一張一年的繳稅記錄，找個單位掛靠一下，再去稅務局補申報一下就行等等，這樣的例子不勝枚舉。上級制定的政策是為了解決問題的，現在反而制造了許多問題，也導致了公眾對政府的評價日益降低。所以我認為現如今的干部管理制度、績效考核制度、行政監督制度、責任監督制度、財政管理制度、信息反饋制度都有待進一步完善，由于現行制度中的約束、監督、激勵制度的缺從而所導致的這一現象，故而對出現這種現象必須嚴厲打擊。

總的來說，“上有政策，下有對策”這一現象的出現有其必要性，對他我們要從兩方面來加以考慮，不能全盤肯定，也不能全盤否定，要具體問題具體分析，看這一現象在特定的環境下是否是符合實際是否符合廣大人民的利益，然后才能判斷它是否正確，而對于錯誤的我們要加以改正，正確的要加以推廣。第七組小組成員： 馬向輝劉洋湯磊裴建哲林怡瀟

第五篇：上有政策 下有對策（最終版）

有政策、下有對策存在的原因

（一）利益最大化追求是上有政策、下有對策現象的根本因素。

公共政策本質上是對一定社會關系中不同群體的利益進行的權威性劃分。政策執行活動就是對利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”，[4]可以看出，趨利避害是人之共性；在社會生活中，人們之所以從事政治經濟活動，其根本的動因在于人們實現自己利益的要求；不同的社會階級、集團、政黨、個人從事政治經濟參與活動，同樣是為了通過影響政策，進而實現自己的利益，因此，利益是政治經濟生活的主旋律，[5]這就必然導致各個利益群體為了本身的利益進行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策，下有對策就是執行主體或者政策指向的目標群體在追求自身利益最大化過程中，一味強調地方利益、部門利益甚至是個人利益而對原政策的支解曲解。就地方政府來說，在有些地方，煤礦經濟是當地主要的經濟支柱，財政的主要來源，關閉不合格的煤礦就是減少了財政收入，減少了官員的政績，地方政府及其官員出于地方利益的需要對中央要求清理小煤礦，關閉不合格的礦井的政策軟拖硬抗，拒不執行，為查封的煤礦說情，打招呼；就政策目標指向群體即礦主來看，煤礦開采的巨額利潤是其逃避政策的規制，大搞上有政策，下有對策的原始動力。資本只要有“有50%的利潤就能鋌而走險，為了100%利潤就敢踐踏一切人間法律，有300%利潤就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險”。

（二）權力尋租是造成上有政策、下有對策的關鍵原因。

政策執行效果在很大程度上取決于政策執行人員對自身的角色定位。執行人員一方面扮演著政府機關代理人的角色，充當公共角色；同時又作為普通社會的一員，充當私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執行政策，然而，應然判斷終究不等于實然判斷，理想的行為規范和行政實踐之間畢竟存在一定差距，由于“經濟人”理性的存在，政策執行者也在時刻追求自己利益最大化的執行方式，[6]由于制度的不完善，這種角色錯位極有可能導致權力尋租。

權力尋租是權力所有者利用公權力直接尋求非生產性利潤的活動，是通過權力去參與商品交換和市場競爭以獲取物質利益。“權力尋租” 腐蝕的就是政策執行主體，通過政策執行主體角色異化改變公共政策的本意，使政策執行走樣，甚至落空。在煤礦生產管理領域的“權力尋租”具體表現“官煤勾結”：官員或者利用公權力為不合格的，內藏安全隱患的小煤礦提供“官府”保護來獲取利益；或者利用為煤礦企業辦理采礦許可證、煤炭生產許可等證照收受賄賂，甚至官員及其家屬自身就是礦主和股東；“官煤勾結”是公權力對煤礦經濟生產的不正當的介入導致的權力腐敗。政策目標指向群體即礦主通過利益回報的方式與政策執行官員結成了利益共同體，雙方各取所需，卻給人民生命財產的巨大威脅，破壞了政策的權威性。“官煤勾結”使得煤礦安全生產政策的執行大打折扣，在安全監管、核定生產能力、證照審批等方面搞形式主義，走過場，結果就是使一些安全要求不達標，生產能力不足的小煤礦通過檢查，照常生產，導致礦難多發。這種由于政策執行主體和目標主體相勾結導致的“對策”行為極大的影響了原政策的執行，甚至使原政策成為一紙空文。

（三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有對策”的制度原因

政策得到很好執行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷構成了“上有政策、下有對策”的誘發因素。政策缺陷體現為政策的多變、政出多門、政策缺乏科學性，不完整，不配套。今天這個部門在自己管轄范圍制定一個政策，時過不久，情況發生了變化，又由另外部門匆忙出臺一個政策，這些政策之間缺乏穩定性和連續性，頭痛醫頭，腳痛醫腳，無法建立起政策的權威性和可信性，造成政策執行起來普遍性的短期行為和投機行為，對新政策搞“上有政策、下有對策”也就不奇怪了。煤炭產業經過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經歷了90年代的企業改制、關井壓產政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預期認為政策還要變化，就促使人們對現在的關閉小煤礦政策持觀望態度，執行不徹底；就煤礦生產安全方面來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產法》和《煤礦安全監察條例》等對之都有規定，由于制定時間不一致，互相矛盾。有些條款滯后卻沒有修改。如，安全生產監管方面：原煤炭工業部制定頒布的技術標準要求：煤礦井下必須使用防爆電器,由于老礦井的設計卻無法安裝與使用防爆電器,客觀上不能實施，為應付達標只好采取“下有對策”；國務院《煤礦安全監察條例》規定的處罰力度過輕，警告，記過缺乏實際意義，并且和人大制定《安全生產法》對煤礦安全事故責任人的處罰力度不一致，這種政策之間的“撞車”為政策執行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對政策的選擇性執行，避重就輕，無法威懾違法生產行為。

（四）政策執行的監控不力是“上有政策、下有對策”的管理體制原因

馮.梅特和馮.豪恩把政策執行界定為“為了實現先前的政策決定中所確定的目標，接受有關政策指導的公共部或者團體所采取的行動”。簡而言之，政策執行就是把政策付諸行動。但是“想當然的認為政策付諸實施的過程十分簡單，一定會達到決策目標是錯誤的”[7]在現實中，政策得不到貫徹實施甚至成為一紙空文的情況時有發生，究其原因，主要是政策執行過程中會受到權力、利益和人的思想意識等主客觀方面的干擾，所以必須對政策執行加以監控。監控的效果決定于監控組織的權威性大小，監控資源、監控信息、監控體制的完備情況。但是，煤礦安全生產的監控部門面臨的卻是監控的權威、資金、技術、人力、信息資源的嚴重不足問題。這就造成實際工作的幾個工作人員監督幾十甚至幾百個煤礦，信息缺乏、檢測設備落后，安全生產監控政策執行起來流于形式。甚至在煤礦事故的處理中，監察部門只有建議權，權威性不足，社會輿論、新聞媒體的監督缺乏實質制約性，且容易受權力干擾，導致一些政府和大型企業在政策的執行中大搞“對策”行為。