第一篇：“上有政策,下有對策”現(xiàn)象的公共選擇理論分析[推薦]

“上有政策,下有對策”現(xiàn)象的公共選擇理論分析

摘 要:“上有政策,下有對策”是我國公共政策執(zhí)行中經(jīng)常存在的一種不良現(xiàn)象,其不僅阻礙了政令通暢、危害 政府職責(zé)的有效完成,而且妨礙了政府公信力的樹立、損害了黨和國家政策的權(quán)威性。用公共選擇理論來分析

“上有政策,下有對策”現(xiàn)象,就是要把經(jīng)濟(jì)學(xué)的假定和方法應(yīng)用于公共政策的執(zhí)行中,以地方政府的自利性為

研究切入點(diǎn),分析了該現(xiàn)象發(fā)生的原因,并提出了相應(yīng)的防治措施,如合理加大利益整合,大力加強(qiáng)信息溝通以 及積極完善監(jiān)督落實(shí)。1 公共選擇理論概述

公共選擇理論是西方行政理論的一個重要派 別,它是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為基本出發(fā)點(diǎn), 用以分析社會政治生活中存在的問題。公共選擇理 論認(rèn)為,在市場經(jīng)濟(jì)中,人都是以追求個人經(jīng)濟(jì)利益 為動機(jī)的,并總是傾向于選擇能給自己帶來最大利 益的那種機(jī)會,而在政治領(lǐng)域活動的人或組織,同樣 也是“經(jīng)濟(jì)人”,也要通過選擇以求得到最大利益的 實(shí)現(xiàn)。[1]由此,根據(jù)公共選擇理論,政策的執(zhí)行過程 實(shí)際上也是一種利益選擇的過程,地方政府在執(zhí)行 中央政策時同樣會面臨利益選擇問題,于是就引發(fā) 了“上有政策,下有對策”現(xiàn)象的發(fā)生。2 “上有政策,下有對策”現(xiàn)象的表現(xiàn)

“上有政策、下有對策”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下幾 個方面:(1)政策敷衍。地方政府對中央政策的執(zhí)行持 敷衍態(tài)度,具體表現(xiàn)為以會議落實(shí)會議、以文件落實(shí) 文件,貫徹執(zhí)行只停留在一般性的宣傳號召層面上, 或就算執(zhí)行起來也敷衍塞責(zé)、僵持推拖,使中央政策 的執(zhí)行浮于表面,流于形式。地方政府在政策執(zhí)行 中出現(xiàn)的敷衍現(xiàn)象,不僅影響了政策問題的解決和 政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),是地方政府執(zhí)行力低下的表現(xiàn), 還損害了公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。(2)政策選擇。地方政府對中央政策進(jìn)行選擇 性執(zhí)行,是指地方政府以中央政策的相關(guān)具體條文 中是否存在符合以及多大程度符合自身利益為依 據(jù),不同程度地獨(dú)立作出有利于自己的選擇和決策。對原有的政策內(nèi)容有意曲解、肆意變通[2],即把政 策中對自己有利的部分大肆執(zhí)行、用足用活,而把 對于自己不利的政策部分則不理不睬、不予執(zhí)行。地方政府選擇性的執(zhí)行中央政策,使原本共同指向 特定政策目標(biāo)的相關(guān)條文和措施支離破碎、殘缺不 全,并導(dǎo)致政策目標(biāo)難以保質(zhì)保量的實(shí)現(xiàn),政策的整 體功能也不能得以發(fā)揮。(3)政策附加。地方政府對中央政策進(jìn)行“政 策附加”,是指地方政府為了自己的利益,對中央政 策附加了一些原政策目標(biāo)所沒有規(guī)定的,并且是不 恰當(dāng)、不合理的內(nèi)容予以執(zhí)行。政策附加表面上看 起來是地方政府結(jié)合實(shí)際貫徹落實(shí)中央政策,而實(shí) 際上是地方政府自行其是地?cái)U(kuò)大政策外延,致使政 策的調(diào)控對象、范圍、力度、目標(biāo)偏離了政策原定的 要求,變相扭曲上級政策精神,從而達(dá)到謀取自身 不正當(dāng)利益的目的。[3](4)政策替代。若所需要實(shí)施的中央政策與地 方政府之間出現(xiàn)極為激烈的利益沖突,地方政府出 現(xiàn)的“政策替代”現(xiàn)象是指其利用政策的抽象性特 征和自由裁量權(quán),借以“本地區(qū)有特殊性”的旗號, 完全曲解原有政策,甚至以自行制定的“土政策”直 接替代原政策。“政策替代”使原政策的政策內(nèi)容、政策目標(biāo)、政策性質(zhì)發(fā)生了根本性的改變,嚴(yán)重影響 了和諧社會的構(gòu)建。

(5)政策截留。地方政府截留中央政策是指當(dāng)

第二篇：“上有政策,下有對策”現(xiàn)象的公共選擇理論分析

“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的公共選擇理論分析 陽敏

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭411105)摘要:“上有政策，下有對策”是我國公共政策執(zhí)行中經(jīng)常存在的一種不良現(xiàn)象，其不僅阻礙了政令通暢、危害

政府職責(zé)的有效完成，而且妨礙了政府公信力的樹立、損害了黨和國家政策的權(quán)威性。用公共選擇理論來分析

“上有政策，下有對策”現(xiàn)象，就是要把經(jīng)濟(jì)學(xué)的假定和方法應(yīng)用于公共政策的執(zhí)行中，以地方政府的自利性為

研究切入點(diǎn)，分析了該現(xiàn)象發(fā)生的原因，并提出了相應(yīng)的防治措施，如合理加大利益整合，大力加強(qiáng)信息溝通以 及積極完善監(jiān)督落實(shí)

關(guān)鍵詞:“上有政策，下有對策”公共選擇理論;中央政策;地方政府 中圖分類號:0935文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1672-920X(2009)01-0102-03 1公共選擇理論概述

公共選擇理論是西方行政理論的一個重要派

別，它是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為基本出發(fā)點(diǎn)，用以分析社會政治生活中存在的問題。公共選擇理 論認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)中，人都是以追求個人經(jīng)濟(jì)利益 為動機(jī)的，并總是傾向于選擇能給自己帶來最大利 益的那種機(jī)會，而在政治領(lǐng)域活動的人或組織，同樣 也是“經(jīng)濟(jì)人”，也要通過選擇以求得到最大利益的 實(shí)現(xiàn)。[‘〕由此，根據(jù)公共選擇理論，政策的執(zhí)行過程 實(shí)際上也是一種利益選擇的過程，地方政府在執(zhí)行 中央政策時同樣會面臨利益選擇問題，于是就引發(fā) 了“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的發(fā)生。2“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的表現(xiàn)

“上有政策、下有對策”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下幾 個方面:

(1)政策敷衍。地方政府對中央政策的執(zhí)行持 敷衍態(tài)度，具體表現(xiàn)為以會議落實(shí)會議、以文件落實(shí) 文件，貫徹執(zhí)行只停留在一般性的宣傳號召層面上，或就算執(zhí)行起來也敷衍塞責(zé)、僵持推拖，使中央政策 的執(zhí)行浮于表面，流于形式。地方政府在政策執(zhí)行 中出現(xiàn)的敷衍現(xiàn)象，不僅影響了政策問題的解決和 政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是地方政府執(zhí)行力低下的表現(xiàn)，還損害了公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

(2)政策選擇。地方政府對中央政策進(jìn)行選擇 性執(zhí)行，是指地方政府以中央政策的相關(guān)具體條文 中是否存在符合以及多大程度符合自身利益為依

據(jù)，不同程度地獨(dú)立作出有利于自己的選擇和決策。對原有的政策內(nèi)容有意曲解、肆意變通[z}，即把政 策中對自己有利的部分大肆執(zhí)行、用足用活，而把 對于自己不利的政策部分則不理不睬、不予執(zhí)行。地方政府選擇性的執(zhí)行中央政策，使原本共同指向 特定政策目標(biāo)的相關(guān)條文和措施支離破碎、殘缺不 全，并導(dǎo)致政策目標(biāo)難以保質(zhì)保量的實(shí)現(xiàn)，政策的整 體功能也不能得以發(fā)揮。

(3)政策附加。地方政府對中央政策進(jìn)行“政 策附加”，是指地方政府為了自己的利益，對中央政 策附加了一些原政策目標(biāo)所沒有規(guī)定的，并且是不 恰當(dāng)、不合理的內(nèi)容予以執(zhí)行。政策附加表面上看 起來是地方政府結(jié)合實(shí)際貫徹落實(shí)中央政策，而實(shí) 際上是地方政府自行其是地?cái)U(kuò)大政策外延，致使政 策的調(diào)控對象、范圍、力度、目標(biāo)偏離了政策原定的 要求，變相扭曲上級政策精神，從而達(dá)到謀取自身 不正當(dāng)利益的目的。[3〕

(4)政策替代。若所需要實(shí)施的中央政策與地 方政府之間出現(xiàn)極為激烈的利益沖突，地方政府出 現(xiàn)的“政策替代”現(xiàn)象是指其利用政策的抽象性特 征和自由裁量權(quán)，借以“本地區(qū)有特殊性”的旗號，完全曲解原有政策，甚至以自行制定的“土政策”直 接替代原政策。“政策替代”使原政策的政策內(nèi)容、政策目標(biāo)、政策性質(zhì)發(fā)生了根本性的改變，嚴(yán)重影響 了和諧社會的構(gòu)建。

(5)政策截留。地方政府截留中央政策是指當(dāng)某項(xiàng)公共政策可能嚴(yán)重?fù)p害地方政府的不正當(dāng)既得

利益時，地方政府就在自上而下的貫徹過程中，完完 全全隱瞞、截留該政策，并且想方設(shè)法不讓政策對象 及相關(guān)的利害關(guān)系人了解、知道該政策。地方政府 截留、舍棄中央政策的此種行為是對上級政策的公 然對抗，會造成十分惡劣的政治和社會影響。3“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的公共 選擇原因分析

m利益沖突是現(xiàn)象萌生的根源之本公共政策 的本質(zhì)是對全社會的利益做有權(quán)威的分配。基于公 共選擇理論分析得知:地方政府作為相對中央政府 有一定的獨(dú)立權(quán)的利益主體，有著自己的利益需求，中央和地方政府之間的利益沖突是造成“上有政 策，下有對策”現(xiàn)象萌生的根源之本。當(dāng)執(zhí)行某項(xiàng) 中央政策時，對于地方政府既無利可圖又無損害，地 方政府對于政策執(zhí)行就會只做表面文章，搪塞了事，表現(xiàn)為“政策敷衍”當(dāng)某項(xiàng)中央政策的執(zhí)行，只有 部分能使區(qū)域受益，地方政府就分解政策，斷章取 義，出現(xiàn)了“政策選擇”現(xiàn)象;或某項(xiàng)中央政策雖然 能給本區(qū)域帶來利益，但利小潤薄而無法滿足地方 利益要求時，地方政府就隨意擴(kuò)大政策外延，添加不 J哈當(dāng)內(nèi)容，使得“政策附加”現(xiàn)象出現(xiàn);或執(zhí)行某項(xiàng) 中央政策可能損害本區(qū)域利益時，地方政府就想方 設(shè)法曲解政策，發(fā)生“政策替代”現(xiàn)象，甚至“政策截 留”現(xiàn)象。由上可知，“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的 消除與中央政策是否反映了以及多大程度上反映了 地方政府作為地方利益代表的利益需求有密切 聯(lián)系。} 4] 32信息梗阻使現(xiàn)象產(chǎn)生有存在空間從信息論 的角度來看，公共政策執(zhí)行也是一個信息的發(fā)散和 收集過程。一方面，中央政府需向地方政府與社會 公眾發(fā)放、傳遞政策信息;另一方面，地方政府也要 向中央政府反饋政策執(zhí)行和檢驗(yàn)政策效果的信息。然而，由于現(xiàn)行的政策信息傳遞渠道單一，導(dǎo)致政 策執(zhí)行過程中的信息交流梗阻。出于利益追求的地 方政府可能扭曲政策精神、變形政策，產(chǎn)生了所謂的 “對策”，并向上傳遞有利于自己的虛假信息。也正 是因?yàn)榈胤秸畬π畔⒎答伹赖膲艛嗷蚩刂疲?央政府不僅無法及時地、準(zhǔn)確地、全面地掌握地方政 府有關(guān)政策執(zhí)行的信息，還可能被地方政府的“隱 瞞真信息，虛報(bào)假信息”情況所誤導(dǎo)，降低了地方政 府變通執(zhí)行政策而被查處的幾率。綜上可知，信息 梗阻為“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了存 在空間。

33監(jiān)督不力讓現(xiàn)象持續(xù)無后顧之危政策的執(zhí)

行監(jiān)督為政府高效執(zhí)行政策起著檢查、督促、指導(dǎo)和 糾偏作用，意義重大。然而在現(xiàn)實(shí)的中央政策執(zhí)行 活動中，一方面地方政府的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制因體制的 依附性而監(jiān)督乏力。當(dāng)前，地方政府的監(jiān)督機(jī)關(guān)既 受著上級監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又受同級黨委和政府的 領(lǐng)導(dǎo)。可是被監(jiān)督的當(dāng)?shù)攸h委和政府機(jī)構(gòu)卻掌握著 監(jiān)督機(jī)關(guān)的人事及財(cái)政權(quán)。也就是說，監(jiān)督機(jī)關(guān)與 當(dāng)?shù)卣块T有著密切的利益聯(lián)系，就連上級監(jiān)督 機(jī)關(guān)的指導(dǎo)作用也往往被同級黨委或政府所弱化。在這種情況下，就導(dǎo)致了“內(nèi)部監(jiān)督不力”局面的發(fā) 生。另一方面，外部監(jiān)督也因信息不暢，制度保障不 全而難以發(fā)揮作用，外部監(jiān)督處于疲軟乏力的狀態(tài)。“內(nèi)外監(jiān)督不力”局面導(dǎo)致地方政府在扭曲執(zhí)行中 央政策，發(fā)生了“上有政策，下有對策”現(xiàn)象時，存有 監(jiān)督真空狀態(tài)，而無后顧之危。

4防治“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的 措施 1合理加大利益整合中央在制定政策時要充

分考慮到與地方政府的利益差別，要在統(tǒng)籌大局的 基礎(chǔ)上盡可能聽取各地的呼聲，合理加大與地方執(zhí) 行主體間的利益整合。這樣，不僅能使中央政策能 有效的、準(zhǔn)確的實(shí)施，而且也能讓地方政府通過政策 的落實(shí)來實(shí)現(xiàn)自己的合法合理利益，從而實(shí)現(xiàn)雙方 的良好合作，共建和諧。若在客觀條件有限制的情 況下，某些地區(qū)的利益需求難以照顧到時，就需在適 當(dāng)?shù)臅r候要考慮給予該地區(qū)一定的利益補(bǔ)償，以防 止利益分配不公，加劇地區(qū)間利益摩擦，影響中央政 策執(zhí)行。另外，在承認(rèn)中央利益與地方利益差異性 的前提下，必須強(qiáng)調(diào)強(qiáng)調(diào)地方利益服從中央利益。在進(jìn)一步加強(qiáng)中央權(quán)威的同時，國家制定瞰令執(zhí)

行法》也是勢在必行。}}f}C令執(zhí)行法》立對于政策執(zhí) 行的機(jī)關(guān)、條件、措施、程序要規(guī)定的明確、具體、易 于操作，以有助于地方政府在公共政策執(zhí)行過程中 實(shí)現(xiàn)法治化、制度化和規(guī)范化。總之，要通過中央政 府在制定政策時合理地加大利益整合以及相關(guān)執(zhí)行 法的規(guī)范，以助于實(shí)現(xiàn)上下級政府之間協(xié)調(diào)利益、明 確權(quán)責(zé)，并相互配合、高效執(zhí)行政令，為消除“上有 政策，下有對策”現(xiàn)象斬根斷緣。

42大力加強(qiáng)信息溝通中央政府不僅要加大報(bào)

刊、廣播、電視等輿論工具的政策信息傳播力度，使 政策目標(biāo)群體能夠及時、直接地了解政策信息，增強(qiáng) 公民對政府政策的認(rèn)同感和支持度，并積極參與到 政策執(zhí)行過程中來。還要加強(qiáng)輿論媒體對政策執(zhí)行情況的跟蹤報(bào)道，旨在發(fā)現(xiàn)執(zhí)行問題時給予及時披

露并提高執(zhí)行的透明度。另外，中央政府要加強(qiáng)與 地方政府的信息溝通，這不僅有助于提高地方政府 對政策的認(rèn)識，提升地方政府的政策執(zhí)行力，而且有 助于中央政府聽取地方政府的訴求，并幫助解決執(zhí) 行中的困難。也只有大力加強(qiáng)各相關(guān)方面的信息溝 通，才能讓“上有政策，下有對策”現(xiàn)象在玻璃房里 消亡。

43積極完善監(jiān)督落實(shí)當(dāng)前，一方面要理順政府 內(nèi)部監(jiān)督體制。改變現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)關(guān)所實(shí)行的雙重領(lǐng) 導(dǎo)體制，實(shí)行只受上級監(jiān)督機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的垂直管理，切 斷與同級黨委和政府的利益聯(lián)系。[5〕使得監(jiān)督機(jī)構(gòu) 的財(cái)政權(quán)、人事任免權(quán)等不再受制于監(jiān)督客體，使得 監(jiān)督機(jī)構(gòu)不再受制于監(jiān)督客體，為內(nèi)部監(jiān)督落實(shí)有 效力提供組織基礎(chǔ)。另一方面，要落實(shí)和完善外部 監(jiān)督。鼓勵立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨組織、利益集 團(tuán)、大眾傳播媒介和公民等監(jiān)控主體對政策執(zhí)行情 況予以監(jiān)督，還要完善監(jiān)督渠道的規(guī)范化、合法化。并且在科學(xué)劃分各系統(tǒng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，用法 律的形式確定下來，完善成為多層次、多功能、內(nèi)外 溝通、上下結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。積極落實(shí)監(jiān)督系統(tǒng)的 功能作用的同時，還需要科學(xué)界定問責(zé)的內(nèi)涵和外 延，明確問責(zé)的主體、對象、重點(diǎn)、范圍和方式，加強(qiáng) 問責(zé)機(jī)制建設(shè)，明確問責(zé)程序，明確責(zé)任種類及責(zé)任 追究方式后[}l，以加大對政策執(zhí)行不力之政府的問 責(zé)力度，共同約束、威懾、查處“上有政策，下有對 策”現(xiàn)象的發(fā)生。參考文獻(xiàn): 【1J卜凡.公共選擇理論對我國政府建設(shè)的啟示【J].新鄉(xiāng)師 范高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2007(1): sl-s3.} 2}劉曉旭.“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的政策執(zhí)行主體因 素分析[J].湖北成人教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(2): 31-33.[ 3]周國雄.地方政府政策執(zhí)行主觀偏差行為的博弈分析

[J].社會科學(xué)，2007(8}: 73-79 [ 4]陸e}郭新宇.地方利益對政策執(zhí)行的影響及對策【J].云南財(cái)貿(mào)學(xué)院學(xué)報(bào)，2oos} s}: 81-85 [ s]李煌明.論公共政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的完善—從“上存 政策，下存對策”的角度觀之[J].行政與法，2004(2):

27-28 [6〕劉國軍.加強(qiáng)地方政府行政問責(zé)體系建設(shè)的對策【J].紅 旗文稿，2008(1): 24-25 [責(zé)任編校:李軍1 Analyz}g the Phenanenathat“theSubord}ate Authority

Does not Carry out Effective妙the Policies Accord}g to the

Request of Higher Goverrment“ Based on the

Public Choice Theory YANG Min(CollegeofPublic;ManagumentXiangtanUniversity, Xiangtar5 Hunan 411105 China)Abstract The phen<。二a that“the subordinate authority does not〔arty out effectively the policies a} cording to the request of higher govemm二t”‘usually二‘ting in our country's public policy execrr tion S tudying haw。)P。二t th is phen<。二(>n Iran h appening‘not on珍in portant“)〔arty out the 〔二tral policy effectivelg but‘a(chǎn)lso valuable。)przmote the localgovemm二t s policy paw er T h is a} title uses the public choice theory to ana卜zeth is phen<。二(>n It puts the hypothesis andmetho<1 of，conanits into public policy execution and takes the sel}interesting of bcal government as the research breakthrough point It analyzes the reason of th‘phen<。二(>n and gives the〔orresponn m easu二，Enlarging the benefit confoanity reasonably;strengthening the infoanationcanmunication and〔arrying out surveillance positive琢

Key words“the subordinate authority does not〔arty out effective卜the policies ac〔or<1 ing。)therequest of h沙er gave~二t";the pub lit cho ice theory;〔二tral policy;local gove~二t

第三篇：上有政策下有對策現(xiàn)象

“上有政策下有對策現(xiàn)象”面試題的原因、對策已經(jīng)不再是一個新鮮的話題。真正讓大家關(guān)心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。

曾經(jīng)有一道公務(wù)員面試真題是這樣的：兩代會期間，有代表反映某些地方存在著“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國務(wù)院”的現(xiàn)象，請談?wù)効捶ā?/p>

對于這樣一道題想必各位考生都并不陌生，這反映的是一個上有政策而下有對策的問題。至于其原因、其對策已經(jīng)不再是一個新鮮的話題。真正讓大家關(guān)心的是何時才能走出“上有政策、下有對策”的怪圈。畢竟在中國這樣的現(xiàn)象還不勝枚舉，“禍國”必然“殃民”，所以這種現(xiàn)象必須從根本上進(jìn)行遏制。

自廣西河池市朝陽煤礦突擊提拔7名礦長助理下井帶班的消息被中央人民廣播電臺披露后，便引起了輿論軒然大波，這種上有政策、下有對策的問題再一次引起了人們的關(guān)注。其實(shí)這種現(xiàn)象由來已久，或明或暗，一直是屢禁不止。其實(shí)靠出臺一項(xiàng)政策，就解決應(yīng)該解決的問題，這或多或少存在空想主義的色彩。因?yàn)橐豁?xiàng)好的政策在落實(shí)的過程中，經(jīng)過層級的交接，必然會出現(xiàn)一些偏離初衷的問題。所以要想讓政策落到實(shí)處，若沒有強(qiáng)有力的執(zhí)行，與更強(qiáng)有力的監(jiān)督，定會有人從中鉆政策的空子，正應(yīng)了俗語所說的“道高一尺，魔高一丈”，此舉無疑會讓人民的利益?zhèn)涫軗p失，無疑會使黨和國家的形象再一次受到挑戰(zhàn)。

又如高考(論壇)加分政策，這本來是不拘一格選人才、打破了“唯課程論”的一項(xiàng)非常好的舉措，但是這項(xiàng)好的政策卻被人們再一次以另外一種方式進(jìn)行了解讀和執(zhí)行，“武術(shù)冠軍”、“奧數(shù)冠軍”等稱號席卷中國的高考市場，這突如其來的旋風(fēng)式的榮譽(yù)稱號，無非都是為了響應(yīng)這一政策，謀取自身的利益，這樣一種以利益為導(dǎo)向的行為必然會讓我們選拔綜合型人才的初衷再一次扼殺在搖籃之中。所以這樣的現(xiàn)象使我們不得不正視一個問題，就是上面有政策，下面永遠(yuǎn)有對策與之進(jìn)行赤膊的較量，也使我們不得不認(rèn)識到監(jiān)督的重要性和必要性。

那么如何保證監(jiān)督的有效性和真實(shí)性，首先，就需要執(zhí)行者和監(jiān)督者要主觀上明確自身所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，更要從思想上意識到要樹立起全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識。其次，客觀上就需要我們的制度要更加完善，這個制度要保證我們的監(jiān)督更加到位，反之懲治也應(yīng)該更加到位。最后，監(jiān)督不是一個人的事，我們一直在強(qiáng)調(diào)人民群眾是我們監(jiān)督的主體，是監(jiān)督的主力軍，所以作為人民群眾的一員一定要善于行使手中的權(quán)利，不要個人自掃門前雪，更不要事不關(guān)己高高掛起，一定要有一種責(zé)任感和使命感，行使自身參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，讓我們的政策得到更加有效的貫徹和落實(shí)、讓我們的人民群眾能更加切身的感受到黨和政府對自己的關(guān)心、得到實(shí)惠，這才是我們制定政策的初衷。

“初衷不改，唯有監(jiān)管”，希望通過我們每一個人的努力，可以使我們徹底走出“上有政策，下有對策”的怪圈。

第四篇：上有政策下有對策

從行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的角度看——

“上有政策，下有對策”的動因及解決

何睿清 40824036 漢語言文學(xué)

一、“上有政策，下有對策”的概念詮釋

“上有政策，下有對策”是我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行過程中普遍存在的一種行政現(xiàn)象，隨著時代的發(fā)展，其表現(xiàn)形式越發(fā)多樣化。有人認(rèn)為是“上有政策，下有對策”對上級政策的“創(chuàng)新性”靈活運(yùn)用，是用足、用活上級政策，有利于政策的不斷完善；也有人認(rèn)為“上有政策，下有對策”無非是對付上機(jī)政策之策，它實(shí)際上是“創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認(rèn)為“上有政策，下有對策”是政策變通的一種表現(xiàn)形式，如果運(yùn)用得當(dāng)，這樣的“對策”不僅合理而且合法。撇開個人見仁見智的看法，導(dǎo)致此種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也是復(fù)雜多樣的，我國行政決策機(jī)制的不科學(xué)，政府政策執(zhí)行過程存在缺陷，以及分散化的行政監(jiān)督機(jī)制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件，主要表現(xiàn)為政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，針對此種現(xiàn)象帶了的負(fù)面影響，必須提出相應(yīng)的治理對策。

二、“上有政策，下有對策”的動因分析

（一）、我國行政決策體制的不科學(xué)，導(dǎo)致政策制定中出現(xiàn)了問題；

總體而言，我國已經(jīng)建立了一套較為完整的行政決策框架，但科學(xué)性和可行性仍有待提高，如果決策機(jī)制缺乏科學(xué)性，政策也會缺乏合理性。具體表現(xiàn)在：

1.科學(xué)的決策機(jī)制尚未真正建立起來。各級黨委、政府以及人大是行政決策的中樞系統(tǒng)。但是在實(shí)踐中，三方的決策權(quán)、職責(zé)范圍劃分不清晰，關(guān)系不合理，人大和政府決策職能沒有充分發(fā)掘。各級行政機(jī)關(guān)雖已組建由信息、咨詢、決策和監(jiān)督組成的決策系統(tǒng)，但目前而言，這一系統(tǒng)并未真正發(fā)揮其所應(yīng)有的作用。由于在行政決策中對信息收集、處理和應(yīng)用重要性認(rèn)知的缺失，導(dǎo)致信息不暢，致使信息在傳達(dá)過程中應(yīng)具有的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、及時性沒能得到很好的實(shí)現(xiàn)。此外，各級黨政部門決策研究機(jī)構(gòu)地位尷尬、職能未能充分發(fā)揮，名為輔助決策機(jī)構(gòu)，實(shí)際并未真正履行其應(yīng)有的研究決策職責(zé)。而民間的政策研究、咨詢機(jī)構(gòu)等發(fā)展緩慢，規(guī)模小，數(shù)量和功能都不完善，尚不能在政府決策中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.決策程序不規(guī)范。目前我國行政決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)章不完整等現(xiàn)象仍然很普遍，不少行政部門和基層組織在行政決策中沒有遵循“真實(shí)的調(diào)查、認(rèn)真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使決策民主性缺失。地方政府和各部門領(lǐng)導(dǎo)人對于社會同步發(fā)展的科學(xué)決策理論和技術(shù)重視程度不夠，且學(xué)習(xí)能力又不足，對各種先進(jìn)的現(xiàn)代決策理論、手段和技術(shù)缺乏了解和應(yīng)用，這種固步自封的做法一定程度上使決策的科學(xué)化水平大打折扣。

3.科學(xué)的決策責(zé)任制度缺失。責(zé)任心淡化是決策者在決策過程中產(chǎn)生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學(xué)、有效的決策責(zé)任制度的缺乏。一是決策力和決策責(zé)任相分離、決策成敗和決策者個人的榮辱得失、升遷降免缺乏必然直接的聯(lián)系；二是決策責(zé)任主體不明確，所謂集體決策、集體負(fù)責(zé)往往產(chǎn)生責(zé)任擴(kuò)散效應(yīng)，決策失誤后無人承擔(dān)實(shí)際責(zé)任;三是對決策失誤責(zé)任追查不嚴(yán)格，每每以“交學(xué)費(fèi)”作為護(hù)身符，逃避責(zé)任追究。

（二）、行政執(zhí)行體制的缺陷成為“上有政策，下有對策”的滋生土壤；

執(zhí)行是既定的決策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的動態(tài)過程。合理的執(zhí)行機(jī)制是政策有效執(zhí)行的必要條件。當(dāng)前我國政府的執(zhí)行機(jī)制缺陷是“上有政策，下有對策”行為的重要原因。

1.政策執(zhí)行中某些環(huán)節(jié)的偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。尤其是政策宣傳以及信息溝通體制上的缺陷。在政策執(zhí)行中，有些人不重視政策宣傳，或者宣傳出現(xiàn)失誤，政府公共政策的傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息溝通和反饋機(jī)制，使得公共政策在宣傳過程中受阻和歪曲，嚴(yán)重影響政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行者與政策對象就政策產(chǎn)生誤解，使得政策執(zhí)行者無所適從。

2.政府執(zhí)行力的弱化

政府執(zhí)行力一般是指政府組織為了達(dá)到既定目標(biāo)，依法使用、調(diào)度和控制各種公共資源，貫徹執(zhí)行國家方針政策、法律法規(guī)以及上級的指示、決定、決議，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)的能力。政策執(zhí)行力是一種合力，政府執(zhí)行力中各個要素的優(yōu)化組合是形成高校執(zhí)行力的關(guān)鍵。執(zhí)行力弱就難以保證政令暢通。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

①政策本身存在漏洞

政策本身的缺陷，使得有空可鉆。一是政策缺乏合理性，政策缺乏針對性，沒有反映客觀存在的實(shí)際情況，在決策執(zhí)行時就沒有實(shí)踐的基礎(chǔ)；二是政策缺乏合理性，盲目地將目標(biāo)定的過高，在執(zhí)行時會受到現(xiàn)實(shí)條件和政策資源的制約。三是政策缺乏明晰性，政策目標(biāo)模糊不清、內(nèi)容混亂、主體職權(quán)責(zé)任界定不科學(xué)，就可能給政策執(zhí)行者帶來對政策目標(biāo)和內(nèi)容理解上的困難，可能會給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供可乘之機(jī)。

②執(zhí)行主體的利益需求和能力缺失導(dǎo)致偏差

政策執(zhí)行主體出于自己的理解和利益需要，可能會附加一些原來政策沒有的內(nèi)容，特別是公共政策與自身利益沖突時，一些政策執(zhí)行主體就會尋找政策替代甚至曲解、變通；政策執(zhí)行主體由于自身的能力和素質(zhì)不夠，也會造成他們對政策難以全面、正確地理解。這些都會妨礙執(zhí)行主體準(zhǔn)確地執(zhí)行政策。

（三）、分散的行政監(jiān)督體制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件。

行政監(jiān)督機(jī)制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產(chǎn)生的前提。目前具有中國特色的行政監(jiān)督機(jī)制在我國雖已形成，但仍不完善，行政部門在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)“政出多門、政令不暢”等現(xiàn)象，從而為“上有政策，下有對策”行為提供了條件。目前我國監(jiān)督機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.缺乏監(jiān)督合力。在監(jiān)督的實(shí)踐過程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系不順，同時它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，未能形成一個具有“嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、高效運(yùn)行”的整體。因此，監(jiān)督中出現(xiàn)監(jiān)督區(qū)域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問題時，便出現(xiàn)“多方插手”和“推諉扯皮、無人監(jiān)督”并存的現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了監(jiān)督的整體功能減弱，監(jiān)督機(jī)制弱化，監(jiān)督合力缺失。

2.監(jiān)督法規(guī)不完善，可操作性不強(qiáng)。行政監(jiān)督隸屬于法制監(jiān)督，但目前我國的行政監(jiān)督法制化程度仍較低。一方面由于監(jiān)督法律法規(guī)空缺。如新聞機(jī)構(gòu)和廣大人民群眾進(jìn)行監(jiān)督的相關(guān)法律并未出臺，使監(jiān)督活動法律依據(jù)缺失；另一方面在于現(xiàn)存監(jiān)督規(guī)則措詞籠統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)和可供操作細(xì)則模糊，使監(jiān)督主體很難準(zhǔn)確裁量和及時查糾違法違規(guī)行為

3.專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。目前，具有專門行政監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)如各監(jiān)察部門等，多為政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。就領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制而言，其受雙重領(lǐng)導(dǎo)——同級行政機(jī)關(guān)和上級相關(guān)部門，從而導(dǎo)致了其受多重控制的現(xiàn)實(shí)，獨(dú)立性缺乏。

三、“上有政策，下有對策”問題的解決

目前，我國離實(shí)現(xiàn)行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)，還有相當(dāng)長的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有實(shí)現(xiàn)了三者的協(xié)調(diào)一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。

第一，健全科學(xué)民主的決策體制。

事實(shí)證明，“好制度可以讓壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！焙侠硗晟频恼撸瑴p少違反政策所帶來的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)的幾率，盡量消除“對策行為”產(chǎn)生的收益動機(jī)。合理的公共政策則需要科學(xué)民主的決策制度來予以保證。民主決策和科學(xué)政策評估是保證政策科學(xué)性的前提條件。要充分發(fā)揮專家學(xué)者以及廣大政策目標(biāo)群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程。同時，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進(jìn)行民意調(diào)查、舉行聽政會等方式廣納民意，反之，有可能導(dǎo)致政策脫離實(shí)際。

第二，加強(qiáng)政策執(zhí)行過程中的思想文化建設(shè)。

政策的執(zhí)行落實(shí)要靠人來完成，包括政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)所指向的群體。人是物質(zhì)和精神的統(tǒng)一體，人的主觀能動性的發(fā)揮離不開思想意識的支撐，價值觀和信念這種內(nèi)化了的制約機(jī)制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因?yàn)榈赖乱庾R制約調(diào)節(jié)的是“理性經(jīng)濟(jì)人”的內(nèi)心思想，進(jìn)而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。加強(qiáng)政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的思想意識教育，具體來說就是要加強(qiáng)二者正確的利益觀和政績觀的塑造。承認(rèn)追求個人合理利益的正當(dāng)性，同時也要認(rèn)識到利益是一個矛盾體，包含了個人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優(yōu)先選擇。

第三，完善權(quán)力制約體系。

任何人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。由于歷史和認(rèn)識上的原因，我國實(shí)行的是中央集權(quán)的政治體制，這種集權(quán)體制在“集中力量辦大事”方面具有優(yōu)越性，但過分的集權(quán)，不利于權(quán)力的互相監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力不能保障政策的有效執(zhí)行。從現(xiàn)階段來看，完善權(quán)力制約機(jī)制首先要合理分權(quán)，合理劃分決策與監(jiān)督等部門，使其互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門的獨(dú)立性，既保障了政策執(zhí)行，又實(shí)現(xiàn)了監(jiān)控有力。只有權(quán)力的互相制約，才能從根本上消除權(quán)力尋租的空間。對權(quán)力尋租行為加大懲罰力度，增加腐敗成本，使權(quán)力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)、思想上后悔莫及”；規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，使得官員的權(quán)力在“陽光下”運(yùn)行，從根本上保證政策的實(shí)施。

第四，完善政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。政策執(zhí)行監(jiān)督是保證政策得以順利實(shí)施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監(jiān)督主體地位、權(quán)力與配置。其次，充分利用現(xiàn)代科技構(gòu)建政策執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理各種政策執(zhí)行信息，建立完備的信息控制系統(tǒng)。最后，資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制等方面應(yīng)對監(jiān)控部門適當(dāng)傾斜，而目前監(jiān)控部門普遍存在資源不足等問題，必須對這些問題加以改善，避免因資源缺乏產(chǎn)生“下有對策”行為，保證行政決策得以切實(shí)執(zhí)行。

第五篇：研究上有政策下有對策的現(xiàn)象

研究上有政策下有對策的現(xiàn)象

以房屋限購政策為例

作者信息：

江文杰

11行政管理6班

201131163210

摘要：上有政策下有對策這一做法普遍存在于從古至今的各級組織中，帶來了一定程度的不良影響以及管理的不便。然而這一不良現(xiàn)象在多年以來總是不同程度的屢次發(fā)生而且屢禁不止，其原因也是多種多樣的。針對這一現(xiàn)象，應(yīng)該要從源頭解決問題，通過分析政策與現(xiàn)狀的差距，來修正和完善原有政策，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)監(jiān)控確保政策的有效落實(shí)。

關(guān)鍵詞：上有政策、下有對策、源頭、完善、監(jiān)控

長期以來，“上有政策，下有對策”是在政治，經(jīng)濟(jì)，文化等各個領(lǐng)域廣泛存在的一種社會現(xiàn)象，是導(dǎo)致“有令不行，有禁不止”，政令不通的直接原因。客觀地對這一不良現(xiàn)象進(jìn)行認(rèn)真剖析，找準(zhǔn)問題的癥結(jié)所在，采取切實(shí)有效的過硬措施進(jìn)行治理，對更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會具有非常重要的意義。下面我們就以房屋限購政策的落實(shí)情況為例，分析上有政策下有對策的表現(xiàn)形式。

一、房屋限購政策與“曲線購房”對策的表現(xiàn)形式

2010年4月30日，北京出臺“國十條”實(shí)施細(xì)則，率先規(guī)定“每戶家庭只 能新購一套商品房”。而后，廣州作為一線城市，也率先響應(yīng)國家號召，出臺了以下的房屋限購政策。

（一）、在廣州十區(qū)已擁有1套住房的本市戶籍居民家庭，能提供自購房之日起算的前2年內(nèi)在本市累計(jì)繳納1年以上個人所得稅繳納證明或社會保險(xiǎn)繳納證明的非本市戶籍居民家庭，限購1套住房(含新建商品住房和二手住房)。

（二）、對在本市已擁有2套及以上住房的本市戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非本市戶籍居民家庭、不能提供2年內(nèi)在本市累計(jì)繳納1年以上個人所得稅繳納證明或社會保險(xiǎn)繳納證明的非本市戶籍居民家庭，暫停在本市向其售房。

（三）、符合廣州有關(guān)高層次人才條件的非本市戶籍人員，且在廣州市無自有住房的，可購1套住房。簡單來說，就是廣州本地居民限購兩套，非本地居民限購1套。

限購令不僅限制了投資客，同時還讓不少改善型吃了誤傷。“上有政策，下有對策”，即使政策三令五申，但是還是有很多購房者為了買房絞盡腦汁，試圖規(guī)避政策或者打著政策的擦邊球，于是就有了所謂的“曲線購房”。

招數(shù)1 假身份證明買房

為規(guī)避“認(rèn)房又認(rèn)貸”之類的調(diào)控政策，一些人設(shè)法借用親戚朋友或公司同事的身份證明去貸款買房，以享受首次貸款買房在首付、貸款利率等優(yōu)惠。招數(shù)2 假個稅證明買房

“限購令”下，外地人買房需提供一年期以上的納稅或社保證明，這一政策催生了虛假個稅證明。

招數(shù)3 假離婚買房

夫妻為多置辦一套房而假離婚，以此來達(dá)到減少首付或者降低利率的目的，被網(wǎng)絡(luò)熱議為“繞開限購令的最好方式”。

招數(shù)4 以公司名義買房

“限購令”對企業(yè)購房并無限制，因而部分資金充足的投資客，想借用公司名義購房并期待之后出售獲利。

招數(shù)5 全家接力貸款 通過子女貸款，父母雙方或者一方共同幫助子女一起還款，來將貸還款記錄僅表現(xiàn)在貸款合同人(即父母)名下，不增加其子女購房及貸款記錄，使子女實(shí)現(xiàn)實(shí)際多套房的購得。

招數(shù)6 贈與房屋

房屋贈與過程中，受贈方只要交納契稅，90平方米以下的普通唯一住宅按1%征收；90~144平方米的普通唯一住宅按1.5%征收；普通非唯一住宅、非普通住宅的按3%征收，沒有“二手房交易是否滿5年”的限制。且贈與房產(chǎn)后所增加的額外稅費(fèi)比現(xiàn)在營業(yè)少的多。

總的說來，很多購房者通過上述的一些“購房曲徑”來對政策進(jìn)行規(guī)避，以此達(dá)到多購房或者低代價購房的目的。這屬于表面一致、陽奉陰違的執(zhí)行。以至于到最后，宏觀調(diào)控的落實(shí)在一些地方成了會議對會議、政策對政策、文件對文件的過程，政策根本得不到良好的執(zhí)行。政府旨在對房價進(jìn)行調(diào)控的愿望自然也是竹籃打水一場空了、但是，對于廣大購房者來說，這樣的操作似乎也無可厚非，畢竟以經(jīng)濟(jì)人的角度來衡量，每個人都希望以最低的代價獲得最高的利益，而他們采取的手段很多又恰恰并不違背法律法規(guī)，所以遵循“存在即合理”的信條，出現(xiàn)是一種行為更加合乎實(shí)際情況的表現(xiàn)，所以我們不禁需要思考：問題是否不僅僅出現(xiàn)在“曲線購房”的購房者身上，也同時出現(xiàn)在“限購令”的政策上？

二、“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的成因

導(dǎo)致對中央關(guān)于推動科學(xué)發(fā)展重大決策部署搞“上有政策、下有對策”的原因是多方面的，既有政策實(shí)施主體的因素，也有來自有關(guān)部門政策本身配套不夠方面的因素；既有執(zhí)行過程本身的因素，也有政策環(huán)境的因素，但歸根到底是受“利益”的驅(qū)動，利益驅(qū)動是消解行政執(zhí)行力的內(nèi)在動因。

（一）“上有政策、下有對策”源于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的錯誤政績觀。一些地方搞“上有政策、下有對策”，說到底是扭曲的政績觀在作怪。他們有的重近輕遠(yuǎn)，注重多出政績、快出政績，對長遠(yuǎn)發(fā)展缺少統(tǒng)籌謀劃；有的重顯輕潛，熱衷于干看得見、摸得著的工作，忽視短時間內(nèi)無法顯現(xiàn)成效的工作；有的重硬輕軟，喜歡追求硬指標(biāo)，輕視不易量化的工作；有的重物輕人，一味追求經(jīng)濟(jì)增長速度，較少顧及人民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量；有的重局部輕全局，只從局部利益出發(fā)，不從全局考慮問題，甚至為了追求局部利益不惜犧牲全局利益；有的重投入輕收益，只看國內(nèi)生產(chǎn)總值增加了多少，招商引資了多少，不看施政成本，不考慮投入與產(chǎn)出比。正是在這樣政績觀的支配下，有些地方領(lǐng)導(dǎo)，為獲取眼前產(chǎn)值、稅收和利潤，通過行政干預(yù)開“綠燈”，上馬與國家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策相違背的項(xiàng)目。

（二）“上有政策、下有對策”源于政策本身的設(shè)計(jì)缺陷。

政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策設(shè)計(jì)本身的缺陷為“上有政策、下有對策”預(yù)留了誘發(fā)因素，這主要包括三個方面的缺陷：一是政策規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容沒有反映客觀存在的現(xiàn)實(shí)情況，政策規(guī)定的各項(xiàng)行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，在執(zhí)行中政策規(guī)范與客觀實(shí)際產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖突，使政策執(zhí)行失去了實(shí)踐基礎(chǔ)；二是政策目標(biāo)錯誤或者模糊不清、政策內(nèi)容混亂、政策活動主體的職權(quán)責(zé)任與活動期限界定不科學(xué)，這就給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供了可乘之機(jī)；三是政策體系不配套，新舊政策缺乏連續(xù)性，政策層次相互脫節(jié)，政策間目標(biāo)、內(nèi)容和效應(yīng)相互沖突等等。這一方面給政策執(zhí)行帶來了困難，同時也給執(zhí)行者尋找“對策”打開了方便之門。

（三）“上有政策、下有對策”源于政策執(zhí)行的監(jiān)控不力。

對政策執(zhí)行的監(jiān)控效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，也取決于監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。在行政監(jiān)督實(shí)踐中，由于政府機(jī)關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關(guān)系不夠順暢，各種監(jiān)督主體程度不同地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍不夠明確、具體等問題，彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運(yùn)行高效的有機(jī)整體，這就給“上有政策、下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件。

三、深度分析問題成因，從源頭上杜絕“上有政策、下有對策”

（一）科學(xué)發(fā)展、政令暢通。

加強(qiáng)政令暢通的管理，最重要的就是要建立立體化、全方位的監(jiān)督體系和監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)內(nèi)部管理，完善內(nèi)控組織和內(nèi)控制度，踐行廉政制度，保證政令暢通。加強(qiáng)外部監(jiān)督，要切實(shí)發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)管職能和監(jiān)督作用，從嚴(yán)查處令而不行的行為。加強(qiáng)社會監(jiān)督，要把輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。一是依靠法律確保政策執(zhí)行活動順利進(jìn)行，切實(shí)推行依法行政，依法管理，全面消除阻礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種干擾，保障政策執(zhí)行活動有法可依，有章可循，從而有利于政策的順利實(shí)施。二是利用經(jīng)濟(jì)手段的間接性、有償性和關(guān)聯(lián)性來調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的各種不同經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，以促進(jìn)政策順利實(shí)施，使政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。三是通過思想誘發(fā)人們的動機(jī)，激勵人們的積極性。

（二）完善政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)。

政策執(zhí)行監(jiān)控是保證政策得以順利實(shí)施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監(jiān)控主體地位、權(quán)力來源與配置。其次，充分應(yīng)用現(xiàn)代科技構(gòu)建政策執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理各種政策執(zhí)行信息，建立完備的信息控制系統(tǒng)。最后，資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制等方面應(yīng)對監(jiān)控部門適當(dāng)傾斜。

（三）深化改革，創(chuàng)新思路。

要科學(xué)推行政令暢通，杜絕“下有對策”，就必須通過改革和創(chuàng)新，理順體制和機(jī)制，從源頭上逐步消除其滋生的土壤和條件，要進(jìn)一步推行創(chuàng)新改革，加大開放力度，逐步引入競爭機(jī)制。即便是政策也可以通過試施行進(jìn)行競爭，甚至這個競爭能夠加入政策制定者的績效考核內(nèi)容之中。以至促進(jìn)所制定出的政策能夠不浮于表面的指標(biāo)，落實(shí)到政策所希望達(dá)到的目標(biāo)。

總之，要從源頭上防治“上有政策，下有對策”，就必須切實(shí)把以人為本德核心貫穿到確保政令暢通的工作中，不斷創(chuàng)新形式，加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)，完善公眾監(jiān)督體制，增加監(jiān)管透明度，強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)行力度，按照全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的要求來開展監(jiān)管工作，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，兩手齊抓，努力開創(chuàng)共產(chǎn)主義事業(yè)科學(xué)發(fā)展的新局面。

【參考文獻(xiàn)】

1、渠仲明、王建軍。論中國行政決策機(jī)制的改革和完善[J]西北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2003，（3）。

2、王國紅。論政策執(zhí)行中的政策規(guī)避[J]。唯實(shí)，2003，（2）。

3、韓虎龍。政策執(zhí)行不力的原因探析[J]。理論探索，2003，（3）。

4、陳奇星。論加強(qiáng)和完善行政監(jiān)督機(jī)制[J]。社會科學(xué)，1999，（11）。