第一篇：研究上有政策下有對策的現象

研究上有政策下有對策的現象

以房屋限購政策為例

作者信息：

江文杰

11行政管理6班

201131163210

摘要：上有政策下有對策這一做法普遍存在于從古至今的各級組織中，帶來了一定程度的不良影響以及管理的不便。然而這一不良現象在多年以來總是不同程度的屢次發生而且屢禁不止，其原因也是多種多樣的。針對這一現象，應該要從源頭解決問題，通過分析政策與現狀的差距，來修正和完善原有政策，在此基礎上加強監控確保政策的有效落實。

關鍵詞：上有政策、下有對策、源頭、完善、監控

長期以來，“上有政策，下有對策”是在政治，經濟，文化等各個領域廣泛存在的一種社會現象，是導致“有令不行，有禁不止”，政令不通的直接原因。客觀地對這一不良現象進行認真剖析，找準問題的癥結所在，采取切實有效的過硬措施進行治理，對更好地貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會具有非常重要的意義。下面我們就以房屋限購政策的落實情況為例，分析上有政策下有對策的表現形式。

一、房屋限購政策與“曲線購房”對策的表現形式

2010年4月30日，北京出臺“國十條”實施細則，率先規定“每戶家庭只 能新購一套商品房”。而后，廣州作為一線城市，也率先響應國家號召，出臺了以下的房屋限購政策。

（一）、在廣州十區已擁有1套住房的本市戶籍居民家庭，能提供自購房之日起算的前2年內在本市累計繳納1年以上個人所得稅繳納證明或社會保險繳納證明的非本市戶籍居民家庭，限購1套住房(含新建商品住房和二手住房)。

（二）、對在本市已擁有2套及以上住房的本市戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非本市戶籍居民家庭、不能提供2年內在本市累計繳納1年以上個人所得稅繳納證明或社會保險繳納證明的非本市戶籍居民家庭，暫停在本市向其售房。

（三）、符合廣州有關高層次人才條件的非本市戶籍人員，且在廣州市無自有住房的，可購1套住房。簡單來說，就是廣州本地居民限購兩套，非本地居民限購1套。

限購令不僅限制了投資客，同時還讓不少改善型吃了誤傷。“上有政策，下有對策”，即使政策三令五申，但是還是有很多購房者為了買房絞盡腦汁，試圖規避政策或者打著政策的擦邊球，于是就有了所謂的“曲線購房”。

招數1 假身份證明買房

為規避“認房又認貸”之類的調控政策，一些人設法借用親戚朋友或公司同事的身份證明去貸款買房，以享受首次貸款買房在首付、貸款利率等優惠。招數2 假個稅證明買房

“限購令”下，外地人買房需提供一年期以上的納稅或社保證明，這一政策催生了虛假個稅證明。

招數3 假離婚買房

夫妻為多置辦一套房而假離婚，以此來達到減少首付或者降低利率的目的，被網絡熱議為“繞開限購令的最好方式”。

招數4 以公司名義買房

“限購令”對企業購房并無限制，因而部分資金充足的投資客，想借用公司名義購房并期待之后出售獲利。

招數5 全家接力貸款 通過子女貸款，父母雙方或者一方共同幫助子女一起還款，來將貸還款記錄僅表現在貸款合同人(即父母)名下，不增加其子女購房及貸款記錄，使子女實現實際多套房的購得。

招數6 贈與房屋

房屋贈與過程中，受贈方只要交納契稅，90平方米以下的普通唯一住宅按1%征收；90~144平方米的普通唯一住宅按1.5%征收；普通非唯一住宅、非普通住宅的按3%征收，沒有“二手房交易是否滿5年”的限制。且贈與房產后所增加的額外稅費比現在營業少的多。

總的說來，很多購房者通過上述的一些“購房曲徑”來對政策進行規避，以此達到多購房或者低代價購房的目的。這屬于表面一致、陽奉陰違的執行。以至于到最后，宏觀調控的落實在一些地方成了會議對會議、政策對政策、文件對文件的過程，政策根本得不到良好的執行。政府旨在對房價進行調控的愿望自然也是竹籃打水一場空了、但是，對于廣大購房者來說，這樣的操作似乎也無可厚非，畢竟以經濟人的角度來衡量，每個人都希望以最低的代價獲得最高的利益，而他們采取的手段很多又恰恰并不違背法律法規，所以遵循“存在即合理”的信條，出現是一種行為更加合乎實際情況的表現，所以我們不禁需要思考：問題是否不僅僅出現在“曲線購房”的購房者身上，也同時出現在“限購令”的政策上？

二、“上有政策、下有對策”現象的成因

導致對中央關于推動科學發展重大決策部署搞“上有政策、下有對策”的原因是多方面的，既有政策實施主體的因素，也有來自有關部門政策本身配套不夠方面的因素；既有執行過程本身的因素，也有政策環境的因素，但歸根到底是受“利益”的驅動，利益驅動是消解行政執行力的內在動因。

（一）“上有政策、下有對策”源于少數領導干部的錯誤政績觀。一些地方搞“上有政策、下有對策”，說到底是扭曲的政績觀在作怪。他們有的重近輕遠，注重多出政績、快出政績，對長遠發展缺少統籌謀劃；有的重顯輕潛，熱衷于干看得見、摸得著的工作，忽視短時間內無法顯現成效的工作；有的重硬輕軟，喜歡追求硬指標，輕視不易量化的工作；有的重物輕人，一味追求經濟增長速度，較少顧及人民的生活環境和生活質量；有的重局部輕全局，只從局部利益出發，不從全局考慮問題，甚至為了追求局部利益不惜犧牲全局利益；有的重投入輕收益，只看國內生產總值增加了多少，招商引資了多少，不看施政成本，不考慮投入與產出比。正是在這樣政績觀的支配下，有些地方領導，為獲取眼前產值、稅收和利潤，通過行政干預開“綠燈”，上馬與國家宏觀調控政策和產業政策相違背的項目。

（二）“上有政策、下有對策”源于政策本身的設計缺陷。

政策得到很好執行，前提是政策本身具有合理性，而政策設計本身的缺陷為“上有政策、下有對策”預留了誘發因素，這主要包括三個方面的缺陷：一是政策規定的各項內容沒有反映客觀存在的現實情況，政策規定的各項行為不符合客觀事物的發展規律，在執行中政策規范與客觀實際產生了強烈沖突，使政策執行失去了實踐基礎；二是政策目標錯誤或者模糊不清、政策內容混亂、政策活動主體的職權責任與活動期限界定不科學，這就給執行者扭曲或曲解政策提供了可乘之機；三是政策體系不配套，新舊政策缺乏連續性，政策層次相互脫節，政策間目標、內容和效應相互沖突等等。這一方面給政策執行帶來了困難，同時也給執行者尋找“對策”打開了方便之門。

（三）“上有政策、下有對策”源于政策執行的監控不力。

對政策執行的監控效果決定于監控組織的權威性大小，也取決于監控資源、監控信息、監控體制的完備情況。在行政監督實踐中，由于政府機關內外各種監督之間的關系不夠順暢，各種監督主體程度不同地存在監督權限、方式、程序、范圍不夠明確、具體等問題，彼此又缺乏聯系和溝通，工作中往往各自為戰，尚未形成一個嚴密有序、分工合理、協調互動、運行高效的有機整體，這就給“上有政策、下有對策”行為的產生提供了條件。

三、深度分析問題成因，從源頭上杜絕“上有政策、下有對策”

（一）科學發展、政令暢通。

加強政令暢通的管理，最重要的就是要建立立體化、全方位的監督體系和監督機制。加強內部管理，完善內控組織和內控制度，踐行廉政制度，保證政令暢通。加強外部監督，要切實發揮審計部門的監管職能和監督作用，從嚴查處令而不行的行為。加強社會監督，要把輿論監督、群眾監督有機結合。一是依靠法律確保政策執行活動順利進行，切實推行依法行政，依法管理，全面消除阻礙政策目標實現的各種干擾，保障政策執行活動有法可依，有章可循，從而有利于政策的順利實施。二是利用經濟手段的間接性、有償性和關聯性來調節政策執行過程中的各種不同經濟利益之間的關系，以促進政策順利實施，使政策目標得以實現。三是通過思想誘發人們的動機，激勵人們的積極性。

（二）完善政策執行的監控系統。

政策執行監控是保證政策得以順利實施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監控主體地位、權力來源與配置。其次，充分應用現代科技構建政策執行監控系統，收集處理各種政策執行信息，建立完備的信息控制系統。最后，資金、技術設備、人員編制等方面應對監控部門適當傾斜。

（三）深化改革，創新思路。

要科學推行政令暢通，杜絕“下有對策”，就必須通過改革和創新，理順體制和機制，從源頭上逐步消除其滋生的土壤和條件，要進一步推行創新改革，加大開放力度，逐步引入競爭機制。即便是政策也可以通過試施行進行競爭，甚至這個競爭能夠加入政策制定者的績效考核內容之中。以至促進所制定出的政策能夠不浮于表面的指標，落實到政策所希望達到的目標。

總之，要從源頭上防治“上有政策，下有對策”，就必須切實把以人為本德核心貫穿到確保政令暢通的工作中，不斷創新形式，加強業務建設，紀律作風建設，完善公眾監督體制，增加監管透明度，強化監管執行力度，按照全面協調可持續的要求來開展監管工作，堅持標本兼治，兩手齊抓，努力開創共產主義事業科學發展的新局面。

【參考文獻】

1、渠仲明、王建軍。論中國行政決策機制的改革和完善[J]西北大學學報（社會科學版），2003，（3）。

2、王國紅。論政策執行中的政策規避[J]。唯實，2003，（2）。

3、韓虎龍。政策執行不力的原因探析[J]。理論探索，2003，（3）。

4、陳奇星。論加強和完善行政監督機制[J]。社會科學，1999，（11）。

第二篇：上有政策下有對策現象

“上有政策下有對策現象”面試題的原因、對策已經不再是一個新鮮的話題。真正讓大家關心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。

曾經有一道公務員面試真題是這樣的：兩代會期間，有代表反映某些地方存在著“村騙鄉、鄉騙縣，一直騙到國務院”的現象，請談談看法。

對于這樣一道題想必各位考生都并不陌生，這反映的是一個上有政策而下有對策的問題。至于其原因、其對策已經不再是一個新鮮的話題。真正讓大家關心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。畢竟在中國這樣的現象還不勝枚舉，“禍國”必然“殃民”，所以這種現象必須從根本上進行遏制。

自廣西河池市朝陽煤礦突擊提拔7名礦長助理下井帶班的消息被中央人民廣播電臺披露后，便引起了輿論軒然大波，這種上有政策、下有對策的問題再一次引起了人們的關注。其實這種現象由來已久，或明或暗，一直是屢禁不止。其實靠出臺一項政策，就解決應該解決的問題，這或多或少存在空想主義的色彩。因為一項好的政策在落實的過程中，經過層級的交接，必然會出現一些偏離初衷的問題。所以要想讓政策落到實處，若沒有強有力的執行，與更強有力的監督，定會有人從中鉆政策的空子，正應了俗語所說的“道高一尺，魔高一丈”，此舉無疑會讓人民的利益備受損失，無疑會使黨和國家的形象再一次受到挑戰。

又如高考(論壇)加分政策，這本來是不拘一格選人才、打破了“唯課程論”的一項非常好的舉措，但是這項好的政策卻被人們再一次以另外一種方式進行了解讀和執行，“武術冠軍”、“奧數冠軍”等稱號席卷中國的高考市場，這突如其來的旋風式的榮譽稱號，無非都是為了響應這一政策，謀取自身的利益，這樣一種以利益為導向的行為必然會讓我們選拔綜合型人才的初衷再一次扼殺在搖籃之中。所以這樣的現象使我們不得不正視一個問題，就是上面有政策，下面永遠有對策與之進行赤膊的較量，也使我們不得不認識到監督的重要性和必要性。

那么如何保證監督的有效性和真實性，首先，就需要執行者和監督者要主觀上明確自身所承擔的責任和義務，更要從思想上意識到要樹立起全心全意為人民服務的宗旨意識。其次，客觀上就需要我們的制度要更加完善，這個制度要保證我們的監督更加到位，反之懲治也應該更加到位。最后，監督不是一個人的事，我們一直在強調人民群眾是我們監督的主體，是監督的主力軍，所以作為人民群眾的一員一定要善于行使手中的權利，不要個人自掃門前雪，更不要事不關己高高掛起，一定要有一種責任感和使命感，行使自身參與公共事務管理的權利，讓我們的政策得到更加有效的貫徹和落實、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對自己的關心、得到實惠，這才是我們制定政策的初衷。

“初衷不改，唯有監管”，希望通過我們每一個人的努力，可以使我們徹底走出“上有政策，下有對策”的怪圈。

第三篇：上有政策下有對策

從行政決策、執行、監督的角度看——

“上有政策，下有對策”的動因及解決

何睿清 40824036 漢語言文學

一、“上有政策，下有對策”的概念詮釋

“上有政策，下有對策”是我國現階段政策執行過程中普遍存在的一種行政現象，隨著時代的發展，其表現形式越發多樣化。有人認為是“上有政策，下有對策”對上級政策的“創新性”靈活運用，是用足、用活上級政策，有利于政策的不斷完善；也有人認為“上有政策，下有對策”無非是對付上機政策之策，它實際上是“創造性地執行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認為“上有政策，下有對策”是政策變通的一種表現形式，如果運用得當，這樣的“對策”不僅合理而且合法。撇開個人見仁見智的看法，導致此種現象出現的原因也是復雜多樣的，我國行政決策機制的不科學，政府政策執行過程存在缺陷，以及分散化的行政監督機制為“上有政策，下有對策”行為的產生提供了條件，主要表現為政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，針對此種現象帶了的負面影響，必須提出相應的治理對策。

二、“上有政策，下有對策”的動因分析

（一）、我國行政決策體制的不科學，導致政策制定中出現了問題；

總體而言，我國已經建立了一套較為完整的行政決策框架，但科學性和可行性仍有待提高，如果決策機制缺乏科學性，政策也會缺乏合理性。具體表現在：

1.科學的決策機制尚未真正建立起來。各級黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統。但是在實踐中，三方的決策權、職責范圍劃分不清晰，關系不合理，人大和政府決策職能沒有充分發掘。各級行政機關雖已組建由信息、咨詢、決策和監督組成的決策系統，但目前而言，這一系統并未真正發揮其所應有的作用。由于在行政決策中對信息收集、處理和應用重要性認知的缺失，導致信息不暢，致使信息在傳達過程中應具有的準確性、真實性、及時性沒能得到很好的實現。此外，各級黨政部門決策研究機構地位尷尬、職能未能充分發揮，名為輔助決策機構，實際并未真正履行其應有的研究決策職責。而民間的政策研究、咨詢機構等發展緩慢，規模小，數量和功能都不完善，尚不能在政府決策中發揮其應有的作用。

2.決策程序不規范。目前我國行政決策程序不嚴謹、規章不完整等現象仍然很普遍，不少行政部門和基層組織在行政決策中沒有遵循“真實的調查、認真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現象嚴重，致使決策民主性缺失。地方政府和各部門領導人對于社會同步發展的科學決策理論和技術重視程度不夠，且學習能力又不足，對各種先進的現代決策理論、手段和技術缺乏了解和應用，這種固步自封的做法一定程度上使決策的科學化水平大打折扣。

3.科學的決策責任制度缺失。責任心淡化是決策者在決策過程中產生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學、有效的決策責任制度的缺乏。一是決策力和決策責任相分離、決策成敗和決策者個人的榮辱得失、升遷降免缺乏必然直接的聯系；二是決策責任主體不明確，所謂集體決策、集體負責往往產生責任擴散效應，決策失誤后無人承擔實際責任;三是對決策失誤責任追查不嚴格，每每以“交學費”作為護身符，逃避責任追究。

（二）、行政執行體制的缺陷成為“上有政策，下有對策”的滋生土壤；

執行是既定的決策目標得以實現的動態過程。合理的執行機制是政策有效執行的必要條件。當前我國政府的執行機制缺陷是“上有政策，下有對策”行為的重要原因。

1.政策執行中某些環節的偏差導致政策執行不力。尤其是政策宣傳以及信息溝通體制上的缺陷。在政策執行中，有些人不重視政策宣傳，或者宣傳出現失誤，政府公共政策的傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息溝通和反饋機制，使得公共政策在宣傳過程中受阻和歪曲，嚴重影響政策的有效執行。政策執行者與政策對象就政策產生誤解，使得政策執行者無所適從。

2.政府執行力的弱化

政府執行力一般是指政府組織為了達到既定目標，依法使用、調度和控制各種公共資源，貫徹執行國家方針政策、法律法規以及上級的指示、決定、決議，實現戰略目標和任務的能力。政策執行力是一種合力，政府執行力中各個要素的優化組合是形成高校執行力的關鍵。執行力弱就難以保證政令暢通。主要表現在以下幾個方面：

①政策本身存在漏洞

政策本身的缺陷，使得有空可鉆。一是政策缺乏合理性，政策缺乏針對性，沒有反映客觀存在的實際情況，在決策執行時就沒有實踐的基礎；二是政策缺乏合理性，盲目地將目標定的過高，在執行時會受到現實條件和政策資源的制約。三是政策缺乏明晰性，政策目標模糊不清、內容混亂、主體職權責任界定不科學，就可能給政策執行者帶來對政策目標和內容理解上的困難，可能會給執行者扭曲或曲解政策提供可乘之機。

②執行主體的利益需求和能力缺失導致偏差

政策執行主體出于自己的理解和利益需要，可能會附加一些原來政策沒有的內容，特別是公共政策與自身利益沖突時，一些政策執行主體就會尋找政策替代甚至曲解、變通；政策執行主體由于自身的能力和素質不夠，也會造成他們對政策難以全面、正確地理解。這些都會妨礙執行主體準確地執行政策。

（三）、分散的行政監督體制為“上有政策，下有對策”行為的產生提供了條件。

行政監督機制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產生的前提。目前具有中國特色的行政監督機制在我國雖已形成，但仍不完善，行政部門在執行中經常出現“政出多門、政令不暢”等現象，從而為“上有政策，下有對策”行為提供了條件。目前我國監督機制不完善主要表現在以下幾個方面：

1.缺乏監督合力。在監督的實踐過程中，各種監督主體在監督權限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監督主體之間的關系不順，同時它們各自為戰，彼此之間缺乏有效地溝通和聯系，未能形成一個具有“嚴密有序、分工合理、協調互動、高效運行”的整體。因此，監督中出現監督區域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問題時，便出現“多方插手”和“推諉扯皮、無人監督”并存的現象。這就導致了監督的整體功能減弱，監督機制弱化，監督合力缺失。

2.監督法規不完善，可操作性不強。行政監督隸屬于法制監督，但目前我國的行政監督法制化程度仍較低。一方面由于監督法律法規空缺。如新聞機構和廣大人民群眾進行監督的相關法律并未出臺，使監督活動法律依據缺失；另一方面在于現存監督規則措詞籠統，標準和可供操作細則模糊，使監督主體很難準確裁量和及時查糾違法違規行為

3.專門監督機構缺乏獨立性。目前，具有專門行政監督權的機構如各監察部門等，多為政府機關的內部機構。就領導機制而言，其受雙重領導——同級行政機關和上級相關部門，從而導致了其受多重控制的現實，獨立性缺乏。

三、“上有政策，下有對策”問題的解決

目前，我國離實現行政決策、行政執行和行政監督三者相互協調的目標，還有相當長的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有實現了三者的協調一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。

第一，健全科學民主的決策體制。

事實證明，“好制度可以讓壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”合理完善的政策，減少違反政策所帶來的違規收益，加大政策違規的心理成本和被發現的幾率，盡量消除“對策行為”產生的收益動機。合理的公共政策則需要科學民主的決策制度來予以保證。民主決策和科學政策評估是保證政策科學性的前提條件。要充分發揮專家學者以及廣大政策目標群體的聰明才智，還要把基層執行人員納入決策議程。同時，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進行民意調查、舉行聽政會等方式廣納民意，反之，有可能導致政策脫離實際。

第二，加強政策執行過程中的思想文化建設。

政策的執行落實要靠人來完成，包括政策執行者和政策目標所指向的群體。人是物質和精神的統一體，人的主觀能動性的發揮離不開思想意識的支撐，價值觀和信念這種內化了的制約機制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因為道德意識制約調節的是“理性經濟人”的內心思想，進而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。加強政策執行主體和目標群體的思想意識教育，具體來說就是要加強二者正確的利益觀和政績觀的塑造。承認追求個人合理利益的正當性，同時也要認識到利益是一個矛盾體，包含了個人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優先選擇。

第三，完善權力制約體系。

任何人都容易濫用權力，這是條萬古不易的經驗。由于歷史和認識上的原因，我國實行的是中央集權的政治體制，這種集權體制在“集中力量辦大事”方面具有優越性，但過分的集權，不利于權力的互相監督，沒有監督的權力不能保障政策的有效執行。從現階段來看，完善權力制約機制首先要合理分權，合理劃分決策與監督等部門，使其互相監督，尤其是要提高監督部門的獨立性，既保障了政策執行，又實現了監控有力。只有權力的互相制約，才能從根本上消除權力尋租的空間。對權力尋租行為加大懲罰力度，增加腐敗成本，使權力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經濟上傾家蕩產、思想上后悔莫及”；規范權力運作，使得官員的權力在“陽光下”運行，從根本上保證政策的實施。

第四，完善政策執行監督機制。政策執行監督是保證政策得以順利實施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監督主體地位、權力與配置。其次，充分利用現代科技構建政策執行監控系統，收集處理各種政策執行信息，建立完備的信息控制系統。最后，資金、技術設備、人員編制等方面應對監控部門適當傾斜，而目前監控部門普遍存在資源不足等問題，必須對這些問題加以改善，避免因資源缺乏產生“下有對策”行為，保證行政決策得以切實執行。

第四篇：上有政策下有對策（精選）

作業：

怎樣看待政策執行過程中出現的“上有政策，下有對策”現象？

答：該問題應當從兩方面來回答：

一、該現象是必要的。我們都知道上級制定的政策很多是科學的，但他并不意味著政策是適合每一個地方的，我們講具體問題具體分析、一切從實際出發就是說的這種情況，如果不從本地的實際出發一味的執行上級的政策，就可能會與當地的實際相沖突，反而會好心辦壞事。就現實來說，文革時期我國農村實行的人民公社的制度，后來證明是和本國的生產力發展狀況是不相適應的，故而就產生了后來的家庭聯產承包責任制，這在全國范圍內得到大力推廣，但是到迄今為止我國仍有一些地方在實行人民公社的制度，這其中比較有名的就是華西村，且發展的比現在的其它地區都要好很多。由此可見，“上有政策，下有對策”是很有必要的，只要是符合當地實際的就可以適當的靈活運用，只要符合“三個有利于”的標準都可以并且應當拿來為人民服務。總的來說，上級制定的政策只是一個綱要是從全國范圍來考慮的，而所謂的從群眾中來到群眾中去的工作方法就要求我們將其應有到群眾中去，這是一個共性與個性的問題，只有在應用的過程中堅持具體問題具體分析、理論聯系實際、實事求是，在應用的過程中要靈活實際、活學活用，才能達到農民增收、農村富裕的目的。相對來說，如果上級的政策是錯誤的，就一定不能去執行否則就會帶來重大損失。比如說“文革”時的政策就有些是不對的，而下級卻不加辨認的執行，從而導致了一系列的問題，這也從另一方面證明了該現象存在的必要性。

二、該現象是應當嚴厲打擊的。“上有政策，下有對策”將導致上級的方針政策得不到全面充分地貫徹實施，在具體落實時扭曲、變樣、走樣，從而影響了目標的實現，也在一定程度上惡化了黨群關系、干部關系。不可否認，現如今社會中這一現象是相當普遍的，在有些地方上級的政策很少或根本得不到有力地實施，政策成了形同虛設之物，這對政府的公信力是一個沉重的打擊。之所以會出現這樣的一種現象，我覺得問題是多方面的。首先，就政府來說，我們都知道政府人員的工資在社會上來說并不是很高，或者從他們的角度來說收入同身份不相匹配，故而貪污腐敗時有發生，曲解政策、罔顧法律也是有發生；其次，有些人奉行“有權不用、過期作廢”的理念，我們都知道新的政策的執行必定會損害一部分人的利益，這就為他們以權謀私提供了便利：再次，現如今的干部考評制度的不完善，只以政績來斷定干部的升遷，這就導致一些利民政策的不到實施，而一些利于出現政績的反而容易得到實施，不論是否對人民有利，或者干脆曲解上級的政策。而由于一朝權在手就成了一地的“土皇帝”“地主”，缺乏應有的監督機制，政策制定好了只要發下去就行了，這是大部分的情況，上級認為或者說相信下級能很好的貫徹執行上級的指示，或者應有的監督機制形同虛設，起不到應有的作用，這一現象在地方尤其嚴重。比如，由于現如今煤礦事故的頻繁發生，上級規定領導要下礦坑，不久后礦場里的一些礦工都成了領導；再比如，有些城市的政策是常住非戶籍家庭只能購買1套商品住宅，而下面的對策是突擊補交一年的社保；或搞一張一年的繳稅記錄，找個單位掛靠一下，再去稅務局補申報一下就行等等，這樣的例子不勝枚舉。上級制定的政策是為了解決問題的，現在反而制造了許多問題，也導致了公眾對政府的評價日益降低。所以我認為現如今的干部管理制度、績效考核制度、行政監督制度、責任監督制度、財政管理制度、信息反饋制度都有待進一步完善，由于現行制度中的約束、監督、激勵制度的缺從而所導致的這一現象，故而對出現這種現象必須嚴厲打擊。

總的來說，“上有政策，下有對策”這一現象的出現有其必要性，對他我們要從兩方面來加以考慮，不能全盤肯定，也不能全盤否定，要具體問題具體分析，看這一現象在特定的環境下是否是符合實際是否符合廣大人民的利益，然后才能判斷它是否正確，而對于錯誤的我們要加以改正，正確的要加以推廣。第七組小組成員： 馬向輝劉洋湯磊裴建哲林怡瀟

第五篇：“上有政策,下有對策”動因與對策研究

“上有政策，下有對策”動因與對策研究

摘要

伴隨公共行政領域的擴大，公共政策理論與公共行政實踐結合愈加緊密，人們開始更加關注政策的執行。本文針對我國“上有政策，下有對策”的現象，探討政策執行者執行不力的原因，引入現代企業管理方法，以期提高我國地方政府政策執行力。

關鍵詞：政策；動因；對策

目前，我國正處于社會轉型期，各種社會矛盾逐漸凸顯出來，群體性事件頻發。為實現我國順利完成社會轉型目標，貫徹落實中央政策，加強地方政策執行能力是關鍵。而“上有政策，下有對策”一直是我國政策執行的一大頑疾。

據搜狐網報道，2006年8月廣州市國土房管局掛牌出讓開發區兩塊住宅地，要求90%建成90平方米以下中小戶型。值得注意的是這兩幅最終必須建成至少4603套限價中小戶型房，每套房的最高價不能超過6000元/平方米建筑面積。消息出來之后一時成為業內關注的焦點，這是廣州乃至全國首先推出的限價房，而更讓人們關注的是限定的價格6000元/平方米，因為這個區域的商品房均價不到5000元/平方米，在居住環境容積率方面也比“限價房”好很多，那這樣的限價顯然沒有意義，不少網友甚至業內人士認為政府沒有限價簡直就是在抬價，目的是把地賣個好價錢。

近年來，房地產市場出現市場過熱，商品住房價格過高、上漲過快、供應緊張的問題。國務院對此出臺多項政策嚴厲打擊囤地炒房等非法炒作行為。然而，廣州市政府在全國率先推行“限價房”，打著響應中央號召的旗，實為哄抬房價，牟取利益，“掛羊頭，賣狗肉”造成政府公信力下降，上級政策也變為一紙空文。

一、“上有政策，下有對策”現象的表現

（一）政策執行的原則性缺失

有效的政策執行離不開正確把握政策的原則性和創新性。“原則性是有政策本身固有的屬性所決定的” ①,黨和國家制定的各種方針政策是從人民的根本利益出發，針對特定的政策問題和目標而設定，具有很強的宏觀性和指導意義。政策執行首要是保證領會黨中央文件精神和宗旨，嚴格按照政策規定落實政策目

標，不能隨意曲解政策。創新性要求上級政府或部門政策給予下級政府或部門一定發揮空間，地方政府或部門依據實際情況有效整合利用地方資源，尋找適當途徑，創新手段，靈活解決問題達成目標。

堅持政策的原則性，才能保持政策的嚴肅和權威，樹立政策執行者人民公仆和政府為人民服務的良好形象。堅持政策的創新性，才能避免政策教條僵化，是政策不至于成“空頭支票”。

從以上角度出發，政策落實不到位往往由于政策執行者不恰當的變通： 1.“神不似，形似”，照搬照抄上級文件，不加思考，機械執行，不求靈活變通，思想僵化、保守、封閉。奉行“不求有功，但求無過”的消極思想。表面上堅持政策原則，實際違背了政策創新性。

2.“神不似，形亦失”，過分強調政策創新性，背離政策原則性。以地方利益為準，隨意“變通”上級政策，給政策“打折處理”，甚至出現與上級政策相悖的情形。

（二）政策落實的不良效果

1.政策附加，在政策執行過程中，利用上級政策的信息缺陷，在政策的具體執行上，對原政策進行附加，曲解政策精神、擴大政策對象范圍、替換政策內容等以獲取私利。“土政策”便是典型的政策附加。不僅造成政策執行過程的復雜化，同時降低政府部門的公信力和政策的嚴肅性。

2.政策利用，政策在執行過程中，“斷章取義”——政策只被部分執行，使政策目標偏離，政策無效等現象。

3.政策敷衍，或是由于政策阻礙地方利益，或是由于政策執行者自身原因，對政策執行只做表面功夫，照搬照抄上級文件，傳達上級任務卻不對政策實際執行過程不做任何評估和監督，敷衍了事。

4.政策抵制，政策執行者抱與政策相抗衡的態度，為政策落實設置重重障礙。

二、“上有政策，下有對策”現象的原因分析

（一）政策執行機制的影響

1.機構林立，職能不清。長期以來，我國政府面臨機構繁多、部門林立、職能設置重復的問題，造成各方利益難以均衡，政策執行過程中出現政策附加、政

策抵抗等問題。職能劃分不清，多頭決策，導致政出多門和執行者相互“扯皮”、推諉現象。

2.監督機制不完善，執行主體自身監督意識較弱。美國著名行政學家艾莉諾?奧斯特羅姆指出，“在每一個群體中，都有不顧道德規范，只要一有可能便采取機會主義行為的人”。因此，在政策執行過程中必須完善監督機制。我國監督主體在政策執行過程中由于自身監督意識是較弱、制度欠缺等方面的原因還存在監督乏力的現象。

3.組織內部溝通協調欠缺，政出多門。公共政策的執行往往牽扯到多個部門，政出多門就是由于部門間“各自為政”，缺乏溝通協調造成的，最終導致政府信用下降和政策執行的復雜性。同時，信息傳達距離過長，上下級溝通渠道不暢，“上傳下達”速度緩慢，耗時費力，造成資源浪費和政策執行延誤。

（二）政策執行人員素質影響

政策執行者是政策執行過程中“諸多因素最為活躍、最為關鍵的因素”。尤其是直接與政策受眾打交道的基層工作者其政策水平、價值觀念和政策執行方法決定了政策是否能實現政策目標。若政策執行者缺乏必要的知識和能力，對政策理解不透就容易導致政策傳達、宣傳、執行中失真。政策執行者思想上拜金主義、利己主義、本位主義、官僚主義等阻礙國家政策的落實。

領導者的管理理念、思想作風直接作用于所在執行機構的政治文化和組織氛圍。在我國，政府部門領導者即使政策執行者也是政策制定者，官僚主義作風影響下，政策執行者脫離民眾，貪圖舒服，做“官老爺”，令政策只成“口號”。

（三）中央與地方利益的博弈

中央政府制定的政策是從全國的情況出發，具有全局性。地方性政策必然從本地區情況出發。然而，我國幅員遼闊、人口眾多，在東部地區和西部地區，沿海地區和內陸地區，城市地區和農村地區，經濟發展方面存在很大差異性。中央與地方考慮問題的角度和方式不同，從而對利益的要求也不同。在利益總量既定的條件下，國家制度、法律對中央與地方利益界定不明確，容易使雙方相互爭奪某一領域利益資源，產生矛盾。

（四）政策本身的缺陷

任何政策能夠得到好的貫徹和落實都必須以提供科學合理的政策方案為前提，缺乏合理性的政策只會背離了解決問題的初衷。在缺乏“實事求是”精神，主觀臆想設計下提出的不合實際的政策目標挫傷政策執行者工作的積極性，甚至因政策目標要求過高造成政策執行者虛報謊報政績。諸如“大躍進”時期提出的“趕英超美”等政策目標違背客觀規律，導致在執行中失敗的慘痛教訓。

三、解決“上有政策，下有對策”問題的路徑

（一）制定公共政策應具有公平性、正義性、明晰性的特點。

1.公平性和正義性是政府角色要求。以實現公共意志為目標的政府在社會運行系統中扮演利益再分配者和仲裁者。正是基于這樣的角色要求，政府行為應始終保持公正立場，引導和落實公眾意志，調節各方利益，滿足公民合理需求，保障公民權利不受侵害，提供正義與功力相結合的公平方案（政策），實現社會的正義和有序。

2.明晰性是政策有效執行的重要前提。政策必須是明確、清晰，有利于政策執行過程中可操作性，不能模棱兩可、含糊不清。含糊籠統的政策容易引起政策被曲解，導致政策執行失敗。

（二）完善政策執行機制

1.落實責任追究機制。政策執行者其公共權力來源于公眾，負有公共責任。建立責任制對其行為進行控制和規范勢在必行。對崗位進行工作分析，明確職位職責、權利范圍、能力要求等狀況，將責任落實到具體個人，對政策執行偏差、執行誤差，甚至違背政策、對抗政策造成嚴重后果的責任人給予有依據的懲罰措施。強化政策執行者責任意識和服務意識。

2.加強政策執行監督制度。實行政策執行公開化制度，增強政策執行活動的透明度——除涉及黨和國家機密外，按照相關法律、程序公布信息，從而減少“暗箱操作”的生存空間。

3.完善政策執行的溝通協調機制。建立專業性的溝通協調機構，建立雙向溝通的通常渠道，保證上情下達、下情上達和橫向溝通順暢。精簡機構，利用現代科技，縮短溝通環節和距離，減少信息失真率。

（三）強化監督主體的監督作用。

1.強化人民代表大會的監督作用，設立專門的監督委員會，使人大代表專職化，防止人大代表權力邊緣化危險。

2.保證黨紀委會和政府檢察機關的獨立地位，要求監督主體和客體相分離，將上級機構僅限于業務領導，監督機構不受同級黨委和政府的領導。

3.發揮社會監督作用，人民群眾是政策主要對象，其政策感受更加深刻，且能夠直接反映政策執行實際效果。政策執行的偏差造成的后果人民群眾將是第一時間發現的，良好社會監督作用更全面、更具體、更直接，能有效緩解政策“滯后性”所造成的損失，和修正政策執行過程中的偏差。因此，應擴大群眾政治參與，增強民眾自為監督意識，完善我國檢舉制度，保護檢舉人人身安全。

（四）引入企業管理理論，規范管理

1.人員選拔。合格的政策執行者首先應具備良好的德行，公民賦予行政者公共權力是為實現公民個人無法完成的目標，即公共權力是行政者實現目標的手段而不是行政者的目標。合格的政策執行者應具備良好服務意識。不僅如此，政策執行者還應具備較高的政策水平，對政策的性質、精神、含義、內容等擁有充分的理解能力，掌握所從事政策領域的專業知識。

2.賞罰分明，注重效率。在保持政策原則性下，鼓勵政策執行手段的創新，注重對執行手段進行“成本——效益分析”。物質報酬和非物質報酬相結合方式鼓勵創新，調動政策執行者工作積極性，提高執行效率，以期選擇到代價最經濟又可實現的政策執行手段。

（五）實現中央與地方利益的一致性

我國改革開放三十年之久，在堅持“一個中心，兩個基本點，四項基本原則”的基本國策下，我國經濟得到長足發展。同時，亦形成以GDP增長為主要指標的績效考核評估制度，使得地方政府“虛報”、“謊報”政績，大肆建設形象工程，重復建設等，制造出地方GDP增長的“虛高”。

對此，應加強中央與地方溝通，協調雙方利益需求，中央針對地區情況制定不同績效考核指標和指標權重比例。將中央利益與地方利益調整一致，減少政策執行阻力，同時實現社會效益的增長。

注

釋

①張駿生《公共政策的有效執行》北京：清華大學出版社 2006年12月 p.15