第一篇：上有政策下有對策 上市公司上演花式減持秀

上有政策下有對策 上市公司上演花式減持秀

《紅周刊》作者 惠凱

5月27日，證監(jiān)會發(fā)布了《上市公司股東、董監(jiān)高減持股份的若干規(guī)定》（[2017]09下稱“5·27減持新規(guī)”），從信息披露、減持規(guī)模等方面作出了更嚴格的限定，并新增了特殊股東和“大宗接盤方鎖定6個月”的等規(guī)定。新規(guī)發(fā)布后，A股減持亂象得到明顯遏制。但《紅周刊》記者發(fā)現，面對新規(guī)壓力，大股東/董監(jiān)高通過化整為零、腳踩紅線、員工持股計劃接盤等方式以達到減持目的。雖然減持數量得以遏制，但是小份額減持成為主流。

對此，市場資深人士、深圳紫金港資本管理有限公司首席研究員陳紹霞向《紅周刊》記者表示，“目前減持方采取拆分減持份額、員工持股當接盤等方式無可厚非。問題的根本在于，之所以有如此多的大股東/董監(jiān)高急于減持，是由于A股目前相當一部分股票估值太高，尤其是一些小盤股、缺乏業(yè)績支撐的垃圾股，大股東/董監(jiān)高也對此心知肚明，逢高減持是符合其利益的。”陳紹霞建議，應從推進IPO市場化改革和加強監(jiān)管出發(fā)，一方面打擊虛假重組、打擊殼公司過高的估值，另一方面抬高上市公司股東/董監(jiān)高的違法成本，讓A股估值回歸到正常水平，才能從根本上抑制大股東/董監(jiān)高群體的減持沖動。化整為零 腳踩紅線減持

按照“5·27減持新規(guī)”的要求，大股東/董監(jiān)高（控股股東或持股5%以上的股東）通過大宗交易方式減持的數額連續(xù)90個自然日內不得超過公司總股本2%，且受讓方需鎖定6個月；大股東/董監(jiān)高在90個自然日內、通過競價交易減持的數量不得超過總股本1%。而兩者加起來，正好是在規(guī)定時間內，最高能減持3%。而有的上市公司就是踩著時間紅線和減持比例紅線進行減持。

以上市公司達意隆為例。6月6日，該公告稱，第三大股東廣州科創(chuàng)將在公告起15個交易日后的3個月內即9月26日前，以集中競價或大宗交易的方式減持585萬股，占總股本比例3%。

此次減持后，廣州科創(chuàng)持股將低于5%，已不再是大股東，如按照舊的減持規(guī)定，可以通過大宗交易一次性清倉減持。不過“5·27減持新規(guī)”中新增了“特定股東主體”，規(guī)定IPO前股東、非公開發(fā)行股東，也需遵守“90個自然日內減持不得超過公司總股本2%”的要求，廣州科創(chuàng)持有的是IPO前獲得的股份，無法再清倉減持了。

證券市場紅周刊 2017年6月13日

除了達意隆，“5·27減持新規(guī)”后公布的大量減持計劃都與達意隆類似，踩著紅線減持。比如，中牧股份6月9日公布減持公告：中牧股份控股股東計劃未來6個月內以集中競價等方式減持占總股本2%的持股，那么6月30日就可以進行1%的集合競價減持，那么90天后又可以進行1%的集合競價減持，兩次減持共2%的比例最快可以通過91天完成。

星河生物公告稱，公司控股股東、實控人葉運壽將在6月6日至12月6日期間，以集中競價、大宗交易或協議轉讓等方式減持占公司總股本7.54%的股份，其中葉運壽擬通過協議轉讓的份額為5.03%。若以最高效率減持剩余的2.51%，按照“5·27減持新規(guī)”，也可以拆分成1%集中競價+1.54%大宗交易的方式，在181天內完成減持。

而《紅周刊》記者注意到，協議轉讓并沒有時間限制，但減持新規(guī)規(guī)定，上市公司大股東通過協議轉讓減持股份的，單個受讓方比例不得低于總股本5%。接盤俠熄火 員工持股上陣

除大宗交易+集中競價外，近期市場出現的員工持股計劃也被市場人士解讀為變相減持。

如6月1日，大華股份發(fā)布公告，其員工持股計劃“財通資管-大華股份3號定向資管計劃”以大宗交易方式買入大華股份股票4700萬股，占總股本1.62%，鎖定期為12個月。東方財富數據顯示，這4700萬股股份來自大華股東前三大股東傅利泉等人的減持。市場人士解讀，這就是變相的減持。

除了大華股份，信立泰也通過員工持股計劃，公司控股股東香港信立泰通過大宗交易減持的2092萬股（占總股本2%）也扔給了公司員工持股計劃，鎖定期為12個月。

而這種減持方式，都是公司實際控制人/其他股東通過大宗交易轉讓給員工的。這就直接規(guī)避了“5·27減持新規(guī)”中如通過大宗交易將減持股份拋給接盤機構，則接盤機構會有6個月鎖定期限制。在大宗交易中的接盤機構一般都是私募，新規(guī)出臺前，基本就是從中倒手掙差價，而新規(guī)的6個月鎖定期，帶來很大市場風險，因為這些接盤俠不愿意接盤實際控制人/其他股東減持的股票。

而據未經證實的傳聞，此類員工持股計劃中，通常大股東/董監(jiān)高都會私下許諾向員工一些好處如年終獎等手段來吸引員工參與這種持股。

新研股份、洽洽食品、瑞豐光電等發(fā)布的員工持股計劃也表示，不排除通過大宗交易通道定向受讓公司實控人/其他股東持有的股票。

證券市場紅周刊 2017年6月13日

對此，上海師范大學金融學院副教授黃建中向《紅周刊》表示，大股東將通過大宗通道減持的股份拋給員工持股計劃，本質上是把以往由散戶承擔的拋壓扔給員工承擔。鎖定期內一旦股價下跌、增持員工就可能被套，“而且員工持股計劃大多是結構化的信托產品，里面多有杠桿，如跌破清盤線，將帶來更大的危險”。有需求者會提早動手減持

大宗交易是以往的主流減持方式，也正是因為6個月的鎖定期，在“5·27新規(guī)”后，大宗交易的總量和頻次都有明顯下降。記者在Wind資訊上查詢到，近期大宗交易數量明顯下滑，今年初至5月27日，A股共發(fā)生6773筆大宗交易，平均每周約322筆大宗交易，5月28日-6月8日，A股發(fā)生了僅252起大宗交易。此外，今年年初至5月27日期間，平均每筆大宗減持比例為0.27%，5月28日-6月8日期間，每筆的大宗減持比例下降到了0.19%。減持新規(guī)下，90天內大宗交易最多減持2%股份的規(guī)定，導致大額的單筆減持現象已經消失。

上海大宗交易機構雎才股權投資基金的一位資深人士告知《紅周刊》記者：“A股熊市還未結束，對于一些有減持需求的股東和董監(jiān)高來說，減持需求依然在，而且新規(guī)下，一年內集中競價減持份額不超4%、大宗交易最多8%，限制了總的減持規(guī)模，且減持周期也在拉長，因此對于持股比例比較高的股東來說，盡早動手減持才是上策。這也是近期出現了大量小份額減持計劃的原因”。他說，“短期內公布減持計劃，也就相當于拿到了減持門票，減持新規(guī)下，那些暫時不急于減持的股東反而可能會加入到減持大軍中”。減持行為該不該與業(yè)績脫鉤

除了這些應對減持新規(guī)的花樣減持方式，一些業(yè)內人士表示，未來如果再完善減持新規(guī)應該與公司業(yè)績掛鉤。《紅周刊》記者發(fā)現，相當一部分減持的上市公司存在業(yè)績下滑的現象。這也從側面顯示出大股東/董監(jiān)高對本公司未來無信心。

以前文提到的達意隆為例，2014-2016年，業(yè)績持續(xù)下滑，凈利潤從盈利1323萬元到虧損4531萬元。

Wind數據顯示，2017年以來，大股東/董監(jiān)高減持比例最高的10家公司為冀東水泥、眾合科技、*ST青松、中潤資源、龍星化工、漢森制藥、同力水泥、金輪股份、萬里石和山東鋼鐵，其中冀東水泥、眾合科技等6家上市公司2016年凈利潤同比下跌，或處于凈虧損狀態(tài)，山東鋼鐵、*ST青松的凈虧損額更是超過5億元。

對此，深圳紫金港資本管理有限公司首席研究員陳紹霞向《紅周刊》記者表示，將上市公司業(yè)績與大股東/董監(jiān)高的減持行為掛鉤，在全球資本市場是沒有先例的，證券市場紅周刊 2017年6月13日

“不過考慮到A股上市公司股東強烈的減持沖動，可以在一定時間段內采取上述措施，但不宜長期實施”。陳紹霞建議，比如以凈資產收益率作為考核指標，最近3年內凈資產收益率低于8%則禁止減持，“如果觀察周期太短，則上市公司大股東/董監(jiān)高可以通過虛增利潤、利益輸送等方式來美化報表，因此將觀察周期延長至最近3年，可以回避這一問題”。

減持新政出爐近半個月，上市公司和中介機構們在經歷了短暫的迷茫后也紛紛尋求新的操作方法，運用新的金融工具來優(yōu)化減持方案，尤其是將對沖接盤后6個月鎖定期內的時間風險作為重點。《紅周刊》也將持續(xù)關注減持市場的動向，并繼續(xù)為您帶來最新的報道。■

證券市場紅周刊 2017年6月13日

第二篇：上有政策下有對策

從行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的角度看——

“上有政策，下有對策”的動因及解決

何睿清 40824036 漢語言文學

一、“上有政策，下有對策”的概念詮釋

“上有政策，下有對策”是我國現階段政策執(zhí)行過程中普遍存在的一種行政現象，隨著時代的發(fā)展，其表現形式越發(fā)多樣化。有人認為是“上有政策，下有對策”對上級政策的“創(chuàng)新性”靈活運用，是用足、用活上級政策，有利于政策的不斷完善；也有人認為“上有政策，下有對策”無非是對付上機政策之策，它實際上是“創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認為“上有政策，下有對策”是政策變通的一種表現形式，如果運用得當，這樣的“對策”不僅合理而且合法。撇開個人見仁見智的看法，導致此種現象出現的原因也是復雜多樣的，我國行政決策機制的不科學，政府政策執(zhí)行過程存在缺陷，以及分散化的行政監(jiān)督機制為“上有政策，下有對策”行為的產生提供了條件，主要表現為政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，針對此種現象帶了的負面影響，必須提出相應的治理對策。

二、“上有政策，下有對策”的動因分析

（一）、我國行政決策體制的不科學，導致政策制定中出現了問題；

總體而言，我國已經建立了一套較為完整的行政決策框架，但科學性和可行性仍有待提高，如果決策機制缺乏科學性，政策也會缺乏合理性。具體表現在：

1.科學的決策機制尚未真正建立起來。各級黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統。但是在實踐中，三方的決策權、職責范圍劃分不清晰，關系不合理，人大和政府決策職能沒有充分發(fā)掘。各級行政機關雖已組建由信息、咨詢、決策和監(jiān)督組成的決策系統，但目前而言，這一系統并未真正發(fā)揮其所應有的作用。由于在行政決策中對信息收集、處理和應用重要性認知的缺失，導致信息不暢，致使信息在傳達過程中應具有的準確性、真實性、及時性沒能得到很好的實現。此外，各級黨政部門決策研究機構地位尷尬、職能未能充分發(fā)揮，名為輔助決策機構，實際并未真正履行其應有的研究決策職責。而民間的政策研究、咨詢機構等發(fā)展緩慢，規(guī)模小，數量和功能都不完善，尚不能在政府決策中發(fā)揮其應有的作用。

2.決策程序不規(guī)范。目前我國行政決策程序不嚴謹、規(guī)章不完整等現象仍然很普遍，不少行政部門和基層組織在行政決策中沒有遵循“真實的調查、認真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現象嚴重，致使決策民主性缺失。地方政府和各部門領導人對于社會同步發(fā)展的科學決策理論和技術重視程度不夠，且學習能力又不足，對各種先進的現代決策理論、手段和技術缺乏了解和應用，這種固步自封的做法一定程度上使決策的科學化水平大打折扣。

3.科學的決策責任制度缺失。責任心淡化是決策者在決策過程中產生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學、有效的決策責任制度的缺乏。一是決策力和決策責任相分離、決策成敗和決策者個人的榮辱得失、升遷降免缺乏必然直接的聯系；二是決策責任主體不明確，所謂集體決策、集體負責往往產生責任擴散效應，決策失誤后無人承擔實際責任;三是對決策失誤責任追查不嚴格，每每以“交學費”作為護身符，逃避責任追究。

（二）、行政執(zhí)行體制的缺陷成為“上有政策，下有對策”的滋生土壤；

執(zhí)行是既定的決策目標得以實現的動態(tài)過程。合理的執(zhí)行機制是政策有效執(zhí)行的必要條件。當前我國政府的執(zhí)行機制缺陷是“上有政策，下有對策”行為的重要原因。

1.政策執(zhí)行中某些環(huán)節(jié)的偏差導致政策執(zhí)行不力。尤其是政策宣傳以及信息溝通體制上的缺陷。在政策執(zhí)行中，有些人不重視政策宣傳，或者宣傳出現失誤，政府公共政策的傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息溝通和反饋機制，使得公共政策在宣傳過程中受阻和歪曲，嚴重影響政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行者與政策對象就政策產生誤解，使得政策執(zhí)行者無所適從。

2.政府執(zhí)行力的弱化

政府執(zhí)行力一般是指政府組織為了達到既定目標，依法使用、調度和控制各種公共資源，貫徹執(zhí)行國家方針政策、法律法規(guī)以及上級的指示、決定、決議，實現戰(zhàn)略目標和任務的能力。政策執(zhí)行力是一種合力，政府執(zhí)行力中各個要素的優(yōu)化組合是形成高校執(zhí)行力的關鍵。執(zhí)行力弱就難以保證政令暢通。主要表現在以下幾個方面：

①政策本身存在漏洞

政策本身的缺陷，使得有空可鉆。一是政策缺乏合理性，政策缺乏針對性，沒有反映客觀存在的實際情況，在決策執(zhí)行時就沒有實踐的基礎；二是政策缺乏合理性，盲目地將目標定的過高，在執(zhí)行時會受到現實條件和政策資源的制約。三是政策缺乏明晰性，政策目標模糊不清、內容混亂、主體職權責任界定不科學，就可能給政策執(zhí)行者帶來對政策目標和內容理解上的困難，可能會給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供可乘之機。

②執(zhí)行主體的利益需求和能力缺失導致偏差

政策執(zhí)行主體出于自己的理解和利益需要，可能會附加一些原來政策沒有的內容，特別是公共政策與自身利益沖突時，一些政策執(zhí)行主體就會尋找政策替代甚至曲解、變通；政策執(zhí)行主體由于自身的能力和素質不夠，也會造成他們對政策難以全面、正確地理解。這些都會妨礙執(zhí)行主體準確地執(zhí)行政策。

（三）、分散的行政監(jiān)督體制為“上有政策，下有對策”行為的產生提供了條件。

行政監(jiān)督機制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產生的前提。目前具有中國特色的行政監(jiān)督機制在我國雖已形成，但仍不完善，行政部門在執(zhí)行中經常出現“政出多門、政令不暢”等現象，從而為“上有政策，下有對策”行為提供了條件。目前我國監(jiān)督機制不完善主要表現在以下幾個方面：

1.缺乏監(jiān)督合力。在監(jiān)督的實踐過程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關系不順，同時它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯系，未能形成一個具有“嚴密有序、分工合理、協調互動、高效運行”的整體。因此，監(jiān)督中出現監(jiān)督區(qū)域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問題時，便出現“多方插手”和“推諉扯皮、無人監(jiān)督”并存的現象。這就導致了監(jiān)督的整體功能減弱，監(jiān)督機制弱化，監(jiān)督合力缺失。

2.監(jiān)督法規(guī)不完善，可操作性不強。行政監(jiān)督隸屬于法制監(jiān)督，但目前我國的行政監(jiān)督法制化程度仍較低。一方面由于監(jiān)督法律法規(guī)空缺。如新聞機構和廣大人民群眾進行監(jiān)督的相關法律并未出臺，使監(jiān)督活動法律依據缺失；另一方面在于現存監(jiān)督規(guī)則措詞籠統，標準和可供操作細則模糊，使監(jiān)督主體很難準確裁量和及時查糾違法違規(guī)行為

3.專門監(jiān)督機構缺乏獨立性。目前，具有專門行政監(jiān)督權的機構如各監(jiān)察部門等，多為政府機關的內部機構。就領導機制而言，其受雙重領導——同級行政機關和上級相關部門，從而導致了其受多重控制的現實，獨立性缺乏。

三、“上有政策，下有對策”問題的解決

目前，我國離實現行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三者相互協調的目標，還有相當長的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有實現了三者的協調一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。

第一，健全科學民主的決策體制。

事實證明，“好制度可以讓壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”合理完善的政策，減少違反政策所帶來的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現的幾率，盡量消除“對策行為”產生的收益動機。合理的公共政策則需要科學民主的決策制度來予以保證。民主決策和科學政策評估是保證政策科學性的前提條件。要充分發(fā)揮專家學者以及廣大政策目標群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程。同時，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進行民意調查、舉行聽政會等方式廣納民意，反之，有可能導致政策脫離實際。

第二，加強政策執(zhí)行過程中的思想文化建設。

政策的執(zhí)行落實要靠人來完成，包括政策執(zhí)行者和政策目標所指向的群體。人是物質和精神的統一體，人的主觀能動性的發(fā)揮離不開思想意識的支撐，價值觀和信念這種內化了的制約機制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因為道德意識制約調節(jié)的是“理性經濟人”的內心思想，進而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。加強政策執(zhí)行主體和目標群體的思想意識教育，具體來說就是要加強二者正確的利益觀和政績觀的塑造。承認追求個人合理利益的正當性，同時也要認識到利益是一個矛盾體，包含了個人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優(yōu)先選擇。

第三，完善權力制約體系。

任何人都容易濫用權力，這是條萬古不易的經驗。由于歷史和認識上的原因，我國實行的是中央集權的政治體制，這種集權體制在“集中力量辦大事”方面具有優(yōu)越性，但過分的集權，不利于權力的互相監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權力不能保障政策的有效執(zhí)行。從現階段來看，完善權力制約機制首先要合理分權，合理劃分決策與監(jiān)督等部門，使其互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門的獨立性，既保障了政策執(zhí)行，又實現了監(jiān)控有力。只有權力的互相制約，才能從根本上消除權力尋租的空間。對權力尋租行為加大懲罰力度，增加腐敗成本，使權力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經濟上傾家蕩產、思想上后悔莫及”；規(guī)范權力運作，使得官員的權力在“陽光下”運行，從根本上保證政策的實施。

第四，完善政策執(zhí)行監(jiān)督機制。政策執(zhí)行監(jiān)督是保證政策得以順利實施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監(jiān)督主體地位、權力與配置。其次，充分利用現代科技構建政策執(zhí)行監(jiān)控系統，收集處理各種政策執(zhí)行信息，建立完備的信息控制系統。最后，資金、技術設備、人員編制等方面應對監(jiān)控部門適當傾斜，而目前監(jiān)控部門普遍存在資源不足等問題，必須對這些問題加以改善，避免因資源缺乏產生“下有對策”行為，保證行政決策得以切實執(zhí)行。

第三篇：上有政策下有對策現象

“上有政策下有對策現象”面試題的原因、對策已經不再是一個新鮮的話題。真正讓大家關心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。

曾經有一道公務員面試真題是這樣的：兩代會期間，有代表反映某些地方存在著“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國務院”的現象，請談談看法。

對于這樣一道題想必各位考生都并不陌生，這反映的是一個上有政策而下有對策的問題。至于其原因、其對策已經不再是一個新鮮的話題。真正讓大家關心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。畢竟在中國這樣的現象還不勝枚舉，“禍國”必然“殃民”，所以這種現象必須從根本上進行遏制。

自廣西河池市朝陽煤礦突擊提拔7名礦長助理下井帶班的消息被中央人民廣播電臺披露后，便引起了輿論軒然大波，這種上有政策、下有對策的問題再一次引起了人們的關注。其實這種現象由來已久，或明或暗，一直是屢禁不止。其實靠出臺一項政策，就解決應該解決的問題，這或多或少存在空想主義的色彩。因為一項好的政策在落實的過程中，經過層級的交接，必然會出現一些偏離初衷的問題。所以要想讓政策落到實處，若沒有強有力的執(zhí)行，與更強有力的監(jiān)督，定會有人從中鉆政策的空子，正應了俗語所說的“道高一尺，魔高一丈”，此舉無疑會讓人民的利益?zhèn)涫軗p失，無疑會使黨和國家的形象再一次受到挑戰(zhàn)。

又如高考(論壇)加分政策，這本來是不拘一格選人才、打破了“唯課程論”的一項非常好的舉措，但是這項好的政策卻被人們再一次以另外一種方式進行了解讀和執(zhí)行，“武術冠軍”、“奧數冠軍”等稱號席卷中國的高考市場，這突如其來的旋風式的榮譽稱號，無非都是為了響應這一政策，謀取自身的利益，這樣一種以利益為導向的行為必然會讓我們選拔綜合型人才的初衷再一次扼殺在搖籃之中。所以這樣的現象使我們不得不正視一個問題，就是上面有政策，下面永遠有對策與之進行赤膊的較量，也使我們不得不認識到監(jiān)督的重要性和必要性。

那么如何保證監(jiān)督的有效性和真實性，首先，就需要執(zhí)行者和監(jiān)督者要主觀上明確自身所承擔的責任和義務，更要從思想上意識到要樹立起全心全意為人民服務的宗旨意識。其次，客觀上就需要我們的制度要更加完善，這個制度要保證我們的監(jiān)督更加到位，反之懲治也應該更加到位。最后，監(jiān)督不是一個人的事，我們一直在強調人民群眾是我們監(jiān)督的主體，是監(jiān)督的主力軍，所以作為人民群眾的一員一定要善于行使手中的權利，不要個人自掃門前雪，更不要事不關己高高掛起，一定要有一種責任感和使命感，行使自身參與公共事務管理的權利，讓我們的政策得到更加有效的貫徹和落實、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對自己的關心、得到實惠，這才是我們制定政策的初衷。

“初衷不改，唯有監(jiān)管”，希望通過我們每一個人的努力，可以使我們徹底走出“上有政策，下有對策”的怪圈。

第四篇：上有政策下有對策（精選）

作業(yè)：

怎樣看待政策執(zhí)行過程中出現的“上有政策，下有對策”現象？

答：該問題應當從兩方面來回答：

一、該現象是必要的。我們都知道上級制定的政策很多是科學的，但他并不意味著政策是適合每一個地方的，我們講具體問題具體分析、一切從實際出發(fā)就是說的這種情況，如果不從本地的實際出發(fā)一味的執(zhí)行上級的政策，就可能會與當地的實際相沖突，反而會好心辦壞事。就現實來說，文革時期我國農村實行的人民公社的制度，后來證明是和本國的生產力發(fā)展狀況是不相適應的，故而就產生了后來的家庭聯產承包責任制，這在全國范圍內得到大力推廣，但是到迄今為止我國仍有一些地方在實行人民公社的制度，這其中比較有名的就是華西村，且發(fā)展的比現在的其它地區(qū)都要好很多。由此可見，“上有政策，下有對策”是很有必要的，只要是符合當地實際的就可以適當的靈活運用，只要符合“三個有利于”的標準都可以并且應當拿來為人民服務。總的來說，上級制定的政策只是一個綱要是從全國范圍來考慮的，而所謂的從群眾中來到群眾中去的工作方法就要求我們將其應有到群眾中去，這是一個共性與個性的問題，只有在應用的過程中堅持具體問題具體分析、理論聯系實際、實事求是，在應用的過程中要靈活實際、活學活用，才能達到農民增收、農村富裕的目的。相對來說，如果上級的政策是錯誤的，就一定不能去執(zhí)行否則就會帶來重大損失。比如說“文革”時的政策就有些是不對的，而下級卻不加辨認的執(zhí)行，從而導致了一系列的問題，這也從另一方面證明了該現象存在的必要性。

二、該現象是應當嚴厲打擊的。“上有政策，下有對策”將導致上級的方針政策得不到全面充分地貫徹實施，在具體落實時扭曲、變樣、走樣，從而影響了目標的實現，也在一定程度上惡化了黨群關系、干部關系。不可否認，現如今社會中這一現象是相當普遍的，在有些地方上級的政策很少或根本得不到有力地實施，政策成了形同虛設之物，這對政府的公信力是一個沉重的打擊。之所以會出現這樣的一種現象，我覺得問題是多方面的。首先，就政府來說，我們都知道政府人員的工資在社會上來說并不是很高，或者從他們的角度來說收入同身份不相匹配，故而貪污腐敗時有發(fā)生，曲解政策、罔顧法律也是有發(fā)生；其次，有些人奉行“有權不用、過期作廢”的理念，我們都知道新的政策的執(zhí)行必定會損害一部分人的利益，這就為他們以權謀私提供了便利：再次，現如今的干部考評制度的不完善，只以政績來斷定干部的升遷，這就導致一些利民政策的不到實施，而一些利于出現政績的反而容易得到實施，不論是否對人民有利，或者干脆曲解上級的政策。而由于一朝權在手就成了一地的“土皇帝”“地主”，缺乏應有的監(jiān)督機制，政策制定好了只要發(fā)下去就行了，這是大部分的情況，上級認為或者說相信下級能很好的貫徹執(zhí)行上級的指示，或者應有的監(jiān)督機制形同虛設，起不到應有的作用，這一現象在地方尤其嚴重。比如，由于現如今煤礦事故的頻繁發(fā)生，上級規(guī)定領導要下礦坑，不久后礦場里的一些礦工都成了領導；再比如，有些城市的政策是常住非戶籍家庭只能購買1套商品住宅，而下面的對策是突擊補交一年的社保；或搞一張一年的繳稅記錄，找個單位掛靠一下，再去稅務局補申報一下就行等等，這樣的例子不勝枚舉。上級制定的政策是為了解決問題的，現在反而制造了許多問題，也導致了公眾對政府的評價日益降低。所以我認為現如今的干部管理制度、績效考核制度、行政監(jiān)督制度、責任監(jiān)督制度、財政管理制度、信息反饋制度都有待進一步完善，由于現行制度中的約束、監(jiān)督、激勵制度的缺從而所導致的這一現象，故而對出現這種現象必須嚴厲打擊。

總的來說，“上有政策，下有對策”這一現象的出現有其必要性，對他我們要從兩方面來加以考慮，不能全盤肯定，也不能全盤否定，要具體問題具體分析，看這一現象在特定的環(huán)境下是否是符合實際是否符合廣大人民的利益，然后才能判斷它是否正確，而對于錯誤的我們要加以改正，正確的要加以推廣。第七組小組成員： 馬向輝劉洋湯磊裴建哲林怡瀟

第五篇：上有政策 下有對策（最終版）

有政策、下有對策存在的原因

（一）利益最大化追求是上有政策、下有對策現象的根本因素。

公共政策本質上是對一定社會關系中不同群體的利益進行的權威性劃分。政策執(zhí)行活動就是對利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”，[4]可以看出，趨利避害是人之共性；在社會生活中，人們之所以從事政治經濟活動，其根本的動因在于人們實現自己利益的要求；不同的社會階級、集團、政黨、個人從事政治經濟參與活動，同樣是為了通過影響政策，進而實現自己的利益，因此，利益是政治經濟生活的主旋律，[5]這就必然導致各個利益群體為了本身的利益進行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策，下有對策就是執(zhí)行主體或者政策指向的目標群體在追求自身利益最大化過程中，一味強調地方利益、部門利益甚至是個人利益而對原政策的支解曲解。就地方政府來說，在有些地方，煤礦經濟是當地主要的經濟支柱，財政的主要來源，關閉不合格的煤礦就是減少了財政收入，減少了官員的政績，地方政府及其官員出于地方利益的需要對中央要求清理小煤礦，關閉不合格的礦井的政策軟拖硬抗，拒不執(zhí)行，為查封的煤礦說情，打招呼；就政策目標指向群體即礦主來看，煤礦開采的巨額利潤是其逃避政策的規(guī)制，大搞上有政策，下有對策的原始動力。資本只要有“有50%的利潤就能鋌而走險，為了100%利潤就敢踐踏一切人間法律，有300%利潤就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險”。

（二）權力尋租是造成上有政策、下有對策的關鍵原因。

政策執(zhí)行效果在很大程度上取決于政策執(zhí)行人員對自身的角色定位。執(zhí)行人員一方面扮演著政府機關代理人的角色，充當公共角色；同時又作為普通社會的一員，充當私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行政策，然而，應然判斷終究不等于實然判斷，理想的行為規(guī)范和行政實踐之間畢竟存在一定差距，由于“經濟人”理性的存在，政策執(zhí)行者也在時刻追求自己利益最大化的執(zhí)行方式，[6]由于制度的不完善，這種角色錯位極有可能導致權力尋租。

權力尋租是權力所有者利用公權力直接尋求非生產性利潤的活動，是通過權力去參與商品交換和市場競爭以獲取物質利益。“權力尋租” 腐蝕的就是政策執(zhí)行主體，通過政策執(zhí)行主體角色異化改變公共政策的本意，使政策執(zhí)行走樣，甚至落空。在煤礦生產管理領域的“權力尋租”具體表現“官煤勾結”：官員或者利用公權力為不合格的，內藏安全隱患的小煤礦提供“官府”保護來獲取利益；或者利用為煤礦企業(yè)辦理采礦許可證、煤炭生產許可等證照收受賄賂，甚至官員及其家屬自身就是礦主和股東；“官煤勾結”是公權力對煤礦經濟生產的不正當的介入導致的權力腐敗。政策目標指向群體即礦主通過利益回報的方式與政策執(zhí)行官員結成了利益共同體，雙方各取所需，卻給人民生命財產的巨大威脅，破壞了政策的權威性。“官煤勾結”使得煤礦安全生產政策的執(zhí)行大打折扣，在安全監(jiān)管、核定生產能力、證照審批等方面搞形式主義，走過場，結果就是使一些安全要求不達標，生產能力不足的小煤礦通過檢查，照常生產，導致礦難多發(fā)。這種由于政策執(zhí)行主體和目標主體相勾結導致的“對策”行為極大的影響了原政策的執(zhí)行，甚至使原政策成為一紙空文。

（三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有對策”的制度原因

政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷構成了“上有政策、下有對策”的誘發(fā)因素。政策缺陷體現為政策的多變、政出多門、政策缺乏科學性，不完整，不配套。今天這個部門在自己管轄范圍制定一個政策，時過不久，情況發(fā)生了變化，又由另外部門匆忙出臺一個政策，這些政策之間缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，無法建立起政策的權威性和可信性，造成政策執(zhí)行起來普遍性的短期行為和投機行為，對新政策搞“上有政策、下有對策”也就不奇怪了。煤炭產業(yè)經過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經歷了90年代的企業(yè)改制、關井壓產政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預期認為政策還要變化，就促使人們對現在的關閉小煤礦政策持觀望態(tài)度，執(zhí)行不徹底；就煤礦生產安全方面來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產法》和《煤礦安全監(jiān)察條例》等對之都有規(guī)定，由于制定時間不一致，互相矛盾。有些條款滯后卻沒有修改。如，安全生產監(jiān)管方面：原煤炭工業(yè)部制定頒布的技術標準要求：煤礦井下必須使用防爆電器,由于老礦井的設計卻無法安裝與使用防爆電器,客觀上不能實施，為應付達標只好采取“下有對策”；國務院《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的處罰力度過輕，警告，記過缺乏實際意義，并且和人大制定《安全生產法》對煤礦安全事故責任人的處罰力度不一致，這種政策之間的“撞車”為政策執(zhí)行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對政策的選擇性執(zhí)行，避重就輕，無法威懾違法生產行為。

（四）政策執(zhí)行的監(jiān)控不力是“上有政策、下有對策”的管理體制原因

馮.梅特和馮.豪恩把政策執(zhí)行界定為“為了實現先前的政策決定中所確定的目標，接受有關政策指導的公共部或者團體所采取的行動”。簡而言之，政策執(zhí)行就是把政策付諸行動。但是“想當然的認為政策付諸實施的過程十分簡單，一定會達到決策目標是錯誤的”[7]在現實中，政策得不到貫徹實施甚至成為一紙空文的情況時有發(fā)生，究其原因，主要是政策執(zhí)行過程中會受到權力、利益和人的思想意識等主客觀方面的干擾，所以必須對政策執(zhí)行加以監(jiān)控。監(jiān)控的效果決定于監(jiān)控組織的權威性大小，監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。但是，煤礦安全生產的監(jiān)控部門面臨的卻是監(jiān)控的權威、資金、技術、人力、信息資源的嚴重不足問題。這就造成實際工作的幾個工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個煤礦，信息缺乏、檢測設備落后，安全生產監(jiān)控政策執(zhí)行起來流于形式。甚至在煤礦事故的處理中，監(jiān)察部門只有建議權，權威性不足，社會輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實質制約性，且容易受權力干擾，導致一些政府和大型企業(yè)在政策的執(zhí)行中大搞“對策”行為。